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BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
7
7
Seguridad y fronteras en Norteamérica
Del
TLCAN
a la
ASPAN
Raúl Benítez Manaut
*
y Carlos Rodríguez Ulloa
**
R
ESUMEN
A partir del 11 de septiembre de 2001, han crecido las propuestas del gobierno de Estados
Unidos a Canadá y México para la colaboración a la seguridad de la patria, principalmente
para evitar que ingresen terroristas en su territorio. Como primer paso, se firmaron los
acuerdos de fronteras inteligentes con ambos países en 2001 y 2002, mientras se busca
estrechar la colaboración en defensa. En 2005 se firmó un nuevo acuerdo trinacional, la
Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (
ASPAN
), acorde con el
actual momento en que se busca integrar los asuntos de seguridad y defensa, incorporan-
do elementos económicos y sociales. Esto se encuentra en debate, pues están en fricción
posturas integracionistas frente a
posturas nacionalistas. Así mismo se analizan los avances
y los límites de esta cooperación trinacional en seguridad.
Palabras clave:
1. América del Norte, 2. seguridad de la patria, 3. fronteras, 4. terrorismo,
5. integración.
A
BSTRACT
Since September 11, 2001, the proposals of the United States government to Canada and
Mexico to collaborate for the security of the country has increase, basically to prevent
what they call terrorists from entering their territory. As a first step, the United States
signed a smartborder agreements with both countries in 2001 and 2002, as they sought to
tighten collaboration on defense. In 2005, a new tri-national treaty was signed, the Security
and Prosperity Partnership of North America (
SPP
), marking a moment that seaks to
integrate the matters of security and defense, incorporating economic and social ele-
ments. This is an issue of debate, because integrationist and nationalist postures are in
friction. This essay analizes the advances and the limits of this tri-national cooperation on
security.
Keywords:
1. North America, 2. homeland security, 3. borders, 4. terrorism, 5. integration.
*
Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte,
UNAM
.
Dirección electrónica: manaut@servidor.unam.mx.
**
Estudiante de doctorado en ciencia política, Universidad Autónoma de Barcelona.
Dirección electrónica: kakos88@yahoo.com.mx.
Fecha de recepción: 6 de septiembre de 2005.
Fecha de aceptación: 24 de octubre de 2005.
FRONTERA NORTE, VOL. 18, NÚM. 35,
ENERO-JUNIO DE 2006
8
INTRODUCCIÓN
Mucho se ha escrito sobre los cambios generados a partir de los atentados del
11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington. El debate en Esta-
dos Unidos se mantiene abierto sobre cómo evitar que estos actos vuelvan a
suceder. Hay un consenso básico bipartidista sobre los elementos estratégicos
de la guerra contra el terrorismo, basado en una percepción de
vulnerabilidad
omnipresente
, cuya consecuencia es la creación de instituciones y la aplicación
de políticas nacionales e internacionales de Estados Unidos en la búsqueda
de la seguridad de la patria (The 9/11 Commission Report, 2004).
1
Debido a
que los ataques se dirigieron a la superpotencia, esto impactó de forma auto-
mática a todo el mundo, por lo que Al Qaeda introdujo la agenda del terroris-
mo como la principal amenaza a la seguridad internacional, y Estados Unidos,
la guerra contra el terrorismo como condición fundamental y prioritaria de las
relaciones de cooperación entre las naciones.
En el presente artículo se pretende, con base en premisas teóricas sosteni-
das en la inevitable interdependencia entre Estados Unidos, Canadá y Méxi-
co, que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (
TLCAN
), que entró
en vigor en 1994, necesita fortalecerse y ampliarse a otras esferas de la rela-
ción trinacional, entre ellas la de seguridad y defensa. Por ello, los dos avances
más importantes: los acuerdos de fronteras inteligentes (2001 y 2002) y la
Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (
ASPAN
), en el
fondo constituyen un elemento de profundización del
TLCAN
.
Los elementos a favor de una mayor integración trinacional y los factores
en contra –principalmente tendencias en las elites políticas de Estados Uni-
dos y México en dirección al fortalecimiento del nacionalismo– están en cons-
tante fricción. En Estados Unidos, esta tendencia se da fundamentalmente en
el Congreso, donde las facciones conservadoras manifiestan su desprecio a
los organismos multinacionales –el llamado unilateralismo militar–. En el caso
de México, este desacuerdo se refleja en el cuestionamiento al proceso de globa-
lización, resaltando sobre todo las consecuencias negativas del
TLCAN
, y tam-
bién en el renacimiento del aislacionismo, sobre todo en algunos sectores en
el seno de partidos políticos como el Partido Revolucionario Institucional (
PRI
)
1
Empleamos el término
seguridad de la patria
como el más adecuado para traducir
homeland security
, puesto
que es un término que implica múltiples especificidades a partir de su instrumentación en la política de
Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001.
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
9
y el Partido de la Revolución Democrática (
PRD
). Sin embargo, no es objeto
central del presente artículo el análisis de las tendencias antitrilateralistas.
Si bien en los años noventa del siglo
XX
no se condicionaban los acuerdos
de comercio a los de seguridad, esta situación cambió después del 11 de sep-
tiembre de 2001. Por ello, los países que buscan entablar negociaciones co-
merciales con Estados Unidos u otras potencias o bloques, implícitamente
deben tener presentes los nuevos requerimientos de seguridad, implícitos o
explícitos.
FRONTERAS INTELIGENTES
En este sentido, los ataques a Estados Unidos abrieron el camino a un nuevo
pensamiento geopolítico hiperrealista, donde los primeros elementos estraté-
gicos por considerar se dieron en la protección de las fronteras de Estados
Unidos, involucrando de inmediato la búsqueda de la cooperación de Canadá
y México. El resultado fueron los dos acuerdos de cooperación antiterrorista o
acuerdos de fronteras inteligentes (
Smart Border Agreements
) firmados con Ca-
nadá el 12 diciembre de 2001 y con México el 22 de marzo de 2002.
En este sentido, desde el día de los ataques hasta la fecha, se han venido
dando importantes grados de cooperación de ambos vecinos a la seguridad de
la patria de Estados Unidos. Canadá permitió el aterrizaje de gran cantidad de
vuelos comerciales que circulaban por el norte de Estados Unidos. Por su
parte, México colaboró en la seguridad de su frontera norte, la más transitada
del mundo, con aproximadamente 350 millones de cruces de personas al año,
de los cuales entre 400 000 y 600 000 se dan de forma ilegal, principalmente
personas provenientes de México, Centroamérica y el Caribe (Peschard, 2003).
Como medida adicional México protegió las instalaciones estratégicas vitales,
principalmente las petroleras en el golfo de México, y se construyó un cintu-
rón de seguridad aéreo. Las fuerzas armadas mexicanas implementaron inme-
diatamente la Operación Centinela, incorporando en ella a 18 000 integrantes
de las fuerzas armadas (Vega, 2003).
En Estados Unidos, las políticas de seguridad de la patria iniciaron con la
emisión del
Acta patriótica
en octubre de 2001 (U. S. Congress, 2001). En tér-
minos de cooperación en América del Norte, desde la entrada en vigor del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, se hablaba de la necesidad
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10
*
La numeración corresponde al orden como están listados los puntos en los acuerdos.
Fuente.
David A. Shirk, “
NAFTA
+Plus?: U. S.-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist Attacks”, ponencia
para la conferencia Reforming the Administration of Justice in Mexico, Center for U. S.-Mexican Studies, 15 al
17 de mayo de 2003.
Principales aspectos de los acuerdos sobre fronteras inteligentes: México-Estados Unidos y
Canadá-Estados Unidos
Acuerdo de 22 compromisos sobre
fronteras inteligentes entre Estados
Unidos y México
Acuerdo de 30 compromisos sobre fronteras
inteligentes entre Estados Unidos y Canadá
Seguridad de la infraestructura
1. Planeación a largo plazo.
2. Mejora en el flujo de cuellos de
botella fronterizos.
3. Protección de la infraestructura.
4. Armonización de los puntos de
entrada a puertos.
5. Exhibición de proyectos.
6. Cooperación en puntos de cruce
fronterizo.
7. Financiamiento de proyectos
fronterizos.
Seguridad de la infraestructura
1. Sistemas de transportación inteligentes.
2. Protección de la infraestructura crítica.
3. Seguridad en transportación aérea.
4. Integración fronteriza y equipos marítimos de
vigilancia.
5. Coordinación para la aplicación conjunta de normas.
6. Integración de servicios de inteligencia.
7. Huellas digitales en puntos migratorios.
8. Movimiento de deportados.
9. Legislación antiterrorista.
10. Congelamientos de activos de terroristas.
11. Entrenamiento y simulacros conjuntos.
Seguridad en el flujo de personas
8. Viajeros con documentación
previamente revisada.
9. Información avanzada sobre
pasajeros.
10. Viajes de negocios por el
TLCAN
.
11. Fronteras seguras y disuasión de
polleros
.
12. Consulta respecto a la política de
expedición de visas.
13. Entrenamiento conjunto.
14. Bases de datos conjuntas.
15. Revisión de personas provenientes
de terceros países.
Seguridad en el flujo de personas
12. Identificadores biométricos.
13. Tarjetas de residencia permanente.
14. Sistema único de inspección alternativa.
15. Procesamiento de refugiados y asilados.
16. Manejo de refugiados y asilados.
17. Coordinación de políticas de visas.
18. Previa revisión en transportación aérea.
19. Información avanzada sobre pasajeros; registro de
nombres de pasajeros.
20. Unidades conjuntas de análisis de los pasajeros.
21. Vigilancia de terminales de
ferry
.
22. Bases de datos sobre inmigración compatibles.
23. Oficiales de inmigración fuera del país de origen.
24. Cooperación internacional.
Seguridad en el flujo de bienes
16. Cooperación entre los sectores
privado y público.
17. Intercambio electrónico de
información.
18. Seguridad en el transporte marítimo
de bienes.
19. Cooperación tecnológica.
20. Seguridad en redes ferroviarias.
21. Combate al fraude.
22. Intercepción de contrabando.
Seguridad en el flujo de bienes
25. Armonización de procesos comerciales.
26. Revisión fuera del área fronteriza.
27. Provisión conjunta de servicios.
28. Datos sobre clientes.
29. Consideración de contenedores en puertos
marítimos.
30. Mejoramiento de la infraestructura.
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
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de ampliar el alcance del tratado con un
TLCAN
plus
en seguridad y defensa. En
estos dos aspectos, Canadá y Estados Unidos tienen una larga lista de coo-
peración, donde el acuerdo principal es el Comando de Defensa Aeroespacial
de América del Norte (
NORAD
, por sus siglas en inglés). En el caso de México,
no se reconoce el vínculo entre comercio y seguridad, y el gobierno y una
opinión pública nacionalista sostienen que no debe haber más acercamientos
estratégicos con Estados Unidos, pues se pone en peligro la soberanía del
país. Sin embargo, desde mediados de los ochenta se incrementó notable-
mente la cooperación en seguridad para hacer frente a la guerra contra las
drogas.
INTERDEPENDENCIA, SEGURIDAD Y TERRORISMO
Los atentados terroristas del 11 de septiembre en Nueva York y Washington
verificaron lo que se sostenía acerca de la peligrosidad y dimensiones de las
nuevas amenazas a la seguridad mundial después del fin de la Guerra Fría.
Pero ello también incrementó en el ámbito mundial la interdependencia co-
mercial y económica, que durante los años noventa, en regiones como Nor-
teamérica, no implicó el mismo nivel en el aspecto político ni en el de defensa.
El principal cambio radica entonces en hacer que los vecinos acepten la
existencia de la
vulnerabilidad omnipresente
representada por la amenaza terro-
rista. Sin embargo, en el diseño de la estrategia de contención del terrorismo,
durante el año 2002, se diseñó la estrategia paralela a la seguridad de la patria:
la doctrina de
acción anticipada preventiva
(
preemptive action)
sostiene que se debe
pasar a una acción militar directa contra Estados patrocinadores del terroris-
mo internacional (Carter y Perry, 1999).
2
Sin embargo, tener las pruebas para
demostrar cuáles Estados efectivamente respaldaron el terrorismo es una cues-
tión complicada, por lo que sólo se pudo aplicar para derrocar al gobierno
Talibán afgano a fines de 2001, acción que contó con el respaldo de la comu-
2
La doctrina de
Preemptive Action
no es nueva, pero se oficializa de forma total después del 11 de
septiembre.
Preemption:
la obtención de algo por adelantado, con anterioridad;
preemptive:
relativo a
preemption
. Ejemplo,
a preemptive strike:
como el caso de un bombardeo contra fuerzas que se consideran
que están por atacar. En adelante,
preemption
será traducido como prevención, salvo en los casos en los que
el autor diferencia
preemption
de
prevention
, donde se aclarará entre paréntesis de que caso se trata.
Preemption
se traduce como “acción anticipada preventiva”.
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nidad internacional. En Estados Unidos se sostiene que gracias a esta estra-
tegia no se ha repetido otro ataque terrorista en su territorio. El informe de la
Comisión 11 de Septiembre concluyó que los análisis de inteligencia para
demostrar los vínculos entre el gobierno de Irak y Al Qaeda eran endebles
(The 9/11 Commision Report, 2004)
.
Así, los
ataques preventivos
(
preemptive
strikes
) garantizan la mayor seguridad. Como asienta la Estrategia de Seguri-
dad Nacional de Estados Unidos de 2002:
Mientras reconozcamos que
nuestra mejor defensa es una buena ofensiva
, nosotros también
estamos fortaleciendo la Seguridad de la Patria de América protegiéndola de y disuadiendo,
un posible ataque (
National Security Strategy
, 2002:6).
Los Estados Unidos han mantenido en gran medida la opción de acciones preventivas
(
preemptive actions
) para contener de forma suficiente una amenaza a nuestra seguridad nacio-
nal. El gran riesgo, el más grande, es el riesgo de la inacción –y el asunto más urgente es la
cuestión de tomar acciones anticipadas para defendernos a nosotros mismos mientras la
incertidumbre permanezca respecto al tiempo como al lugar del ataque enemigo
(National
Security Strategy,
2002:15).
Para respaldar nuestras acciones preventivas, haremos: Desarrollar mejores capacidades de
inteligencia, más integradas, con información segura de las amenazas, donde sea que puedan
emerger; coordinarse cercanamente con los aliados para formar una base común de las
amenazas más peligrosas; y continuar transformando nuestras fuerzas militares para garan-
tizar nuestra habilidad de conducir operaciones rápidas y precisas para lograr resultados
decisivos
(
National Security Strategy
, 2002:16).
Para promover sus objetivos bajo esta nueva percepción de vulnerabilidad,
se hace imperativo un rediseño institucional que refleja la novedad de este
esquema de seguridad materializado en dos componentes: primero la creación
de la Oficina de Seguridad de la Patria el 8 de octubre 2001, que posteriormente
se convertiría en el Departamento de Seguridad de la Patria (Department of
Homeland Security –
DHS
,–), de acuerdo con la
Ley de seguridad interna
del 23 de
enero de 2002; segundo, la reestructuración del Departamento de Defensa el
1 octubre de 2002, cuyo principal cambio consiste en la conformación del Co-
mando Norte (Northcom), que se encargaría de la defensa del territorio esta-
dunidense, abarcando al territorio canadiense, mexicano y partes del Caribe.
De esta forma se produce una reorganización burocrática que se concreta
con la creación del
DHS
, incluyendo un nuevo comando militar unificado y un
reordenamiento fundamental de la Oficina de Investigación Federal (
FBI
, por
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
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sus siglas en inglés). Así mismo, el concepto de seguridad de la patria implica
la reorganización de las actividades de inteligencia, la participación del sector
privado y la colaboración de la comunidad internacional, donde los dos veci-
nos son fundamentales para el éxito. Esta reorganización de la estructura ins-
titucional para el combate al terrorismo tiene ventajas y desventajas: las ventajas
radican en que hay una mayor centralización de los flujos de información y de
coordinación de las dependencias; las desventajas consisten en que las insti-
tuciones tienen muy arraigada la forma como tradicionalmente trabajaban,
por lo que el cambio en la metodología podría generar problemas burocráti-
cos. Igualmente, en las relaciones con otros países del mundo, las estructuras
de seguridad nacional –por ejemplo, las de Canadá y México– no tienen necesa-
riamente las contrapartes institucionales, y los cambios en las instituciones se
dan con diferentes velocidades (Canadá) o simplemente no se dan (México).
EL DEPARTAMENTO DE SEGURIDAD DE LA PATRIA
Y LA COOPERACIÓN
El 1 de marzo de 2003 fue creado el
DHS
con 180 000 empleados. Se integra-
ron 22 agencias federales y se designó a Thomas Ridge como primer secretario.
Se unificaron agencias federales encargadas de funciones de seguridad y otras
relacionadas con las aduanas y el comercio para fortalecer las fronteras, proveer
análisis de inteligencia y protección de infraestructura, además de incremen-
tar el uso de la ciencia y la tecnología para combatir las armas de destrucción
masiva y para crear una división integral de respuesta y recuperación.
Desde su inicio, el
DHS
planteó la necesidad de cooperación con los gobier-
nos de Canadá y México. En el caso de este último, por tener una frontera fácil
de cruzar para los inmigrantes ilegales, inició el fortalecimiento de la seguri-
dad en esta zona. La compleja tarea del
DHS
se divide en cinco principales
temas: 1) seguridad de transportes y fronteriza; 2) respuesta y preparación
ante una emergencia; 3) ciencia y tecnología; 4) análisis de la información; y
5) protección de infraestructura (Ramos, 2004:167-168).
Un cambio fundamental es la cercana relación con el sector privado, pues
además de ser dueño de la infraestructura dentro de Estados Unidos, es tam-
bién un importante actor en las economías del resto del mundo, cuyos grupos
empresariales también se ven incluidos en esta relación con el
DHS
, desarro-
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llando nuevas capacidades y canales para compartir información, además de
consultársele para desarrollar nuevas legislaciones en seguridad y regulacio-
nes marítimas. Ésta es, sin duda, una de las principales razones en la imple-
mentación y gran avance de los acuerdos de fronteras inteligentes con Canadá
y México, al compartir información como, por ejemplo, las listas de pasajeros
de vuelos hacia Estados Unidos. Por supuesto, es difícil saber a ciencia cierta
si estas medidas son las que han evitado un nuevo atentado terrorista.
Las responsabilidades del
DHS
se reflejan en la distribución del presupuesto
de 31 000 millones de dólares autorizados en el año fiscal de 2004, de los
cuales 5 600 millones fueron destinados para el Proyecto del Bioescudo, esto
es, desarrollar métodos contra amenazas químicas biológicas y radiológicas;
4 000 millones van a las corporaciones que por lo regular son las primeras en
responder a una emergencia (policía, bomberos y médicos) y 40 millones son
para grupos voluntarios. Otro rubro importante es la mayor atención y recur-
sos a la Guardia Costera para aumentar sus capacidades y equipos de seguri-
dad marítima, como botes-patrulla y policía marítima para proteger mares y
canales; además de 900 millones destinados a proyectos industriales y cientí-
ficos y 800 millones para enfrentar la vulnerabilidad potencial en la infraes-
tructura crítica de la nación (American Forces Information Service, 2003). El
DHS
busca también, en materia de ciencia y tecnología, impulsar nuevas capa-
cidades para detectar la presencia de material nuclear en contenedores maríti-
mos y vehículos, además de desarrollar la próxima generación de detectores
químicos y biológicos, así como la mejora en la comunicación que permita el
intercambio de información e interoperatividad en equipo y entrenamiento de
las distintas agencias de los diferentes niveles de gobierno (American Forces
Information Service, 2004b).
Un avance al respecto es el anuncio de Ridge sobre la creación de un nuevo
sistema unificado de comunicación de emergencia nacional y una base de
datos de infraestructura crítica de Estados Unidos, así como un sistema de
videoconferencia totalmente segura –establecido desde julio de 2003– para
que los gobernadores estadunidenses puedan mantenerse comunicados en ca-
so de algún ataque (American Forces Information Service, 2004a). Debido al
hecho de que la amenaza no reconoce fronteras estatales, otra de las impor-
tantes implicaciones es el desarrollo de una nueva concepción de frontera que
parte de la noción básica de protección del territorio, pero que se ve ampliada
a transacciones anteriormente privadas alrededor del mundo y que son impo-
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
15
sibles de revisar minuciosamente, como los 11 millones de contenedores o
cada una de los 500 millones de personas que entran cada año en los Estados
Unidos, la mayoría de ellas a través de la frontera terrestre con México (Ame-
rican Forces Information Service, 2004b). Lo anterior genera un dilema para
el
TLCAN
: mantener abiertas las fronteras a los bienes y personas legales y legí-
timos, y cerradas a los que no lo son, lo que plantea nuevos retos respecto de
cómo instrumentar la seguridad fronteriza. Es evidente que el dilema entre
seguridad de la frontera y necesidad del flujo legal de personas y bienes sigue
abierto, pues la aplicación de estas medidas restringe el tránsito fronterizo.
Por ello, el
DHS
desarrolla una perspectiva de manejo de riesgo para la segu-
ridad fronteriza; esto es que, bajo el principio de un estricto prerregistro de
personas y bienes a los cuales se les otorga el carácter de
confiables
, permite
concentrar mayor atención en aquellos cuyos antecedentes son menos claros.
Ello debe tener en cuenta que 90% de las personas que transitan a Estados
Unidos por las fronteras terrestres de México y Canadá, son residentes y reali-
zan estos cruces de forma frecuente.
Se establece entonces un sistema de vigilancia “ ‘[.
..] de fuera hacia aden-
tro’ mediante asociaciones globales efectivas [.
..] de los puntos extranjeros de
origen a través de los puertos extranjeros de embarque y de ahí a Estados
Unidos” (Ridge, 2004b:19). Tal es el caso de la Iniciativa de Seguridad de los
Contenedores (
CSI
,
por sus siglas en inglés), que ha permitido el despliegue de
agentes estadunidenses en puertos de embarque de todo el mundo para “com-
probar” la seguridad de los contenedores, lo que pone de manifiesto la impor-
tancia del grado de colaboración internacional, de acuerdo con este concepto
de frontera:
La frontera del futuro quedará protegida mediante la cooperación internacional para elevar la
participación de información de inteligencia y contrarrestar con más eficiencia las amenazas
planteadas por el terrorismo, la delincuencia organizada, el tráfico de inmigrantes y narcóti-
cos, las plagas y enfermedades agrícolas, y la destrucción o el despojo de recursos naturales
(Ridge, 2004b:19).
Aunque esto no quiere decir que Estados Unidos delegue aspectos de su
seguridad a la comunidad internacional y menos aún que no se prepare física
e institucionalmente para ello, como lo expone la inauguración de la base de
operaciones Bellingham Air Marine Branch, con un equipo de 70 personas,
dos helicópteros, un avión y un bote de alta velocidad, lo cual es parte de
FRONTERA NORTE, VOL. 18, NÚM. 35,
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16
Aduanas e Inmigración del
DHS
y fortalece de forma primordial la frontera con
Canadá
3
(
New York Times
, 2004).
Estos cambios son profundos y de abundante data, como lo menciona el
subsecretario del
DHS
, James Loy (American Forces Information Service,
2004b), quien al enumerar los avances en su departamento explica cómo se
han entrenado 50 000 filtros o
air marshals
ayudados con tecnología de punta;
se han tomado medidas para aumentar la seguridad aérea; se pone más aten-
ción al Sistema de Información de Visitantes Estudiantes y de Intercambio no
Inmigrante –la mayoría de los terroristas del 11 de septiembre ingresaron como
estudiantes–; se buscará la expansión de la Iniciativa de Seguridad de Conte-
nedores, que implica un mayor despliegue de inspectores por todo el mundo;
se instalará el equipo U. S.-
VISIT
en las 50 entradas terrestres más ocupadas de
Estados Unidos; se hará más estrecha la colaboración con el sector privado;
se desarrollarán nuevas capacidades para detectar la presencia de material
nuclear en contenedores marítimos y vehículos, así como la próxima genera-
ción de detectores químicos y biológicos; se buscará mejorar el intercambio
de información y comunicación así como la interoperatividad en equipo y
entrenamiento. La implementación de estas medidas no será fácil, sobre todo
si se quiere ampliar la cobertura de las inspecciones, pues si se incrementan la
seguridad y la verificación, se hace lento el tránsito de personas y bienes.
Al respecto, cabe mencionar que México y Canadá son los dos países que
más colaboran con Estados Unidos para la protección de la seguridad de la
patria; sin embargo, ninguno de ellos comparte la doctrina de acción preven-
tiva contra el terrorismo, que es la esencia de la guerra contra éste en el ámbi-
to mundial. El vínculo entre la defensa y la seguridad de la patria y la estrategia
de guerra global contra el terrorismo se desprende de la necesidad de coordi-
nación entre el
DHS
y los otros departamentos y agencias del gobierno federal
de Estados Unidos, principalmente del Pentágono, el Departamento de Esta-
do, la Agencia Central de Inteligencia (
CIA
por sus siglas en inglés) y el
FBI
,
además de sus contrapartes tanto en Canadá como en México. La aplicación
de esta cooperación con los vecinos, por razones tanto de tecnología como de
estrategias de cooperación, ha llevado en ocasiones a conflictos interinstitu-
cionales, además de que también hay percepciones de
imposición
de Estados
Unidos, sin tomar en cuenta la opinión de México y Canadá.
3
Además de estar en planeación una estación en Plattsburgh, Nueva York, y otras cerca de Detroit, Grand
Forks, N. D., y Great Falls, Mont.
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
17
CAMBIO EN EL CONCEPTO DE FRONTERA: REVALORANDO
ESTRATÉGICAMENTE A MÉXICO Y CANADÁ
En este nuevo estadio de seguridad, el manejo de la frontera se ha revaloriza-
do, ya que como lo menciona Flynn:
Los avances en competitividad estadounidense en la última década tienen sus raíces en las
considerables apertura y eficiencia que permitieron un desplazamiento tan dinámico de
gente y bienes dentro de Estados Unidos y a través de sus fronteras. Los negocios modernos
capitalizaron las mejoras en precisión y confiabilidad del transporte mediante la construcción
de líneas de ensamble global estructuradas en torno a proveedores externos (Flynn, 2002:193).
Lo anterior se puso de manifiesto cuando se aplicaron medidas de seguri-
dad fronteriza después de los ataques del 11 de septiembre, como ocurrió en
la empresa automotriz Daimler-Chrysler, que anunció el cierre de una de sus
plantas porque las autopartes que provenían de Canadá no iban a llegar a
tiempo, mientras que Ford cerró por una semana cinco de sus plantas, a un
altísimo costo económico (Flynn, 2002).
En la frontera sur de Estados Unidos, la ciudad de San Diego se declaró en
Estado de emergencia económica por una dramática caída en los negocios
después del 11 de septiembre (Wang, 2002), lo que afectó a empresas electró-
nicas, textiles, químicas y a la industria mexicana, pues se detuvo el sistema
de entregas
just in time
, sin contar la disrupción de la dinámica de los habitan-
tes de la frontera (Andreas, 2003a). Esto fue una situación de emergencia
temporal, pues la dinámica del comercio fronterizo llevó a la rápida “adapta-
ción” empresarial a los nuevos requisitos de seguridad.
Así, el manejo de las fronteras se hizo prioritario. En el caso de la frontera
de México con Estados Unidos, se mantiene una dinámica muy activa
“[.
..] a lo largo de sus 3 152 kilómetros, en el año 2002 ocurrieron cerca de 253 millones de
cruces peatonales a través de 55 puertos de entrada (78% del total de cruces de esta naturaleza
hacia Estados Unidos); la cruzaron alrededor de 89 millones de vehículos particulares y 4.5
millones de camiones; pasó por ella 98% del comercio bilateral, cercano a los 300 000
millones de dólares” (Creel, 2004:4).
Lo anterior, a pesar de la escasez de recursos en la parte mexicana. Ade-
más, en esta frontera, para los mexicanos, siempre ha habido una indefinición
entre lo que es la situación de seguridad de la frontera y la seguridad pública,
sobre todo por el aumento del crimen organizado en ciudades como Tijuana,
FRONTERA NORTE, VOL. 18, NÚM. 35,
ENERO-JUNIO DE 2006
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Ciudad Juárez y Matamoros, donde cárteles del narcotráfico han logrado asentar
casas de seguridad e incluso han corrompido a numerosas corporaciones poli-
cíacas, sobre todo en el ámbito local.
Por su parte, por la frontera de Canadá, con sus 8 892 kilómetros (5 560
millas) y con 85% de su población asentada en la zona fronteriza, se “Condu-
cen 1.3 billones de comercio bilateral diario, la mayoría de la cual es movida
por camiones que cruzan la frontera. Alrededor de 40 000 embarcaciones
comerciales y 300 000 personas cruzan a diario la larga frontera entre Esta-
dos Unidos-Canadá” (Andreas, 2003b:10).
Por lo anterior, se aplicó un concepto de frontera que va más allá de los
límites con México y Canadá, trasladándose poco a poco al sur de México y,
en el caso de Canadá, básicamente a las fronteras aéreas y navales. En el caso
de estas dos últimas, las medidas de seguridad se amplían a prácticamente
todos los países del mundo que tienen rutas directas a Estados Unidos. Esta
nueva aproximación de seguridad implica un fluido intercambio de informa-
ción en inteligencia y mayor coordinación en materia de migración con ambos
países. Con Canadá se establecen cuatro objetivos principales: los dos prime-
ros enfocados a garantizar el seguro y eficiente flujo de personas y bienes; el
tercero para mejorar la infraestructura fronteriza y, por último, la coordina-
ción de intercambio de información. Mientras que con México quedan de
manifiesto los tres primeros aspectos, dejando que el cuarto –es decir, la cola-
boración en inteligencia– se realice de hecho.
Los acuerdos de fronteras inteligentes han sido muy exitosos porque la
cooperación en materia de manejo de fronteras se ha dado de forma fluida, a
través de la instrumentación de programas como el de Tecnología Indicadora
de Situación de Visitantes e Inmigrantes a Estados Unidos (U. S.-
VISIT
, por sus
siglas en inglés), que implica identificadores biométricos de prerregistro de per-
sonas y que agiliza su paso por carriles y vías de peatones preferenciales. Este
programa aplica la ley aprobada por el Congreso en mayo de 2002, la cual exige
una base de datos de los visitantes a Estados Unidos (U. S. Congress, 2002). De
igual manera, se puso en marcha el Programa de Comercio Libre y Seguro
(
FAST
, por sus siglas en inglés), inaugurado en El Paso, Texas, el 4 de diciembre
de 2003, que consiste en la inscripción de los empresarios en la Asociación
Aduana-Comercio contra el Terrorismo (
C
-
TPAT
), ante la Agencia de Aduanas
y Protección de Fronteras de Estados Unidos (U. S. Customs and Border Protec-
tion). Una vez certificada la información de los empresarios, se les da una tarje-
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
19
ta para agilizar su paso por carriles especiales de la frontera, éste opera entre
Estados Unidos y Canadá desde septiembre 2002 en los cinco puntos de cruce
más importantes: Detroit y Port Hurón, Michigan; Búfalo y Champlain, Nueva
York; y Blaine, Washington (Departamento de Estado de Estados Unidos, 2003).
Estos acuerdos fronterizos han sido el marco para subsecuentes avances en
la relación bilateral México-Estados Unidos, como lo mostró la visita oficial
de Ridge a México el 19 y 20 de febrero de 2004, en la que se suscribieron el
Memorandum de entendimiento sobre la repatriación segura, ordenada, digna y humana
de nacionales mexicanos
y un comunicado conjunto que establece el
Plan de segu-
ridad fronteriza
para 2004, que ratifica y amplía el
Plan de acción para la seguridad
de la frontera
suscrito en junio de 2001. Entre los principales acuerdos están el
facilitar el intercambio de información para combatir las organizaciones de
tráfico de personas y ampliar los programas de capacitación e intercambio de
conocimientos entre las autoridades responsables de aplicar el plan (Creel,
2004:11). Respecto de la colaboración en inteligencia con México, también se
da de forma fluida entre:
El área de Análisis de la Información y Protección de Infraestructura Crítica del
DHS
y el
Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen). En enero del 2003 organizaron la
creación de seis grupos de trabajo inter-agencias dedicados a la protección de la infraestructu-
ra crítica. Los grupos de trabajo, los cuales están presididos por un comité bilateral, están
organizados por sectores: energía, transporte, salud, agricultura, agua y telecomunicaciones.
Pero el alcance de estos grupos se concentra en la infraestructura que impacta en las comuni-
dades fronterizas (U. S.-Mexico Binational Council, 2004:21).
Pero la colaboración no se limita a estos grupos de trabajo, como lo retoma
Bondi en entrevistas a personal de seguridad de Estados Unidos:
Después del 11 de septiembre, nosotros hemos tenido que cambiar nuestra relación con
México para hacerlo nuestro compañero en la lucha contra el terrorismo. El gobierno mexi-
cano entendió que necesitaba ayudar, y fueron cooperativos. Oficiales han apuntado que
dicha cooperación se ha concentrado en “inmigrantes de especial interés”, particularmente
aquellos provenientes del Medio Oriente. Once días después de los ataques de Al Qaeda,
por ejemplo, un grupo de 96 iraquíes (incluyendo 24 mujeres y 13 niños) fueron sacados de
hoteles en la frontera de Tijuana y llevados a un centro de detención. El hecho causó la pena
del gobierno, cuando se develó que los iraquíes eran refugiados cristianos esperando permi-
so para entrar a los Estados Unidos. Desde entonces el Centro de Investigación y Seguridad
Nacional (Cisen) junto con el
FBI
y la policía mexicana han respondido a docenas de estas
“alertas” (Bondi, 2004:85-86).
FRONTERA NORTE, VOL. 18, NÚM. 35,
ENERO-JUNIO DE 2006
20
Además, la colaboración también se da en entrenamiento antiterrorista, aun-
que “Debemos mantenernos quietos, pues los mexicanos son muy recelosos a
esto” (Bondi, 2004:86). Lo anterior significa toda una institucionalización de
las cuestiones de seguridad a nivel bilateral, especialmente en materia de inte-
ligencia, como expone el director general del Cisen, Eduardo Medina-Mora:
Al institucionalizarse la cooperación en el ramo de la seguridad, las interacciones han tendido
a reglamentarse y, con ello, a despolitizarse. Así el corolario revela una colaboración más clara,
profunda, sistemática y equilibrada. Desarrollar instituciones no suprime el conflicto, pero
permite procesarlo y evitar que las preocupaciones y controversias de las partes se conviertan
en crisis y resulte, entonces, más difícil solucionarlas (Creel, 2004:7).
Así, pues, la institucionalización de la relación de seguridad entre México y
Estados Unidos se traslada, en distinto grado, a todos los niveles de gobierno
y entre todas las agencias federales, según sus distintas responsabilidades y
facultades, como resalta Ramos acerca de la Reunión de Evaluación de Accio-
nes de Coordinación para la Seguridad Fronteriza y Nacional, a escasas sema-
nas de los ataques a las torres gemelas y al Pentágono en octubre de 2001:
Acciones en materia de seguridad fronteriza: Sedena (garantizar la seguridad de aeropuertos
y vigilancia especial en la frontera); Marina, la
PGR
(agilizar la colaboración con el
FBI
y la
DEA
);
Secretaría de Seguridad Pública e Instituto Nacional de Migración (control estricto en áreas
migratorias y redoblamiento de la vigilancia en fronteras y centrales de autobuses); Comi-
sión de Asuntos de la Frontera Norte (creación
del Consejo Binacional de Planeación
Fronteriza, consultar a los gobernadores fronterizos, priorizar en la seguridad e integridad
de las personas en la frontera y promover una cultura de la legalidad en la frontera); Secretaría
de Turismo (Integración de la Comisión Nacional para la Seguridad y garantizar la seguridad
al turista nacional y extranjero); Secretaría de Comunicaciones y Transportes y Aduanas (base
de comunicación central con aduanas de Estados Unidos y reforzar revisión de personas
agilizando el tiempo de revisión de las mercancías) (Ramos, 2004:181).
En su ámbito de competencia, las corporaciones locales del norte de Méxi-
co han apoyado las labores de las autoridades federales mexicanas (
PFP
, adua-
nas y
PGR
) y federales de Estados Unidos (aduanas, migración,
FBI
y Marina),
vinculando seguridad pública y fronteriza con aspectos de seguridad nacional
de México y Estados Unidos (Ramos, 2004). Además, vale la pena rescatar el
hecho de que México se vuelve, hasta cierto punto, un territorio clave para
contener la migración hacia Estados Unidos, cuya novedad radica en que se
reconoce de interés mutuo, como lo declaró Ridge:
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
21
[...] nosotros apreciamos el hecho de que [México] haya tomado en cuenta algunas de
nuestras ideas y actualmente extienda sus esfuerzos para controlar el flujo de inmigrantes
ilegales a través de su frontera sur. Es decir que apreciamos sus esfuerzos en ayudarnos a
controlar el flujo de inmigrantes a través de nuestra frontera sur (Ridge, 2004a).
A nivel multilateral, México ha ratificado todas las convenciones interna-
cionales contra el terrorismo y es miembro del Grupo de Acción de Seguridad
Global de Salud del G-8, en el cual comparte información con Canadá, Esta-
dos Unidos, Francia, Alemania, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia y ha partici-
pado en ejercicios de respuesta rápida en caso de ataques terroristas (U. S.-
Mexico Binational Council, 2004). Esta institucionalización se está consoli-
dando por el progreso de iniciativas como la Operación Tormenta de Hielo,
que es una iniciativa del
DHS
para aplicar las leyes de inmigración y aduanas en
estrecha colaboración con las autoridades mexicanas, especialmente en Ari-
zona. Estos esfuerzos son respaldados con el aumento de la aprobación fiscal
de 23 millones de dólares al
DHS
para este rubro en 2005 (Departamento de
Estado de Estados Unidos, 2004).
Por su parte, la relación en materia de seguridad de la patria entre Canadá y
Estados Unidos está muy integrada, producto de que la política canadiense
hacia éste es más diversificada –pues es el mayor socio comercial de 38 esta-
dos de la unión americana–, además de pragmática y, sobre todo, mucho más
institucional. En Canadá, una ventaja es que no existe una opinión pública
antiestadunidense
que pueda obstaculizar la cooperación del gobierno, tal como
existe en México. Además, en Canadá, esta colaboración precede a los ata-
ques del 11 de septiembre. Así, Clarkson reseña la respuesta canadiense a
estos ataques:
El 11 de septiembre cuando Washington cerró el espacio aéreo, 224 aerolíneas cargando 33 000
pasajeros fueron enviadas a aeropuertos canadienses convirtiendo las escuelas en áreas de
atención a dichas personas. 77 miembros del equipo de respuestas a desastres de la Cruz
Roja Canadiense (enfermeras, bomberos y consejeros) estuvieron tres semanas en las ruinas
de la Zona Cero (Clarkson, 2003:98).
Canadá también puso en estado de alerta sus puertos de entrada, aumentó
la seguridad de sus aeropuertos y erogó un gasto adicional de 176 millones de
dólares estadunidenses en tecnología de detección y personal para reforzar los
aspectos de seguridad, además de aprobar legislación contra el financiamien-
to del terrorismo, congelar activos de presuntos terroristas y aplicar mayores
FRONTERA NORTE, VOL. 18, NÚM. 35,
ENERO-JUNIO DE 2006
22
controles de migración (Andreas, 2003a). Posteriormente, con la aplicación
del acuerdo de fronteras inteligentes, inició un manejo conjunto de la seguri-
dad fronteriza, como el establecimiento de personal en ambos lados de la
frontera y la conformación de Equipos Integrados de Manejo de la Frontera
(
IBET
, por sus siglas en inglés):
[...] equipos multiagencias de aplicación de la ley, instalados en la frontera que intercambien
información,
tecnología y coordinen actividades, para lo cual desarrollan una base de datos
conjunta y automatizada como inicio para aumentar e intercambiar información de inteli-
gencia sobre amenazas y sus respuestas (Wang, 2002:6).
Para ello, el 3 de diciembre de 2001, el procurador general de Estados
Unidos, John Ashcroft y la ministra de Ciudadanía e Inmigración de Canadá,
Elinor Caplan, firmaron la
Declaración conjunta de cooperación sobre seguridad fron-
teriza y temas de migración regional
. Mediante este acuerdo, se acordó la inclusión
de personal canadiense en el Grupo Elite Antiterrorista Internacional de los
Estados Unidos, e instrumentaron un memorando de entendimiento que da
equipo y entrenamiento a personal de la Real Policía Montada canadiense
para tener acceso al archivo de huellas digitales del
FBI
en tiempo real y por vía
electrónica; revisar las políticas de visado de visitantes; desplegar equipos
conjuntos para la revisión de pasajeros aéreos; incrementar el número de ofi-
ciales de inmigración desplegados; desarrollar identificadores biométricos co-
munes para documentos; desarrollar una lista de terceros países seguros; y
aumentar los
IBET
. Estas acciones se lograron con un amplio respaldo social y
participación de actores empresariales y sindicatos (Wang, 2002).
El primer ministro, Paul Martin, avanzó aún más en cuestiones de segu-
ridad de la patria, anunciando, el 12 de diciembre de 2003, la creación de la
nueva Cartera de Seguridad Pública y Protección Civil de Canadá
–Portfolio
of Public Safety and Emergency Preparedness Canada (
PSEPC
)– (Gobierno de
Canadá, 2004a), encargada de políticas sobre prevención del crimen, vigilan-
cia y captura, seguridad e inteligencia, cárceles, servicios fronterizos e inte-
gración en la red de respuesta y manejo de emergencias. La
PSEPC
incluye seis
agencias: la Real Policía Montada Canadiense; el Servicio de Seguridad e Inteli-
gencia Canadiense (
CSIS
); el Servicio Correccional de Canadá; la National Pa-
role Board; el Centro de Armas de Fuego de Canadá; y la Agencia de Servicios
Fronterizos de Canadá, que es una dependencia totalmente nueva, creada
para la aplicación de la iniciativa de fronteras inteligentes, con un presupues-
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
23
to anual de 7 000 millones de dólares canadienses y más de 55 000 emplea-
dos. Desde abril de 2004, el
PSEPC
se organiza en cinco áreas: manejo de emer-
gencia y seguridad nacional; vigilancia y aplicación de la ley; seguridad de la
comunidad y alianzas; relaciones y asuntos públicos; y manejo administrativo
(Gobierno de Canadá, 2004a).
Canadá también creó el puesto de consejero de Seguridad Nacional del
primer ministro canadiense y estableció un nuevo Comité de Gabinete sobre
Seguridad, Salud Pública y Emergencias que, presidido por el ministro de Segu-
ridad Pública y Protección Civil, se encarga de concentrar y manejar los asun-
tos de seguridad nacional e inteligencia y coordinar las respuestas del gobierno
a todas las emergencias, incluyendo salud pública, desastres naturales y segu-
ridad. También se anunció el incremento de las reservas del Departamento de
Defensa Nacional, disponible para protección civil, que incluye la capacidad
de responder a desastres naturales y emergencias locales, planes para racionali-
zar la protección marítima y la seguridad, a cargo del ministerio de transporte,
así como la creación del guardacostas, dependiente del Departamento de Pesca.
Estos cambios se consolidan con el anuncio, el 22 de enero de 2003, de un
proyecto de cinco años con una inversión de 172.5 millones de dólares cana-
dienses, destinados a mejorar el sistema de transporte naval y fronteras marí-
timas. Además, en materia de seguridad aérea, en marzo de 2002, el gobierno
de Canadá diseñó la Autoridad de Seguridad y Transporte Aéreo Canadiense
(
CATSA
, por sus siglas en inglés), con 2 200 millones de dólares canadienses,
iniciativa que incluye policías encubiertos en vuelos hacia Canadá y mejor
entrenamiento antibombas en aeropuertos. Así, para protección fronteriza se
han destinado desde 2001 hasta 2005, 7 700 millones de dólares canadienses
para la seguridad fronteriza en rubros tan distintos como la inversión en inteli-
gencia, mejorar la coordinación entre agencias y vigilancia marina, revisión de
políticas de migración, tecnología en vigilancia, protección de infraestructu-
ra, expansión de recursos antiterroristas de los militares, salud pública y pre-
paración ante posibles ataques químicos, biológicos, radiológicos y nucleares.
Por último, en abril de 2004 se publicó el documento de
Política de seguridad
nacional canadiense
(
Securing An Open Society: Canada´s National Security Policy
), en el
que se enumeran todos estos cambios y se anuncia que en la formulación de
políticas de seguridad nacional participarán grupos de la sociedad civil, como la
Mesa Redonda Multicultural sobre Seguridad. Con esta iniciativa, además de
dar legitimidad y mejor coordinación a estas políticas, estos grupos también fun-
FRONTERA NORTE, VOL. 18, NÚM. 35,
ENERO-JUNIO DE 2006
24
cionarán como órganos de control en caso de que las agencias del gobierno
excedan sus facultades. Además se anuncia la iniciativa de impulsar la expansión
de una nueva generación de fronteras inteligentes alrededor del mundo y conso-
lidando los cambios anteriormente mencionados (Gobierno de Canadá, 2004b).
En resumidas cuentas, esta revolución de la seguridad de la patria cana-
diense crea instituciones como la
PSPEC
, encargada de hacer esta concentra-
ción de funciones al estilo
DHS
de los Estados Unidos, en aras de conseguir
una mejor coordinación interna con su vecino del sur, con el cual trabaja de
forma fluida e integrada; es decir, los canadienses están actuando ante el nue-
vo escenario de inseguridad internacional y haciendo los cambios institucio-
nales para afrontar mejor estos retos. Además, esta coordinación en seguridad
es producto de una estrecha confianza mutua entre ambos gobiernos:
Uno de los factores que han permitido a la cooperación bilateral trabajar, y trabajar bien, es la
existencia previa de una extensa y multifacética red de colaboración a nivel burocrático entre
las agencias de aplicación de la ley, inteligencia, salud y seguridad pública de los dos gobier-
nos. Estos vínculos funcionales de largo entendimiento dotan a Canadá de amplias ventajas
para hacer contribuciones significativas a la Seguridad de la Patria de los Estados Unidos
(Sokolsky, 2004:36).
CONCLUSIÓN
La seguridad de América del Norte: Rompecabezas en permanente construcción y
negociación entre los tres socios
Poco a poco se está construyendo un sistema de seguridad de América del
Norte que tiene como epicentro la protección de la patria en Estados Unidos.
Esto no se restringe a América del Norte y sus tres socios. Se refiere a un
cambio en muchos aspectos de la seguridad de Estados Unidos, a la cual el
resto de los actores internacionales tienen que afrontar. Es de llamar la aten-
ción el papel de Canadá en este sentido, pues ha asumido que su aportación a
la seguridad estadunidense está directamente vinculada a su propia seguridad,
por lo cual ha consolidado su colaboración con las agencias de Estados Unidos
y ha mantenido su
status
de relación bilateral especial. Incluso, Canadá, aunque
en muchos casos se ha adaptado institucionalmente a las reformas de Estados
Unidos, en un sentido similar a la creación de estructuras de
homeland security
,
BENÍTEZ-RODRÍGUEZ/SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: DEL TLCAN A LA ASPAN
25
puede mantenerse independiente de otros acuerdos de defensa. En este senti-
do rechazó, a inicios de 2005, la Iniciativa de Defensa de Misiles Balísticos.
4
Por otra parte, México también da una amplia colaboración, de acuerdo
con sus limitados recursos, pero sin generar respuestas institucionales similares
porque se carece de una definición y proyecto propios de seguridad nacional,
debido a que sus instituciones son débiles y, por tanto, sólo reactivas en esta
materia, por lo que la realidad lo toma por sorpresa y pierde amplios espacios de
negociación con sus socios del
TLCAN
. México podría aprovechar la coyuntura
para hacer más eficientes sus instituciones de seguridad, al interactuar con
Estados Unidos y Canadá, orientando los problemas trilaterales de seguridad
como catalizadores de una mayor integración e institucionalización en Améri-
ca del Norte. Aquí surge la pregunta: ¿se puede o no superar el
bilateralismo
dual
de Estados Unidos con cada uno de sus vecinos? Creemos que la supera-
ción de este bilateralismo es posible a largo plazo y que tuvo un importante
paso en 2005 con la promulgación de la
ASPAN
en marzo de 2005.
Hemos visto que el
TLCAN
, la firma de los acuerdos de fronteras inteligentes
y, en 2005, el
ASPAN
, han generado importantes grupos de interés en los tres
países que impulsan la búsqueda de esquemas comunes de seguridad. En este
sentido se inscribe el esfuerzo del Grupo de Trabajo Independiente Trinacio-
nal (Trinational Independent Task Force), cuya propuesta central señala:
Con esa finalidad, el grupo de trabajo propone la creación en el 2010 de una comunidad de
América del Norte que incremente la seguridad, prosperidad y la oportunidad [.
..] Sus
parámetros se definen por un arancel externo común, y un perímetro externo de seguridad,
dentro del cual el movimiento de personas, productos y capital debe ser legal, ordenado y
seguro. Su meta es garantizar una América del Norte libre, segura, justa y próspera (Council
on Foreign Relations, 2005:127).
De igual manera, en los tres países hay grupos que están en contra de pro-
fundizar esta integración en América del Norte. Canadá es el país más favora-
ble a la integración, mientras que en el seno de las elites políticas de México y
Estados Unidos se han fortalecido los grupos nacionalistas que están contra
el
TLCAN
. Además, Canadá y Estados Unidos no confían en las instituciones
mexicanas, argumentando su ineficiencia e incluso corrupción. Esto es nota-
ble cuando aparecen casos de narcotráfico, sobre todo en la frontera norte de
México. Por su lado, en México aún existe una opinión pública antiestaduni-
4
U. S. Ballistic Missile Defense Initiative.
FRONTERA NORTE, VOL. 18, NÚM. 35,
ENERO-JUNIO DE 2006
26
dense muy arraigada que rechaza hacer el papel de “socio subordinado” de
Estados Unidos y menciona el “peligro de la pérdida de la soberanía”, cues-
tionando la relación México-Estados Unidos. Estas percepciones son más pro-
fundas en temas de seguridad y defensa, lo que explica la reducida cooperación
militar de México con sus socios, al negarse a participar en el
NORAD
y el
Comando Norte, además del rechazo a colaborar en misiones en el exterior
que no sean de ayuda humanitaria.
5
Hemos visto que Canadá y México son socios estratégicos para la seguri-
dad de la patria en Estados Unidos, pero son cautelosos y no comparten la
estrategia de acción preventiva contra el terrorismo internacional. Eso quedó
en evidencia al negarse a respaldar la acción militar en Irak en el año 2003 si
ésta no tenía el respaldo del Consejo de Seguridad de la
ONU
. Al respecto, cabe
mencionar que a pesar de la intensa colaboración, aún quedan amplios márge-
nes de autonomía de ambos países respecto a las políticas estratégicas inter-
nacionales de Estados Unidos, tomando en cuenta que subsisten diferencias
de intereses, especialmente representadas en el ámbito diplomático.
Este debate involucra el vínculo de integración, comercio y seguridad. Al
ser socios comerciales de Estados Unidos en el
TLCAN
, Canadá y México no
pueden escapar a las tendencias al cierre de fronteras y la adopción de medi-
das de seguridad, pues una de las premisas del cambio de doctrina de Estados
Unidos es que estas medidas no pueden obstaculizar el intercambio de mer-
cancías y personas. Ello lleva a adoptar medidas que vinculan el concepto de
fronteras legales
abiertas al comercio y al flujo legal de personas, pero restrin-
gidas a comercio no controlado o ilegal y tránsitos fronterizos ilegales. Éstos
son los desafíos de los próximos años respecto del comercio y el fortaleci-
miento de la seguridad en las relaciones internacionales.
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