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Sociedad y Política
77
Resumen
El poder constituye el tema central de muchos estudio-
sos de las ciencias políticas para comprender las distin-
tas formas de la democracia. Los procesos de fijación de
las agendas (mediática, pública y política) involucran
el uso del poder individual y colectivo. El estudio de la
construcción de la agenda política se enfoca el estudio
del poder de los temas, una investigación más especí-
fica que el tema del poder. El objetivo de este trabajo
es hacer un repaso actualizado de las formulaciones
y del proceso de estructuración de la agenda a partir
de sus tres tradiciones dominantes de investigación: el
establecimiento de la agenda pública y, sobre todo, la
construcción de la agenda política. La pregunta crucial
sería si el proceso de construcción de la agenda conlleva
a la solución de los problemas sociales más relevantes,
promoviendo el cambio social y manteniendo la esta-
bilidad del sistema político.
*
Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Circuito Mario de la Cueva s/n, Ciudad Uni-
versitaria, Col. Copilco Universidad, Deleg. Coyoacán, México, 04510.
La construcción de la agenda de poder
Gerardo L. Dorantes
*
Abstract
Te power constitutes the central theme of many stu-
dious of Political Science to understand the different
forms of democracy. Te processes of laying down the
agendas (mediatic, public and political) involve the
use of individual and collective power. Te study of
the construction of the political agenda is focused on
the study of the power of the subjects, a more specific
investigation than the subject of power. Te aim of this
paper is, then, to do a present review of the formulations
and of the process of structuring the agenda starting
from the three dominant traditions of research: the
establishment of the public agenda, and above all, the
construction that leads to the solution of the more re-
levant social problems , promoting a social change and
keeping the stability of the political system.
Palabras clave:
democracia, poder, agenda pública, agenda política, temas.
u
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
78
¿
En qué medida los medios de comunicación y la
llamada opinión pública influyen en las decisiones
políticas, y de política, de un gobierno que le permi-
ta enfrentar con eficacia los problemas de participación
política, cambio social y desarrollo democrático? O, en
palabras de agenda, ¿cuáles son las influencias deter-
minantes para que un asunto controversial adquiera
categoría de
agendum
? Estas interrogantes constituyen
cuestiones cruciales de investigación que motivaron
la elaboración de este trabajo. Contestarlas permitirá,
seguramente, reforzar los conocimientos en torno a la
democracia moderna.
Más específicamente, en este artículo se pretende
demostrar que una de las maneras para comprender la
moderna democracia es el estudio de los procesos de
construcción de las agendas políticas (
agenda-building
),
mismos que arrojan luz sobre la relación entre los me-
dios informativos, la opinión pública y las decisiones
del gobierno. Dichos procesos constituyen una parte
fundamental en la formulación de políticas públicas en
las que se concede gran importancia al cambio social, a
la participación popular y a la opinión pública.
Se analiza, además, el establecimiento de la agenda
(
agenda-setting
), incluidas sus limitaciones teórico-con-
ceptuales, como una cuestión crucial en el entendimien-
to de la democracia y su relación con la comunicación
contemporánea. Se hace referencia, a su vez, y de manera
específica, a la agenda política, variable mayormente
dependiente de las agendas mediática y pública cuyos
contenidos y dinámicas son necesariamente interdepen-
dientes y se inscriben en el contexto social, económico
y político en el cual se encarnan (entorno, por cierto,
dinámico y cambiante).
Bajo esas condiciones, el propósito central de este
trabajo consiste, pues, en profundizar en el conoci-
miento del papel que los medios masivos y los públicos
relevantes
representan en la conformación del conte-
nido de las decisiones gubernamentales, es decir, de la
agenda del gobierno.
Para ello, se parte de la premisa de que la teoría
democrática clásica se sustenta en, por lo menos, dos
expectativas: el derecho de todos a participar en la
determinación del tipo de asuntos que debe abordar
el gobierno (al hacerlo de esta manera, se activa el
interés general en los asuntos políticos logrando con
ello elevar a rango de agenda política diversos temas,
incluidos aquellos defendidos por grupos excluidos de
la vida pública. El éxito de esta agenda, a su vez, tien-
de a depender, en buena medida, de la movilización y
conservación de un clima de apoyo en la opinión ciu-
dadana). Y la idea de que el desarrollo de los medios
masivos permite que las decisiones políticas lleguen,
de múltiples maneras, al público, hecho que coadyuva
a definir el establecimiento jerarquizado de los asuntos
públicos.
El escrito se inicia con un breve repaso de las defi-
niciones conceptuales del proceso de estructuración de
la agenda a partir de sus tres dimensiones de investi-
gación: el establecimiento de la agenda pública
(public
agenda-setting)
, la construcción de la agenda política
(policy agenda-building)
y la fijación de la agenda me-
diática (
media agenda-setting
), así como de sus nuevos
hallazgos durante la década pasada conocidos como
“segundo nivel de agenda”. No se trata de elaborar nue-
vas hipótesis en la materia de estudio, sino únicamente
organizar las existentes y, en todo caso, evaluar qué
formulaciones o grupos de ellas pueden ser útiles para
comprender el proceso de elaboración de una agenda
de poder.
En un mundo en el que los medios de comunicación
establecen la agenda pública y dirigen el diálogo, aquellas cosas
que los medios ignoran muy bien pudieran no existir
Leonard Pitt
Introducción
La noción de agenda
Un punto en el que coincide la gran mayoría de quie-
nes se han dedicado al estudio de la política, consiste
en que las decisiones en este ámbito requieren de una
importante base consensual, ora entre grupos ora
entre ciudadanos comunes pero, sobre todo, entre los
directamente afectados por el curso de acción elegido.
Entender la política en cuestión, por lo tanto, se convier-
te en condición fundamental para impulsar temas a la
Sociedad y Política
79
agenda, satisfacer las demandas sociales más sentidas
y, en consecuencia, mantener la estabilidad del sistema
de presión.
Cada sistema social debe tener una agenda si de-
sea dar prelación a los problemas que se le presentan
y decidir por dónde empezar a trabajar. Por lo tanto,
la primera y más relevante de las decisiones de un go-
bierno es la que concierne a la elección de sus asuntos
y prioridades de acción: su agenda.
Everett Rogers y James Dearing consideraban
ya en su momento que una manera para entender la
democracia moderna era mediante el estudio de las
agendas
(definidas éstas como “los temas que son ob-
servados en un momento dado y colocados en orden
de importancia”),
1
es decir, de los medios, del público
y de la política ya sea que se tratara de los medios in-
formativos, de la audiencia o de quienes tomaban las
decisiones políticas.
El término
agenda-setting
es un producto de la
investigación en comunicación en Norteamérica. Su
correspondiente literal al castellano sería “fijación,
estructuración o establecimiento de la agenda”, térmi-
nos que se utilizarán indistintamente a lo largo de este
escrito. El concepto expresa la conducción o “canaliza-
ción que las mentes de los ciudadanos experimentan
hacia unos repertorios, preseleccionados, de temas de
preocupación pública”,
2
en detrimento de otros que no
son mencionados o destacados por los medios. La idea
central del proceso se resume en la clásica cita de Ber-
nard Cohen:
“La prensa puede no tener mucho éxito en
decirle a la gente qué pensar, pero es extremadamente
exitosa en decirle a los lectores en qué pensar”.
3
El proceso de fijación de la agenda puede ser
entendido como “una competencia continua entre
quienes proponen temas para atraer la atención de los
profesionales de los medios, del público y de las elites
políticas”.
4
La agenda explica por qué la información de
algunos temas, y no de otros, está disponible al público
en una democracia; cómo se moldea la opinión pública
y a qué se debe que sólo algunos asuntos se traducen
en acciones de política pública. Puede ser un juego de
‘suma cero’ en virtud de que los espacios en la agenda
son escasos, por lo que un nuevo asunto debe desalojar
a otro para atraer la atención general. Por ello, Peter
Bachrach y Morton Baratz llegaron a sugerir la existen-
cia de un proceso paralelo de “no-establecimiento de la
agenda” (
non agenda-setting
), para implicar “la ausencia
de ciertos temas en la diversas agendas que pudiera
relacionarse con el concepto de
no toma de decisiones
(
non decision making
).
5
En términos políticos, una
agenda
es “un conjunto
de controversias políticas que serán percibidas en un
momento dado dentro del espectro de preocupaciones
legítimas del ámbito político”.
6
Por
agenda de gobierno
,
entonces,
se entiende “el conjunto de problemas, de-
mandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han
seleccionado y ordenado como objetos de su acción y,
más propiamente, como objetos sobre los cuales han
decidido que deben actuar o han considerado que tienen
que actuar”.
7
Un tema (
issue
) representa un conflicto entre dos o
más grupos identificados sobre asuntos sustantivos o
de procedimiento, relacionados con la distribución de
recursos o posiciones. Luego entonces, la tensión es lo
que define un tema de agenda. Ese conflicto potencial
lo convierte en noticia, en tanto que refleja la disputa
en la arena política entre promotores y opositores de
un asunto.
Una condición para que un tema acceda a la agenda
es que sea objeto de cobertura en los medios. Ello obliga
a que el sistema informativo se convierta en uno de los
espacios donde se escenifica la batalla por el acceso
de un asunto a la agenda gubernamental. Bajo esas
circunstancias, un tema puede concebirse como “un
1
Everett M. Rogers y James W. Dearing, “Agenda-setting Research: Where Has It Been? Where is It Going?”, en James A. Anderson (ed.)
Communication Yearbook: Vol. 11
, Newbury Park, Sage, 1988, pp. 555-594 (p. 556).
2 José Luis Dader, “La canalización o fijación de la agenda por los medios” en Alejandro Muñoz-Alonso y Ledo
et al.
,
Opinión pública
y comunicación política
, Madrid, Eudema Universidad, 1992, pp. 294-316 (p. 294). El profesor Dader menciona que una manera de ex-
presar el término sería el establecimiento o fijación de los repertorios temáticos de preocupación. Para soportar su consejo en cuanto
a la conveniencia de buscar una expresión en español que resulte más natural, y quizá por ello mejor comprensible, que permita a los
investigadores de habla hispana referirse al efecto-función referido, se propone el nombre de “canalización periodística de la realidad”
o “efecto de canalización”.
3
B. Cohen,
Te Press and Foreign Policy,
Princeton, Princeton University Press, 1963, p.13
4
J. W. Dearing y E. M. Rogers,
Agenda Setting,
prólogo de Steven H. Chaffee, Tousand Oaks, Sage-Reese, 1996, pp. 1-2.
5
Peter Bachrach y Morton Baratz,
Power and Poverty,
Nueva York, Oxford University Press, 1970, p.176.
6
Roger W. Cobb,
et. al.
, “Agenda-building as a Comparative Political Process”, en Te American Political Science
Review,
vol. 70, núm.
1, marzo de 1976, pp. 126-138 (p. 126).
7
Luis Fernando Aguilar Villanueva,
Problemas públicos y agenda de gobierno,
México, Miguel Ángel Porrúa, 1994 (Antología de Política
Pública, 3), p. 29.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
80
problema social frecuentemente conflictivo, que recibe
cobertura de los medios masivos”.
8
Los promotores de temas
(issue proponents)
son
individuos o grupos que abogan por atraer la atención
de los funcionarios gubernamentales, generalmente
mediante el uso de los medios informativos, hacia un
asunto de su interés, ayudando a determinar la posi-
ción de un tema en la agenda, algunas veces a costa de
otros socialmente más importantes. El término
salience
(relevancia) refiere el grado por el cual un tema en la
agenda es percibido como relativamente importante.
La clave del proceso de fijación de la agenda consiste
en el momento en que la trascendencia de un tema va-
ría en la agenda. El objetivo de los estudios al respecto
podría sintetizarse en la determinación de cómo se da
ese cambio y por qué ocurre.
Tres dimensiones de investigación
La indagación temprana en comunicación originada al
inicio de la década de 1920 en torno a la influencia de los
medios informativos en la opinión de los ciudadanos,
coincidía en que el papel de la prensa, más que persuadir,
era informar. Posteriormente, se concluyó que los efectos
de los medios eran limitados. Por ello, los estudiosos del
tema dirigieron su atención hacia la búsqueda de los
efectos cognitivos mediante los cuales se determinan
los temas sobre los cuales la gente tiene que pensar. Esta
evidencia obligó a reorientar la investigación hacia la
búsqueda de nuevos paradigmas que permitieran valorar
con mayor certeza el fenómeno de los efectos de los me-
dios masivos en la audiencia. El resultado significó que
la investigación de los efectos cambiara de dirección
En consecuencia, a partir de los años 70, la inves-
tigación tradicional ha sido testigo del inicio y desa-
rrollo de tres dimensiones o líneas de investigación
en comunicación: 1) el establecimiento de la agenda
pública
,
que intenta responder a la pregunta de cómo
los medios masivos colocan un tema de agenda en el
público indagando el proceso mediante el cual comu-
nican a la sociedad la relativa importancia de varios
temas y acontecimientos; 2) la construcción de la
agenda política
,
que busca esclarecer la manera en que
un asunto público forma parte de los temas a los que el
gobierno presta mayor atención
9
e indagar, en última
instancia, cuál es la estructura de poder que sustenta
la elaboración de una política pública; 3) la fijación de
la agenda de los medios y quién la establece. Aunque las
tres extensiones se han concentrado en el estudio de la
formación de la agenda, investigan agendas diferentes,
como se verá más adelante.
Estos desarrollos partieron de un hecho patente:
la gente aprende de los medios cuáles de los múltiples
temas sociales son importantes y cuáles no lo son. De
acuerdo con Kurt y Gladis Lang, “el foco de la indaga-
ción se apartó de los efectos de persuasión hacia los
cambios en la relevancia de ciertos temas en el panora-
ma político”;
10
es decir, se alejó del análisis de contenido
de la opinión pública (
qué piensa la gente
) y se acercó
hacia los asuntos sobre los que la audiencia tiene alguna
opinión (
sobre qué piensa la gente
).
8
J. W. Dearing y E.M. Rogers,
op. cit,
p. 3.
9
Los precursores modernos en este campo son Maxwell E. McCombs y Donald L. Shaw (“Te Agenda Setting Function of Mass Me-
dia”, en
Te Public Opinion Quarterly,
Vol. XXXVI, núm. 2, 1972, pp.176-187) y los científicos políticos Roger W. Cobb y Charles D. Elder
(
Participation in American Politics Te Dynamics of Agenda-Building
, Baltimore, Te Johns Hopkins University Press, 1972. N.E.), quienes
publicaron, casi de forma paralela, el resultado de sus investigaciones. (Versión castellana de esta última obra:
Participación en política
americana: la dinámica de la estructuración de la agenda,
México, noema, 1986).
10
Kurt y Gladys Engel Lang, “Watergate: An Exploration of the Agenda-building Process”, en Wilhoit G. Cleveland y Harold De Bock
(eds.),
Mass Communication Review Yearbook. Vol
2, Beverly Hills, Sage, 1981, pp. 447-468.
11
William James,
Principles of Psychology
, Nueva York, Henry Holt, 1890. Versión castellana:
Principios de psicología
, trad. de Domingo Barnés,
Madrid, Daniel Jorro, 1900, 2 vols. y
Principios de psicología
, trad. de Agustín Bárcena, México, Fondo de Cultura Económica, 1989. N.E.
Primera dimensión: el establecimiento de la agenda pública
(public agenda-setting)
La idea de que la audiencia se conforma a partir de una
familiaridad con la información que recibe, fue apunta-
da por William James en
Los principios de la psicología
11
y desarrollada posteriormente por Walter Lippmann en
Sociedad y Política
81
su publicación seminal
Public Opinion
12
al explicar el
fenómeno de la “formación de las imágenes en nuestra
cabeza”.
Ambos coadyuvaron significativamente en
‘sembrar’ el concepto de “fijación de la agenda”. Bajo
el argumento de que los medios masivos eran la prin-
cipal conexión entre los acontecimientos del mundo y
las imágenes que de esos eventos se fijan en nuestras
mentes, sostuvieron la relación entre la agenda de los
medios masivos y la agenda pública.
A su vez, el debate en torno al proceso de recolección
de noticias planteado por Robert Park –al bautizar a los
editores de los medios como “guardabarreras” (
gatekee-
pers
)– reflejó el hecho de que todos los acontecimientos
recogidos por los periodistas, corresponsales y agencias
pasaban por el filtro de aquéllos; los editores publicaban
sólo los eventos que consideraban relevantes condenan-
do al resto al olvido. Este poder de jerarquizar y segregar
los temas presentados a la audiencia permitió a Park
afirmar que “todos los días se asesinaba una enorme
cantidad de noticias”.
13
Por su lado, Harold Lasswell, a mediados de los 40,
atribuyó a los medios masivos dos funciones fundamen-
tales para la sociedad: la vigilancia y la correlación.
14
La
primera se realizaba cuando los periodistas registra-
ban la información del entorno y decidían qué eventos
cubrir. La segunda se establecía entre las partes de la
sociedad y su entorno a través de la comunicación, que
sincronizaba la importancia acordada a un tema por sus
miembros: los medios, los grupos públicos y los políti-
cos. Con ello, Lasswell atribuyó a los medios un papel
determinante al dirigir la atención hacia los asuntos
relevantes con lo que abonó la naciente hipótesis de la
fijación de la agenda.
La homogeneización de las noticias en un conjunto
de temas presentados por los medios de información fue
planteada por la misma época por la Comisión para la
Libertad de Expresión a través del
Reporte Hutchins
.
15
A
este grupo de asuntos se le conoció posteriormente co-
mo la agenda de los medios (
media agenda-setting
).
16
En otro estudio, referido a la campaña presidencial
de Harry S. Truman en 1948, Paul Lazarsfeld, Bernard
Berelson y William McPhee demostraron que quienes
utilizaban los medios masivos más frecuentemente se en-
contraban en mejores posibilidades de señalar los temas
de la campaña, que aquellos cuya exposición era menor.
17
A su vez, en otro de sus artículos, Lazarsfeld, conjunta-
mente con Robert Merton, atribuía la selección temática
de los medios al resultado de la influencia de los grupos
de poder y las grandes compañías, mismas que “ejercerían
una sutil forma de control social” al adjudicarse el papel
de indicar la relevancia de ciertos temas.
18
Los Lang, por su lado, demostraron que los medios
forzaban la atención hacia ciertos temas y construían
la imagen pública de las figuras políticas, “ya que cons-
tantemente presentan objetos sugiriendo qué deben
pensar sobre ellos los individuos, qué deben saber y qué
deben sentir”.
19
En contraste, Joseph Trenaman y Dennis
McQuail
llegaron a sugerir que la gente pensaba acerca
de lo que le habían dicho los medios, pero en ningún
caso lo razonaban.
20
De manera más específica, Norton
12
Walter Lippmann,
Public Opinion
, prefacio de Ronald Steel, Nueva York, Free Press, 1997 (1922).Texto disponible en línea, URL: ht t p://
xroads.virginia.edu/~Hyper2/CDFinal/Lippman/contents.html N.E.
13
Robert E. Park,
Te Inmigrant Press and Its Control
, Nueva York, Harper,1922, p. 328.
14
Vid
. Harold Dwight Lasswell
et al
.,
Propaganda, Communication, and Public Opinion: A Comprehensive Reference Guide
, Princeton,
Princeton University Press, 1946;
H. D. Lasswell y Arnold A. Rogow,
Politics, Personality, and Social Science in the ±wentieth Century; Essays
in Honor of Harold D. Lasswell
, Chicago, University of Chicago Press, 1969. N.E.
Cfr
. Enric Saperas,
Los efectos cognitivos de la comunicación
de masas
, Barcelona, Ariel, 1987.
15
Nombrada así en honor a Robert Maynard Hutchins, quien fuera presidente (1929-1945) y rector de la Universidad de Chicago (1955-
1951). En 1946, encabezó la comisión que lleva su nombre (
Te Hutchins Comisión
, oficialmente denominada
Commission on Freedom
of the Press
) y que estuvo integrada por renombrados académicos e investigadores del área (John M. Clark, John Dickinson, William E.
Hocking, Harold D. Lasswell, Arthur M. Schlesinger y George N. Shuster). Su objetivo era el de estudiar la libertad de expresión en los
Estados Unidos. Uno de sus grandes resultados fue el planteamiento de la “teoría de la responsabilidad social” de los medios de comu-
nicación. N.E.
16
J. W. Dearing y E. M. Rogers,
op. cit,
p. 557.
17
Paul Felix Lazarsfeld
et al
.,
Voting. A Study of Opinion Formation in
a Presidential Campaign
, Chicago, University of Chicago Press,
1954. N.E.
18
P. F. Lazarsfeld y Robert K. Merton
,
“Mass Communication, Popular Taste and Organized Social Action”, en Lyman Bryson (ed.),
Te
Communication of Ideas: A Series of Addresses
, Nueva York, Institute for Religious and Social Studies, 1948, pp. 95-118. N.E.
19
K. y G. E. Lang, “Some Observations on the Long Range Effects of Television”, (N.E.) en Sandra J. Ball-Rokeach y Muriel G. Cantor
(eds.)
Media, Audience and Social Structure
, Beverly Hills, SAGE publications, 1986, pp. 271-279.
20
Notado por J. L. Dader,
op. cit.
p. 297.
Vid.
Joseph Trenaman y Dennis McQuail
±elevision and the Political. Image
, Londres, Methuen,
1961. N.E.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
82
Long no dejó de concebir a la prensa como “el motor que
coloca la agenda territorial”,
21
puesto que es ella la que
determina en gran parte qué estará hablando la gente,
qué datos considera verdaderos y cómo piensa arreglar
sus problemas.
Hoy en día, la mayoría de los investigadores en co-
municación reconocen el mayor nivel canalizador de la
televisión.
22
Tal es el caso de la serie de experimentos
secuenciales de montaje realizado por Shanto Iyengar
y Donald Kinder mediante un análisis longitudinal de
encuestas nacionales. En el estudio, se demuestra que
los problemas que reciben especial atención en las noti-
cias nacionales estadounidenses se transforman en los
que el público televidente considera más importantes
para el país.
23
Una nueva hipótesis: efectos cognitivos más que
persuasivos
Hasta fines de la década de los 60, las investigaciones en
comunicación se orientaban a la búsqueda de efectos
directos de los medios masivos, sin llegar a demostrar
que tuvieran el poder para cambiar las actitudes de
los miembros de la audiencia. Los resultados de las
indagaciones realizadas por Maxwell McCombs y
Donald Shaw (durante la campaña presidencial de
1972 en Chapel Hill, Estados Unidos) mostraron que
los efectos de los medios sobre las personas, si bien
no tenían un carácter persuasivo, si lo tenían a nivel
cognitivo.
24
En otras palabras, y en contraste con la ley
de los efectos mínimos, los investigadores demostraron
un fuerte efecto causal de los medios sobre los públicos:
la transferencia de la relevancia de los temas fijados
por la agenda mediática hacia la agenda pública. Ello,
no obstante, no significaba un retorno a la teoría de la
“aguja hipodérmica”
25
sobre los efectos todopoderosos
de los medios informativos.
Para demostrar que los medios influyen en los
asuntos sociales y políticos de la comunidad, McCom-
bs y Shaw evidenciaron una alta correlación entre la
relevancia temática de la agenda de los medios y su
correspondiente en la agenda pública.
26
Al averiguar la
manera en que se erigían estas agendas, jerarquizando
diversos temas de interés público, le dieron nombre a tal
influencia:
establecimiento de la agenda.
Concluyeron
que este efecto es más fuerte cuando se le relaciona
con una alta exposición mediática, como es el caso de
la televisión, siempre que exista una gran necesidad
de orientación informativa por parte de las audiencias
y el nivel de discusión interpersonal sea bajo. Este re-
sultado, además, es indirectamente proporcional a la
distancia entre el sujeto y el evento reflejado en el medio
de que se trate.
De manera casi simultánea, Ray Funkhouser identi-
ficó que la experiencia personal, la necesidad de orien-
tación y los indicadores estadísticos de la realidad eran
condiciones contingentes que afectaban el impacto del
efecto
agenda-setting
27
(aunque es indiscutible que los
medios informativos influyen en el predominio de todos
los temas para la mayoría de los seres humanos).
El establecimiento de la agenda
Una de las razones principales del interés de los comu-
nicólogos en el proceso del establecimiento de la agenda
pública, es que ésta ofrece una alternativa para conocer
los efectos de los medios masivos en las actitudes indi-
viduales y en el cambio en el comportamiento social.
Los primeros desarrollos evidenciaron que el tipo de
efecto tiene que ver menos con las actitudes, valores y com-
portamientos del destinatario y más con los conocimien-
tos que el individuo adquiere y estructura establemente
a causa de su consumo de comunicaciones de masas.
28
Además, los efectos dejan de considerarse puntuales, de-
21
Citado en Werner J. Severin y James W. Tankard,
Communication Teories: Origins, Methods, Uses,
Nueva York, Hastings House, 1979,
p. 253.
22
K. y G. E. Lang, “Some Observations on the Long Range … o
p. cit.
23
Shanto Iyengar y Donald Kinder,
±elevisión y opinión pública: la información es poder
, México, Gernika, 1993.
24
M. E. McCombs y D. L. Shaw,
op. cit.
25
Teoría que se refiere al efecto que los medios de comunicación tienen sobre la opinión pública, a través de la propaganda, a fin de
manipularla para que apoye iniciativas políticas que, en situaciones normales, podrían ser, por lo menos, cuestionables.
Vid
. el texto
clásico al respecto:
Propaganda ±echniques in the World War I
(Cambridge, ±e MIT Press, 1971 (Nueva York, A. Knopf, 1927)), de Harold
D. Lasswell. N.E.
26
M. E. McCombs y D. L. Shaw,
op. cit.
27
G. Ray Funkhouser, “±e Issues of the Sixties: An Exploratory Study in the Dynamics of Public Opinion”, en
Te Public Opinion Quar-
terly
, vol. 37, núm. 1,
1973, pp. 62-75.
28
Mauro Wolf,
La investigación de la comunicación de masas
, Barcelona, Paidós, 1987 p. 158.
Sociedad y Política
83
rivados de la exposición a cada mensaje, para plantearse
acumulativos, asentados con el transcurso del tiempo
y cuyos resultados sólo se pueden apreciar a mediano
o largo plazo. En lógica consecuencia, la investigación
moderna sobre el establecimiento de la agenda se dirigió
hacia los efectos indirectos de los medios
(en qué pensar)
más que sobre sus efectos directos
(qué pensar).
El nuevo paradigma orientó a los invest
i
gadores
hacia la manera en que la cobertura de noticias afectaba
la relevancia de un tema, más que hacia el estudio de
los efectos direccionales de los medios. La fijación de
la agenda pública no es considerada, entonces, como
resultado de la recepción de uno o muchos mensajes,
sino como reacción al impacto agregado de un gran
número de mensajes donde cada uno tiene un conte-
nido diferente, aunque todos ellos traten de un mismo
tema. A ello hay que agregar la convicción de que los
conocidos indicadores de la realidad no son decisivos
en cuanto al establecimiento de la agenda en virtud de
la capacidad de los medios para presentar (encuadrar)
una determinada noticia
(framing)
, dando un sentido
diferente de la realidad.
29
Sin embargo, estas influencias
no son necesariamente poderosas ni universales como
en determinados momentos se ha llegado a suponer, ya
que ciertos eventos del mundo real como las grandes
catástrofes naturales, las guerras, las crisis económicas
o los ataques terroristas, tienen más probabilidad de
influir en el público que las fluctuaciones en la cobertu-
ra mediática. En consecuencia, aun cuando la posición
de un tema en la agenda de los medios determina, de
manera importante, la relevancia de ese tema en la
agenda pública, este orden de prelación no es el único
factor capaz de influir en la agenda política.
Después de revisar una década de estudios realiza-
dos en relación con la hipótesis de que quienes elaboran
la política exterior responden a la opinión pública, Ber-
nard Cohen llegó a la conclusión de que el conocimiento
en la materia era hasta entonces parcial, asistemático,
desestructurado y discontinuo por lo que sus conclu-
siones no permitían de manera satisfactoria explicar el
papel de la opinión pública en el proceso de elaboración
de políticas debido, en gran medida, a que no era posible
asegurar “cómo, por qué y cuándo”
30
se daba esa influen-
cia. Lo anterior se sumaría al desconocimiento de las
causas por las que algunos asuntos nunca son objeto
de discusión pública, en tanto que otros rápidamente
adquieren el carácter de temas nacionales.
Bajo esas condiciones, puede afirmarse que el poder
de los medios para controlar la relevancia temática
e influir en la agenda pública en sus principios fue
sobrevalorado. El mismo Cohen pudo aceptar que los
procesos sociales también afectaban el juicio público,
entre otras razones porque las conversaciones inter-
personales y la opinión de ciertos líderes influían de
manera importante en la apreciación de la gente. Los
medios masivos, en consecuencia, no constituyen la
única influencia de la agenda pública, lo cual explica
que su correlación con la agenda de los medios diste
de ser perfecta. En resumidas cuentas, el fenómeno de
agenda-setting
público no opera siempre ni sobre todas
las personas ni en todos los lugares.
Entre los diversos factores circunstanciales que
modifican el efecto que los medios pueden tener sobre
los individuos, destacan: el tiempo de exposición a la
fuente; la selectividad temática al medio de acuerdo
con la teoría de exposición selectiva; la necesidad de
orientación; la experiencia personal con relación al
asunto; la capacidad de argumentar en contra del con-
tenido de las noticias; la proximidad geográfica ante los
acontecimientos; la existencia de contactos personales
que permitan contrastar la información publicada; la
homogeneidad o diversidad temática de cada medio; la
credibilidad de la fuente y la naturaleza de los temas
difundido, ya sean rutinarios o excepcionales.
31
La existencia de esos elementos contingentes en
la comunicación mediática pareciera dejar despejado
que los medios tienen influencia en cuanto a marcar la
pauta sobre los temas en qué pensar, pero no ha podido
demostrarse su dominio respecto a qué pensar. Cierta-
mente, los medios sirven como canal de transmisión al
público de los temas más relevantes de acuerdo con su
agenda, sin embargo, no ha quedado clara la influen-
cia de las fuentes informativas en la construcción de
las agendas pública y política. Esta conclusión daría
pie para que, en los años 80, una nueva corriente de
investigadores en la materia orientara sus esfuerzos
indagatorios hacia lo que se conoce como el
segundo
nivel del establecimiento de la agenda
.
29
Para conocer el concepto de
encuadre
,
vid
. M. E. McCombs y Salma Ghanem, “Te Convergence of Agenda-setting and Framing”, en
Stephen D. Reese
et al
. (eds.),
Framing Public Life: Perspectives on Media and Our Understanding of the Social World,
New Jersey, Lawrence
Erlbaum, 2003, pp. 67-82.
30
Bernard Cohen,
Te Public´s Impact on Foreign Policy
, Lanham, University Press of America, 1983, p.4.
31
J. L. Dader,
op. cit
, pp. 307-309.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
84
Nuevas fronteras: el segundo nivel de agenda setting
La persistencia en la investigación en torno al proceso
de fijación de la agenda, ha permitido descubrir que
los temas de interés público, primer nivel del
agenda-
setting
, no son los únicos objetos que es posible analizar
desde esta perspectiva. Por ejemplo, en las elecciones
políticas los cuerpos de interés son los candidatos a
puestos de elección popular.
32
Cada objeto, asegura McCombs, comprende nu-
merosos atributos, es decir, “las características y pro-
piedades que completan su imagen”.
33
El atributo, en
palabras de agenda, es un término genérico que engloba
toda la gama de propiedades y rasgos que caracterizan
a un ente. En consecuencia, objetos y atributos, bajo
esas condiciones, son funciones inherentes al estable-
cimiento de la agenda. La manera en que los atributos
de los objetos son transferidos de los medios masivos
a la opinión pública constituye el segundo nivel del
agenda-setting
.
34
En esas circunstancias, si el primer nivel es la
transmisión de la relevancia de un objeto, el segundo,
diferente por naturaleza del primero, corresponde a
la transferencia de la importancia de un atributo, sea
éste el que corresponde a un tema, un asunto o una
persona.
35
Segunda dimensión: la construcción de la agenda política (
agenda-building)
Si el principal objeto de estudio de los científicos
políticos es el tema del poder, el de los analistas de la
agenda política es el poder de los temas. En virtud de
que poco se sabe sobre la forma en que los temas ad-
quieren una relevancia de primer orden, la investigación
en la materia ha señalado la pertinencia de estudiar la
manera en que se reconocen y definen los problemas,
cómo se especifican las alternativas de solución, qué
papel representan los eventos políticos en el sistema y
cómo todo ello se conjuga en un momento crucial para
alcanzar estatus de
agendum
.
Gran parte de la investigación de política pública
se ha orientado a conocer cómo se resuelven los pro-
blemas y no tanto qué problemas llegan a ser objeto
de intervención gubernamental. La construcción de la
agenda es la primera etapa del proceso de hechura de
las políticas públicas. Su naturaleza y resultados están
determinados por los asuntos en disputa y sus defini-
ciones y redefiniciones consecuentes, así como por el
grado de influencia de los participantes en el proceso.
De acuerdo con este panorama, la pregunta básica
consiste en saber cómo los conflictos provenientes de
diversos grupos se convierten en problemas públicos y
llegan a colocarse en el orden del día para la toma de
decisiones.
Es, en opinión de Barbara Nelson, el camino por el
cual diversos asuntos son adoptados por el gobierno pa-
ra su solución. Su objetivo es “conocer la manera en que
diversos funcionarios conocen y definen los problemas,
deciden a cuáles prestan seria atención y mueven sus
recursos e instituciones para resolverlos”.
36
Por su parte, al preguntarse la razón por la que
un problema alcanzaba una posición relevante en la
agenda institucional, John Kingdon encontró la razón
por la cual se determinan los asuntos más relevantes
de un sistema político, es decir, la manera en que los
actores políticos deciden los temas a los que el gobier-
no deberá prestar atención, “pero que se sabe menos
cómo esos asuntos se colocan en los primeros lugares
del orden del día gubernamental”,
37
o sea, en la agenda
política. El interés de los investigadores por el alcance
de la participación e influencia en la determinación
de alternativas de decisión política, al decir del autor,
había sido escaso puesto “que se ha limitado a estudiar
32
El concepto de objeto, u objeto de actitud, se entiende como esa cosa hacia la que dirigimos nuestra atención.
33
M. E. McCombs ,
Estableciendo la agenda: el impacto en la opinión pública y en el conocimiento,
Barcelona, Paidós Comunicación,
2004, p. 138.
34
Ibid.
,p.139
35
Cfr.
M. E. McCombs
et al
.,
Communication and Democracy: Exploring the Intellectual Frontiers in Agenda-setting Teory
, Mahwah, NJ.,
Lawrence Erlbaum, 1997 (Lea’s Communication Series).
36
Barbara J. Nelson, “Setting the Public Agenda: Te Case of Child Abuse”, en Judith May y Aaron Wildawsky (eds.),
Te Policy Cycle,
Beverly Hills, Sage, 1978, pp. 17-41. Publicado en castellano en L. F. Aguilar Villanueva,
op. cit
. Consúltese también, Harold Leonard Nie-
burg, “Violence, Law and the Informal Polity”, en
Journal of Conflict Resolution,
vol. 13, núm. 2, junio de 1969, pp. 192-209.
37
John W. Kingdon,
Agendas, Alternatives and Public Policies
, Boston, Little Brown, 1984, p. VII.
Sociedad y Política
85
a quiénes influyen en las decisiones estratégicas y la
manera en que lo hacen”.
38
En opinión de Luis Aguilar,
“en la política más que en las políticas”.
39
En consecuencia, el estudio del papel que represen-
ta el ciudadano en una democracia se ha vuelto secun-
dario dando lugar a la indagación y al debate en torno
a los requerimientos colectivos de un gobierno estable
y efectivo. En otras palabras, al estudio del fenómeno de
la elaboración de políticas cuya incógnita fundamental
busca conocer de dónde vienen y cómo se procesan los
asuntos de política pública.
La teoría clásica de la democracia
versus
la realidad
empírica
Buena parte de la investigación política contempo-
ránea, afirmarían Roger Cobb y Charles Elder, se ha
dedicado al problema de reconciliar la teoría clásica
de la democracia con la realidad empírica en tanto
que “se ha demostrado que el ciudadano promedio no
representa el papel que dicha teoría, también conocida
como pluralismo, le asigna”.
40
Esto se debe a que no es la
mayoría de la población quien controla los procesos y los
contenidos de la agenda gubernamental, sino que ésta
es el resultado de la lucha entre grupos organizados y
reconocidos por su posición política, influencia y cuan-
tiosos recursos económicos, en un medio donde ningún
grupo por sí mismo es capaz de determinar el rumbo
del sistema social. Sin embargo, aseguran, existen
pruebas de que otros actores sociales, sistemáticamente
excluidos o auto-excluidos del escenario político, han
logrado atraer la atención a sus demandas por parte
de quienes toman las decisiones, mismos que muchas
veces han tenido que hacer concesiones para deslizar la
parcialidad existente al interior del sistema que opera
en favor de unos grupos en detrimento de otros.
Desde finales de la década de los 60, Elmer Schatts-
chneider había observado que casi todas las formula-
ciones teóricas acerca de la política se relacionaban
con la cuestión de quién podía tener influencia en
el sistema político y quién quedaba exceptuado del
mismo. Aseguraba que de continuar la estrecha par-
ticipación en la selección de alternativas políticas que
se llevaba a cabo en el conjunto social, se reforzarían
las tendencias en la dirección de la estructura social
y, a la larga, perjudicaría su estabilidad. Se percataba,
de tal suerte, que al limitarse el acceso a la arena de
conflicto sólo a los grupos legitimados o previamente
reconocidos como actores sociales, se corría el riesgo
de que los grupos descartados llevaran a cabo acciones
extralegales para forzar su ingreso a lo que denominó el
“sistema de presión”, caracterizándolo como la política
de pequeños grupos.
41
Cobb y Elder advirtieron que los resultados de la
indagación sistemática a partir de los años 50 revelaron
que los estándares y requisitos necesarios para la evolu-
ción de los sistemas democráticos no fueron cumplidos
por ninguna democracia occidental, concretamente en
cuanto a la participación del público en la toma de las
decisiones que afectan a toda la sociedad. Criticaban
que algunos estudiosos de la ciencia política clásica
persistieran en la idea de que en tanto la participación
popular se limitara a los procesos electorales se asegu-
raba la estabilidad y el funcionamiento eficiente de un
sistema democrático.
La teoría de grupos, recordaban estos autores, for-
mulaba entonces que el funcionamiento estable de un
sistema democrático debía incorporar algunos de los
siguientes requisitos: un pluralismo social (diversas
elites en competencia por la asignación de posiciones
y recursos); un consenso básico sobre las reglas de la
contienda democrática y elecciones que permitieran
la participación ciudadana en la selección de sus go-
bernantes.
42
Agregaban, sin embargo, que esas solas
condiciones ya no eran suficientes para mantener
la funcionalidad del gobierno en tanto que éste no
reconociera la necesidad de una más amplia y activa
participación política de los ciudadanos. Por lo tanto,
las cuestiones de estabilidad y toma de decisiones del
gobierno se volvieron fundamentales en tanto que
los recursos sociales estaban distribuidos de manera
inequitativa y en muchos casos se tendía a ensanchar
esa irregular asignación.
La principal objeción a la teoría pluralista consistía
en que al desarrollar únicamente el aspecto descriptivo
38
Ibid
, p.1.
39
L. F. Aguilar Villanueva,
La hechura de las políticas
públicas
, México, Miguel Ángel Porrúa ,1992, (Antología de Política Pública, 2),
p. 16.
40
R. W. Cobb y C. D. Elder,
op. cit
, p. 13.
41
Elmer Eric Schattschneider,
El pueblo semisoberano: la democracia norteamericana vista por un hombre práctico
, México, UTH±²,
1967, p. 48.
42
R. W. Cobb y C. D. Elder,
op. cit
, p. 14.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
86
de las democracias, ésta promovía el conservadurismo
social, atemperado por modestos cambios incremen-
tales, ya que no proporcionaba lineamientos para el
cambio ni dirección para la acción política lo que la
convertía en poco más que una racionalización para
el
status quo
. Desde esta perspectiva, los conflictos y
los movimientos sociales fueron considerados como
perversiones y no como parte normal de la vida política
o como uno de los motores reconocidos del desarrollo
social democrático. Esta postura condenaba de hecho
la ciencia política a no entender, desde sus parámetros,
las necesidades reales de la sociedad en épocas de crisis
o de conflictos.
Es por ello que Kenneth Keniston afirmaría, en
referencia a los diversos movimientos estudiantiles de
finales de los 60, que para los estudiantes en protesta
por todo el orbe en contra de la estructura de poder
vigente y urgiendo reformas estructurales, la teoría
no les significaba nada, incluso, sostendría, “falla en
reconocer sus intereses, ya que los teóricos modernos
sugieren que la democracia participativa es un ana-
tema para el gobierno democrático estable y, en su
defecto, aceptan la falta de representación estable o la
sub-representación como una condición natural, si no
necesaria”.
43
A las consideraciones anteriores, Peter Bachrach y
Morton Baratz agregaron que el modelo democrático
pluralista había fallado al no apreciar el grado en que
aquellos que detentan el poder son capaces de excluir
ciertos asuntos y problemas de la agenda.
44
En conse-
cuencia, la política no era como planteara Lasswell,
en términos de quién obtiene qué y cómo, sino quién
se queda fuera, cuándo y cómo. Con esta crítica, estos
estudiosos introdujeron el concepto de
no toma de
decisiones
, al que le otorgarían igual relevancia que a
su contrario.
Esas condiciones llevaron a Cobb y a Elder a con-
cluir que el pensamiento democrático clásico sosla-
yaba cuestiones relevantes como las implicaciones de
la participación social para el individuo, el fenómeno
de la no toma de decisiones y, fundamentalmente, el
problema de la violencia, a la que situaban como una
desviación más que como instrumento político de la
evolución social. Es por eso que ese cuerpo teórico fue
considerado incapaz de explicar las premisas para la
mayor concurrencia en la construcción de la agenda
gubernamental.
A raíz de tales consideraciones, la
formación de la agenda fue analizada a la luz de los
procesos sociales y su vinculación con la toma de de-
cisiones gubernamentales.
La formulación teórica de Cobb y Elder se fun-
damentaría en cuatro observaciones de naturaleza
variable: 1) “la distribución de influencia y acceso a las
decisiones políticas tiende a favorecer a unos en detri-
mento de otros”; 2) “el rango de asuntos y alternativas
de decisión está restringido por la capacidad limitada
de procesamiento del sistema político”, así como por
el hecho de que a toda organización política le es favo-
rable explotar algunas clases de conflicto y suprimir
otras, consecuentemente la atención del gobierno se
centra en los asuntos representados por las fuerzas
políticas legitimadas, es decir, las que aparentemente
mantienen el equilibrio del sistema; 3) “la inercia del
sistema vuelve extremadamente difícil modificar la
tendencia prevaleciente a resolver, y no siempre, sólo
los asuntos calificados como legítimos”, de acuerdo
con los intereses del sistema político vigente, intereses
que pueden estar dispuestos a cambiar y a considerar
asuntos y demandas previamente excluidos únicamente
bajo la amenaza o el uso de la violencia; y 4), quizás la
consideración más relevante en cuanto al proceso de
construcción de la agenda, “los procesos pre-políticos
o predecisivos representan el papel más crítico en la
determinación de los asuntos que el sistema habrá
de considerar”, así como la elección de alternativas
correspondientes.
45
En consecuencia, lo que sucede en los consejos de
toma de decisiones de las instituciones formales del go-
bierno puede ser poco más que reconocer, documentar
y legalizar los resultados momentáneos de una lucha
continua de fuerzas en la matriz social más extensa.
Una óptica renovada
Las cuatro observaciones mencionadas sirvieron de ba-
se para que sus autores plantearan la pregunta crucial:
¿qué es lo que determina que un asunto se considere
como apropiado para ser incluido en el orden del día
gubernamental? O, en palabras de agenda, ¿cómo un
asunto llega a demandar un lugar en la agenda sistémica
de controversia política?
43
Kenneth Keniston (“You Have to Grown Up in Scarsdale to Know how Bad Tings Really Are” en
Te New York ±imes Magazine
, abril
27 de 1969, p.127) citado en
ibid
., p. 19
44
P. Bachrach y B. Morton,
op. cit.,
p.176.
45
Cfr.
R. W. Cobb y C. D. Elder,
op. cit.
, pp.21-22.
Sociedad y Política
87
Para responder a ello, Cobb y Elder elaboraron un
modelo teórico mediante el cual pudieron explicar có-
mo las contiendas políticas entre los grupos de interés
al interior de un sistema político lograban expandir su
alcance, intensidad y visibilidad pública, convertirse
en asuntos públicos, atraer la atención de quienes
toman las decisiones y acceder a la agenda formal del
gobierno que se tratara. Esta aproximación –alterna a
la teoría clásica y denominada
perspectiva de la cons-
trucción de la agenda
– alertaba sobre la importancia
de los procesos políticos predecisivos escenificados
en el, llamado por Harold Nieburg, “sistema político
informal”,
46
para determinar lo que ocurría en la eta-
pa decisiva y anticipar los posibles resultados. Estos
procesos que estarán determinados por los problemas
sociales, su definición y su percepción pública, así co-
mo por los actores sociales y sus intereses y puntos de
vista. Este acercamiento, al enfocarse a la cuestión de
las inclinaciones inherentes del sistema y al rango de
asuntos que se considerarán como puntos legítimos de
controversia, y al poner el acento en las etapas previas
a la decisión de las políticas conducentes, permite
“conocer el resultado de una determinación y medir
el vigor del proceso gubernamental”
47
y por ende, del
sistema social vigente
De ello se desprende que son los procesos sociales, es
decir, los procesos extra gubernamentales, los que pro-
porcionan la materia prima para la toma de decisiones
políticas. En palabras de agenda podría concluirse que el
oficio gubernamental está en función del acceso y la ex-
clusión de las demandas sociales en la agenda formal.
Al conjunto de sus formulaciones, Cobb y Elder le
asignaron una capacidad empírica más viable que la
de la teoría democrática, ya que brindaba una mejor y
más realista visión de la política en tanto que constituía
una exposición descriptiva de las diversas democracias
en operación. Si bien retomaron el problema clásico
de la configuración del poder, a diferencia de aquel
cuerpo teórico ya no lo relacionaron con la influencia
sobre las decisiones, sino más bien con el influjo sobre
el nivel adjudicado a las alternativas disponibles para
la solución de un problema social.
Esta renovada óptica pudo abordar la cuestión del
papel que juegan los crecientes grupos tradicionalmen-
te excluidos del juego político, que cada día toman más
conciencia y se vuelven más capaces de cristalizar sus
objetivos en propuestas claras pretendiendo su acceso a
la agenda política. Desde esta perspectiva, se insiste en
la necesidad de generar los mecanismos que amplíen el
concurso social en los procesos políticos al enfatizar el
papel que los diversos públicos pueden representar en la
conformación del contenido de las decisiones guberna-
mentales. En fin, permitía, a juicio de sus autores, una
mayor participación social que la sugerida por la teoría
moderna de la democracia ya que ampliaba el rango de
influencias reconocidas en el proceso de formulación
de políticas públicas.
Así las cosas, la mayor concurrencia en el proceso
de estructuración de la agenda puede asegurar mejor la
estabilidad del sistema que la simple, aunque importante
y necesaria, participación electoral al reflejar con mayor
precisión las expectativas del conjunto social. Además, al
no aceptar el estado de las cosas como la base necesaria
de las transformaciones del sistema, permite enfrentar
con mayor eficacia los desafíos del cambio social al pro-
porcionar una mejor comprensión de la razón por la cual
los grandes avances ocurren bajo condiciones de extensa
movilización popular o crisis políticas.
Patrones de acceso a la agenda
En un esfuerzo teórico, Roger Cobb y sus colegas rea-
lizaron un análisis comparativo de los procesos de
construcción de la agenda, con el fin de identificar los
patrones y las variaciones de acceso y de los rangos de
éxito para alcanzar ese estatus. Su objetivo era expli-
car las maneras en las que diversos subgrupos de una
población toman conciencia y, eventualmente, parti-
cipan en conflictos políticos, así como indagar si los
temas de agenda son iniciados por grupos del público
en general o por líderes políticos. También señalaron
las estrategias encaminadas a prevenir el éxito de los
grupos iniciadores.
48
Estos autores identificaron cuatro etapas que
delineaban la carrera de un asunto hacia la agenda
política:
iniciación, especificación, expansión y entrada
,
procesos que aparecían, a su vez, en los tres modelos
de construcción de agenda –de
iniciativa externa,
de
movilización
y de
iniciativa interna
49
con los que se
describen los diversos orígenes de un asunto, ya sea
dentro o fuera del gobierno, y el grado y dirección de
los esfuerzos para expandir los temas más allá de los
grupos que iniciaron el conflicto.
46
H. L. Nieburg,
op. cit
.
47
R. W. Cobb y C. D. Elder,
op. cit
pp. 23-24.
48
Roger W. Cobb
et al
.,
op. cit
., pp. 126-138.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
88
El modelo de
iniciativa externa
indica los asuntos
relevantes que se promueven al interior de ciertos gru-
pos no gubernamentales logrando su expansión a la
agenda pública para acceder, luego, a la agenda política.
En la fase de
iniciación
, el grupo promotor articula un
agravio en términos muy generales, que se transforma
en demandas específicas, creando suficiente presión
con el fin de entrar a la agenda formal. Típicamente, esto
se logra expandiendo el asunto hacia nuevos grupos y
ligando el tema con otros ya existentes. El riesgo para el
grupo original es que al expandirse pierdan el control,
debido a la intervención de grupos más fuertes y en
ocasiones más radicales. Por ello, el obtener un estatus
formal de agenda no necesariamente significa que la
decisión final de las autoridades vaya en la dirección
que sus promotores desean.
Este paradigma es el que predomina en sociedades
más plurales e igualitarias. Los elementos básicos de
la estrategia en la aplicación de este modelo son: la
asociación de los temas con símbolos emocionales para
suscitar una reacción favorable del público en general
y de los públicos particulares de interés; la amenaza o
el uso de la violencia; sanciones institucionales como
la retención de votos, dinero, trabajo o estudios y las
alianzas con grupos de interés o negociadores profe-
sionales.
El modelo de
movilización
arranca cuando los líde-
res políticos requieren el apoyo del público para orientar
un asunto a la agenda formal mediante el anuncio de
un nuevo programa o de una reforma legal. La
especifi-
cación
tiene el objetivo de aclarar la decisión al público
para construir su apoyo. El problema crucial reside en
mover el asunto de la agenda formal a la agenda pública,
pues si se presenta la oposición de un grupo apoyado
por el público de atención pueden venirse abajo los es-
fuerzos de movilización. Este modelo es más probable
que aparezca en sociedades más jerárquicas o elitistas
así como en aquellas en que se atribuye un gran poder
a los líderes políticos, enfatizando la distancia entre
ellos y su comunidad. Las estrategias básicas para su
aplicación dependen de la estructura organizacional y
de la capacidad de negociación de los líderes políticos
con los representantes de los diversos grupos de las
diferentes ideologías y posiciones en torno al tema en
conflicto, así como de los recursos puestos en juego en
el proceso. El uso de símbolos de aceptación pública
asociados con los temas en cuestión y las campañas de
persuasión, son elementos familiares en las estrategias
del modelo.
El modelo de
iniciativa interna
pretende establecer
las propuestas surgidas al interior de unidades guber-
namentales o de círculos cercanos al poder público
que provoquen los menores cambios, por lo que intenta
excluir al público general. El asunto se
expande
hacia
los grupos elitistas para crear suficiente presión sobre
quienes toman las decisiones para colocarlo en la agenda
formal. Se presenta con gran frecuencia en sociedades
caracterizadas por una gran concentración de riqueza y
poder. Estas estrategias se dirigen a proporcionar recom-
pensas tangibles para quienes apoyen sus propuestas.
Las transacciones para obtener los apoyos necesarios
se llevan a cabo en privado y con el uso frecuente de un
lenguaje administrativo con apoyo documental.
Los actores y los procesos
Diez años después de que aparecieron las formulacio-
nes descritas, Kingdon estudió de manera empírica
la manera en que ciertos problemas
(issues)
atraen la
atención de los políticos y la forma como se generan las
alternativas de solución. Exploró también la manera
en que se reconocen y definen los problemas, la forma
en que se generan y desarrollan las propuestas para
resolverlos, el papel que juegan los eventos políticos
y la manera en que esos elementos se conjugan en co-
yunturas críticas. En otras palabras, cómo se construye
una agenda política.
Al concluir que los métodos tradicionales de aná-
lisis y decisión de políticas conocidos como
racional
comprehensivo
50
e
incrementalismo
51
sólo respondían
parcialmente a sus preguntas de investigación, Kingdon
examinó entonces las formulaciones de Michael Cohen,
James March y Johan Olsen –enmarcadas en el “modelo
de cesto de basura de decisión organizacional”
(garbage
can model)
, también llamado de “anarquías organiza-
das”–,
a partir de las cuales iniciaría la exposición de
un paradigma explicativo del proceso por medio del
cual la gente, dentro y alrededor del gobierno, establece
las prioridades de la agenda formal.
52
Kingdon buscó
49
Vid
.
supra
el apartado “Tres dimensiones de investigación”, p. 80 y ss.
50
Edward Quade,
Analysis for Public Decision
, 2
a
ed., Amsterdam,±e Rand Corporation, 1982.
51
Charles Edward Lindblom, “±e Science of ‘Muddling ±rough’”, en
Public Administration Review
, vol. 19, 1959, pp. 79-88.
52
Michael D. Cohen
et al
., “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, en
Administrative Science Quarterly
, vol. 17, núm. 1, marzo
de 1972, pp. 1-25. Artículo disponible en línea, URL: http://www.almaweb.unibo.it/cio/0.pdf N.E.
Sociedad y Política
89
así dilucidar qué hace que un problema alcance una
posición relevante en el orden del día gubernamental,
así como la manera en que se generan las alternativas
para resolver un asunto, mientras que otros, quizás de
más fondo y urgencia, nunca reciben atención por parte
de los responsables de tomar las decisiones.
Mediante su estudio (no sólo de las características
en las que un problema se coloca en el orden del día
gubernamental sino también de quienes seleccionan las
alternativas de solución y la manera en que se procesan),
elaboró el “modelo revisado” en la formación de la agen-
da, complementando y enriqueciendo las formulaciones
precedentes. Ya en los inicios de la década de los 60,
Schattschneider había anticipado que “la definición de
alternativas era el supremo instrumento del poder”.
53
En el esquema teórico de Kingdon, son dos las ca-
tegorías generales que pueden afectar a los procesos de
construcción de la agenda: la primera está constituida
por los
participantes
, en tanto que fuentes relevantes
de asuntos para la agenda, que operan tanto al interior
como fuera del gobierno. La segunda está conformada
por el conjunto de
procesos
mediante los cuales los
temas sociales adquieren relevancia en la agenda gu-
bernamental.
Los denominados promotores de políticas, indivi-
duos con derechos de audiencia, contactos políticos
adecuados y experiencia en la negociación, constituyen
las principales influencias sobre las agendas, ya sea
como impulso o como restricción (oposición). Están
generalmente constituidos por los mismos miembros
del gobierno y por los diferentes grupos de presión
que operan dentro del sistema y que muchas veces
adquieren dimensiones críticas, incluidos los medios
masivos. Entre los principales factores que impactan
en la agenda se encuentran: los sucesos políticos o de
origen natural, los cambios tecnológicos relevantes, las
variaciones en el estado de la opinión pública o ‘clima de
los tiempos’, los resultados electorales, los cambios de
administración y las modificaciones en la correlación
de fuerzas al interior de los cuerpos legislativos. Los
procesos considerados comprenden: el reconocimiento
de los problemas sociales, la generación de políticas
públicas para resolverlos y los eventos políticos que se
desenvuelven al interior del sistema social.
La corriente de los
problemas
se conforma por
aquellas situaciones problemáticas sobre las que los
encargados de tomar decisiones fijan su atención para
caracterizarlos como temas controversiales y otorgarles
un lugar en la agenda formal. En el campo de las
políti-
cas
o comunidad de especialistas actúan mayormente
quienes se encargan de definir los problemas de manera
más precisa para generar las propuestas de solución,
por lo general técnicamente viables, y ponerlas a la
consideración de los gobernantes. La arena
política
es
un importante impulsor para que diversos temas alcan-
cen estatus de agenda o salgan de ella. Es la que juzga
si la correlación de fuerzas políticas favorece o no las
propuestas para resolver los problemas planteados en el
campo de los especialistas y si las soluciones propuestas
son políticamente factibles. En esta arena destacan los
cambios en la opinión pública, la movilización de gru-
pos de interés que maniobran en el sistema social y las
expectativas políticas de quienes toman las decisiones
en su interior. Los tres sucesos se desenvuelven en sus
correspondientes corrientes
(streams)
específicas de
manera relativamente independiente para acoplarse
en ciertos momentos cruciales; las soluciones se con-
jugan con los problemas y ambas se ajustan en tiempos
políticos favorables.
El producto de esa conjunción constituye una
ventana de políticas
o una oportunidad de elección,
término que Kingdon define como la ocasión para que
aquellos interesados impulsen sus propios problemas y
sus soluciones con objeto de ganar un lugar prominente
en la agenda política.
54
Generalmente, esta ventana de
oportunidad suele abrirse durante los procesos políti-
cos predecisivos, es decir, antes que el asunto llegue a
las instancias formales de decisión.
53
E.E. Schattschneider,
op. cit.
, p. 45.
54
Kingdon explica su concepto de ventana de políticas mediante una analogía de las actividades espaciales: los planetas se encuentran
propiciamente alineados, pero no por mucho tiempo. Así, el lanzamiento de un cohete deberá iniciarse en el momento justo en el que
se abra una ventana en el cielo. De no hacerlo, el momento pasa. La oportunidad puede volver a presentarse pero los astronautas y los
ingenieros deberán esperar hasta que la ventana se vuelva a abrir.
Cfr.
J. W. Kingdon,
op. cit.,
pp. 173-174.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
90
Tercera dimensión: la fijación de la agenda mediática (
media agenda-setting
)
¿Quién establece la agenda mediática? ¿Los políticos,
los ciudadanos o la prensa? No fue sino hasta principios
de los años 80 que los estudiosos del tema trataron
de responder a esta crucial pregunta. No bastaba con
identificar la naturaleza y características del estable-
cimiento de la agenda. Para avanzar en sus pesquisas,
era además necesario identificar los diversos factores
que la conformaban. El punto de partida consistió en
que la agenda de los medios era en realidad una variable
dependiente, en contraste con lo aducido hasta enton-
ces. A partir de esa premisa, y con objeto de explicar el
fenómeno, se utilizó la famosa metáfora de ‘las capas
de la cebolla’: mantos concéntricos, secuenciales e in-
terdependientes que representan múltiples y diversos
influjos que condicionan la construcción de la agenda a
investigar, identificada con el corazón de la verdura en
cuestión. Así, diversos autores identificaron numerosas
capas de influencia que van desde aspectos generales,
como la ideología dominante, hasta elementos indivi-
duales de los trabajadores del sistema informativo en
todos sus estadios de actividad y responsabilidad.
55
En
este marco, los medios informativos más relevantes
también influyeron en la elaboración de la agenda de
otros instrumentos de comunicación de menor peso.
Es el caso del
New York Times
o del
Washington Post
, en
los Estados Unidos.
Entre los múltiples condicionantes de la agenda me-
diática, McCombs destacó tres aspectos generales: las
fuentes informativas externas al medio en cuestión, las
interacciones y la influencia de los diversos medios de
difusión entre sí y las interdependencias que refuerzan
las normas sociales y, consecuentemente, las tradicio-
nes de la prensa de información del sistema social.
56
En general, la presidencia de la nación, las tareas de
las oficinas de prensa, los periódicos de mayor circu-
lación y los eventos espectaculares o los relacionados
con las campañas electorales representan un papel
determinante en la colocación de un tema en la agenda
mediática.
Interrelación entre agendas: el modelo de Dearing y
Rogers
El establecimiento de la agenda, proceso colectivo,
continuo y con cierto grado de reciprocidad, comprende
tres componentes principales así como las interrelacio-
nes entre ellos: la agenda de los
medios
, que influye en
la agenda
pública
, la que en su momento, y bajo ciertas
condiciones, puede influir en la agenda
política
. El
proceso puede seguir la ruta inversa. La cuestión clave
consiste en indagar por qué un asunto que es percibido
como relativamente sobresaliente, aumenta o disminu-
ye en importancia en cada una de las tres agendas.
El esquema propuesto por James Dearing y Everett
Rogers (fig. 1) sigue siendo útil para aproximarse al
entendimiento del proceso de establecimiento de la
agenda,
el cual comprende la elaboración de las tres
anteriormente mencionadas, concebidas como un pro-
ceso integrador.
57
La primera recibe su denominación
de su principal variable dependiente: la jerarquización
noticiosa de los medios; la segunda, de la graduación
que una determinada audiencia hace sobre el conteni-
do y orden de ciertos temas noticiosos en un momento
dado y la tercera, debido a que su aspecto distintivo es
la preocupación por la política, y por las políticas, como
una respuesta a las dos primeras.
58
En la medida en que las categorías específicas que
se establezcan en relación con un tema considerado en
los medios (
agenda informativa
) correspondan a lo que
la gente sabe y opina (
agenda pública
), medido en tér-
minos de escala y comparando los temas relevantes con
las acciones del gobierno (
agenda política
) en función
de los mismos, constituirá una evidencia de la vigencia
del modelo. Los estudios sobre el proceso de fijación
de la agenda buscan conocer su dinámica temporal
analizando la correlación entre las tres agendas y los
indicadores del mundo real en un periodo determinado
(
over time
) o en un momento dado (
cross sectionaly)
; es
decir, analizando la jerarquía de los temas en donde se
55
Cfr
. Pamela Shoemaker y Stephen Reese,
Mediating the Message: ±eories of Influences on Mass Media Content,
Nueva York, Longman,
1991.
56
M. E. McCombs, o
p. cit
., p.191.
57
E. M. Rogers y J. W. Dearing,
op. cit
, p. 557.
58
J. W. Dearing y E. M. Rogers, pp. 1- 2.
Sociedad y Política
91
identifican los asuntos relevantes de la sociedad en un
tiempo determinado y los que identifican la entrada y
la salida de la agenda de un tema particular a lo largo
de un periodo o mediante la investigación experimental
con individuos de la audiencia.
La agenda de los medios se mide con el auxilio del
análisis del contenido de las noticias publicadas para
poder determinar el número de menciones acerca de un
tema o de los temas de estudio. Ese número de historias
mide la relevancia relativa de un tema en la agenda
mediática. La agenda pública se calcula mediante
encuestas de opinión en las cuáles se pregunta a una
muestra de individuos, en un momento dado, cuál es el
problema nacional más acuciante.
59
Los estudios sobre
la agenda política utilizan diversos métodos para la
recolección de información, que incluyen entrevistas
en profundidad a diferentes miembros del gobierno,
encuestas aplicadas a personas o líderes públicos y
series temporales de análisis del comportamiento de
las instituciones públicas.
Un aspecto crucial del fenómeno de fijación de la
agenda es que los medios pueden colocar asuntos con-
troversiales en la mente de los ciudadanos quienes logran
conducir a un cambio de política pública. Por eso, la
agenda política se determina por medio de las acciones
del gobierno con relación a los temas más relevantes y
sus resultados lo son en términos de programas puestos
en operación o de reformas legislativas procedentes.
Figura 1
PERSONAL EXPERIENCE AND INTERPERSONAL
COMMUNICATION AMONG ELITES AND OTHER
INDIVIDUALS
REAL-WORLD INDICATORS OF THE
IMPORTANCE OF AN AGENDA ISSUE OR EVENT
GATEKEEPERS, INFLUENTIAL MEDIA,
AND SPECTACULAR NEWS EVENTS
MEDIA
AGENDA
PUBLIC
AGENDA
POLICY
AGENDA
Fuente: E. M. Rogers y J. W. Dearing,
op. cit
.
De la agenda pública a la agenda política
El vínculo entre la opinión pública y quienes toman las
decisiones en el gobierno ha sido, desde hace mucho
tiempo, un importante objeto de estudio de innumera-
bles científicos sociales e investigadores de la comunica-
ción. Sin embargo,
la indagación al respecto no ha sido
tan fructífera como la que reflexiona sobre el impacto
de los medios en la opinión ciudadana.
Ello obedece, entre otras razones, a que la cons-
trucción de la agenda política constituye un proceso
de más alta complejidad que los que comprenden el
establecimiento de las agendas pública y mediática.
Hay quienes afirman, incluso, que aquélla es, en gran
medida, el resultado de estas últimas ya que “existen
evidencias de que la opinión pública es la influencia
dominante en la hechura de políticas públicas.
60
59
Corresponde a Georges Gallup la pregunta original y base de este tipo de encuestas: ¿cuál es el problema más importante que enfrenta
hoy el país?, conocida como MIP
60
Cfr.
Robert S. Erikson
et al
.,
Statehouse Democracy: Public Opinion and Policy in the American States
, Nueva York, Cambrige University
Press, 1993.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
92
Un mecanismo explicativo seminal de la transmi-
sión de mensajes de quienes elaboran la agenda política
hacia el público lo ofrecieron Eliu Katz y Paul Lazarsfeld
con su concepto de la comunicación de dos pasos (
two
step flow),
mediante el cual explicaron que las opiniones
de una sociedad circulan primero en los medios masivos
y posteriormente pasan al público, a través de los líderes
de opinión.
61
Era de suponerse, entonces, que, una vez
generalizada la percepción social en torno al tema en
cuestión, se habrían creado las condiciones para que
éste iniciara su camino hacia la agenda del gobierno.
Sin embargo, esta lógica automática no necesariamente
corresponde a la realidad.
Si el poder y sus relaciones son el objeto central de
estudio de muchos científicos sociales, la agenda es, en
última instancia, el resultado del juego de poder al inte-
rior de un sistema político. De aquí que algunos investi-
gadores comenzaron a ocuparse de manera particular
de la manera en que un asunto político
llega a ocupar
un lugar en la lista de prioridades de quienes toman las
decisiones en las democracias occidentales.
Walter Lippmann, Robert Park, Gabriel Almond,
James Davis, James Rosenau y Bernard Cohen, entre
otros padres fundadores de los estudios en
agenda-
setting
, concentraron sus investigaciones en el estudio
del papel de los medios masivos en la formación de la
opinión pública así como en la manera en que un tema
accede a la lista de prioridades de un gobierno; es decir,
la forma en que se construye la agenda política, “la que
más que responder a diversos temas sociales, intenta
institucionalizar una respuesta gubernamental a esos
problemas”.
62
Más adelante, McCombs, Shaw e Iyengar,
al igual que los esposos Lang, entre muchos otros au-
tores de fin de siglo XX, demostraron gran interés en
indagar las condiciones e influencias que afectaban el
voto y los resultados de las campañas políticas.
Estos antecedentes de investigación, que reunieron
de manera significativa y productiva a científicos socia-
les y estudiosos de la comunicación colectiva, obede-
cieron al hecho de que los procesos interrelacionados
de establecimiento de la agenda (pública, política y
mediática) necesariamente involucran tanto compor-
tamientos políticos como de comunicación.
A pesar de que en general los procesos de elabora-
ción de políticas públicas no han sido suficientemente
conceptuados y estudiados en términos de la articu-
lación entre comunicación y política, Cobb y Elder
ya aseguraban que mucha de la literatura referente a
esos procesos “puede interpretarse ya sea de manera
descriptiva o hipotética –prescriptiva– en términos del
proceso de comunicación”.
63
La diferencia entre los estudios que abordan la
construcción de la agenda política y aquellos que se
refieren meramente a la política, radica en que si bien
ambos centran su atención en el estudio del poder, los
primeros se dirigen hacia la comprensión de los temas
sociales controversiales y a la manera en que los grupos
de interés buscan definir un asunto e imponer sus pro-
pias soluciones, mientras que los segundos se enfocan
en el análisis del poder en sí mismo.
64
En suma, el aspecto crucial en la construcción de
la agenda es saber si una política pública en relación
con un tema social conduce o no a un cambio de com-
portamiento y a la solución del problema involucrado;
y en su extensión, a establecer cuáles son las causas
y actores más relevantes (presiones sociales, opinión
pública, medios masivos) que hacen que un asunto
controversial acceda a la agenda gubernamental para
su solución y con qué consecuencia.
Es evidente que la investigación empírica realizada
a partir de casos de estudio, es la manera más frecuente
de aproximarse a la reconstrucción de los principales
acontecimientos y decisiones en el proceso de forma-
ción de políticas públicas.
Watergate y Te Hill
Para conocer el proceso de la formación de la agenda
política, Kurt y Gladis Lang estudiaron el caso
Waterga-
te
escenificado en la ciudad de Washington. Develaron
que el tema requirió la cobertura de la prensa durante
cinco meses antes de acceder, de manera relevante
como lo fue después de la segunda victoria de Richard
Nixon, a la agenda pública, razón por la cual el asunto
no constituyó un elemento crucial durante las elec-
61
Eliu Katz y Paul Lazarsfeld,
La influencia personal: el individuo en el proceso de comunicación de masas,
Barcelona, Hispano Europea,
1979, pp. 343-355
62
J. W. Dearing y E. M. Rogers
, op. cit.
, p.72
63
R. W. Cobb y C. D. Elder,
Participación en política americana: la dinámica de la estructuración de la agenda,
México, NOEMA, 1986,
p. 393
64
Cfr.
Richard W. Mansbach y John A. Vázquez,
In Search of Teory: A New Paradigm for Global Politics
, Nueva York, Columbia Univers-
sity Press, 1981.
Sociedad y Política
93
ciones presidenciales de 1972 en los Estados Unidos.
Sólo a partir de su configuración fue que el gobierno
norteamericano inició acciones al respecto.
Los Lang, no obstante, concluyeron que los medios
constituían sólo uno de los elementos “donde el gobier-
no y el público se involucraron en el proceso y todos se
influenciaron recíprocamente”.
65
Esto se debió a que,
por sus recursos e influencia, los promotores de asuntos
para la agenda política provinieron del gobierno, rara
vez de la sociedad y, como quedó demostrado, muy de
vez en cuando de los propios medios.
Kingdon sostuvo por su lado que el impacto de los
medios era menos poderoso de lo que se podría esperar.
Un estudio realizado en los medios legislativos reveló
que los grupos de presión impactaban en un 84% la
agenda formal, frente a un 66% de los investigadores,
en contraste con el 26% de los propios medios.
66
Una
posible explicación de tan bajo poder de incidir en la
agenda política pudiera ser la tendencia de los medios
a cubrir una historia de manera relevante durante un
corto tiempo.
67
Un ejemplo de construcción de la agenda que ilustra
el proceso inverso –el impacto de las agendas de la elite
política en la de los medios–, es el estudio que James
Walker realizó en el Senado de los Estados Unidos a
partir del cual concluyó que “la prensa reaccionaba a los
eventos más que estimular o dirigir la controversia”.
68
En su caso, Martin Linsky, en una indagación sobre el
impacto de los medios masivos en el establecimiento
de políticas públicas, descubrió que los medios pueden
apurar el proceso de decisión política con una cobertu-
ra positiva en relación con los problemas sociales, así
como retardar el proceso con una cobertura negativa.
Aseguró también que el proceso de establecimiento de
la agenda era el resultado de la interacción de varios
concurrentes incluyendo a los periodistas y los funcio-
narios públicos.
69
En su momento, Richard Perloff consideró que los
medios raramente convocan o impulsan a las perso-
nas a demandar la intervención del gobierno a causa
de algún tema relevante, ya que en la mayoría de los
casos la gente juega un papel más pasivo. Sostenía que
si los medios masivos llegaran a iniciar el proceso de
fijación de la agenda (
media-initiated agenda-building
),
sería solamente cuando se hallaran estrechamente
relacionados con quienes elaboran las políticas, ya
que al trabajar juntos se influían recíprocamente en la
construcción de la agenda gubernamental.
70
También
llegó a asegurar que “los funcionarios necesitan a los
reporteros para publicitar sus proyectos y los reporteros
necesitan tener acceso a documentos privados e incluso
a filtraciones”.
71
Son pocos los casos en que se ha podido demostrar
que los medios hayan impactado por sí solos a la agenda
gubernamental. Las investigaciones empíricas dirigi-
das por David Protess y sus colegas confirmaron que los
artículos periodísticos tienen un impacto moderado en
las creencias de la gente. No obstante, aseguraron que
los reportajes de investigación tienen un impacto consi-
derable en quienes elaboran las políticas.
72
En todo caso,
la presidencia de una nación, los periódicos de mayor
circulación y los eventos espectaculares representan
un papel determinante en la colocación de un tema en
la agenda mediática.
Estos autores concluyeron que los resultados de la
indagación científica y del periodismo de investigación
no juegan un papel importante en el proceso de fijación
de la agenda política, al sugerir que su influencia direc-
65
K. y G. E. Lang, “Watergate…”, o
p. cit.
, p. 83.
66
J. Kingdon,
op. cit
., capítulos 8 y 12.
67
Cfr.
Anthony Downs, “El ciclo de atención a los problemas sociales: los altibajos de la ecología” en L. F. Aguilar Villanueva
, Problemas
públicos… op. cit.
68
James Walker, “Setting the Agenda in the U. S. Senate: A ±eory of Problem Selection”, en
British Journal of Political Science
, núm. 7,
1977, pp. 423-445 (p. 435).
69
Martin Linsky
et. al
.,
How the Press Affects Federal Policy-making. Six Cases Studies,
Nueva York, Norton, 1986, p. 89.
70
Richard Perloff,
Political Communication: Politics, Press and Public in America,
New Jersey, Lawrence Erlbaum Associates, 1998, pp.
232-233
71
Ibid
, p. 236
72
Indagaciones de las notas del periódico
Philadelphia Inquirer
sobre la aplicación de diálisis a los pacientes hepáticos en los Estados
Unidos, evidenciaron que las historias publicadas tuvieron un impacto significativo en los responsables políticos. Dos semanas después
de la aparición de los artículos, el consejo de medicina de Pensilvania hizo una investigación clínica, cuyos resultados culminaron con
la introducción de una ley que sancionaba a las clínicas que, según los datos del diario, ofrecían un servicio de diálisis de baja calidad.
Cfr
. David L. Protess
et al
., “Uncovering Rape: the Watchdog Press and the Limits of Agenda-setting”, en
Public Opinion Quarterly
, núm.
49, 1985,
pp. 19-37
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
94
ta puede ocurrir, pero que la relación es “débil y poco
fiable”.
73
Ello se debe a que en el proceso de investigación
periodística, los reporteros establecen alianzas con
miembros del Congreso y de la administración pública
interesados en impulsar iniciativas que requieren el
apoyo de la sociedad, tratando así de superar las barre-
ras impuestas dentro del propio gobierno.
Barbara Nelson, en un estudio realizado sobre el
tema del maltrato a los niños en los Estados Unidos,
describía los pasos más importantes que transforma-
ron ese problema, otrora preocupación exclusiva de
los grupos privados de caridad, en una preocupación
prominente del trabajo público de asistencia social.
74
Concluía que más que la cobertura periodística, habían
sido los funcionarios asignados a la solución de los
problemas sociales quienes, a partir de investigaciones
sistemáticas sobre el caso, habían logrado la atención
de las autoridades sobre el tema.
Discusión
A treinta y seis años de la publicación del estudio
seminal de McCombs y Show
75
(y con más de 400
investigaciones, aunque solamente una publicada en
México
76
, producto de los trabajos de dos importantes
generaciones de estudiosos de las ciencias sociales y
de la comunicación en torno a la hipótesis del primer
nivel de la fijación de la agenda y a quince años del
hallazgo del segundo nivel de la misma), la mayoría de
los investigadores en la materia reconoce en los medios
masivos algo más que simples efectos cognoscitivos ya
que, además de decirnos en qué pensar, nos sugieren
cómo pensar e incluso cómo actuar acerca de un tema
controversial. Sin embargo, también coinciden en que su
influencia se limita a
ciertos sectores del público, bajo
ciertas circunstancias particulares y en función de las
condiciones específicas del entorno social; conclusión
que nos dice muy poco acerca del tema en cuestión.
No obstante este fructífero esfuerzo de indagación
desde la publicación del afamado artículo, la mayoría
de los productos en el área ha padecido de ciertas inade-
cuaciones metodológicas y de la ausencia de un claro
marco teórico y conceptual. De ahí que sus formulacio-
nes sean reconocidas menos como un cuerpo teórico
consistente y más como una hipótesis de trabajo. Ello
permite concluir que los medios masivos de informa-
ción ejercen, “al mismo tiempo, muy poca y mucha
influencia”.
77
Después de todo, es evidente que no todas
las preocupaciones sociales dependen de la cobertura
mediática ya que las que más impacto social tienen son
aquéllas que provienen de la experiencia directa de la
ciudadanía, por ejemplo, las que tienen que ver con la
economía doméstica o la seguridad pública.
La indagación en
agenda-setting
ha tenido sus
mejores momentos cuando ha sido empírica, ecléctica
y prudente y cuando se ha apuntalado con el soporte
de otras disciplinas. Desdichadamente, reconoce Gene
Burd, demasiados investigadores en la materia, centra-
dos en la influencia de los medios, “han otorgado a éstos
un poder exagerado al creer, de manera inocente, en
el mito de la existencia de un interés público racional
y objetivo”.
78
Han descansado, añade, en un modelo
lineal y unidimensional para la producción de la opi-
nión pública y las políticas públicas, mediante el cual
los medios masivos constituyen “máquinas gigantes
educativas” que logran que la audiencia acepte, sin más,
las políticas que fabrican tanto los profesionales de los
medios como las elites políticas.
No obstante, gracias a lo que Burd llama su “espí-
ritu conciliatorio”,
agenda-setting
mantiene una muy
fuerte posición en cuanto a experiencia, capacidad de
observación y reflejo de la realidad. Además, y quizás
lo más importante, la investigación en la materia se
ha vuelto más receptiva al fenómeno de construcción
social de las agendas al ajustar sus hipótesis básicas
73
Ibid
.
74
B. Nelson ,
op. cit
., p. 136.
75
M. E. McCombs y D. L. Shaw,
op. cit.
76
En México, el único estudio que ejemplifica la relación entre la agenda política y la pública fue realizada por el autor de este artículo,
quien demuestra la poca influencia de la opinión estudiantil con relación a las reformas de 1999 al reglamento de pagos de la Universidad
Nacional Autónoma de México (±²³´), tema central de las autoridades universitarias que generaron el paro más largo de la historia de
la institución.
Vid
., Gerardo L. Dorantes,
Conflicto y poder en la uNAm: la hUelga de 1999
, México, ±²³´, Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales, Miguel Ángel Porrúa, 2006.
77
K. y G. E. Lang,
op. cit
., p. 278.
78
Gene Burd, “A Critique of Two Decades of Agenda-setting Research”, en D. L. Protess y M. McCombs (eds.),
±genda Setting: Readings
on Media, PUblic Opinion, and Policy²aking
, Hillsdale, N.J., Lawrence Erlbaum Associates, 1991, pp. 291-304 (p. 291).
Sociedad y Política
95
en torno a la mecánica de comunicación de los medios
masivos con la naturaleza dinámica y cambiante de las
audiencias, es decir, al considerar de alguna manera,
como lo demuestran los ‘estudios de la recepción’, que
el contenido de los medios es polisémico y, por tanto,
abierto a diferentes interpretaciones.
79
De manera paralela, desde fines de los 80, S. Hil-
gartner y C. Bosk propusieron un modelo empírico
comprobable en relación con el ascenso y descenso
de los problemas sociales más relevantes, modelo en
el cual se restringía el papel de los medios a meros
competidores (a quienes Burd llamaría “ecologías
simbióticas” en referencia a diversas instituciones y
actores políticos que competían por la atención de ese
escaso recurso denominado la atención pública.).
80
El
paradigma plantea que el establecimiento de la agenda
de los temas sociales puede ser el resultado de percep-
ciones colectivas que no necesariamente representan
condiciones objetivas.
Finalmente, la indagación en el establecimiento
de la agenda descubre, de manera creciente, que la co-
municación informal e interpersonal fuera del sistema
informativo formal puede moldear las agendas tanto
de los medios y de los públicos como de los hacedores
de políticas.
Puntos suspensivos: a manera de conclusión.
¿En qué medida los medios de comunicación y la lla-
mada opinión pública son determinantes para que un
asunto controversial adquiera categoría de
agendum
?;
¿cuál debe ser su grado de influencia en las decisiones
políticas de un gobierno para que éste les permita inci-
dir en los problemas de participación política, cambio
social y desarrollo democrático? Estas preguntas de
investigación fueron cruciales en
la elaboración de
este trabajo.
Para contestarlas, fue necesario mostrar que el pro-
ceso de construcción de la agenda conlleva a la solución
de los problemas sociales más relevantes, promoviendo
el cambio social y manteniendo la estabilidad del sis-
tema político. Se advirtió que la aparición de nuevos
grupos y actores en el proceso político, notablemente
los medios de información, ha abierto novedosas opor-
tunidades para la participación de los ciudadanos en la
determinación de sus prioridades, logrando que la agen-
da gubernamental sea más receptiva para el público en
general. Se comprobó que la perspectiva de la construc-
ción de la agenda política, constituye un cuerpo teórico
capaz de explicar las formas en que los diversos grupos
al interior de un sistema vertebran sus demandas y
los convierten en asuntos públicos mediante el uso
eficiente de los medios de información para que sean
atendidos y resueltos por los responsables de tomar las
decisiones. Se puso el acento en el papel central que los
medios masivos y en las diversas audiencias que repre-
sentan, o pueden representar, en los procesos de toma
de decisiones gubernamentales con el fin de distribuir
de manera más equitativa la riqueza nacional y para
dar plena vigencia al ideal democrático. Y se confirmó
la idea de que la participación ciudadana en los proce-
dimientos vigentes para la toma de decisiones puede
extenderse más allá de la mera validación de la clase
gobernante: a la selección y resolución de los principales
problemas que confrontará un sistema político.
Esta aproximación acentúa el hecho de que es en los
procesos predecisivos de la política donde se determina
lo que ocurre en la etapa decisiva y se dan los resultados
en materia de políticas públicas. En estos procesos la
participación popular es limitada en gran parte debido
a las inclinaciones del sistema a favorecer sólo unos
pocos intereses en detrimento de los de la mayoría que
componen el sistema social. Sus formulaciones, por
tanto, al revertir esta tendencia estructural, permiten
ampliar el rango de influencias en el proceso de formu-
lación de políticas públicas y enfrentar con más eficacia
los problemas de transformación social, abatiendo
la influencia de elementos disonantes que mediante
acciones violentas ponen en peligro la gobernabilidad
democrática institucional.
En suma, quedó claro que al ignorar los procesos de
construcción de la agenda –es decir, al desconocer los
pasos mediante los cuales un asunto social en disputa
se transforma en un tema de agenda–, en donde el papel
de los medios masivos de información y de la opinión
pública en la toma de decisiones de un gobierno es cru-
cial, si bien menos visible, muchos científicos sociales,
teóricos y prácticos corren el riesgo de pasar por alto los
79
Cfr.
Germán Espino,
El nuevo escenario de las campañas presidenciales,
México, Nuestro Tiempo, La Jornada Ediciones, 2006
80
Stephen Hilgartner y Charles L. Bosk, (“±e Rise and Fall of Social Problems
:
A public Arenas
Model”
,
en
American Journal of Sociology,
vol. 64, núm. 3, pp.53-78)
,
citados en
G. Burd,
op. cit
., p. 292.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
96
requisitos fundamentales de un gobierno democrático,
estable, efectivo, eficiente y socialmente responsable.
Y, finalmente, se corroboró la tesis de que persistir en
un error de esta magnitud, puede envenenar las aguas
que alimenten las reformas necesarias que mantengan,
o mejoren, la salud de la vida pública.
Recibido el 2 de diciembre del 2007
Aceptado el 27 de noviembre del 2008
Sociedad y Política
97
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