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Perspectivas teórico-metodológicas
25
Resumen
El artículo analiza las propuestas teóricas de “regímenes
parciales de participación”,
“instituciones políticas de se-
gundo nivel” y “régimen urbano”, relacionándolas, desde una
perspectiva histórica, con datos empíricos provenientes de
algunas iniciativas exitosas de las redes de organizaciones
civiles mexicanas. Dicha relación muestra la viabilidad de
nuevas formas de relación sociedad-gobiernos en México,
destacando el protagonismo de algunas formas de liderazgo
en las organizaciones civiles.
Redes de actores sociales y liderazgos políticos:
hacia nuevas formas de relación entre gobiernos y sociedad
Laura Loeza Reyes
*
Abstract
Te article analyzes theoretical proposals of
“partial
regimes of participation”, “political institutions of se-
condary level” and “urban regimes” relating them, from
a historical perspective, with empiric data provided by
some successful initiatives of the webs of Mexican civil
organizations. Said relationship shows the viability
of new forms of relationship society-governments in
Mexico, underlining the showmanship of some forms
of leadership within civil organizations
Palabras clave:
redes de actores sociales, organizaciones civiles, procesos de democratización, relaciones socie-
dad-gobiernos, liderazgos.
y
* Universidad Nacional Autónoma de México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, ±orre II de
Humanidades, 6º piso, Ciudad Universitaria, Col. Copilco Universidad, Deleg. Coyoacán, México, D. F., C. P. 04510.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
26
Introducción
E
l objetivo de este artículo, es el de explorar la
posibilidad de construcción de nuevas formas
de relación gobiernos-sociedad en México que
continúen con los procesos de democratización y con-
tribuyan a su institucionalización. Para ello, el escrito
toma como paradigma la iniciativa emprendida por la
organización Ciudadanos por Municipios Transparentes
así como su posible impacto en los procesos de demo-
cratización del régimen, destacando la importancia del
liderazgo político de su elite dirigente. Como a lo largo
de este documento se alude también a otras experiencias
análogas a las cuales se les pueden aplicar las mismas
conclusiones que a la organización civil mencionada (se
trata de redes a través de las cuales las organizaciones
civiles han logrado movilizar el apoyo político de otros
actores sociales con los que construyen alianzas), se
habla por ello de
redes de actores sociales que surgen
espontáneamente ‘desde abajo’
y que poseen un capi-
tal político-cultural que movilizan en determinadas
coyunturas mientras que, en otras, permanece latente
y susceptible de ser activado, dando a las redes cierta
capacidad para responder a coyunturas cambiantes.
En este análisis, los enfoques teóricos de Philippe
C. Schmitter (“regímenes parciales de participación”);
1
Douglas Chalmers (“instituciones políticas de segundo
nivel”)
2
y Clarence N. Stone (“producción social del
poder”),
3
se revelan como herramientas metodológicas
de gran importancia y utilidad.
Una preocupación central de esta investigación,
que explica la selección de estos tres enfoques teóricos
como vectores del análisis, es el hecho de que muchas
de las fallas de la democracia como forma de gobierno
no le son intrínsecas, sino que derivan de la
manera
como se ejercen los gobiernos llamados democráticos.
En este sentido, es preciso establecer una diferencia
entre los procedimientos a través de los cuales los
gobiernos obtienen su investidura y la forma como se
ejercen. Prácticas interrelacionadas como la corrup-
ción y las políticas basadas en modelos económicos
que generan y reproducen profundas desigualdades
socioeconómicas entre la población (la flexibilización
del empleo, el abandono del Estado de bienestar y la
desaparición de los sistemas solidarios de pensiones,
entre otras), tienden a ser asociados a la democracia
liberal. Sin embargo, la existencia de una amplia gama
de gobiernos ‘democráticos’ permite sostener que estas
fallas de los gobiernos no son una fatalidad imputable
a la democracia como forma de gobierno. En el caso
de América Latina, las prácticas políticas basadas en
formas de dominación tradicionales y que inhiben el
desarrollo de una verdadera ciudadanía han contribui-
do a perpetuar y profundizar estas fallas en el ejercicio
de los gobiernos que se dicen democráticos.
Es en este marco, se hace necesario explorar nuevas
formas de relación gobiernos-sociedad que consideren
y tomen en cuenta
la
historia,
las
prácticas
y la
cultura
política
propias de las sociedades que se analizan, lo
cual remite a los imaginarios políticos de los actores.
Asimismo, implementar formas particulares de par-
ticipación ciudadana que se alejen de la ‘politiquería’
(caciquismo, caudillismo, populismo, corrupción) y
potencien formas más equitativas de relación política
y de ejercicio gubernamental más responsable sobre
la base de experiencias pasadas. En este sentido, es
importante tener presente que las formas tradicionales
de dominación no desaparecen fácilmente en las so-
ciedades. Se trata de fenómenos de larga duración que
permanecen incrustados en los imaginarios políticos
de los individuos y las colectividades; se reproducen
cotidianamente en las prácticas y se actualizan a través
de procesos de resignificación. Son, pues, fenómenos
complejos que ameritan ser analizados con detalle
considerando la permanencia que han mostrado en los
regímenes políticos latinoamericanos. En mi opinión,
es en estos procesos donde podemos encontrar algunas
explicaciones para la continuidad y el cambio en esta
región de nuestro continente.
Finalmente, promover, a través de estas nuevas
formas de relación gobierno-sociedad, la instituciona-
lidad del ejercicio del gobierno así como la dinámica, el
cambio y la creación institucional favorables a dichas
formas de relación.
1
Philippe C. Schmitter, “La consolidación de la democracia y la representación de los grupos sociales”, en
Revista Mexicana de Socio-
logía
, núm. 3, julio-septiembre de 1993, pp. 3-29.
2
Douglas Chalmers, “Civil Society’s Links to Politics. ±e Importance of Second Level Political Institutions”, ponencia presentada
en
XXI International Congress of the Latin American Studies Association
, llevado a cabo en la ciudad de Miami del 16 al 18 de marzo del
2000.
3
Clarence N. Stone,
Regime Politics Governing Atlanta 1946-1988
, Lawrence, University Press of Kansas, 1989.
Perspectivas teórico-metodológicas
27
Con el fin de argumentar lo anterior, procederé a
exponer las propuestas teóricas mencionadas; ense-
guida destacaré algunas variables importantes que
dan cuenta de las particularidades del caso mexicano
y que justifican la pertinencia de este marco conceptual
para analizar el fenómeno y, hacia el final, analizaré la
experiencia del Programa Ciudadanos por Municipios
Transparentes (±I²³RA).
Los referentes teóricos
Las propuestas teóricas de Schmitter y Chalmers de
“regímenes parciales de participación” e “instituciones
políticas de segundo nivel”, respectivamente, explican
cómo se puede movilizar el apoyo político y la participa-
ción de la ciudadanía, agrupada en diferentes tipos de
organizaciones, para involucrarla en los procesos de to-
ma de decisiones y en algunas tareas de gobierno. En el
caso del primer investigador, éste avanza su propuesta
en forma de hipótesis expresada como pregunta: ¿y si la
democracia no estuviese formada por un sólo régimen
sino por varios regímenes parciales de participación?
En su modelo analítico, Schmitter distingue el
régimen de concertación
, que vincularía a las asocia-
ciones de interés con los públicos objetivos; el
régimen
de presión
, que vincularía a las asociaciones de interés
y a los grupos sociales con las asambleas legislativas;
el
régimen de representación
, que pondría en contacto
a los grupos potenciales con las asambleas legislativas;
el
régimen electoral
, que relacionaría a los electores
individuales con los partidos políticos y las asambleas
legislativas; el
régimen clientelista
,
4
que articularía a los
partidos políticos con las localidades determinadas. Las
asociaciones de interés, las asambleas legislativas y los
partidos políticos quedarían relacionados directamente
con las autoridades gobernantes y, a través de ellas, con
las instituciones administrativas (militares y policía,
ministerios y paraestatales) y todo el conjunto de acto-
res estaría regido por el
régimen constitucional
.
Podemos concluir, con el politólogo, que lo que está
en juego en estos espacios es
qué tipo de democracia
habrá de consolidarse en el largo plazo
. Para Schmitter,
la posibilidad de crear regímenes de concertación que
vinculen a las asociaciones entre sí con las institucio-
nes estatales, depende de la habilidad que tengan las
asociaciones para desarrollar una capacidad estraté-
gica y de ‘abarcabilidad’, es decir, que sean capaces de
movilizar intereses y actores diversos que permitan
una representación mayor de aquéllos más allá de los
espacios partidarios. Ejemplo de empresas de este tipo,
en el caso mexicano, son las actividades legislativas
de las organizaciones civiles (régimen constitucional)
como la iniciativa de Ley Contra la Violencia Familiar
en el estado de Jalisco, impulsada por el Colectivo Voces
Unidas, que logró tanto sensibilizar a buena parte de
la población de la región con respecto a esta lacerante
problemática (régimen de concertación) como de man-
tener actividades de movilización (manifestaciones
públicas) y cabildeo con los diferentes partidos (régimen
de presión y regímen electoral). El Colectivo llegó, in-
cluso, a manifestarse en las calles portando pancartas
con la leyenda “¿Quién quiere mi voto?” para presionar
a los partidos que no querían arriesgar su ‘voto duro’
presentando ante el Congreso la iniciativa de ley; ade-
más, se presentó también en los medios masivos de
comunicación (régimen de concertación).
Por su parte, Chalmers desprende su propuesta teó-
rica del trabajo sistemático de muchos años de recopi-
lación de información empírica respecto a la operación
y el desgaste de formas autoritarias de control político
(como el caudillismo y el caciquismo) en las sociedades
latinoamericanas, principalmente en México donde ha
realizado diversas investigaciones.
5
Para el profesor
emérito de la Universidad de Columbia, el éxito de las
organizaciones civiles depende de que las instituciones
públicas fomenten su trabajo, es decir, del espacio que
encuentren en las estructuras políticas. Que las orga-
nizaciones promuevan la democracia, o no, depende no
sólo de si ellas son democráticas y persiguen objetivos
4
Tanto Schmitter como Chalmers valoran positivamente las prácticas clientelares. El segundo de ellos atribuye al clientelismo y al
corporativismo la capacidad de incluir a los excluidos en los procesos políticos.
Vid
. D. Chalmers,
op. cit.,
p. 7
.
Es posible que en otras
sociedades ocurra así, pero en México ambas prácticas han contribuido a que no se formen actitudes y prácticas ciudadanas en la po-
blación, además de que las relaciones clientelares escapan a los controles legales.
5
Cfr.
D. Chalmers
et. al
.,
Mexican NGO Networks and Popular Participation,
Nueva York, Columbia University, ´nstitute of Latin µmerican
and ´berian Studies, Center for the Study of Human ¶ights,
µcademia Mexicana de Derechos Humanos, 1995 (Papers on Latin µmerica,
39); D. Chalmers
et al
., “µssociative Networks: µ New Structure of ¶epresentation for the Popular Sectors?”, en D. Chalmers,
et al
.,
Te
New Politics of Inequality in Latin America
.
Rethinking Participation and Representation
, Oxford, Oxford University Press, 1996, (Oxford
Studies in Democratization), pp. 543-582.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
28
democráticos, sino de que las instituciones con las
cuales colaboran auspicien a su vez la democracia. Bajo
la perspectiva de este autor, aún los parlamentos más
democráticamente electos no operan de esta manera
si los resultados responden únicamente a los deseos
de una pequeña elite, (situación a la que no escapan
las organizaciones civiles). La solución se encuentra,
entonces, en las “instituciones políticas de segundo
nivel” que vinculan al conjunto de las organizaciones
sociales con las instituciones. Se trata del conjunto de
instituciones informales: procedimientos, prácticas
regulatorias y arenas gobernadas por reglas que existen
entre las instituciones constitucionales y los ciudadanos
y que son también cruciales para la democracia.
6
Ambos modelos analíticos (el de Schmitter y el de
Chalmers) coinciden y se complementan con el de la
“producción social del poder” de Clarence Stone, cuya
preocupación principal es la gobernabilidad en las ciu-
dades. La coincidencia de estos tres modelos analíticos
radica en el interés por
lograr formas de gobierno más
participativas, menos verticales e ir más allá de la simple
democracia electoral
. La forma de gobierno que analiza
el tercero de nuestros teóricos, y que tiene su expresión
empírica en la ciudad de Atlanta, Georgia, EE.UU., se
basa en un
gobierno de coalición
socialmente amplio
que incluye a los representantes electos, a las elites
empresariales, al amplio abanico de sectores sociales
organizados y a los que no lo están. Es a través del ré-
gimen que emana de dicha coalición, que se toman la
mayor parte de las decisiones políticas.
Stone centra su análisis en los gobiernos de coa-
lición. Si atendemos a la manera como actualmente
se erigen los gobiernos democráticamente electos en
la mayor parte del mundo (difícilmente obtienen más
del 50% de los votos), comprendemos la relevancia de
esta perspectiva analítica. Como señala el emérito
de la Universidad de Maryland, ganar las elecciones
no es lo mismo que ser capaz de gobernar. A menudo
esta capacidad debe construirse, es necesario crear las
bases que permitan el ejercicio del gobierno a través de
la cooperación cívica. Esto puede lograrse con la distri-
bución de incentivos materiales y/o simbólicos para la
participación que impactan en las identidades de los ac-
tores sociales haciéndoles sentirse reconocidos por sus
oponentes políticos que quedaron posicionados en los
espacios de toma de decisiones. Un ejemplo de ello, en
el caso mexicano, es la participación de algunos miem-
bros de la elite dirigente de las redes de organizaciones
civiles (históricamente contestatarias del autoritarismo
del régimen) en los gobiernos de alternancia.
Si bien Stone señala los límites del modelo para
erradicar las diferencias en la distribución desigual de
los recursos (pues al basarse en incentivos selectivos
no logra resolver las tensiones entre la equidad del
régimen y su efectividad), el hecho de que su modelo
analítico enfatice el entretejimiento de los sectores
electoral, económico y cívico en la vida institucional
de la comunidad, nos permite pensar en un potencial
aún por explorar en estos campos; en otras palabras,
esta aparente paradoja entre eficacia y equidad puede
no ser irresoluble.
El especialista en políticas urbanas utiliza la pala-
bra
régimen
para referirse a los
acuerdos informales
que
rodean y complementan los trabajos formales de la au-
toridad gubernamental. Un régimen así involucra tanto
a grupos informales que logran llegar conjuntamente
a la toma de decisiones, como a los formales y relativa-
mente estables
con acceso a los recursos institucionales
,
mismos que también tienen un papel sostenido a la hora
de decidir. Lo que hace informal a un grupo no es la falta
de conexiones institucionales, sino el hecho de que éste,
como grupo
, provea conexiones institucionales a través
de un modo informal de cooperación, esto es, sin una
estructura de mando completamente abarcadora que
guíe y sincronice el comportamiento de cada uno de los
participantes.
7
Lo que da coherencia al régimen es el
hecho de haber sido creado intencionalmente y mante-
nido como una forma de facilitar la acción. En palabras
del propio Stone, la
cooperación cívica
(de importancia
capital en sistemas con débil autoridad formal). En
un gobierno de coalición, los acuerdos informales son
sostenidos por un grupo central (típicamente un grupo
de personas enteradas)
8
que se reúne frecuentemente
para tomar decisiones.
9
Es así como el politólogo construye su noción de
régimen urbano
, que define como “los acuerdos in-
formales a través de los cuales los cuerpos públicos y
los intereses privados
10
funcionan juntos con el fin de
6
D. Chalmers, “Civil Society’s Links to Politics…”
op. cit.,
p. 2.
7
C. Stone,
op. cit
., p. 3.
8
En las redes de actores sociales que analizamos aquí, las personas enteradas son precisamente los miembros de la elite dirigente
quienes tienen, además, un ascendente sobre el resto de los participantes.
9
C.
Stone,
op. cit
., pp. 5, 6.
10
Entre los intereses privados el autor incluye a los representantes sindicales, funcionarios de los partidos, directivos de organizaciones
no lucrativas o fundaciones y líderes de iglesias.
Perspectivas teórico-metodológicas
29
formular e implementar decisiones de gobierno”
.
Para
ello, tienen que “manejar el conflicto y crear respuestas
adaptativas al cambio social”.
11
Stone señala como los
componentes de los acuerdos informales el espacio
institucional y la cooperación. En las perspectivas de
Chalmers y Schmitter, ambos quedarían representa-
dos en los regímenes parciales de participación y en
las instituciones políticas de segundo nivel. Los tres
autores coinciden en la manera de definir el régimen,
refiriéndose a regímenes de participación, porque ellos
estructuran la forma en que la sociedad participa en el
proceso político
12
y estas formas pueden ser formales
o informales.
En el caso de México, la cooperación, que necesa-
riamente está asociada a la confianza, plantea serios
problemas que ameritan ser analizados en profundi-
dad. Sobre ello volveremos más adelante pues son dos
variables clave en nuestro análisis.
Lo que Stone nos propone es un modelo de política
urbana que denomina “modelo de producción social del
poder” y que se basa en la cuestión de cómo en un mundo
de autoridad limitada y dispersa, los actores trabajan
juntos a través de líneas institucionales para producir
una capacidad de gobernar y llevar adelante resultados
públicamente significativos.
13
Pero, ¿cómo esta coopera-
ción se mantiene cuando es confrontada con un proceso
de cambio social, un influjo continuo de nuevos actores y
un potencial de rupturas a través del conflicto o la indife-
rencia? Se trata de una cuestión sumamente pertinente
en el caso mexicano, considerando los actuales escena-
rios que se han abierto como resultado de la alternancia
política. De acuerdo con el norteamericano,
“Desde una
perspectiva histórica, las estructuras sociales son menos
sólidas y menos fijas de lo que los científicos sociales
suelen asumir. El potencial de cambio está siempre pre-
sente. Todo evento contiene un potencial para alterar el
régimen, probablemente no a través de un rápido reali-
neamiento, pero sí abriendo una trayectoria a través de
la cual eventos subsecuentes pueden acumulativamente
provocar cambios fundamentales.”
14
Esto es sin duda cierto, sin embargo, en el caso de
México, han ocurrido procesos de cambio innegables
que ponen en evidencia la permanencia de algunos
fenómenos y algunos retrocesos importantes en logros
previamente alcanzados que impiden que dichos proce-
sos de cambio se consumen, dejándolos en proceso. Esto
plantea enormes retos para los actores
democratizantes
de la sociedad y para los analistas.
Redes de actores sociales, liderazgos y procesos políticos: los problemas
de la cooperación y el disenso.
La continuidad y el cambio en los procesos políticos
están asociados, innegablemente, al desempeño de los
liderazgos políticos y en las redes de actores sociales,
que son nuestro objeto de estudio, éstos han sido pieza
clave para movilizar el apoyo de los agentes involucra-
dos en sus diferentes sistemas de acción y definir las
estrategias de las redes, entre otras cosas. Entiéndase
por liderazgo, siguiendo la definición de Ralph Stogdill,
15
como el proceso de influencia sobre las actividades de
un grupo en el establecimiento y el logro de sus metas;
o, de acuerdo a Robert Tannenbaum y Fred Massarik,
16
como la influencia personal ejercida en una situación
y dirigida a través de un proceso de comunicación con
vistas a una o varias metas específicas.
En las redes de actores sociales encontramos lide-
razgos basados en formas tradicionales de domina-
ción (caudillismo y caciquismo) pero también los hay
potencialmente
democratizantes
que eventualmente
podrían contribuir, de una manera intencionada, a la
formación de actitudes ciudadanas en la población.
Esto refuerza nuestra convicción de que la constante
contradicción entre actitudes mentales, lógicas de
actores e instituciones antiguas y modernas, que se
expresa en el entramado institucional y por lo tanto
en el espacio público, puede ser administrada a través
de las nuevas formas de relación sociedad-gobierno a
las que nos hemos referido. Algunas experiencias de las
redes de organizaciones civiles que son nuestro objeto
11
C.
Stone,
op. cit
., p. 6.
12
D.
Chalmers, “Civil Society’s Links to Politics…”
op. cit
., p. 6.
13
C.
Stone,
op. cit
., p. 8.
14
Ibid
., p. 9.
15
Ralph Melvin Stogdill
,
“Leadership, Membership and Organization”, en
Psychological Bulletin
, núm. 47, 1950, pp. 1-47.
16
Robert Tannenbaum y Fred Massarik, “Leadership: a Frame of Reference”,
en
Management Science
, vol. 4, núm. 1, octubre de 1957,
pp. 1-19.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
30
de estudio, muestran su capacidad para fungir como
transmisoras y difusoras de actitudes, percepciones y
disposiciones de los liderazgos más proclives al cambio
y la institucionalidad.
Es precisamente a través de las redes (que se confi-
guran en los procesos políticos) que ocurre la conexión
entre actores sociales e instituciones a través de la co-
operación, pero también del conflicto y el disenso. Con-
sideramos que la expresión del disenso puede ser una
forma de cooperación que administrada eficazmente
puede evitar el conflicto y lograr la inclusión de intere-
ses previamente excluidos. Actualmente disponemos
de una abundante literatura sobre las redes sociales
que incluye enfoques muy diversos.
17
Retomaremos, al
respecto, la definición de Antonio Natera quien asocia
el modelo organizativo en redes con el buen gobierno.
En este sentido habla de
redes de gobernanza
,
definien-
do la gobernanza como “la concepción de la acción
gubernamental como gestión de redes integradas por
una multiplicidad de actores públicos y privados que
interactúan de forma compleja”.
18
¿Qué es lo que caracteriza a estas redes? ¿Cómo
se da la cooperación en su interior y hacia el exterior?
¿De dónde y cómo surgen? ¿Cuáles son sus ventajas
prácticas en términos de resultados políticos? Las
redes de actores sociales son agrupamientos de orga-
nizaciones diversas y ciudadanos independientes que
se unen para obtener mejores condiciones para realizar
sus diferentes actividades, teniendo siempre objetivos
precisos. Las redes permiten dar mayor visibilidad y
trascendencia a sus actividades y a sus logros así co-
mo movilizar recursos de una organización a otra o
de un actor participante a la red. También posibilitan
mayor capacidad de presión sobre quienes toman las
decisiones en los diferentes niveles: local, estatal, nacio-
nal, continental e intercontinental. Una organización
puede pertenecer simultáneamente a diversas redes y,
evidentemente, mientras más grande sea la red, mayor
capacidad tendrá de ejercer presión sobre los tomadores
de decisiones.
Es preciso enfatizar que la importancia de las redes
como conectoras entre los diferentes actores sociales
y los gobiernos y como vías de expresión de la
coopera-
ción
, requiere la existencia de al menos un mínimo de
confianza
del conjunto de los actores sociales en los go-
biernos (es en este sentido que Stone habla de gobiernos
de coalición). Cooperación y confianza son elementos
en constante reformulación y en ellos los liderazgos son
un factor clave.
Ahora bien, los liderazgos en las redes de actores
sociales nos permiten responder a dos cuestiones in-
terdependientes que son fundamentales a este respec-
to:
¿cómo se logra la cooperación?
y
¿qué motivaciones
pueden tener los ciudadanos para cooperar?
Al analizar
las trayectorias políticas de la elite dirigente de organi-
zaciones civiles y su relación con los procesos de cambio
político en México,
19
encontramos que el cambio institu-
cional, asociado a la democratización del régimen, y las
transformaciones en los repertorios de acción colectiva
de los actores analizados están mutuamente relaciona-
dos. En los relatos biográficos de la elite dirigente de las
organizaciones civiles podemos identificar el tránsito
de actitudes más radicales y percepciones negativas de
los procesos políticos a actitudes más cooperativas y un
sentimiento participación en los procesos de cambio.
Estas percepciones y actitudes –que en las diferentes
etapas de sus trayectorias militantes dan sentido a sus
estrategias de actor y se reflejan en cambios en los re-
pertorios de acción colectiva de las organizaciones– no
pueden entenderse sin una variación en la estructura
de oportunidades políticas que, a su vez, es resultado
de dichos repertorios de acción. En palabras de Stone,
el cambio institucional puede dar lugar a innovaciones
políticas: “El carácter de un régimen determina tanto las
capacidades para actuar como la dirección que la acción
tomará. Pero las acciones políticas también afectan a los
17
Para un estado de la cuestión,
vid
Matilde Luna, “Redes sociales”, en
Revista Mexicana de Sociología
, año 56, número especial, 2004,
p. 59-75.
18
Antonio Natera Peral, “Nuevas estructuras y redes de gobernanza”, en
Revista Mexicana de Sociología
, año 67, núm. 4, octubre-
diciembre, 2005. p. 755.
19
La población analizada es la elite dirigente de Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, una red de organizaciones
que comprende prácticamente la totalidad del territorio nacional. Desde 1994, cuando comenzamos a estudiar a
Convergencia, tuvimos
la oportunidad de estar presentes en diferentes reuniones de la red en las que se tomaban decisiones trascendentales para el conjunto de
las organizaciones. En esas reuniones pudimos identificar a una cúpula que tomaba las decisiones y establecía negociaciones con otros
actores políticos. Nos interesamos en ellos como informantes calificados, considerando el conocimiento que tienen del funcionamiento
de la red y la influencia que ejercen sobre el resto de los militantes. Tratándose de un estudio cualitativo, la representatividad estadística
no es una exigencia. A esta elite, compuesta de 30 dirigentes, se le aplicó una entrevista semidirectiva (relato biográfico centrado en sus
trayectorias militantes) referida a tres períodos:
I. La socialización primaria
(infancia y adolescencia);
II. La vida adulta
(la vida profesional
o la universitaria, si era el caso) y
III. La época actual
(los gobiernos de alternancia, ±²³ y ±´µ). Para cada período histórico las preguntas
Perspectivas teórico-metodológicas
31
trataban tres grandes temas: 1)
sobre las organizaciones a las que el entrevistado ha pertenecido;
2)
sobre las redes sociales de pertenencia
(la red familiar, las redes de amigos, el grupo de pares,
la red de trabajo o profesional, la influencia de algunas personas que motivaron
al entrevistado a participar activamente en la política –amigos de la escuela, del barrio, colegas del trabajo, familiares, profesores, algún
sacerdote o alguna otra persona) y 3)
los valores sostenidos
(percepciones de lo político e importancia atribuida a su actividad política,
las preferencias, los valores y las motivaciones que estimularon su participación política). El período de análisis comprendió de 1942
a 2000, años en que comenzaron las trayectorias militantes de los entrevistados y en que se realizaron las entrevistas. El interés prin-
cipal era recuperar el proceso de formación de sus actitudes, valores y percepciones de lo político e identificar los agentes y espacios
de socialización política que influyeron en dicho proceso. De lo anterior podríamos extraer sus identidades políticas y sus dinámicas
identitarias. Uno de los vectores del análisis fue la relación entre tales dinámicas y los procesos de cambio político en México, mismo
regímenes y, en algunos casos, profundamente.” […] “La
política en la forma de gobierno de coalición da forma a
Funciones políticas de las organizaciones civiles en el proceso de cambio
político en México
Funciones
ejercidas
Actores
pertenecientes al
mismo sistema de
alianzas
Relación de
fuerzas respecto
a las diferentes
corrientes políticas
Carácter de la
actividad política
Actitud expresada
respecto a
los partidos y
gobiernos
Antes de la
primera reforma
política
1942-1977
Socialización
política.
Programación
socio-política
Organizaciones
sociales y políticas
(clandestinas y
legales)
Iglesia progresista
Empresarios
católicos
Monopolio de la
representación
política. Partido
único (PRI)
Contestación del
monopolio de la
representación
política
Contestación
Rivalidad
Antagonismo
Entre la primera
Reforma política
y la alternancia
1977-2000
Socialización
política
Programación
socio-política
Selección de
líderes
Rol electoral
Actividad
legislativa
Organizaciones
sociales y políticas
legales
Iglesia progresista
Partidos de
izquierda
Universidades
Infuencia
compartida con
las organizaciones
sociales y políticas
Legitimación de
los procesos
electorales a
través de la
vigilancia de
los procesos
electorales
Rivalidad
Antagonismo pero
Cooperación
Durante los
gobiernos de
alternancia
2000.
..
Programación
socio política
Selección de
líderes
Rol electoral
Actividad
legislativa
Función pública
Partidos de
izquierda
Universidades
Iglesia progresista
Desarticulación
y debilitamiento
respecto a otros
actores políticos
Participación
en puestos
públicos, actividad
legislativa
Rivalidad
Cuadro número I
Funciones políticas de las organizaciones civiles en el proceso de cambio político en México
las políticas y las políticas además dan forma al régimen.
[…] la causación es en parte un asunto de cambio.”
20
Una mirada histórica al proceso de cambio político en
México, nos permite identificar una lógica como la que
describe Stone en la que la acción contestataria de un
tipo de actor social (lo que actualmente conocemos co-
mo organizaciones civiles y sus sistemas de alianzas) y
algunos cambios en el régimen están interrelacionadas
causalmente. Lo anterior se expresa en los siguientes
cuadros.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
32
Antes de la primera
reforma política
1942-1977
Entre la primera reforma
política y la alternancia
1977-2000
Durante los gobiernos de
alternancia
2000.
..
Objetivo
Construcción de una
contra hegemonía
Organización de la
sociedad
Ejercicio de contrapesos
Estrategia
Contestación
Denuncia
Cabildeo
Naturaleza de la actividad
Clandestinidad
Institucionalización
Presencia pública
Modifcación del repertorio de
acción política
Apertura de espacios de
expresión política
Legitimación de los
procesos electorales
Aprovechamiento de los
espacios abiertos por los
gobiernos de alternancia
El proyecto
Utopía socialista
Reforzar los mecanismos
de la democracia
procedimental
Reforzar los mecanismos
de la democracia directa,
principalmente la iniciativa
popular
Cuadro número II
La expresión de la cooperación y el conficto con el régimen en los relatos biográFcos de la elite dirigente
de la convergencia de organismos civiles por la democracia
Los cuadros I y II sintetizan la información expre-
sada por los entrevistados en sus relatos. El período
analizado comprende los años que van de 1942 al 2000.
Los encabezados de las filas fueron formulados por la
autora; la periodización de las columnas y el contenido
de las celdas recuperan las categorías naturales de los
entrevistados expresadas en sus relatos. Describiremos
muy brevemente el contenido de ambos cuadros.
Los objetivos
El primer período (1942-1976) corresponde a la existen-
cia de un sistema de partido único, el Partido Revolu-
cionario Institucional (±²³). Desde el espacio de algunas
organizaciones confesionales de la Iglesia católica ‘pro-
gresista’, principalmente, los militantes buscaban ‘la
construcción de una contra hegemonía’ para acabar con
la del ±²³. Ellos enfrentaron el autoritarismo del partido
gobernante y su alianza con la jerarquía católica. La ma-
yoría de los dirigentes rechazaron denominar ‘políticas’
a sus actividades y aquéllos que reconocieron el carácter
político de su activismo, opusieron ‘lo político’ a ‘lo polí-
tico partidario’. De esta manera, se diferenciaron de los
partidos y de los gobiernos. La contestación se hizo bajo
la categoría de ‘la justicia social’. Con la primera reforma
política, los militantes abandonaron la ‘clandestinidad’
para buscar su ‘reconocimiento como actores políticos’
en el contexto de la alternancia política. Su objetivo
actual es ‘hacer contrapesos’ a los nuevos gobiernos; ‘lo
político’ dejó de excluir ‘lo partidario’. La apropiación
del espacio público ha sido un proceso gradual que va
de la clandestinidad a la expresión pública.
que nos permitió relacionar la manera como los entrevistados movilizan la memoria en el proceso de construcción de sus identidades
políticas y de formulación de sus estrategias de actor. Las entrevistas fueron realizadas bajo el compromiso de la autora de guardar el
anonimato, por lo que en las citas nunca se refiere el nombre del entrevistado. Atendiendo a la antigüedad de las organizaciones, los casos
quedaron distribuidos de la siguiente manera: tres de ellos participaron en organizaciones de menos de 11 años de antigüedad (esto en
el año 2000, cuando se aplicaron las entrevistas); 19 casos en organizaciones de entre 11 y 21 años y ocho más en organizaciones de más
de 21 años. Lo anterior es indicativo de la proliferación de este tipo de organizaciones entre los años 1979 y 1989.En 2006 aplicamos una
nueva entrevista a los mismos dirigentes (dos de ellos habían ya fallecido), que consistió en su evaluación (percepciones y expectativas
satisfechas e insatisfechas) de las relaciones entre las organizaciones civiles y los gobiernos del ±´N, ±²µ y ±²³ en el nivel federal y en las
entidades federativas en las que las organizaciones tienen proyectos. Los temas evaluados fueron política social, procesos e instituciones
electorales, Ley de Fomento y el estado actual de las organizaciones y sus redes.
Cfr
. Laura Loeza Reyes,
Organizaciones civiles. Identidades
de una élite dirigente
, México, Universidad ¶acional Autónoma de México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y
Humanidades (·¸³³·¹), 2008.
Perspectivas teórico-metodológicas
33
La estrategia
Desde la clandestinidad, los militantes se consagraron
a la organización de diferentes sectores de la población
para contestar el régimen autoritario. La denuncia, que
se centraba en las ‘injusticias’, se dirigió a la delación
de la violación de los derechos humanos, comprendida
la manipulación del sufragio. Es así como comenzaron
a apropiarse de algunos espacios públicos, principal-
mente con las actividades de vigilancia de los procesos
electorales.
En el contexto de la alternancia, las organizaciones
han abandonado la vigilancia de los procesos electo-
rales
21
y se han dedicado a una importante actividad
legislativa sobre la base de una relación directa con el
poder legislativo. El cabildeo ha perdido su connotación
negativa y ha devenido una práctica aceptable.
La naturaleza de la actividad
Durante el primer período (1942-1977), las actividades
políticas de los militantes eran clandestinas; en sus re-
latos se refieren a su activismo como “trabajo directo”.
Durante el segundo período (1977-2000), sus actividades
fueron semi-clandestinas y semi-públicas. Se asumen
‘actores políticos’ y su papel es el de ‘consejeros de las
organizaciones sociales’. Durante la alternancia, la
mayoría de ellos han optado por la expresión pública
y se identifican como ‘consejeros de los gobiernos y de
los partidos políticos’.
Modificación del repertorio de acción política
La aceptación del sufragio como una forma de expresar
las preferencias políticas capaz de cambiar el estado
de las cosas, fue la mediación para pasar del conflicto
a la cooperación con el régimen. Esto les significó a los
militantes el reconocimiento como actores políticos
por parte de las instituciones y de los otros agentes
de la viada pública. Uno de nuestros entrevistados lo
explica de la manera siguiente: “Se trataba de desa-
rrollar el compromiso político de los cristianos.
22
No
político partidario sino
político
, para poder construir
un poder social […] con la opción de participar en los
procesos electorales. El Movimiento Revolucionario del
Pueblo se definía como una opción política que dispu-
ta el poder, los puestos públicos. Se trataba entonces
de contar con una corriente cristiana comprometida
políticamente.”
Asociada a la aparición de ‘la democracia’ y de la
‘ciudadanía’ en el discurso de los dirigentes, encon-
tramos la noción de ‘la incidencia’ como una acción
primordial para los intereses de los entrevistados. Ellos
la definieron de la manera siguiente: “La incidencia
pública es incidencia política porque reconfigura las
dinámicas y las lógicas del poder en una sociedad. Ella
resignifica los sentidos de los espacios públicos, cambia
el sentido de la vida de las personas, en consecuencia,
es también una incidencia cultural.”
23
El proyecto
‘La democracia’ y ‘la ciudadanía’ aparecen muy tardía-
mente en el discurso de los dirigentes. Ambas categorías
van a remplazar la utopía de ‘la dictadura del proleta-
riado’. Pero éstos se refieren
democracia directa más
que de la democracia procedimental. Esto expresa la
relación de rivalidad y complementariedad que han
20
C. Stone,
op. cit
., p. 161 y 164, respec.
21
En entrevistas realizadas en 2006, algunos dirigentes señalaron que, si bien las organizaciones ya no llevan a cabo este tipo de
actividades agrupadas en redes, muchos de sus militantes han quedado posicionados en los consejos electorales locales. Sin embargo,
de acuerdo con lo que revelan los procesos electorales posteriores al año 2000 en los niveles local y federal, su impacto cualitativo desde
estas nuevas posiciones es notablemente inferior respecto del que tuvieron en su momento.
22
En investigaciones anteriores hemos encontrado que las identidades políticas de estos actores no pueden explicarse sin un compo-
nente religioso, resultado de sus procesos de socialización política. Las organizaciones en las que iniciaron sus trayectorias militantes
los entrevistados fueron muy importantes en este sentido, o fueron confesionales (católicas, aunque ellos las denominan cristianas) o
marxistas (a las que los entrevistados calificaron como “ateas”). Es por ello que nos referimos a sus identidades como político-religiosas.
Cfr.
L.
Loeza Reyes,
op. ct
.
23 María Teresa Zuñiga,
et. al
.,
Violencia intrafamiliar en Jalisco. Una historia que no termina: sistematización de la primera iniciativa
popular en México, proyecto ciudadano sobre violencia intrafamiliar para el estado de Jalisco,
Guadalajara, Instituto Mexicano para el
Desarrollo Comunitario (±²³´µ), 2003, p. 67.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
34
establecido con los partidos y los gobiernos. La rivalidad
se manifiesta a través de su actividad legislativa y con
la creación, por algunos dirigentes históricos de las
organizaciones civiles, del partido México Posible.
Para diferenciar a los actores que participaron en un
mismo sistema de alianzas durante el primer periodo
(1942-1977), se hablaba en un principio de la ‘población
beneficiaria’ y sus actividades; después, de ‘alianzas’ y,
finalmente, de ‘participación’
en
y de ‘colaboración’
con
los nuevos gobiernos. La palabra ‘articulación’ estuvo
reservada entonces a las alianzas entre organizacio-
nes civiles. En la segunda etapa (1977-2000), algunos
dirigentes llegaron a participar en los gobiernos sin
abandonar sus organizaciones. Por el contrario, durante
la alternancia, ‘formar parte’ de los nuevos gobiernos
significó ‘dejar de pertenecer’ a las organizaciones
civiles, tanto para los que formaban parte de la admi-
nistración pública como para los ajenos a ella (a menos
que dicha participación se haya debido a un mandato
de la organización de pertenencia).
La rivalidad y la complementariedad que las orga-
nizaciones lograron establecer con los dos gobiernos
de la alternancia (2000-2006 y 2006-2012) y los par-
tidos políticos, se tradujo en diversas opciones. Una
de ellas fue la creación del partido México Posible en
enero de 2003, bajo la presidencia de Patricia Mercado
Castro. Sus integrantes conservaron la identidad de
sus organizaciones de origen definiéndose como “una
federación de organizaciones, más que como un partido
tradicional”. Los objetivos del programa del partido
eran tan particulares como los de las organizaciones
civiles: los derechos de las mujeres, la equidad de género,
la violencia intrafamiliar, los derechos humanos y la
legalización del aborto, del consumo de la mariguana
y de las uniones entre homosexuales.
Aunque de corta duración
24
, México Posible puso
sobre la mesa de la agenda nacional temas de suyo
candentes y muy polémicos que, como hemos visto,
fueron el resultado de décadas de lucha intensa de
los protagonistas del cambio. A pesar del esfuerzo,
la vida política mexicana no estuvo ausente de sufrir
regresiones, algunas tan profundas que han puesto en
riesgo la estabilidad política. Fue el caso, por ejemplo,
de la renovación de los titulares del Instituto Federal
Electoral (±²³) en 2003. Entonces, la nominación de los
consejeros titulares, lejos de ser un proceso público,
ocurrió al margen de la ley. Los diputados de los tres
partidos mayoritarios en el Congreso de la Unión, dis-
tribuyeron entre ellos los nueve puestos directivos del
±²³: cuatro para el Partido Revolucionario Institucional
(PRI), tres para el Partido Acción Nacional (´µ¶) y dos
para el Partido de la Revolución Democrática (´·¸).
Finalmente, este último fue excluido y la cuota fue de
cinco para el ´·± y cuatro para el ´µ¶. De esta manera,
el ±²³ dejó de ser un órgano ciudadano y recuperó su
carácter partidista, con lo que perdió la credibilidad de
la sociedad como un árbitro imparcial, vigilante de la
transparencia de los procesos electorales.
25
Esto pone
en evidencia que la institucionalización de los procesos
no es un proceso rápido, aunque sí fundamental.
Los cuadros I y II muestran que la cooperación de
los actores analizados con los gobiernos ha existido
en mayor o menor medida a lo largo del período de
estudio; no así la confianza que, por lo demás, ha sido
siempre frágil. Los relatos biográficos de los dirigentes,
centrados en sus trayectorias militantes, revelan que en
los procesos de transición política los liderazgos han
sido fundamentales para los cambios de actitudes, de
las percepciones de lo político y del comportamiento
político de las organizaciones. Las redes han sido espa-
cios a través de los cuales los dirigentes más proclives
a percibir la apertura en la estructura de oportuni-
dades políticas han influido sobre los más reticentes.
Siguiendo a Stone, podemos atribuir entonces a la red
de cooperación cívica una capacidad para moldear
conductas individuales y colectivas.
En lo que concierne a las motivaciones que pueden
tener los actores para cooperar, el caso de Atlanta
muestra que los actores están dispuestos a cooperar y
desistir de posiciones radicales (segregacionistas, ra-
cistas) cuando estiman (o se les hace comprender que)
los costos políticos, económicos u otros que afectan su
calidad de vida son más altos si sostienen posiciones
radicales no cooperativas. Sin embargo, en el caso de
los actores que nos ocupan, la cooperación no se explica
por un cálculo racional utilitario en términos costo-
beneficio. Por el contrario, en estudios precedentes
26
hemos encontrado la importancia de factores afectivos
24
Durante las elecciones federales intermedias de 2003, el partido
México Posible no alcanzó el mínimo de votos requerido por la
legislación electoral, por lo que perdió su registro. Patricia Mercado, junto con muchos ex-dirigentes del malogrado partido, crearon
entonces otra nueva organizacoión política, el Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina. N.E.
25
Para una cronología detallada del proceso de integración del nuevo IFE,
vid
. Jorge Alonso,
“La degradación del IFE”, en
Memoria
Cemos
, núm. 182, abril de 2004, pp. 5-17.
26
Vid
. por ejemplo L. Loeza Reyes,
op. cit.
y, de la misma autora, “OCs: actividad legislativa y alternancia”, en
Estudios Jaliscienses
,
núm.
62, noviembre de 2005, pp. 27-36.
Perspectivas teórico-metodológicas
35
y cognitivos en las estrategias de los actores analizados.
Lo que algunos perciben como aperturas en la estructu-
ra de oportunidades políticas, por ejemplo, es percibido
por otros como restricciones, intentos de cooptación
por parte de la elite gobernante o simplemente no es
percibido. Esto decidirá la disposición o la reticencia
de los actores a establecer coaliciones y alianzas con
otros tantos, así como con quiénes las establecen y
con quiénes no. También influirá en sus decisiones de
participar en y colaborar con los gobiernos de alternan-
cia. Paradigma de lo anterior es la percepción que los
actores tienen de las intenciones del gobierno federal
respecto a los fondos de coinversión y su utilidad. Estos
fondos son, en gran medida, resultado de la aplicación
de la Ley Federal de Fomento a las actividades de las
organizaciones civiles. Algunos de nuestros entrevis-
tados percibieron el gran esfuerzo que les representó
concursar por dichos recursos que, además, resultaron
ser poco sustanciosos en comparación con los fondos de
la cooperación internacional. Si enfrentaran el proble-
ma desde otra perspectiva, las organizaciones podrían
proponer procedimientos más simples y acordes a su
realidad administrativa para concursar por los recursos
sin sacrificar la transparencia de los procedimientos,
o proponer mecanismos de complementariedad de
fondos públicos y de la ayuda internacional.
Igualmente importante es la percepción que los
actores tienen de los diferentes gobiernos. No pocos en-
trevistados declararon sentirse más reconocidos como
actores con un proyecto político y social por el gobierno
federal del ±²³, de Vicente Fox concretamente, que por
parte del ±RD en el ´istrito Federal. Con todo, muchos
de ellos insisten en apoyar a este último como un deber
moral. Un análisis de las bases de la confianza de los
militantes de las organizaciones en los gobiernos puede
sernos útil como indicador de la confianza social.
La confianza y el estado actual de las redes
En el caso de los actores democratizantes, una cuestión
importante es cómo mantener la confianza entre sí en
contextos políticos cambiantes en los que los procesos
políticos tienden a dificultarse, tal como ocurre con la
alternancia política en el caso mexicano. Actualmen-
te, tenemos escenarios políticos en los que gobiernan
diferentes opciones partidarias (±Rµ, ±²³, ±RD) en los
diferentes niveles de gobierno (local, estatal y federal).
Por una parte, esto diversifica las posibilidades para
la intervención y la incidencia de los actores políticos,
pero por otra, la falta de confianza de los gobernados
en sus autoridades, aun cuando éstas hayan sido elec-
tas, se vuelve un problema central en el ejercicio del
poder público, cuestión que se transfiere a los actores
democratizantes y sus sistemas de alianzas llegando a
debilitarlos como actores colectivos, como parece estar
ocurriendo con las redes de organizaciones civiles.
En efecto, algunos líderes reconocidos de las redes
de organizaciones civiles se incorporaron a las admi-
nistraciones de la alternancia en escenarios suma-
mente complejos y con un alto nivel de incertidumbre,
situación que las instituciones actuales no han logrado
resolver y que, en ocasiones, han llegado a embrollar aún
más las relaciones entre gobierno y sociedad. Con todo,
es importante reconocer que estos escenarios han dado
lugar también al aprendizaje social. Stone considera
que dicho aprendizaje, que resulta de la diversidad de
actores sociales participantes en la coalición y la co-
rrespondiente baja cohesión, multiplica los puntos de
vista de los diferentes problemas y resuelve la disyuntiva
entre equidad y efectividad, pues quienes participan
en la coalición pueden interpelar las conductas de sus
oponentes que afectan sus propios intereses mientras
que los que no participan quedan privados de esta po-
sibilidad. Las políticas públicas y sus ajustes permiten
que esto ocurra en el marco institucional.
27
En el caso de
México, la cuestión de cómo construir la confianza se ha
convertido en un problema central principalmente por-
que la alternancia no ha satisfecho las expectativas de
los diferentes actores. Nuestros interrogados declararon
haber encontrado más apertura hacia sus iniciativas,
a la colaboración (incentivos materiales) y al recono-
cimiento de su
savoir-faire
(incentivos simbólicos) por
parte de los gobiernos de la derecha católica (±²³), que
de los de la izquierda (±RD). Con todo, han mantenido
su apoyo a este último bloque en asuntos polémicos
(como las movilizaciones sociales en 2005 en defensa del
entonces jefe del gobierno del ´istrito Federal, Andrés
Manuel López Obrador, aspirante a la Presidencia de
la ¶epública para las elecciones del 2006, a quien se le
27
C. Stone,
op. cit
., p. 212.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
36
amenazó con el desafuero político para poder juzgarlo
por un desacato judicial por él cometido).
28
Los casos de Atlanta y México muestran que la pieza
clave para movilizar el apoyo de la red de cooperación,
y a la red misma, puede no estar ligada directamente
al sector electoral. La red cívica puede ser un recurso
idóneo para obtener recursos de los sectores empresa-
riales para financiar proyectos de desarrollo comuni-
tario a través de organizaciones intermedias o bien de
los propios gobiernos en sus tres niveles (local, estatal
y federal). En las trayectorias políticas de los dirigen-
tes que son nuestro objeto de estudio, encontramos
en diferentes momentos la presencia de empresarios
financiando sus actividades. La actual Ley de Fomento
a las actividades de las organizaciones resulta un ins-
trumento idóneo en este sentido.
29
La experiencia de la capital de Georgia también
nos sugiere que el fortalecimiento de un régimen par-
cial puede dinamizar otros, por ejemplo, el régimen
electoral puede fortalecer al régimen de concertación
y viceversa, pues “[…] el conjunto de acuerdos a través
de los cuales el gobierno de coalición se mantiene
unido tiene necesidades para mantenerse y éstas con-
tribuyen a dar forma a políticas independientes de las
preferencias electorales de los miembros de la coalición.
De esta manera […] [ningún actor] puede hacer lo que
le plazca, sólo puede posicionarse como un partici-
pante en los acuerdos a través de los cuales ocurre la
gobernabilidad”.
30
En la historia reciente de México podemos encon-
trar múltiples experiencias exitosas que ilustran la via-
bilidad de iniciativas impulsadas por redes de actores
sociales con las organizaciones civiles a la cabeza. Una
de ellas es la de los municipios transparentes, de la que
hablaremos a continuación.
La red cimtRA y la luCha por los MunICIpIos TransparenTes
31
En México, la desconfianza de los gobernados hacia sus
gobernantes se explica en gran medida por la flagrante
corrupción y la poca transparencia en el ejercicio del
gobierno, que han sido tradiciones del sistema político
mexicano. El reconocimiento del derecho ciudadano a
la información y la obligación de la transparencia en el
ejercicio de los gobiernos son muy recientes.
La primera Ley Federal de Transparencia y la crea-
ción del Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública (
I FA I
) datan de 2002.
32
Podemos decir que son
resultados de la alternancia política y funcionan aún con
difcultades, pues la apropiación de este tipo de derechos
y prácticas por parte de la sociedad sólo puede ser un pro-
ceso lento. Actualmente, la gran mayoría de los estados
de la Federación cuentan con una ley semejante, salvo
Aguascalientes, Baja Cali±ornia Sur, Oaxaca y Chiapas.
En este contexto, nació el programa Ciudadanos por
Municipios Transparentes (
CI M T R A
) impulsado, a partir
de 2002, por una red de actores sociales bajo el liderazgo
de una organización civil de larga tradición en la lucha
28
Su desafuero hubiese permitido llevarlo a juicio por el uso pretendidamente ilegal de unos terrenos de propiedad del gobierno
capitalino y que reclamaba como propios un particular. Dicha demanda se declaró improcedente y el funcionario pudo presentar su
candidatura a la Presidencia de la República.
29
Cfr.
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, “Ley de fomento a las actividades de desarrollo social de las organizaciones civiles
para el Distrito Federal”, en
Gaceta de Gobierno del Distrito Federal
, núm. 85, 23 mayo del 2000.
30
C. Stone,
op. cit
., p. 195.
31
Los datos que presentamos a continuación provienen de José Antonio González Tapia, (
Transparencia y rendición de cuentas en la
región sur, altos y centro del estado de Jalisco,
Guadalajara (México), Instituto Nacional de Desarrollo Social, ±O²³´µ¶X-Jalisco, Instituto
Tecnológico de Estudios Superiores de ·ccidente, Consejo Técnico de ·NG’S de Jalisco, Comisión Diocesana de Pastoral Social, Poder
Ciudadano de Jalisco, Fondo Municipal de Cuquio, Jalisco, s/a.
N.E.; de Ricardo Jiménez, (“Reflexiones sobre el derecho al acceso a la información y la transparencia en los gobiernos locales en México:
la experiencia del Programa Ciudadanos por Municipios Transparentes, ±¸µ¹´³”, ponencia presentada en el
International Workshop on
Resources, Citizen Engagement and Democratic Local Governance,
llevado a cabo en Porto Alegre, Brasil, del 6 al 9 de diciembre de 2004.
Documento disponible en línea en
y de la entrevista realizada por la autora de este artículo al mismo Ricardo Jiménez, coordinador del área de información y análisis del
Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, el 15 de septiembre 2006.
32
El ¸»³¸ se creó por decreto el 20 de diciembre de 2002, aunque inició formalmente sus operaciones en 2003.
Vid
. “Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”, en
Diario Oficial de la Federación
, México, 11 de junio 2002, así como
la última reforma a la misma del
6 de junio de 2006. Documento disponible en línea en http://www.ifai.org.mx/transparencia/LFTAIPG.
pdf N.E.
Perspectivas teórico-metodológicas
37
por la democracia municipal: el Centro de Estudios
Municipales Heriberto Jara, A. C. Nos referimos a su
liderazgo en el sentido en el que lo hemos caracterizado
en las páginas anteriores, es decir, la capacidad para
lograr la cooperación cívica de actores sociales diversos
(gobiernos municipales, ciudadanos, partidos políticos y
organizaciones civiles). Sin ser un programa oFcial,
CI
-
M T R A
ha logrado respuestas acordes al cambio social de
estos actores y de los procesos políticos. Como hemos ya
mencionado, la movilización del apoyo político entre las
propias organizaciones civiles y de otros actores políticos
se logra por la in±uencia de los liderazgos individuales
(elite dirigente de las organizaciones), o bien por el de
algunas organizaciones (en el caso de esta experiencia,
el Centro Heriberto Jara). El liderazgo se sustenta, sin
duda, en las trayectorias de unos y otras por igual.
El programa existe en algunos municipios de diferen
-
tes estados de la República.
33
La composición de las redes
que lo impulsan en cada uno de ellos es diversa, pero se
integran básicamente por redes de organizaciones civiles
(se trata en realidad de redes de redes) que, en algunas
entidades,
incluyen a cámaras empresariales. Este dato
no es banal, pues dadas las profundas desigualdades
socioeconómicas que caracterizan a la sociedad mexi
-
cana, el sector empresarial tiende a no ser considerado
como un aliado potencial por los actores que luchan
por la democratización del régimen. Por otra parte, al
igual que las redes de organizaciones civiles funcionan
como transmisoras y difusoras de algunos cambios de
actitudes, percepciones, valores y comportamientos entre
los actores participantes, de igual manera las cámaras
empresariales pueden cumplir la misma función entre
sus agremiados.
Un objetivo central del proyecto
CI M T R A
es impulsar
una cultura de transparencia y acceso a la información
en los gobiernos locales y que los ciudadanos cuenten
con herramientas que les permitan evaluar y conocer las
acciones de sus gobernantes. Con este Fn, las organiza
-
ciones participantes han diseñado un cuestionario que
aplican anualmente a las autoridades municipales para
evaluar la transparencia en su desempeño en la función
pública. El instrumento consta de 31 preguntas y reco
-
ge información relativa a tres temas: la información a
la ciudadanía, la atención ciudadana y los espacios de
vinculación gobierno-sociedad. Estos rubros son, a su
vez, aplicados a diversos asuntos relativos a los provee
-
dores; los salarios de las autoridades; las licitaciones y
la obra pública; los servicios públicos municipales; el
funcionamiento, la integración y la reglamentación de
los consejos municipales; la participación ciudadana y
las sesiones de cabildo. En principio, cualquier ciudadano
puede participar como evaluador, previa capacitación y
bajo la coordinación del programa mismo. Ciudadanos
por Municipios Transparentes busca ser percibido en la
sociedad como un instrumento de vigilancia de la ciu
-
dadanía sobre los actos de los gobiernos.
Entre los diferentes estados que han sido objeto
del proyecto, la experiencia más exitosa es la de Jalisco
donde el colectivo
CI M T R A
se constituyó en 2004
34
con
cinco organizaciones cuya diversidad es notoria.
35
Es
importante señalar que la cobertura del programa en
los municipios se ha ido ampliando. El proyecto cuenta
con el financiamiento y apoyo del Instituto Nacional
de Solidaridad (±²D³´OL), en cuyos cargos directivos
quedaron posicionados, a partir del año 2000, algunos
dirigentes y militantes históricos de diversas organiza-
ciones civiles. Nosotros identificamos estos elementos
como parte del capital político cultural que las redes de
organizaciones han acumulado a lo largo del tiempo y
que pueden movilizar para apoyar sus iniciativas y ha-
cerlas más exitosas en coyunturas favorables. El hecho
de que el programa no busque enjuiciar a los municipios
sino reconocer a aquéllos que destacan por su transpa-
rencia, puede contribuir a poner en evidencia tanto las
capacidades de diferentes actores sociales para contri-
buir al buen gobierno como las de los gobernantes para
ejercer su investidura de manera transparente, lo que
puede traducirse en un aprendizaje social al mostrar
una cara positiva de los procesos políticos. Al respec-
to, “Es fundamental no sobrepolitizar (partidizando)
esta herramienta, ni someterla al golpeteo político de
los grupos de poder local. Esto significa ser prudentes
sobre todo en las coyunturas electorales locales. µa
recomendación de los organismos fundadores en este
sentido es abstenerse de dar resultados tres meses antes
y tres meses después de una campaña electoral”.
36
El
33
Baja California, Chihuahua, Nuevo µeón, Zacatecas, Jalisco, Estado de México, ¶istrito Federal, Morelos, Veracruz; y en proceso de
implementarse en Colima, San µuis Potosí y Quintana Roo.
Cfr.
R. Jiménez,
op. cit.
34
Aunque comenzó a operar en 2003 como un proyecto piloto, la µey de Transparencia en este estado entró en vigor en 2005. A la fecha,
ninguno de los municipios evaluados cuenta con un reglamento ni unidades de transparencia.
35
Como el Poder Ciudadano, que es una red de actores sociales, el Consejo Técnico de ·NGs del Estado de Jalisco, A. C., el Instituto
Tecnológico de Estudios Superiores de ·ccidente, A. C., la Comisión ¶iocesana de Pastoral Social y la Confederación Patronal de la Re-
pública Mexicana (¸O¹º»¼³X) en Jalisco.
36
J. A. González Tapia,
op. cit
., p. 9.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
38
consejo no viene mal si lo que se busca es contribuir a
la institucionalidad de los procesos políticos a través
de medios que no amenacen la siempre precaria esta-
bilidad política en nuestro país.
La metodología para evaluar la transparencia se
basa en tres criterios:
1. El
impacto
del indicador para abatir la corrupción
y la voluntad política para implementarlo (a cada
pregunta de este indicador se le asignan cinco pun-
tos).
2. La
inhibición de la corrupción
(tres puntos).
3. Las
prácticas comunes
que requieren generalizarse
y mejorarse (dos puntos)
La calificación que pueden obtener las autoridades del
municipio evaluado oscila de cero (opacidad total) a
100 puntos (transparencia total). Lo que se evalúa es la
manera como los funcionarios ejercen sus atribuciones
cotidianamente en los tres temas anteriormente men-
cionados (la información a la ciudadanía, la atención
ciudadana y los espacios de vinculación gobierno-
sociedad). Cada indicador tiene que estar respaldado
por documentos probatorios de su veracidad y éstos,
a su vez, deben estar disponibles a la ciudadanía
de
manera permanente.
Las tablas de resultados de las evaluaciones anuales
a los municipios muestran un aumento creciente en los
promedios obtenidos, lo que hace suponer una mejora
en su desempeño en cuanto a la transparencia. Es decir,
podemos inferir que el programa tiene un impacto po-
sitivo. La difusión de los resultados de las evaluaciones
por parte de ±IMTRA entre la población concernida y
en su página electrónica contribuye a dicho impacto.
Es importante mencionar que son mínimos los casos
de municipios que presentan retrocesos en las evalua-
ciones.
De acuerdo con ²icardo Jiménez, la disposición a so-
meterse a las evaluaciones por parte de las autoridades
municipales no tiene ninguna relación con su filiación
partidaria. ³ampoco los resultados de las evaluaciones
muestran una correlación en este sentido. El coordi-
nador del área de información y análisis del Centro de
Servicios ´unicipales Heriberto Jara, señala como el
principal obstáculo para la transparencia la falta de
normatividad municipal que la permita. Sólo 30 muni-
cipios cuentan con reglamentos de transparencia.
Conclusiones
En los escenario electorales actuales, que ponen en
evidencia una crisis profunda de los liderazgos partida-
rios, las alianzas entre gobiernos y liderazgos sociales
son la única manera de garantizar medianamente la
gobernabilidad sobre el entendido de que las diversas
organizaciones no empeñan su autonomía y se constru-
ye una legitimidad, aunque sea precaria, para gobernar.
Esta legitimidad se basa en el apoyo a la alianza y ya
no al partido gobernante ni a una persona (el funcio-
nario público o el líder). Lo que se estaría legitimando
entonces es la
forma
de gobernar. Es en este sentido que
µntonio Natera habla de la gobernanza como gestión
de redes. El esquema de Philip Schmitter y los análisis
de Clarence Stone muestran que en esta forma de go-
bernar la rectoría del Estado no se pierde ni se debilita,
quizá se legitime.
La experiencia de los municipios transparentes; la
del colectivo Voces Unidas en Jalisco, que promovió la
Ley Contra la Violencia ¶ntrafamiliar en dicho estado;
las prácticas de vigilancia de los procesos electorales
bajo el liderazgo de µlianza Cívica; las leyes de fomento
a las actividades de las organizaciones civiles federal y
estatales, etcétera, demuestran la viabilidad y la eficacia
política de la acción social cuando logra romper con
esquemas políticos y liderazgos tradicionales. Conside-
ramos que esto significa una ruptura con la memoria
tradicional en la que predomina la idea de la inutilidad
de la expresión social de las preferencias políticas y la
percepción negativa de lo político, ampliamente legiti-
mado por el mal desempeño de las instituciones y los
funcionarios públicos. Esto puede ser un primer paso
en un proceso de construcción de actitudes ciudadanas.
Sin embargo, la lucha por la institucionalidad de los
cambios logrados es fundamental, si se quiere evitar
regresiones como las que hemos presenciado en los
procesos electorales de 2006.
Estas experiencias también muestran la capacidad
de los actores interesados por el cambio democrático
para establecer alianzas diversas, diversificación que se
antojaba impensable hace algunas décadas. La promo-
ción de la apropiación social de instituciones de reciente
creación o el dinamizar instituciones ya existentes; el
aprovechamiento de espacios abiertos por la alternan-
cia política y que son en gran medida el resultado de la
Perspectivas teórico-metodológicas
39
actividad política de los actores proclives al cambio; el
posicionamiento de algunos liderazgos históricos en
los espacios de toma de decisiones gubernamentales
o independientes, son algunos de los procesos en los
que la movilización del capital político cultural de las
redes ha sido fundamental y son expresiones de nuevas
formas de relación sociedad-gobierno que pueden dar
cabida a utopías pero ya no ancladas en el pasado, sino
con una visión de presente y de futuro más acordes con
los nuevos escenarios mundiales.
Recibido el
26 de octubre del 2007
Aceptado el 17 de marzo del 2008
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
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