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Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
The quality of democracy in Latin America: a comparative view
Daniel H. L
EVINE
y José Enrique M
OLINA
University of Michigan y Universidad del Zulia
±
dhldylan@umich.edu
±
jemolina@cantv.net
BIBLID [1130-2887 (2007) 45, 17-46]
Fecha de recepción: octubre del 2006
Fecha de aceptación y versión final: febrero del 2007
RESUMEN: Los estudios sobre la democracia en América Latina han ido más allá del análisis
de las transiciones y la consolidación para preocuparse por hacer una evaluación comparativa y
confiable de la calidad de la democracia. Esto requiere entender la democracia en términos
multidimensionales. Así la calidad de la democracia es un continuo que varía con base al nivel
alcanzado en cinco dimensiones interrelacionadas: decisión electoral, participación, respuesta a
la voluntad popular, responsabilidad y soberanía. Con base en estas dimensiones el trabajo propone
un índice específico para la calidad de la democracia en América Latina que permite no sólo
comparar la calidad entre los países de América Latina y confrontarla con un objetivo ideal, sino
que también hace posible determinar las fortalezas y debilidades específicas de cada país de la
región con respecto a los elementos que conforman cada una de las dimensiones de la calidad de
la democracia. Los indicadores utilizados para la construcción del índice incluyen evaluación
de expertos, datos estadísticos agregados y encuestas de opinión pública.
Palabras clave
: democracia, sociedad civil, participación, responsabilidad, soberanía.
ABSTRACT: Studies on democracy in Latin America have gone beyond attention to
transitions and consolidation to a concern with developing reliable comparative assessments of
the quality of democracy. This requires conceptualization of democracy in multidimensional terms.
Quality of democracy is a continuum that varies along a range of related dimensions: electoral
decision, participation, responsiveness, accountability and sovereignty. Working with these dimen-
sions, it is developed an index of quality of democracy in Latin America which allows comparing
different countries as well as determining specific strengths and weaknesses of the quality of
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ISSN: 1130-2887
democracy within each country. Data for constructing the index include expert assessments,
aggregate statistics and opinion surveys.
Key words
: democracy, civil society, participation, accountability, sovereignty.
I.
I
NTRODUCCIÓN
1
En la medida en que la democracia ha dado muestras de durabilidad en América
Latina, el foco del trabajo académico también ha tendido a moverse desde una preo-
cupación central por la «transición» y la «consolidación» hacia el interés por la calidad
de las democracias nuevas o re-establecidas, y hacia una renovada atención por las refor-
mas y el funcionamiento de las instituciones, tales como el sistema electoral y el poder
judicial
2
(Beetham, 2004; Diamond y Morlino, 2004; Hagopian y Mainwaring, 2005;
O’Donnell 2004a y 2004b; Powell, 2004; Rueschemeyer, 2004). Este cambio en la aca-
demia es una forma de adecuarse a las transformaciones de la realidad: los militares ya
no gobiernan; hay (con algunas excepciones) mayor respeto por los derechos huma-
nos; excepto en Colombia, las guerras civiles finalizaron.
Esta literatura emergente a menudo plantea que la calidad de la democracia en la
región es baja porque no ha generado «gobiernos efectivos», ni ha sido capaz de mejo-
rar el nivel de vida de la mayoría, con lo cual se confunden a nuestro parecer dos cosas
que son diferentes: calidad de la democracia (proceso de participación e influencia polí-
tica de la ciudadanía) y efectividad del gobierno (resultados de gestión, buen o mal
gobierno). Esta confusión entre calidad de la democracia y efectividad del gobierno es
muy común, por ejemplo: el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo con-
diciona el éxito de la democracia al establecimiento de políticas que promuevan el desa-
rrollo y la justicia social (
PNUD
, 2004). Esta preocupación parece alimentada por la
persistencia en las nuevas democracias de los problemas económicos y sociales, o como
lo indica Smith, por la impresión de que la democracia se ha «domesticado» para poder
subsistir (Smith, 2005).
La democracia de calidad y el buen gobierno son dos objetivos deseables, pero el
valor de cada uno puede ser entendido más claramente si se analizan como conceptos
distintos. Democracia de alta o baja calidad es una cosa, y buen o mal gobierno es otra.
Un gobierno democrático puede producir resultados deficientes a los ojos de algunos
o muchos, sin dejar por ello de ser democrático (Przeworski, Álvarez, Cheibub y
Limongi, 2000). Tal como la entendemos en este trabajo, la calidad de la democracia
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1. Los autores agradecen los enriquecedores comentarios que realizaron sobre versiones ante-
riores Scott Mainwaring, Mark Jones, Claudio Holzner, Leticia Ruiz Rodríguez y Fátima García Díez,
así como también a los revisores anónimos de
América Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales.
2. Este cambio es comparable al ocurrido en el campo de los derechos humanos: en la medi-
da en que los gobiernos militares han salido de la escena, los grupos de defensa de los derechos huma-
nos tienden a dirigir su trabajo menos hacia la tortura, los desaparecidos y la guerra, y más hacia el
acceso a las instituciones y la calidad de la participación (K. S
IKKINK
, 1996).
depende del funcionamiento de los procesos mediante los cuales la población selecciona
y controla sus gobernantes, no de la eficacia del gobierno en la solución de los pro-
blemas del país. Incluso un gobierno que se apegue estrictamente a las políticas que
aprueban la mayoría de los ciudadanos puede llevar a resultados que luego sean vistos
como negativos de modo que se le considere un mal gobierno.
La legitimidad democrática descansa en un pacto tácito entre ciudadanos y gober-
nantes. Los ciudadanos reconocen mediante su participación que el gobierno tiene dere-
cho a gobernar y a exigir obediencia. Los gobernantes (y líderes) reconocen que este
derecho está sujeto al consentimiento de los ciudadanos. Dentro de este marco pue-
den establecerse grados distintos de calidad, de modo que la legitimidad democrática
es el piso mínimo sobre el que opera el análisis de la calidad de la democracia. Vincular
calidad con legitimidad democrática implica centrar el análisis sobre los procedimien-
tos establecidos para escoger y controlar los gobiernos, y para que los ciudadanos influ-
yan en las decisiones de éstos: las reglas del juego y su funcionamiento real (instituciones
formales e informales) y los derechos asociados con ellas; lo cual necesariamente con-
lleva dos elementos adicionales que se requieren para que haya legitimidad democrá-
tica: ciudadanía inclusiva (sufragio universal) y derecho efectivo a la organización y
participación.
Todo conjunto de procedimientos políticos e instituciones debe ser considerado
dentro del contexto social en que funciona, de forma que se pueda evaluar en qué medi-
da los individuos y las organizaciones tienen posibilidades de acceso a la participación
de manera libre e igual. Este punto dirige el análisis de la calidad de la democracia tam-
bién hacia la sociedad civil y más ampliamente hacia las condiciones de organización
y acceso a la información, los valores, y también hacia los mecanismos y procedimien-
tos institucionales para la representación: sistemas electorales, legislaturas, gobiernos
regionales y locales.
II. U
NA DEFINICIÓN PROCEDIMENTAL
(
FORMAL
)
DE LA DEMOCRACIA
Las definiciones procedimentales de la democracia descansan en una concepción
liberal y pluralista de la política y del proceso político. La democracia es vista como un
sistema de representación, con participación libre y universal de la población adulta en
un marco de igualdad de derechos y reglas del juego también iguales. Al adoptar esta
visión de la democracia, nuestro análisis se enfoca en los procedimientos y en los dere-
chos necesarios para que ellos funcionen, lo que implica concentrar la atención en las
condiciones y procedimientos para decidir quién gobierna, así como en la forma en que
las asociaciones e individuos pueden operar para influir en las decisiones políticas y exi-
gir responsabilidad a los gobernantes
3
. Esta definición, y el concepto de calidad que se
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3. Responsabilidad es utilizada en este trabajo como equivalente al vocablo inglés
accountabi-
lity.
Por ello, en este trabajo, el nivel de responsabilidad como elemento de la calidad de la democra-
cia se refiere a la medida en que los funcionarios públicos están sujetos a que se les exija rendición de
deriva de ella, determina la legitimidad con base en las condiciones de competitividad,
participación política y mecanismos para exigir rendición de cuentas y responsabilidad,
y no en el contenido «sustantivo» o el resultado de las políticas que se instrumenten, a
menos que éstas violenten o promuevan las primeras. Las condiciones para la compe-
tencia política son importantes, y trabajos recientes (Anderson y Dodd, 2005; Hagopian,
2005) confirman la tesis de que a mayor intensidad de la competencia política mayor
participación (Blais y Dobrzynska, 1998).
Sin embargo, que haya una competencia intensa y resultados electorales estrechos
no es necesario para que haya democracia, para ello basta que la competencia sea posi-
ble en condiciones adecuadas, es decir, que el sistema sea competitivo en el sentido que
le otorga Dahl (1971) al concepto. Por ello, a diferencia de Altman y Pérez-Liñán (2002),
consideramos que el nivel de intensidad de la competencia en el sistema político no es
en sí mismo una dimensión de la calidad de la democracia, aunque sí es un factor que
afecta una de sus dimensiones: la participación. En este sentido, corresponde al análi-
sis del nivel de calidad de la democracia la evaluación de las condiciones para el acce-
so y la realización de la competencia política, pero no el nivel de intensidad en que ésta
se desarrolla.
Muchos de los trabajos recientes sobre la calidad de la democracia presentan lis-
tas de atributos y condiciones que la definen, y casi todos asocian la calidad de la demo-
cracia con el tema de los derechos y cómo estos derechos funcionan en la sociedad y
en instituciones claves (electorales, judiciales y administrativas). Existe un reconocimiento
amplio de que para que la democracia procedimental funcione –y los procedimientos
sean significativos– deben darse algunas condiciones mínimas: ciudadanía inclusiva, acce-
so abierto y en términos claros y relativamente iguales a la actividad política para indi-
viduos y organizaciones, libertad de información y organización, y mecanismos formales
e informales para asegurar la rendición de cuentas y responsabilidad de los gobernan-
tes
(accountability).
Pero con raras excepciones (Beetham, 2004; Hagopian, 2005; Powell,
2004; Roberts, s.f.; Rueschemeyer, 2004) esta problemática queda sin ser teorizada.
Teorizar estos temas significa tomar la conexión entre los procedimientos políti-
cos y el orden social circundante como tema central del análisis. Ello requiere, como
mínimo, que examinemos las condiciones exigidas para formar organizaciones (inclu-
yendo reglas formales y culturales, el acceso a la información y las posibilidades de
organizarse más allá del nivel local incluyendo vinculaciones transnacionales), la natu-
raleza del espacio público y el acceso a éste, y que miremos de nuevo al tema de la
representación, tanto oficial como no-oficial
4
. No es explicación suficiente atribuir las
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cuentas del ejercicio de sus funciones, por actores legalmente habilitados para ello, mediante proce-
dimientos formales o informales que eventualmente pueden concluir en sanciones legalmente previs-
tas (S. M
AINWARING
, 2003: 7).
4. F. H
AGOPIAN
(2005: 152) también sugiere que los académicos han dejado insuficientemente
teorizados «tópicos tan importantes como las condiciones en que las herencias históricas y las institu-
ciones pueden ser superadas, incluso compensando por desigualdades estructurales, cuándo no pue-
de hacerse ninguna de estas cosas; o cuándo se dan las condiciones en que el cambio de paradigma
económico puede subvertir la democracia y cuándo no» (Traducción de los autores). Ella atribuye el
dificultades políticas, o la baja calidad de la democracia, simplemente a la supervivencia
de rasgos autoritarios, elementos que proveen las bases para un sistema informal e
impreciso de reglas que coexisten con las formales de la constitución y las leyes. Es
preciso especificar los orígenes de estas reglas y las razones para su persistencia.
También debe indicarse tan claramente como sea posible su impacto sobre la cone-
xión entre la política y el contexto social (Philip, 2003; Smith, 2005).
Las definiciones procedimentales de la democracia son atractivas porque presen-
tan límites claros y pueden trasladarse de un caso a otro. Pero rápidamente tropiezan
con dificultades si las motivaciones y los canales institucionales especificados en la defi-
nición no se vinculan claramente al contexto social. Las elecciones y los sistemas elec-
torales nos dan un importante punto de entrada, pero ellos deben ser situados dentro
del contexto social, prestando atención no sólo a las reglas formales de representación
sino también a los factores que afectan el flujo de información y el acceso a éste, con-
juntamente con las condiciones para la organización y las barreras que enfrentan los
grupos y candidatos cuando intentan participar democráticamente en política. Aunque
podría parecerlo a primera vista, éste no es un problema fácil de resolver.
Los temas relativos a la representación y su relación con la sociedad civil merecen
un análisis más detenido. La forma en que opera la representación es crítica para el fun-
cionamiento de cualquier sociedad democrática que supere un tamaño mínimo. No obs-
tante la popularidad de innovaciones que van desde referendos hasta cabildos abiertos
y presupuestos participativos, los mecanismos más convencionales para la representa-
ción siguen siendo críticos para la calidad de la democracia. Estos mecanismos inclu-
yen disposiciones formales (legales y a veces constitucionales), así como reglas informales
que dan forma y significado a la relación entre los representantes y quienes presunta-
mente son representados. Este aspecto incluye temas importantes como: posibles ele-
mentos de discriminación por género, raza o grupo étnico; la forma y tamaño de las
circunscripciones electorales; el grado de imparcialidad del sistema electoral; el núme-
ro e importancia de los cargos públicos sometidos a elección; las oportunidades para
cabildeo y presión pública
5
; y la relación entre la sociedad civil organizada y la repre-
sentación política.
En la experiencia reciente de los países latinoamericanos las expectativas respec-
to a que con la restauración de la democracia la sociedad civil florecería y daría lugar
a nuevas y mejores formas de hacer política, en general, no se han cumplido. A pesar
de las expectativas de que una sociedad civil nueva y activa haría a la representación
más auténtica o de mejor calidad, los resultados han sido en todo caso los opuestos:
un decaimiento notable de la sociedad civil, mientras que los sistemas de representa-
ción permanecen sin responder a la voluntad ciudadana, cuando no han reducido las
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que se dé una u otra posibilidad a las «decisiones estratégicas» que toman las elites políticas demo-
cráticas, a la capacidad de movilización de la sociedad civil, y a cómo ambas han respondido a las opor-
tunidades democráticas y a los cambios económicos estructurales.
5. M. K
URTZ
(2004) plantea que las reformas neoliberales han reducido el número de institu-
ciones disponibles para ejercer presión y representación pública.
oportunidades para la opinión y el acceso de los ciudadanos. Estas expectativas no se
han cumplido debido a un desarrollo inadecuado de los vínculos entre los grupos de
la sociedad civil y los individuos por un lado, y las instituciones políticas y sus líderes
por otro.
Grupos de distintas clases sociales y situación económica comparten una dificul-
tad común en su búsqueda de una representación estable y confiable. Grupos de cla-
se media deben confiar en alianzas electorales inestables y en la fuerza de los medios
de comunicación para contrarrestar el atrincheramiento del aparato estatal. Los pobres
son más dependientes que nunca del mismo Estado. La movilización de los pobres está
menos atada a la organización que a la percepción en las instituciones dominantes de
debilidades que ofrecen oportunidades inmediatas para presionar por sus solicitudes.
La escasez de recursos independientes hace que sea difícil proseguir sostenidamente
estas solicitudes. El resultado (muy visible en la experiencia reciente en América Latina)
es el de explosiones esporádicas de actividad conjuntamente con una continuada vul-
nerabilidad y dependencia de líderes populistas (Avritzer, 2002; Feinberg, Waisman y
Zamosc, 2006; Levine y Romero, 2004; Roberts, s.f.).
El interés por analizar la representación debe prestar atención a cómo los ciudada-
nos adquieren las capacidades que hacen posible que tengan acceso a mecanismos de
poder –que les den poder
(em-powerment)
y eleven la «calidad» y la «autenticidad»
de la representación–. «Calidad» y «autenticidad» de la representación van más allá de
la seguridad de que los resultados electorales reflejarán en forma exacta y justa los votos,
de acuerdo a las reglas electorales vigentes. Asumiendo que existe sufragio libre y uni-
versal, así como elecciones libres, imparciales y frecuentes, entonces una representa-
ción más auténtica y de mayor calidad requiere además que se reduzcan las barreras
para la organización, que se multipliquen las instancias para la acción política, que votar
sea más fácil y que los representantes sean más accesibles y estén más sujetos a res-
ponsabilidad. La meta de estas reformas sería la de vincular nuevos espacios urbanos,
grupos y redes sociales a las estructuras institucionales del sistema político de forma
que las energías sociales emerjan y encuentren representación (Avritzer, 2002). El desa-
fío teórico es el de repensar la relación entre movimientos sociales y representación polí-
tica de manera que se preserve la energía y la apertura de ambos. El desafío práctico
es el de confrontar los dilemas que resultan de la disminución en el acceso a los meca-
nismos de poder
(dis-empowerment)
de forma que se limite el daño a las posibilidades
de activismo y de representación política (Levine y Romero, 2004).
III. D
ECISIÓN ELECTORAL INFORMADA
,
TOMA DE DECISIONES POLÍTICAS
Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA
Siguiendo a Dahl (1998, capítulo 5) consideramos la democracia como un sistema
en el cual los ciudadanos eligen a sus gobernantes, y tienen el poder de removerlos e in-
fluenciar sus decisiones dentro de las siguientes condiciones: a. El gobierno está efecti-
vamente en manos de los funcionarios elegidos; b. Las elecciones son libres, imparciales
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y frecuentes; c. Hay libertad de expresión; d. Los ciudadanos tienen acceso efectivo
a fuentes alternativas de información; e. Hay libertad de organización y de reunión, y
las asociaciones tienen autonomía frente al gobierno; f. La ciudadanía es inclusiva (sufra-
gio universal) y no hay barreras discriminatorias para la participación electoral y polí-
tica
6
. Entendida a partir de esta noción de democracia, la calidad de la democracia no
es un fenómeno de suma cero, sino más bien una escala que, partiendo del cumpli-
miento de las condiciones mínimas arriba indicadas para que exista democracia, va de
lo mínimo aceptable a las mejores condiciones posibles en tres áreas interrelaciona-
das cuyo funcionamiento nos indica los niveles de calidad: la decisión electoral, el pro-
ceso de adopción de políticas públicas, y los mecanismos para exigir responsabilidad
a los gobernantes.
Un concepto de calidad de la democracia que se apega a la idea de democracia como
un proceso político mediante el cual los ciudadanos deciden quién los gobierna, influ-
yen en las decisiones de políticas públicas y toman responsabilidad a los gobernantes,
dentro de condiciones y derechos implícitos en ese proceso sería: la calidad de la demo-
cracia viene dada por la medida en que los ciudadanos participan informadamente en
procesos de votación libres, imparciales y frecuentes; influyen en la toma de decisio-
nes políticas; y exigen responsabilidad a los gobernantes, y por la medida en que estos
últimos son quienes efectivamente toman las decisiones y lo hacen respondiendo a la
voluntad popular. Cada uno de los elementos de esta definición presupone la existen-
cia de derechos asociados a las actividades que implica. Estos derechos serán conside-
rados como parte integral del área de democracia que protegen. La ventaja de tratar el
tema de los derechos de esta forma, y no como una dimensión separada (Diamond y
Morlino, 2004) es que de esta manera sólo se incluyen en el análisis los derechos que
están directamente vinculados a la calidad de la democracia. Cuando en el análisis de
calidad de la democracia se incluye el respeto a los derechos civiles en general, como
una dimensión separada, entonces se corre el riesgo de desviarse de un análisis de la
democracia como proceso y entrar en la evaluación de las políticas públicas del gobier-
no, en la evaluación de la eficacia del gobierno en áreas, por ejemplo, como la lucha
contra la criminalidad, algo que va más allá de consideraciones sobre la calidad de la
democracia. Por ejemplo,
Freedom House
(
FH
), cuyos índices del nivel de los derechos
civiles y políticos son comúnmente utilizados en la evaluación de la calidad de la demo-
cracia (Smith, 2005; Diamond, Hartlyn y Linz, 1999: 62; Mainwaring, 1999: 22; Altman
y Pérez-Liñán, 2002; Inglehart y Welzel, 2005: 173-209), incluye «libertad económica,
propiedad privada» como una de las «libertades civiles» utilizadas en su evaluación del
nivel de libertad y democracia. Cualquiera que sea la posición que uno adopte respec-
to a la libertad económica –y éste es uno de los elementos básicos de desacuerdo entre
la derecha y la izquierda– es más adecuado considerarlo como un componente de la
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6. Barreras discriminatorias son las que se establecen para impedirle a un grupo definido de
nacionales adultos la participación justa e igual en el proceso político: i. e. segregación, impuestos elec-
torales, registro selectivo, o medidas específicas para impedir la participación de personas de todo un
género, etnia, raza, religión o lengua.
dirección de las políticas públicas a objeto de la evaluación del gobierno, y no como
un elemento inherente a la calidad de la democracia. Si vinculamos la democracia al
nivel de libertad económica estaríamos obviamente parcializando el análisis de la cali-
dad de la democracia en contra de países dirigidos por la izquierda. Lo mismo podría
indicarse con respecto a otras libertades y derechos que no estuvieran directamente vin-
culados a los componentes procedimentales de la democracia.
Nuestra definición de calidad de la democracia se centra en cinco dimensiones con-
ceptuales: 1) decisión electoral; 2) participación; 3) respuesta a la voluntad popular
7
;
4) responsabilidad
8
; y 5) soberanía. Estas dimensiones constituyen grupos de elemen-
tos evaluables empíricamente que pueden mantenerse separados conceptualmente pero
que como la literatura ha señalado están fuertemente interrelacionados tanto en la teo-
ría como en la práctica (Diamond y Morlino, 2004). Pasamos a considerar cada una de
estas dimensiones, para luego en la próxima sección referirnos a los posibles indica-
dores para evaluar la calidad con respecto a cada una de ellas.
III.1. Decisión electoral
Que las elecciones sean libres, imparciales, competitivas y que lleven a la designa-
ción de funcionarios que ejerzan poder real forma parte del corazón y los requisitos
mínimos de la calidad de la democracia, sin embargo, estas características permiten que
más allá del mínimo pueda hablarse igualmente de un rango entre lo mínimo y lo ópti-
mo, como se verá en la sección referida a indicadores. Un aspecto que claramente se
presta a variaciones y por lo tanto permite medir niveles de calidad es el relativo a los
recursos de información de los electores, tanto con referencia a la posibilidad de acce-
so a múltiples fuentes de información, como mediante los indicadores del nivel de edu-
cación de la población.
La calidad de la democracia depende directamente de la medida en que los ciu-
dadanos alcancen el mayor y más igualitario nivel de información posible, lo que Dahl
(1998: 97) denomina
enlightened understanding
(comprensión ilustrada). Si la igual-
dad política formal (cada persona un voto) es un requisito mínimo de la democracia,
la igualdad política sustantiva, uno de cuyos componentes principales es la distribu-
ción de recursos cognitivos entre la población, es un indicador de la calidad de la demo-
cracia dada su vinculación directa con uno de sus elementos cruciales: la medida en
que el electorado puede tomar decisiones políticas informadas (Dahl, 1998: 97). La
inclusión de esta dimensión, y del nivel de información como uno de sus elementos,
incorpora dentro de nuestro análisis un aspecto de la igualdad política que va más allá
de los requisitos procesales mínimos, y que se constituye entonces en un factor del nivel
de calidad de la democracia. Mientras más igualitaria y más abundante sea la distri-
bución de recursos cognitivos tales como educación e información, más probable será
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7. La dimensión conocida en inglés como
responsiveness
.
8. La dimensión conocida en inglés como
accountability
.
que las decisiones políticas de los ciudadanos estén acordes con sus intereses, también
será más probable que los ciudadanos estén en capacidad de tomar esas decisiones cono-
ciendo sus consecuencias potenciales, de modo que estos recursos son determinantes
para que los ciudadanos puedan tomar una decisión política informada, y por lo tan-
to también para la calidad de la democracia. La medida en que los recursos políticos
cognitivos estén igualmente disponibles es también un buen indicador de la igualdad
política sustantiva, y tiene como factor causal último a la igualdad económica y social
(Lijphart, 1999: 182; Diamond y Morlino, 2004; Rueschemeyer, 2004).
Nuestro enfoque difiere de la literatura reciente en varios aspectos. El «Estado de
Derecho» como un todo es considerado a menudo como una dimensión de la calidad
de la democracia (Diamond y Morlino, 2004; O’Donnell, 2004a y 2004b). En contras-
te, nosotros pensamos que es más útil restringir el análisis del nivel de legalidad en cuan-
to a factor de la calidad de la democracia a los elementos específicos del proceso político
democrático: elecciones libres e imparciales, libertades políticas, etc. Obviamente la lega-
lidad es importante mucho más allá del proceso político, pero en aspectos ajenos a éste
es preferible considerarla como un factor de la efectividad del gobierno, indispensable
para evaluar al gobierno de turno, pero no como un elemento de la calidad del proce-
so que precisamente nos permitiría cambiar de gobierno por esa u otras razones.
Diamond y Morlino (2004: 23) mencionan los valores predominantes en la sociedad
como una condición para el desarrollo del Estado de Derecho pero no como un com-
ponente de alguna de las dimensiones de la calidad de la democracia. En contraste,
Inglehart (2003) e Inglehart y Welzel (2005) los consideran un componente decisivo
del «síndrome de expresión autónoma», que sería a su vez un factor explicativo del nivel
de calidad de la democracia (Inglehart, 2003: 57; Inglehart y Welzel, 2005: 4, 149-209).
En acuerdo con Inglehart y Welzel consideramos que valores como el nivel de tolerancia
existente en la sociedad revelan mucho acerca de la medida en que la sociedad reúne
condiciones para la toma de decisiones políticas libres, competitivas e informadas. La
tolerancia está particularmente vinculada a la igualdad política: mientras mayor la tole-
rancia, mayor será la posibilidad de que las minorías puedan participar significativa-
mente como candidatos y votantes.
III.2. Participación
Es mediante la participación que los ciudadanos eligen gobierno, le exigen res-
ponsabilidad e influyen en las decisiones sobre políticas públicas directamente o indi-
rectamente mediante representantes. A mayor participación mayor probabilidad de que
el gobierno y sus decisiones representen la voluntad de los ciudadanos. Por ello, la cali-
dad de la democracia se ve entonces influida por el nivel de participación ciudadana
en la vida política, tanto en la toma de decisiones, como en las organizaciones parti-
distas y sociales.
En la mayoría de los sistemas políticos con algo más que un tamaño mínimo, la par-
ticipación se canaliza mediante representantes que toman decisiones en nombre de la
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población. La representación política formal gana en calidad en la medida en que se
ubica en un contexto propicio para que la ciudadanía actúe ampliamente en grupos
y movimientos independientes del Estado (un elemento central para la mayoría de las
definiciones de sociedad civil). Ha habido controversia (política y teórica) en torno a
esfuerzos por contrastar la democracia «directa» (mediante foros ciudadanos abier-
tos, revocatorios, referendos y mecanismos de participación de la sociedad civil en órga-
nos estatales) con esquemas de representación más convencionales. En la práctica ha
resultado difícil instrumentar los esquemas de democracia directa de manera que se
supere el peligro de manipulación por los líderes y el Estado, y se resuelvan los pro-
blemas que implica una población de millones. Por ello, creemos que la calidad de la
vinculación entre la sociedad civil y la representación requiere, más allá de ensayos de
democracia directa, que se preste atención a las condiciones para la libertad de expre-
sión y organización, y a los mecanismos de participación popular para exigir respon-
sabilidad y rendición de cuentas a los gobernantes.
III.3. Responsabilidad
La dimensión de «responsabilidad» dirige la atención hacia mecanismos sociales
e institucionales que someten a los funcionarios públicos (elegidos o no) a rendición de
cuentas y posible sanción (Mainwaring, 2003). La responsabilidad puede ser formal e
informal. La formal se encuentra institucionalizada en leyes y normas administrativas.
Pero la responsabilidad puede existir sin que exista un poder sancionador directo por
parte del actor que puede exigirle cuentas al funcionario. Para que podamos hablar de
una relación de responsabilidad, basta que exista el poder potencial de imponer san-
ciones, y que la relación de responsabilidad esté formalmente establecida en la ley. La
responsabilidad informal (a la que Smulovitz y Peruzzoti [2000] denominan «respon-
sabilidad social» –
societal accountability–
) la entendemos en términos de la acción de
los movimientos sociales (contra violaciones a derechos humanos, contra la corrupción,
etc.) dirigida a movilizar la opinión para ejercer presión pública para que se juzgue y
sancione a funcionarios, y que puede o no llevar finalmente a exigir responsabilidad
política por medio del voto, pero que forma parte, al menos indirectamente, del pro-
ceso que lleva a la responsabilidad política electoral, y a sanciones políticas o legales.
La metáfora espacial que distingue entre responsabilidad horizontal y vertical diri-
ge la atención hacia procesos alternativos, a veces complementarios: la responsabili-
dad horizontal es exigida por instituciones del poder público que ejercen los llamados
«frenos y contrapesos» (jueces, contralorías, legislatura). La responsabilidad vertical
es exigida por los ciudadanos principalmente mediante las elecciones o referendos revo-
catorios que pueden ser foros e instrumentos para evaluar y sancionar a los funciona-
rios (O’Donnell, 1994 y 2003)
9
. La responsabilidad horizontal tiene como uno de sus
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9.
S. M
AINWARING
argumenta a favor de una clasificación diferente: electoral e intraestatal (2003);
que en buena medida, pero no totalmente, coincide con las categorías de O’Donnell.
elementos el grado de vigencia del Estado de Derecho en cuanto a la posibilidad de
exigir judicialmente que se asegure la legalidad de la actividad gubernamental. Por
su parte el nivel de calidad relativo a la vigencia de la responsabilidad vertical exigi-
da mediante elecciones claramente variará en función de la calidad de los procesos
electorales.
Aunque son analíticamente distintas, la responsabilidad horizontal y la vertical están
relacionadas y pueden depender una de otra. La comprensión de ellas se ve enrique-
cida en la medida en que las situamos en el contexto de la «responsabilidad social»,
es decir, de los esfuerzos de los ciudadanos, movimientos y organizaciones (sociedad
civil) que hacen relevantes nuevos temas, cambian las agendas públicas, presionan para
la solución de problemas, organizan manifestaciones, y ocasionalmente proveen medios
alternativos para vigilar o reclutar funcionarios de las oficinas públicas. Concebida en
esta forma, la «responsabilidad» no requiere necesariamente de la institucionalización
o de sanciones formales (electorales, administrativas, penales, financieras u otras). La
movilización para la responsabilidad social puede al final llevar a dichas sanciones, pero
es altamente flexible y no está constreñida por calendarios institucionales.
Puede activarse en cualquier momento y puede dirigirse al control de temas específicos,
políticas o funcionarios. Como los mecanismos horizontales, los sociales pueden super-
visar los procedimientos seguidos por los políticos y los funcionarios en la formulación
de políticas [pero] sin la necesidad de mayorías sociales o autorizaciones constituciona-
les. Mientras que la responsabilidad vertical se justifica con base en el principio mayori-
tario, la responsabilidad social deriva su legitimidad del derecho de petición, un derecho
que no requiere que la exigencia provenga de un sector amplio de la población (Smulovitz
y Peruzzoti, 2000: 150).
III.4. Respuesta a la voluntad popular
Como la entendemos aquí esta dimensión se refiere al grado en que los gobernan-
tes, los políticos y los líderes actúan de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos.
«Respuesta a la voluntad popular» distingue al liderazgo democrático de quienes ac-
túan como caciques, caudillos o gamonales, y también de quienes durante la campaña
electoral dicen lo que la población quiere escuchar, para luego tomar una dirección dife-
rente sin primero convencer al público de las ventajas de su nueva posición (Stokes,
2001).
Powell define
responsiveness
(respuesta a la voluntad popular) como «[…] lo que
ocurre cuando el proceso democrático induce al gobierno a formular y aplicar las polí-
ticas que los ciudadanos quieren»
10
(2004: 91).
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10. Traducción de los autores.
Siguiendo esta orientación, tal como la utilizamos aquí «respuesta a la voluntad
popular» se refiere a las políticas, no a los resultados. Un gobierno que responda a la
voluntad popular podría aplicar políticas apoyadas por la mayoría, pero éstas podrían
a su vez conducir a resultados insatisfactorios, que probablemente reduzcan la popu-
laridad de los funcionarios. Responder a la voluntad popular no es tampoco idéntico
con cumplimiento de promesas electorales, un gobierno que cambie de política luego
de convencer de la bondad de ello a la mayoría de los ciudadanos podría ser culpa-
ble de engaño electoral pero no de falta de respuesta a la voluntad popular.
III.5. Soberanía
Esta dimensión se refiere a la medida en que los funcionarios elegidos son quienes
efectivamente deciden sobre políticas públicas, libres de control directo o indirecto por
fuerzas que no son responsables ante el electorado, tales como: organizaciones inter-
nacionales, potencias extranjeras, poderes religiosos o militares, etc. La soberanía exter-
na apunta a la independencia política formal y real, la soberanía interna a la supremacía
del gobierno en su territorio, y a la efectiva vigencia del Estado de Derecho con res-
pecto a todos los sectores de la población. Diamond y Morlino (2004) tratan la sobe-
ranía como una condición mínima para que exista democracia (2004: 28) y no como
una dimensión de su calidad. Este tratamiento hace de la soberanía una condición de
todo o nada: se tiene o no se tiene soberanía. Nosotros pensamos que es más fructífe-
ro y realista considerar la soberanía como un continuo: más allá de un mínimo indis-
pensable, las democracias pueden ser más o menos soberanas, y por lo tanto pueden
variar en cuanto a la medida en que las decisiones políticas son tomadas efectivamen-
te por los funcionarios elegidos. Mientras menos autónomo es un gobierno con respecto
a fuerzas externas (militares, financieras o diplomáticas) o internas (religiosas, milita-
res, guerrillas, cárteles de la droga, etc.), menor será la calidad de la democracia.
IV. C
ONSIDERACIONES SOBRE TIPOLOGÍAS E INDICADORES
Una parte de la literatura reciente analiza la calidad de la democracia con base en
el análisis cualitativo de dos dimensiones (elecciones y derechos) y clasifica las demo-
cracias en dos categorías: liberales o iliberales (Smith, 2005: 11, 19-36)
11
. Un antece-
dente importante de esta dicotomía y de los estudios de calidad de la democracia es
la clasificación que hace Dahl (1971: 248) de las poliarquías en «poliarquías totalmente
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11. P. H. S
MITH
(2005: 11, 19-36, 279-284) clasifica las democracias latinoamericanas en: a) Demo-
cracias liberales: elecciones libres e imparciales, alto nivel de disfrute de las libertades civiles. b) De-
mocracias iliberales: elecciones libres e imparciales, bajo nivel de disfrute de las libertades civiles. El
autor incluye también dos categorías para países que no cumplen con los mínimos requisitos de la demo-
cracia: c. semidemocracias; d. autocracias.
inclusivas» y «casi poliarquías», también con base a dos dimensiones (universalidad
del sufragio y competitividad). Otros autores basan su análisis total o parcialmente
en las puntuaciones que en derechos políticos y libertades civiles otorga a cada país
la organización
FH
(Diamond, Hartlyn y Linz, 1999: 62; Altman y Pérez-Liñán, 2002;
Inglehart, 2003; Inglehart y Welzel, 2005: 175). Las puntuaciones de
FH
derivan de un
análisis cualitativo realizado por expertos sobre 10 elementos de derechos políticos y
15 de libertades civiles. Diamond, Hartlyn y Linz usan la puntuación de
FH
para clasi-
ficar las democracias en «liberales» o «electorales», una dicotomía que es en general
equivalente a la propuesta por Smith (2005). Inglehart (2003) suma la puntuación que
FH
otorga a cada país en derechos políticos y libertades civiles, operacionalizando así
el nivel de democracia alcanzado por cada país en una escala que va de 2 (máximo
nivel) a 14 (ningún nivel). Dada su mayor complejidad, este tipo de escala permite cap-
turar mejor las diferencias entre los países que la clasificación dicotómica. La clasifi-
cación dicotómica que utiliza como criterio el respeto parcial o total de las libertades
civiles para clasificar las democracias en liberales o iliberales deja fuera dimensiones
esenciales como el nivel de respuesta a la voluntad popular, responsabilidad y rendi-
ción de cuentas, soberanía, y también elementos importantes de otras dimensiones como
los valores.
La lista de elementos utilizados por
FH
en su versión de 2005 para evaluar cada
país en cuanto a derechos políticos y libertades civiles es extensa, toca todas nuestras
dimensiones de calidad de la democracia, excepto «respuesta a la voluntad popular»,
y, contrario a lo que asumen Inglehart y Welzel (2005: 208), la evaluación no se limita
a la presencia normativa de los elementos sino que incluye su vigencia efectiva. Sin
embargo, no incluye algunos elementos claves como el nivel de participación electo-
ral, representatividad de los órganos electos, nivel de igualdad de los recursos cogni-
tivos, valores como la tolerancia, o la responsabilidad social
12
. Por otra parte, dado que
su objetivo expreso es la evaluación del nivel de libertad en cada país, el índice de
FH
no está diseñado específicamente para medir la calidad de la democracia y por ello
incluye elementos que van más allá de ella tal como aquí la especificamos y que per-
tenecen a la evaluación de la actuación del gobierno desde una orientación política
particular, tal como la inclusión del nivel de libertad económica y el grado de respe-
to por la propiedad privada entre los elementos a evaluar. Esto implica que de utili-
zarse sin más la puntuación de
FH
se obtendrían resultados que tienden a subestimar
la calidad de la democracia en los países gobernados por la izquierda (Mainwaring,
1999: 23). Más adelante proponemos un procedimiento para corregir este problema.
La evaluación de los derechos políticos y las libertades civiles que presenta
FH
está
a cargo de grupos de expertos, lo que podría también introducir parcialidad, depen-
diendo de la orientación de éstos. Sin embargo, dado que ha presentado una evalua-
ción anual, sin interrupción desde 1972, y que cubre cuatro de las cinco dimensiones
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12. La metodología y la lista completa de los 25 elementos evaluados por
FH
en su versión de
2005 puede encontrarse en la página web: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=35&year=
2005 (31 de enero, 2006).
de la calidad de la democracia, el índice de
FH
puede considerarse hoy en día como el
mejor disponible, siempre que tomemos en cuenta las anteriores advertencias. Ahora,
estos problemas igualmente apuntan hacia la utilidad de realizar un esfuerzo para cons-
truir un conjunto sistemático de indicadores que permitan evaluar las dimensiones es-
pecíficas de la calidad de la democracia, y que descansen tanto como sea posible en
evidencia directa (encuestas o información agregada) y no en el juicio de expertos.
Veamos cuáles podrían ser estos indicadores para los elementos de cada dimensión, antes
de pasar en la próxima sección a la proposición de un índice alternativo que modifica
el de
FH
.
IV.1. Decisión electoral
Elementos incluidos en esta dimensión son parte también de los elementos míni-
mos para que haya democracia: elecciones libres, imparciales y frecuentes y sufragio
universal. Sin embargo, más allá del mínimo, estos elementos permiten suficiente varia-
ción para que se les evalúe un nivel que vaya de lo mínimo a lo óptimo:
a) Sufragio universal: Más allá del mínimo exigido para que haya democracia, la
ampliación o no del derecho al voto a los nacionales que habitan en exterior, y
a los extranjeros que han residido por un tiempo considerable en el país puede
considerarse como un indicador de calidad.
b) Frecuencia: Mientras más corto el mandato, mayor será el control ciudadano.
El tiempo promedio entre las elecciones legislativas es un indicador apropiado.
c) Elecciones libres: Un indicador más allá del mínimo es el relativo a si se permi-
ten candidaturas independientes o sólo los partidos pueden postular.
d) Elecciones imparciales: Se puede evaluar utilizando una pregunta que se inclu-
ye frecuentemente en encuestas de actitudes políticas: ¿las elecciones en este país
son limpias o fraudulentas? También pudieran utilizarse indicadores relativos al
acceso o no de los partidos a los fondos públicos, o a la medida en que el gobier-
no utiliza fondos públicos para su campaña.
f) Libertad de prensa y múltiples fuentes de información: Mientras mayor sea el
acceso de la población políticamente activa a mecanismos mediante los cuales
puede hacer conocer su opinión e informarse, mayor será la capacidad del elec-
torado de tomar una elección informada y mayor será la posibilidad de una elec-
ción en igualdad de condiciones, y por lo tanto mayor la calidad de la democracia.
FH
presenta un índice separado de libertad de prensa, también construido con
base a la evaluación de expertos y que otorga a los países una puntuación que
va de 0 (óptima) a 100 (pésima). Este índice pudiera servir como indicador de
este elemento
13
.
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13. La puntuación de cada país para 2005 puede verse en F
REEDOM
H
OUSE
. Tabla del
Global
Press Freedom Rankings 2005
year=2005. La metodología utilizada se presenta en F
REEDOM
H
OUSE
. Methodology. Página web: http://
www.freedomhouse.org/template.cfm?page=56&year=2005.
En cuanto al nivel de igualdad de la población en recursos cognitivos, éste puede
ser evaluado utilizando como indicador el nivel de acceso a la educación de nivel medio
o superior, por ejemplo: el porcentaje de la población en la edad correspondiente que
se encuentra registrado en la educación secundaria. En cuanto al nivel de tolerancia
que antes indicamos es un valor inherente a la calidad de la democracia, Inglehart (2003)
e Inglehart y Welzel (2005) utilizan como indicador la actitud hacia los homosexuales
en cada país. Usar esta variable como indicador exclusivo de tolerancia puede condu-
cir a una evaluación culturalmente parcializada, ya que naciones que hoy presentan un
alto nivel de tolerancia en esta variable podrían ser altamente intolerantes hacia otros
grupos sociales, o viceversa. Es preferible medir el nivel de tolerancia mediante una esca-
la que incluya la actitud hacia varios sectores, particularmente minorías políticamente
activas que pueden ser diferentes grupos para cada país (ver Cuadro 3).
IV.2. Participación
Participación electoral: la literatura tiende a utilizar como indicador el porcentaje
de la población en edad de votar que acude a las urnas. En cuanto a la amplitud de los
cargos y temas sujetos a votación, parece adecuado construir una escala que mida el
número de oportunidades de votación que la población ha tenido en un período de
tiempo determinado. Participación en partidos y organizaciones sociales: las encuestas
de actitudes políticas usualmente incluyen preguntas sobre si los entrevistados son miem-
bros de partidos u otras organizaciones sociales, cuyas respuestas podrían tomarse como
indicador de este elemento.
IV.3. Representatividad
Para indicar el grado en que los diferentes sectores de la población están repre-
sentados en los cuerpos deliberantes en proporción a su peso en la población, los
estadísticos desarrollados para medir la proporcionalidad (o distorsión de la propor-
cionalidad) de la representación de los partidos en los cuerpos legislativos con base
en sus votos (Lijphart, 1994: 58-62) parecen también apropiados para evaluar la repre-
sentatividad de la legislatura respecto a grupos étnicos, clases y género.
IV.4. Responsabilidad
Analizaremos indicadores para la responsabilidad horizontal, vertical y social. Desde
el punto de vista práctico, la responsabilidad horizontal a menudo descansa en la exis-
tencia o no de equilibrio entre las ramas del gobierno. La presencia de una legislatura
y (sobre todo) de un poder judicial independientes y honestos es crítica a este respec-
to, ambos aspectos, independencia y honestidad, tienden a sobreponerse. Es por ello
que el nivel de corrupción en el país, tal como es medido por el
Corruption Perception
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Index
(Índice de Percepción de Corrupción) elaborado por
Transparency Interntational
es un buen indicador del grado de responsabilidad horizontal (http://www.transpa-
rency.org). El nivel general de corrupción está obvia y directamente vinculado a la
corrupción y la eficacia del poder judicial que supuestamente debería controlarla. Un
poder judicial honesto y efectivo reduce la corrupción, mientras que un elevado nivel
de corrupción indica un poder judicial defectuoso e incapaz de ser efectivo para exi-
gir responsabilidad y rendición de cuentas al ejecutivo
14
.
Dada que la responsabilidad vertical se exige en los procesos electorales, la cali-
dad de ella depende de la calidad de las elecciones, cuyos indicadores señalamos antes.
Dos indicadores adicionales de la calidad de los mecanismos de responsabilidad verti-
cal serían la posibilidad de reelección (y para cuáles cargos), y el nivel de instituciona-
lización del sistema de partidos. La reelección puede ser problemática en países con
instituciones débiles sin capacidad para controlar el abuso de poder para obtener ven-
tajas electorales; pero al mismo tiempo brindan una oportunidad de juzgar y premiar
o sancionar en forma individualizada la actuación del presidente. En cuanto al siste-
ma de partidos, mientras más institucionalizado esté mayor será la capacidad y posibili-
dad de los ciudadanos de asignar responsabilidades, premiando o castigando con el voto
a las organizaciones políticas que los han dirigido y representado (Mainwaring y Scully,
1995). Como medida del nivel de institucionalización del sistema de partidos puede uti-
lizarse el índice compuesto propuesto por Mainwaring y Scully (1995). Uno de sus com-
ponentes, el Índice de Volatilidad de Pedersen (1979), es en sí mismo un buen indicador
del grado de institucionalización del sistema de partidos, porque el grado de estabili-
dad elección tras elección de la votación de los principales partidos usualmente está
asociado a su nivel de organización, legitimidad y penetración social. A mayor estabi-
lidad del sistema de partidos (menor volatilidad) más fácil será para los electores iden-
tificar sus políticas, así como responsabilizarlas por ello. Cuando hay una alta volatilidad,
con partidos que aparecen y desaparecen entre una elección y otra, la capacidad de los
electores para exigirles responsabilidad a los políticos disminuye, mucho más si cam-
bian de partido y el voto es por lista.
En cuanto al nivel en que funciona la «responsabilidad social», el significado empí-
rico del concepto se ve reflejado en el nivel de ejercicio efectivo de las libertades de
asamblea, asociación y petición. Un indicador que usualmente se encuentra en las encues-
tas de actitudes políticas es el relativo al porcentaje de los ciudadanos que realiza acti-
vidad para resolver problemas de la comunidad, o que participa de las actividades de
organizaciones no gubernamentales. Es de asumir que mientras más activos son los ciu-
dadanos en busca de solucionar problemas comunitarios, o promover intereses colec-
tivos, mayor será el nivel en que esa sociedad influye en y controla la actividad de sus
gobernantes y representantes.
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LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
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14. Los niveles de corrupción para 2005 de los países latinoamericanos de acuerdo al
Corruption
Perceptions Index
de
Transparency International
(en una escala que va de diez para los libres de corrup-
ción a uno para los peores casos de corrupción) pueden verse en: http://www.transparency.org/policy_
and_research/surveys_indices/cpi/2005.
IV.5. Respuesta a la voluntad popular
Los indicadores de esta dimensión reflejan el nivel de armonía entre la opinión públi-
ca, la acción de los líderes y las políticas públicas. En este sentido la disponibilidad e
intensidad del uso de las iniciativas populares de ley, la revocación del mandato, los
referendos y los presupuestos participativos, son claramente relevantes. Powell (2004)
y Diamond y Morlino (2005) sugieren la utilización del «nivel de satisfacción de los ciu-
dadanos con el funcionamiento de la democracia en su país» como un indicador del
nivel de respuesta del sistema político a la voluntad popular. Aunque esta variable está
generalmente presente en las encuestas de actitudes políticas y tiene la ventaja de incor-
porar la evaluación directa de los ciudadanos, corre el riesgo de medir en realidad el
nivel de aprobación de los resultados de la gestión del gobierno, en vez del grado en
que las políticas puestas en práctica son las que apoyaban los ciudadanos, que como
se indicó antes son dos cosas distintas. Otros indicadores del nivel de «respuesta a la
voluntad popular» serían aquellos que miden el apoyo del público hacia aspectos espe-
cíficos de las políticas públicas, o a su orientación general (Diamond y Morlino, 2005:
xxxi), también el que utilizamos más adelante: el nivel en que la población considera
que sus acciones, y en particular el voto, influyen en la orientación de las políticas públi-
cas. Este tipo de indicadores parece el más apropiado porque llega al corazón de esta
dimensión: determinar la medida en que el gobierno aplica políticas apoyadas por la
mayoría del electorado, cuando esta determinación es posible (Arrow, 1951).
IV.6. Soberanía
En cuanto a la medida en que las políticas públicas están bajo el control efectivo
de los funcionarios elegidos, dos aspectos resultan especialmente relevantes para América
Latina: a) la política económica, dado que la deuda externa ha llevado a muchos paí-
ses a seguir las políticas económicas dictadas por organizaciones internacionales con-
troladas por los países acreedores a cambio de refinanciamiento; y b) las relaciones entre
el poder civil y el militar, porque la forma en que se negoció la transición con los gobier-
nos militares, o la tradición histórica de intromisión de los militares en la política, hacen
que sea importante observar en qué medida los gobiernos elegidos están sometidos o no
a la influencia de los militares sobre sus decisiones políticas (Smith, 2005: 101; Kooning
y Kruijt, 2003).
En este trabajo medimos la autonomía en política económica con base en el peso
de la deuda externa sobre la economía del país. Mientras mayor sea el peso de la deuda
es de suponer que mayor será la necesidad para el país de atender los requerimientos
de sus acreedores y de las organizaciones financieras internacionales. En cuanto al control
del poder civil sobre el militar acogemos la tipología de Smith que clasifica a los paí-
ses en cuatro categorías con base en un criterio cualitativo (Smith, 2005: 101): 1) Con-
trol Militar: cuando hay un gobierno civil nominal pero las decisiones políticas están
bajo control militar; 2) Tutela Militar: participación de los militares en la formación
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de políticas públicas y los militares mantienen su capacidad para intervenir en la política;
3) Subordinación Militar Condicionada: no hay una intervención abierta en la formación
de políticas públicas, pero los militares permanecen como actor político con capacidad
para intervenir en caso de desviación seria respecto a lo que ellos consideran el interés
nacional y 4) Control Civil: subordinación completa de los militares a la autoridad civil
(Smith, 2005: 103)
15
.
V.
I
NDICADORES E ÍNDICES
La discusión precedente apunta hacia una estrategia para un análisis de la calidad
de la democracia en América Latina que tome como punto de partida el índice de
FH
,
incorporando nuevos indicadores para cubrir los elementos no incluidos, y que corri-
ja los problemas antes mencionados que presenta este índice. Este nuevo índice ten-
dría también la ventaja de incorporar información estadística y de encuestas de opinión
pública que complementen la evaluación de expertos de
FH
. La utilización de múlti-
ples fuentes de datos dará una imagen más rica de lo que la calidad de la democracia
significa en la teoría y la práctica, y nos permitirá superar las limitaciones de las clasi-
ficaciones dicotómicas que siguen siendo frecuentes en la literatura. Si la introducción
de nuevos elementos llegara a producir una clasificación de los países en cuanto a su
calidad de democracia similar a la que arroja el índice de libertad de
FH
, ello confir-
maría que existe una superposición significativa entre las dimensiones y elementos que
determinan la calidad de la democracia, y que por lo tanto es posible construir índices
comparativos con base en un conjunto limitado pero comprensivo de indicadores.
A pesar de sus esfuerzos por ser comprensivo, el índice de
FH
no contiene indica-
dores de: respuesta a la voluntad popular, participación electoral, representatividad de
los cuerpos legislativos, nivel de recursos cognitivos, tolerancia o responsabilidad social.
A fin de construir un índice más comprensivo y específico para la calidad de la demo-
cracia comenzamos incorporando la sumatoria de la puntuación de
FH
para derechos
políticos y libertades civiles, llevada a una escala que va del 0 al 100 con base en los
«puntos básicos»
(raw points)
que en una escala del 0 al 4 los expertos de
FH
otorgan
a cada país para cada uno de los 25 elementos (Cuadro 1, columna 1). Como este índi-
ce resume 25 elementos de evaluación, en el cálculo de nuestro índice se le da un peso
correspondiente a veinticinco elementos cuando lo promediamos con los otros ocho
que le agregaremos. Como antes se señaló el índice de
FH
presenta una inclinación anti-
izquierda. Aunque no es posible cuantificar una posible influencia de esta inclinación
en la actividad global de los evaluadores, sí es posible identificar los ítems que direc-
tamente la expresan. Éstos son dos de los veinticinco ítems: en primer lugar el relati-
vo a la libertad económica y la libertad privada
16
, es de asumir que en este elemento los
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15. Para una tipología similar ver K. K
OONING
y D. K
RUIJT
(2003).
16. Este elemento de evaluación es formulado así por
FH
: «¿Tienen los ciudadanos el derecho
a ser propietarios y a establecer negocios privados? ¿Hay influencia indebida sobre los negocios
gobiernos de izquierda radical con políticas de intervencionismo económico fuerte como
el de Venezuela serán penalizados con la pérdida total de la puntuación (cuatro pun-
tos), o al menos la mitad en los casos de gobiernos intervencionistas relativamente mo-
derados como el de Brasil. Un segundo elemento es el denominado de «autonomía
personal»
17
, en éste además de aspectos que no implicarían inclinación antiizquierdis-
ta, se incluye como uno de los puntos a evaluar el grado en que los ciudadanos tienen
una «excesiva dependencia del Estado». Es de asumir que los gobiernos de izquierda
con políticas sociales intensas se verán parcialmente penalizados, los radicales con al
menos dos de los cuatro puntos y los moderados con uno. Para corregir esta inclina-
ción antiizquierdista implícita en la metodología de
FH
, creemos que deberían añadirse
seis puntos a los países con gobiernos radicales de izquierda y políticas fuertemente inter-
vencionistas, y tres puntos a los países con gobiernos de izquierda y políticas modera-
damente intervencionistas. Por ello, a la puntuación básica sumada que se deriva de la
metodología de
FH
hemos añadido seis puntos a Venezuela y tres a Brasil (Cuadro 1,
columna 1). A estos veinticinco elementos resumidos en el índice de
FH
, añadiremos
para el cálculo del índice de calidad de la democracia siete indicadores que cubren los
elementos ausentes en el análisis de
FH
(Cuadro 1). Como sólo tenemos la información
relativa al nivel de tolerancia para nueve países, presentaremos adicionalmente para ellos
el cálculo del índice de calidad de la democracia incluyendo este elemento (Cuadro 3).
Estos indicadores son los siguientes:
Para medir el nivel de «respuesta a la voluntad popular» incluimos una pregunta
tomada de la encuesta Latinobarómetro 2005: «Eficacia del Voto»
18
. Se presenta el por-
centaje sobre casos válidos de quienes indicaron estar de acuerdo con la frase: «La mane-
ra como uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro». Puede asumirse
que quienes consideran que el voto es eficaz para modificar la situación del país están
implícitamente reconociendo que los políticos responden positivamente a la opinión
popular expresada en las urnas, en este sentido es un indicador más directo de la sen-
sibilidad de los gobernantes hacia la voluntad popular que la pregunta relativa a la satis-
facción con el funcionamiento de la democracia. Como antes indicamos, ésta tiende a
medir la satisfacción con los resultados de la gestión, lo cual no necesariamente impli-
ca que se hayan instrumentado las políticas con mayor apoyo popular.
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LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
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privados por parte de los funcionarios gubernamentales, las fuerzas de seguridad o el crimen orga-
nizado?». Traducción de los autores desde F
REEDOM
H
OUSE
. Methodology. Página web: http://www.
freedomhouse.org/template.cfm?page=56&year=2005.
17. Este elemento es formulado así por
FH
: «¿Hay autonomía personal? ¿Son controlados por
el Estado los viajes, la selección de residencia, la selección de empleo? ¿Están los ciudadanos libres
de adoctrinamiento y de excesiva dependencia del Estado?». Traducción propia. F
REEDOM
H
OUSE
.
18. La pregunta es la siguiente: «Algunas personas dicen que la manera como uno vota puede
hacer que las cosas sean diferentes en el futuro. Otros dicen que independientemente de como uno
vote, no hará que las cosas sean mejores en el futuro. ¿Cuál frase está más cercana a su manera de
pensar?». Agradecemos a Marta Lagos y a la Corporación Latinobarómetro por darnos acceso a las
respuestas a esta pregunta. Para mayor información sobre la encuesta y el cuestionario ver http://www.
latinobarometro.org.
El nivel e igualdad de los recursos cognitivos entre la población es otro de los ele-
mentos de la calidad de la democracia que no aparece evaluado por
FH
. Utilizamos como
medida de este elemento (Cuadro 1) el porcentaje de la población en la edad escolar
correspondiente que estaba inscrita en la escuela secundaria para el 2002 (
World Bank
,
2005). La educación secundaria provee a los ciudadanos de lo que pudiéramos consi-
derar el instrumental cognitivo básico para procesar la información política. En con-
secuencia, el nivel en que la población tiene acceso a este nivel educativo parece idóneo
para evaluar en forma comparativa los recursos cognitivos, especialmente en países en
vías de desarrollo entre los cuales el acceso a la educación superior tiende a ser bas-
tante restringido.
Nuestro tercer elemento adicional es el «nivel de tolerancia», para el cual hemos
construido una escala del 0 al 100, para los nueve países de América Latina incluidos
en la tercera (1995) o cuarta (2000) serie de la Encuesta Mundial de Valores
(World
Value Survey).
Se utilizan seis preguntas, las respuestas de los entrevistados para cada
una se re-codifican así: 0) No tolerante; 1) Tolerante. Las puntuaciones obtenidas por
el entrevistado en cada una se suman creando una escala de tolerancia del 0 al 6; o cuan-
do falta una de las preguntas del 0 al 5. Se calcula el promedio para cada país y se trans-
forma en una escala del 0 al 100. El resultado es el nivel de tolerancia que se indica en
el Cuadro 3. Las preguntas incluidas son las siguientes: A) «Ésta es una lista de las cua-
lidades que los niños pueden ser estimulados a aprender en el hogar. ¿Cuál, si alguna,
considera usted que es especialmente importante? Por favor escoja un máximo de cin-
co… Tolerancia y respeto hacia los demás». B) (Cinco preguntas) «En esta lista hay varios
grupos de personas. Por favor, ¿podría usted indicar el o los que no quisiera tener como
vecinos?: personas de raza diferente; musulmanes; inmigrantes/trabajadores extranje-
ros; homosexuales; judíos»
19
.
Otros dos elementos no incluidos por
FH
son participación electoral y representa-
tividad de los cuerpos legislativos elegidos (en términos de clase, etnia y partidismo).
Medimos participación electoral con base en el porcentaje de votantes con respecto a
la población en edad de votar para las últimas elecciones para las cuales tenemos infor-
mación disponible hasta el año 2004. La representatividad de los órganos legislativos
es medida con respecto a la composición partidista y al género en una escala de 0 al
100 utilizando el estadístico LS
Q
, que como dijimos antes es el indicador más común
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LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
36
© Ediciones Universidad de Salamanca
América Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46
19. Como se esperaba, el nivel de tolerancia en los países latinoamericanos se acerca más al que
se presenta en los países desarrollados, y en algunos casos lo supera, cuando se utiliza la escala com-
puesta por seis ítems propuesta aquí en vez de únicamente una pregunta sobre si la homosexualidad
es o no justificable. Por ejemplo, en una escala del 0 al 100, Argentina obtendría 88 en el índice com-
puesto de tolerancia, pero sólo 43 si sólo se incluye la pregunta sobre la homosexualidad. Las pun-
tuaciones para
EE
.
UU
. serían 87 y 48 y para España 82 y 62. Las respuestas de la encuesta del 2000
fueron utilizadas para Argentina, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela. Las respuestas de 1995
se utilizaron para Brasil, República Dominicana y Uruguay, países no incluidos en el 2000. La pregunta
sobre «judíos» fue reemplazada en México por «evangélicos» y no se hizo en Perú. En Venezuela las
preguntas sobre «judíos» y «musulmanes» fue reemplazada por una pregunta sobre «personas de otra
religión». En 1995 no se hizo la pregunta sobre «judíos».
de desproporcionalidad de la representación. Se convierte en indicador de proporcio-
nalidad restando la desproporcionalidad de 100, como lo sugiere Rose (1984).
FH
incluye ítems que evalúan la responsabilidad horizontal y la vertical, pero no
la social. Como indicador de esta última utilizaremos el porcentaje sobre casos váli-
dos de entrevistados por la encuesta Latinobarómetro 2005 que afirman «trabajar fre-
cuentemente o muy frecuentemente por temas comunitarios»
20
. Trabajar por temas
comunitarios implica exigir de los funcionarios públicos la resolución de problemas,
el cumplimiento de promesas electorales, el respeto a los derechos ciudadanos, y por
ello puede asumirse como un indicador adecuado del nivel en que los ciudadanos se
organizan para promover los intereses de su comunidad, y demandar responsabilidad
a los funcionarios públicos por el ejercicio de sus cargos.
Sobre soberanía,
FH
incluye dos ítems: a) ¿Están los funcionarios elegidos libres de
dominación por los militares, potencias extranjeras, jerarquías religiosas, oligarquías eco-
nómicas, o cualquier otro grupo poderoso? y b) ¿Son los representantes elegidos libre-
mente quienes determinan las políticas del gobierno? (
Freedom House
, 2005). Estos ítems
forman parte de los 25 que contribuyen al índice corregido que se presenta en la colum-
na 1 del Cuadro 1. Por las razones indicadas anteriormente, creemos que es necesario
un indicador específico de soberanía en política económica. Éste es construido utili-
zando como indicador de dependencia económica el servicio de la deuda externa como
porcentaje de las exportaciones de cada país para el 2003 (
World Bank
, 2005). Esta varia-
ble nos indica el peso de la deuda sobre la economía. A mayor el peso de la deuda sobre
la economía, más probable será que el país se vea obligado a seguir políticas económi-
cas que le dicten sus acreedores, o las instituciones financieras internacionales. El indi-
cador de autonomía económica presentado en el Cuadro 1 es el resultado de restar de
cien la cifra que arroje este indicador de dependencia económica, o sea: 100-deuda exter-
na como porcentaje de las exportaciones.
El Cuadro 1 presenta la puntuación para cada país en los 25 ítems de
FH
(puntos
básicos corregidos), y para cada uno de los siete indicadores adicionales disponibles
para los dieciocho países democráticos de América Latina al 2005, en una escala del 0
al 100. La última columna del Cuadro 1 presenta nuestro índice de calidad de la demo-
cracia con la respectiva puntuación para cada país en una escala del 0 al 100. Para lle-
gar a este índice la puntuación básica corregida de
FH
se multiplicó por veinticinco de
modo de darle en el cálculo el peso correspondiente a los veinticinco ítems que resu-
me. A este resultado se le sumó la puntuación de cada uno de los otros siete ítems y el
resultado se dividió entre el total de ítems incluidos (32). En consecuencia nuestro índi-
ce es un promedio de la puntuación en los ítems considerados, dándole igual peso a
cada uno de ellos
21
.
DANIEL H. LEVINE Y JOSÉ ENRIQUE MOLINA
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
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América Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46
20. La pregunta es: «¿Con qué frecuencia hace Ud. cada una de las siguientes cosas? Trabaja
por temas comunitarios. Muy frecuentemente, frecuentemente, casi nunca, nunca». Agradecemos a
Marta Lagos y la Corporación Latinobarómetro por darnos acceso a las respuestas a esta pregunta.
Para mayor información sobre la encuesta y el cuestionario ver http://www.latinobarometro.org.
21. Podría ser mejor intentar ponderar cada ítem según su importancia para la calidad de la de-
mocracia o, al menos, organizarlos en dimensiones y darle a cada dimensión el mismo peso. Nosotros
A pesar de que tenemos siete ítems adicionales el orden clasificatorio que resulta
de nuestro índice de calidad de la democracia es exactamente el mismo que el que se
deriva del índice de
FH
(sumatoria de puntuación en derechos políticos y libertades civi-
les), tal como se expresa en el Cuadro 2. La correlación entre ambos índices es: -,993.
La inclusión de la variable «nivel de tolerancia» (Cuadro 3) no modifica el orden en la
calidad de la democracia de los países para los que tenemos esta información. Estos
resultados sugieren, como ha sido planteado por Diamond y Morlino (2005), que las
dimensiones de la calidad de la democracia y sus elementos presentan una superposi-
ción significativa y en buena medida tienden a variar juntos.
Nuestro índice ratifica la información que proviene del índice de libertad de
FH
,
pero los resultados de los Cuadros 1 y 3 proveen una información más rica y variada,
y nos dan datos sobre las particulares debilidades y fortalezas de la democracia en la
región y en cada país en particular. Los nuevos indicadores nos ofrecen información
específica que puede ser utilizada por académicos y reformadores interesados en mejo-
rar la calidad de la democracia en América Latina. Por ejemplo, Costa Rica, uno de los
países con altos niveles de democracia en la región, alcanza una alta puntuación en repre-
sentatividad, pero aparece débil en participación electoral, recursos cognitivos y res-
ponsabilidad social. Colombia, con uno de los niveles de calidad más bajos en la región
(debido sobre todo a la violencia y la debilidad de las instituciones) es sin embargo fuer-
te en tolerancia, responsabilidad social y representatividad partidista de la legislatura
nacional. No tenemos espacio aquí para analizar en detalle los resultados individuales
de cada país, pero es importante resaltar que la consideración detallada de los elementos
que conforman la calidad de la democracia y sus indicadores puede aportar un cono-
cimiento importante acerca de las fortalezas y debilidades de la democracia en cada país
y en la región. Este análisis debería ser parte de la agenda de investigación futura sobre
América Latina.
DANIEL H. LEVINE Y JOSÉ ENRIQUE MOLINA
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
38
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América Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46
hubiéramos preferido este último procedimiento, pero para poderlo seguir hubiéramos necesitado cono-
cer la puntuación básica específica para cada ítem incluido por
FH
, o haber utilizado indicadores pro-
pios para esos ítems. Desafortunadamente no tuvimos disponible ninguna de estas dos vías.
DANIEL H. LEVINE Y JOSÉ ENRIQUE MOLINA
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
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América Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46
C
UADRO
1: I
NDICADORES DE CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN
A
MÉRICA
L
ATINA
País
FH
Sumatoria
de puntos
básicos
corregida
(25 ítems)
1
Participación
electoral
en elecciones
presidenciales
2
Proporcionalidad
de la representación
por género en la
legislatura nacional
(100-LS
Q
)
3
Proporcionalidad
de la representación
por partidos en la
legislatura nacional
(100-LS
Q
)
4
Recursos
cognitivos
5
Soberanía
(autonomía
económica)
7
Respuesta
a la voluntad
popular:
eficacia
del voto
Responsabilidad
social
Índice de calidad
de la democracia
8
Chile
100
72,9 (1999)
64,5
92,8
79
68,7
65
12
92,3
Costa Rica
100
60,0 (2002)
86,0
95,0
50
90,3
51
15
92,1
Uruguay
100
93,8 (1999)
59,7
99,4
72
73,7
85
15
93,7
Panamá
92
73,8 (2004)
67,2
86,1
63
88,7
61
19
86,2
Argentina
87
77,3 (2003)
85,2
93,3
81
62,1
67
13
82,9
República
Dominicana
87
62,1 (2000)
68,1
93,7
36
91,8
67
32
82,1
México
87
60,0 (2000)
73,6
94,3
60
79,1
66
33
82,5
Brasil
81
76,3 (2002)
58,0
96,2
72
36,2
67
14
76,4
El Salvador
78
57,7 (2004)
59,9
95,3
49
91,2
64
13
74,4
Perú
78
77,1 (2001)
68,6
94,8
69
78,4
56
20
75,4
Bolivia
72
61,1 (2002)
66,7
95,0
71
79,1
50
26
70,3
Ecuador
72
65,9 (2002)
66,2
94,1
50
72,1
48
10
68,9
Honduras
72
65,5 (2001)
73,8
97,5
30
6
88,4
49
12
69,3
Nicaragua
72
75,6 (1996)
70,7
97,3
39
88,3
60
9
70,0
Paraguay
72
47,2 (2003)
60,5
93,9
50
90,1
57
36
69,8
Venezuela
69
46,7 (2000)
80,1
94,7
59
69,9
74
21
67,8
Colombia
57
40,9 (2002)
61,5
97,0
54
56,1
62
25
56,9
Guatemala
57
48,1 (2003)
57,0
88,1
30
92,6
54
13
56,5
1.
A cada país se le otorga el máximo de puntos básicos que corresponde a su puntuación en derechos políticos y derechos civiles según la metodología de
FH
. La puntuación se corrige para neutralizar la inclinación antiizquierda,
como se indica en el texto. A Venezuela se le añaden seis puntos y a Brasil tres puntos.
2.
El año de la elección está entre paréntesis. La fuente es M
ATEO
y Z
OVATTO
(2005). Agradecemos a los autores y al personal de I
NTERNATIONAL
I
DEA
por darnos acceso a esta base de datos. La información para la República
Dominicana proviene de P
AYNE
, Z
OVATTO
, C
ARRILLO
y
A
LLAMAND
(2003: 362).
3.
La proporcionalidad se calcula aplicando el LS
Q
índice de desproporcionalidad a la diferencia entre el porcentaje de escaños obtenidos en la Cámara baja o única y la proporción de la población del país que constituyen para
hombres y mujeres. Para información sobre el LS
Q
índice de desproporcionalidad puede verse L
IJPHART
(1994: 61). Para calcular la proporcionalidad se sustrajo el índice de desproporcionalidad de 100 (100-LS
Q
), como sugiere R
OSE
(1984). La información sobre la representación por género en los parlamentos nacionales se obtuvo de: I
NTER
-P
ARLIAMENTARY
U
NION
(2006).
Women in National Parliaments
Actualizado al 31 de enero del 2006. La información sobre población proviene de:
Economic Comission for Latina American and the Caribbean
(
ECLAC
) (2005).
Statistical Yearbook for Latin American and the Caribbean, 2004
. De la
página web de la
ECLAC
4.
La proporcionalidad de la representación partidista se calcula para la Cámara baja o única de la legislatura nacional como promedio para el período 1990-2002. El índice de proporcionalidad se obtiene por la fórmula 100-
Desproporcionalidad. La desproporcionalidad se calcula usando el Índice de los Menores Cuadrados o
Least Square Index
( LSq) (L
IJPHART
, 1994). La información sobre desproporcionalidad es tomada de:
PNUD
(2004: 92).
5.
Inscripción en la educación secundaria como porcentaje del correspondiente grupo etario para 2002. Fuente:
World Bank
( 2005).
Little Data Book
.
6.
La información para Honduras no está disponible en la que presenta el
World Bank
. El volumen «La Democracia en América Latina» provee información sobre el porcentaje de la población con siete a doce años de educación
formal. En este indicador que cubre una información similar a la que estamos utilizando, Honduras aparece a un nivel similar al de Guatemala y por debajo de los otros países centroamericanos. Por esta razón estimamos su porcentaje
de inscripción en secundaria al mismo nivel que Guatemala.
7.
Fuente:
World Bank
(2005).
Little Data Book
.
8.
La escala va de 0 (ninguna) a 100 (máxima).
DANIEL H. LEVINE Y JOSÉ ENRIQUE MOLINA
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
40
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América Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46
C
UADRO
2: Í
NDICE DE CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y LA CLASIFICACIÓN DE
F
REEDOM
H
OUSE
PARA
18
PAÍSES DE
A
MÉRICA
L
ATINA
País
Índice
de calidad
de la
democracia
1
FH
índice de
libertad
2
FH
orden
de clasificación
según el índice
de libertad
FH
Sumatoria
de puntos básicos
corregida
(25 ítems)
3
1. Uruguay
93,7
2
1
100
2. Chile
92,3
2
1
100
3. Costa Rica
92,1
2
1
100
4. Panamá
86,2
3
4
92
5. Argentina
82,9
4
5
87
6. México
82,5
4
5
87
7. R. Dominicana
82,1
4
5
87
8. Brasil
76,4
5
8
81
9. Perú
75,4
5
8
78
10. El Salvador
74,4
5
8
78
11. Bolivia
70,3
6
11
72
12. Nicaragua
70,0
6
11
72
13. Paraguay
69,8
6
11
72
14. Honduras
69,3
6
11
72
15. Ecuador
68,9
6
11
72
16. Venezuela
67,8
7
16
69
17. Colombia
56,9
8
17
57
18. Guatemala
56,5
8
17
57
1.
Viene del Cuadro 1.
2.
Es la suma de la puntuación en derechos políticos y libertades civiles. El índice va de 2 (nivel superior de libertad) a 14
(ausencia de libertad).
3.
Viene del Cuadro 1.
C
UADRO
3: Í
NDICE DE CALIDAD DE LA DEMOCRACIA INCLUYENDO TOLERANCIA
(
NUEVE PAÍSES
)
País
Índice de
calidad de la
democracia
1
Tolerancia
Índice de
calidad de la
democracia
incluyendo
tolerancia
FH
índice de
libertad
FH
orden
de clasificación
según índice
de libertad
1. Uruguay
93,7
84
93.4
2
1
2. Chile
92,3
85
92.1
2
1
3. Argentina
82,9
88
83.1
4
5
4. México
82,5
75
82.3
4
5
5. R. Dominicana
82,1
72
81.7
4
5
6. Brasil
76,4
82
76.6
5
8
7. Perú
75,4
78
75.5
5
8
8. Venezuela
67,8
74
68.0
7
16
9. Colombia
56,9
85
57.8
8
17
1.
Viene de Cuadro 1.
VI. C
ONCLUSIONES
Un aspecto fascinante de los cambios políticos recientes en América Latina es lo
que pudiéramos llamar legítimamente una «refundación de las democracias». Ha habi-
do un movimiento sostenido desde las primeras preocupaciones por las constitucio-
nes, momentos fundacionales y supervivencia de los nuevos regímenes (en el sentido
de lo señalado por Carl Schmitt) hacia una expansión gradual del significado y alcan-
ce participativo de lo que cuenta como democracia. Como señala Smith (2005: 313),
la democracia en América Latina ha sido «domesticada»: ha ganado capacidad de super-
vivencia y de enraizarse en la medida en que sus partidarios han ido aceptando limi-
tarse tanto en la persecución de violaciones a los derechos humanos ocurridas antes
de la transición, como en la introducción de reformas que pudieran afectar los inte-
reses de factores nacionales o internacionales con capacidad de desestabilización, al
menos durante un período inicial. Pero el costo creciente de estas negociaciones ha
venido resultando cada vez más evidente, y ha estimulado la búsqueda de nuevas for-
mas de participación, así como esfuerzos para extender el significado de los derechos
y por extender la definición operativa de la democracia.
Aunque los resultados prácticos han tenido hasta ahora un impacto limitado, los
debates (por ejemplo sobre democracia participativa vs. representativa) han abierto la
discusión sobre un número amplio de tópicos como la iniciativa popular, los referen-
dos revocatorios, las formas adecuadas de organización política, el papel de la socie-
dad civil, la naturaleza del sufragio y el número y la naturaleza de los cargos sujetos a
elección popular. Cualesquiera que sean los pormenores, la tendencia a moverse más allá
de las primeras versiones de democracia domesticada es en sí misma importante, y refuer-
za nuestro empeño por vincular los análisis procedimentales de la democracia con la
atención sobre cómo la democracia política se posiciona en el orden social y económico.
La política de la democracia es también en un sentido importante una lucha con-
tinua por controlar lo que la definición de democracia significa en la práctica. Es por
esto que la cuestión del vínculo de los derechos con las dimensiones de la calidad de
la democracia es tan crítica. La vigencia y el ejercicio libre de los derechos relevantes
dentro del marco legal son centrales para la calidad de la democracia. A riesgo de hacer
distinciones polémicas sobre los tipos de derecho, es claro para nuestro propósito que
unos derechos son más críticos que otros. Los más centrales para la calidad de la demo-
cracia son aquellos derechos que en alguna medida hacen posible o facilitan el acceso
a los procesos políticos y sus instituciones. Los derechos vinculados a la decisión elec-
toral, a la igualdad de acceso y de trato por las instituciones políticas, y a la responsa-
bilidad política, son de importancia crítica. Esto significa que debemos prestar atención
particular a las condiciones para la participación política (incluyendo el voto y el regis-
tro electoral pero sin limitarse a ellos), al sistema judicial y penal, a los mecanismos de
transparencia y a los derechos que garantizan la libertad de organización e información.
Hay muchas características deseables en el ideal de un Estado de Derecho, pero en sí
mismo un Estado de Derecho, en el cual rigen efectivamente las leyes establecidas, no
es necesariamente democrático.
DANIEL H. LEVINE Y JOSÉ ENRIQUE MOLINA
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
41
© Ediciones Universidad de Salamanca
América Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46
Este trabajo representa un esfuerzo para repensar el análisis de la calidad de la demo-
cracia en América Latina. Su propósito ha sido mantenerse dentro de la tradición del
análisis procedimental de la democracia, para desde allí teorizar el vínculo entre las ins-
tituciones y procedimientos políticos, por un lado, y la sociedad en que están inmer-
sos, por otro, y de esa manera dilucidar los elementos que los hacen más o menos
democráticos, y mejoran o limitan la calidad de la política democrática. El análisis pro-
cedimental de la democracia ha sido criticado por su vulnerabilidad a análisis no rea-
listas y estáticos que muy a menudo tratan a los procedimientos, las instituciones y a
quienes operan en ellos (políticos y funcionarios públicos elegidos o designados) como
si estuvieran desconectados de la sociedad, la economía y la cultura. Esta crítica tiene
alguna validez, pero pensamos que llevarla demasiado lejos corre el riesgo de despojar
el análisis político de aportes valiosos. De allí nuestra argumentación en favor de un
enfoque que supere la «desconexión» teorizando las formas en que las prácticas e ins-
tituciones políticas están conectadas con la sociedad.
Parece útil en este punto salir de los detalles de la construcción de medidas e indi-
cadores para volver una vez más a nuestra definición central, y las dimensiones empí-
ricas que se derivan de ella. Hemos definido la calidad de la democracia como la medida
en que los ciudadanos participan informadamente en procesos de votación libres, impar-
ciales y frecuentes; influyen en la toma de decisiones políticas; exigen responsabilidad
a los gobernantes; y en que estos últimos son quienes efectivamente toman las decisio-
nes y lo hacen respondiendo a la voluntad popular. Esta definición implica cinco dimen-
siones: decisión electoral, participación, respuesta a la voluntad popular, responsabilidad
y soberanía. Algunas, como soberanía, son condiciones habilitantes, factores que esta-
blecen los parámetros para los procesos políticos. Otras, como anticipación, respon-
sabilidad y respuesta a la voluntad popular, apuntan directamente al ritmo y contenido
de los procesos políticos. Tomar estas dimensiones como un conjunto dinámico llevó
nuestro análisis a la identificación de indicadores que vinculan la capacidad de los ciu-
dadanos (como individuos y en su vida asociativa) a las realidades efectivas del plura-
lismo y a los límites y barreras a la participación.
Durante el trabajo hemos delineado un vínculo explícito entre el análisis de la legi-
timidad y el funcionamiento concreto de los procedimientos democráticos, situando
éstos firmemente en un contexto de derechos y participación. El esfuerzo central del
trabajo ha estado dirigido a llegar a las condiciones habilitadoras del acceso a la parti-
cipación de manera que no se dé por supuesta la conexión con la política, sino que se
apunte hacia formas de especificarla más íntegramente. Este enfoque lleva el análisis
más allá de las preocupaciones por la gobernabilidad mirada desde arriba hacia abajo,
incorporando las preocupaciones de los ciudadanos acerca de la capacidad para parti-
cipar y el acceso a las instituciones formales
22
.
DANIEL H. LEVINE Y JOSÉ ENRIQUE MOLINA
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA:
UNA VISIÓN COMPARADA
42
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América Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46
22. Trabajos recientes de L. A
NDERSON
y L. D
ODD
(2005) y N. B
ERMEO
(2003) subrayan las capa-
cidades y orientaciones democráticas de los ciudadanos ordinarios, quienes han demostrado repeti-
damente mayor compromiso y confianza en la democracia que sus líderes. Nuestra visión de la calidad
de la democracia incorpora esta dimensión.
Ampliar el análisis de la sociedad civil y de la representación sigue siendo un desa-
fío. Un problema que ha dejado en buena medida a la sociedad civil y a la representa-
ción insuficientemente teorizadas (o cuando son teorizadas a menudo desconectadas
del análisis político)
23
ha sido la dificultad de encontrar medidas comparables y llevar
hacia la búsqueda de indicadores cuantitativos a una literatura que ha estado en gene-
ral enfocada en el análisis cualitativo e histórico. No hay un camino fácil para hacer
esto, pero creemos que es posible incorporar de forma congruente en el análisis cuan-
titativo las dimensiones social y organizacional. Éste es un ejercicio de reducción, pero
no necesariamente de reduccionismo.
El análisis de la democracia, y de la calidad de la democracia, se beneficia de una
mirada amplia en el tiempo. Esto es aparente en todos los casos, pero es quizás parti-
cularmente evidente en América Latina, donde la experiencia con la democracia a lo
largo de las décadas ha dado pie para el pesimismo aun de los más optimistas, y ha hecho
atractivas las teorías cíclicas aun para fervientes creyentes en el progreso. ¿Es el pre-
sente período algo más que otra vuelta en el ciclo? En la medida en que podamos lle-
gar a una comprensión más completa y dinámica de la calidad de la democracia,
estaremos en mejores condiciones para evaluar su durabilidad y para entender cuándo
será defendida o no por los actores claves. Los gobiernos democráticos concretos pue-
den tener éxito o fracasar, pero a largo plazo el meollo del asunto es si el espacio para
la democracia se fortalece o no, y de qué manera específica. Si hay retrocesos: ¿lo harán
mejor los demócratas la próxima vez? ¿Crearán procesos políticos de mayor calidad y
más viables ante los problemas?
Cualquier conjunto de instituciones y procedimientos políticos opera dentro de
las restricciones que le dan forma y limitan la viabilidad de formas particulares del pro-
ceso político. Pero la política no es simplemente un espacio sobre el que se actúa, ni
los dirigentes políticos son simplemente agentes pasivos de otras fuerzas. Las innova-
ciones y reformas que vienen de los procesos políticos pueden también moldear la for-
ma en que las fuerzas sociales y la sociedad civil asumen las tareas de la política. Esto
es menos una calle de dos vías que una autopista multidireccional con un intercam-
bio de influencias de varios tipos y niveles operando simultáneamente. Si contrasta-
mos el análisis realizado aquí con un conjunto de propuestas que han surgido en años
recientes con el fin de mejorar la democracia en América Latina, resulta evidente que
aparte de su interés teórico y comparativo, el análisis sistemático de la calidad de la
democracia tiene potencial para producir importantes beneficios prácticos en el cor-
to y mediano plazo.
El potencial para la reforma es particularmente claro si centramos nuestra aten-
ción analítica en los puntos de acceso a la política y en la manera en que éstos afec-
tan la forma como opera el proceso político. Las reformas para garantizar a las mujeres
una cuota determinada de participación en los escaños de las legislaturas han mejo-
rado la representatividad, propiciado nuevas formas de participación y estimulado que
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23. Como en buena parte de los trabajos sobre «la sociedad civil» que muy a menudo dejan de
considerar la importancia de las instituciones y de los acuerdos políticos.
emerja un potencial de liderazgo hasta ahora oculto. Las medidas que fortalecen el
sistema judicial y hacen de los referendos, los revocatorios y las iniciativas legislativas
opciones reales son pasos de corto plazo que refuerzan la responsabilidad política.
Aunque el aumento de los recursos cognitivos depende de la educación, lo que lo hace
una propuesta de largo plazo, se pueden hacer distinciones útiles entre las políticas
que invierten en la universidad por oposición a las escuelas primaria y secundaria. En
muchos países, las reformas que se centraron en la descentralización y en el financia-
miento de los partidos tuvieron un comienzo prometedor en cuanto a la transforma-
ción de los sistemas de partidos, pero fueron sobrepasadas por una extensa crisis
económica y política. En el mismo sentido, la descentralización ha probado hasta aho-
ra ser una espada de doble filo: ha dado signos de servir para la emergencia de nue-
vas elites partidistas, pero también ha estado acompañada de la disminución del interés
de los votantes en las elecciones subnacionales.
Las reformas que se han intentado para fortalecer a los sistemas de partidos y así
lograr una más efectiva representación y articulación de intereses, a menudo han nau-
fragado debido a obstáculos derivados de las diferencias educacionales y de clase que
dividen las elites de las masas, y por la creciente desconfianza hacia los que fueron par-
tidos dominantes. Sin embargo hasta ahora, aparte de los medios de comunicación y
de la manipulación por poderosos líderes populistas, no han aparecido mecanismos que
puedan mediar la relación entre grandes poblaciones y las instituciones políticas tan
efectivamente como los partidos políticos. Lo que parece probable es que los partidos
políticos seguirán siendo centrales para la democracia, pero ya no en el modelo clási-
co de
AD
en Venezuela, y mucho menos en el del
PRI
que por tanto tiempo dominó la
realidad mexicana. Las reformas que promueven la transparencia, múltiples vías de acce-
so a la política (como las primarias), y reducen las barreras para la participación y la
organización parecen ser las que tienen mejores probabilidades de impulsar hacia delan-
te el proceso de creación de nuevas instituciones de manera fructífera.
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