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Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
Sociedad y Política
77
Resumen
La incorporación de la iniciativa legislativa popular, la
revocación del mandato y el
referéndum
en las legislac io-
nes munic ipales de casi todos los países lat inoamer icanos
son muestras de cambios de acceso al sistema que of recen
nuevas vías para que la ciudadanía pueda manifestar sus
demandas y voluntades, recursos políticos inexistentes
hasta hace apenas un cuarto de siglo. En este sentido,
este trabajo tiene como objetivo analizar el potencial
que, como mecanismos institucionales de participación
ciudadana en la gestión de los gobiernos locales, tienen
las figuras de la democracia directa que han sido formal-
mente establecidas a nivel municipal en Argentina.
Los mecanismos de democracia directa como procedimientos
institucionales de participación ciudadana en Argentina
*
J
OSÉ
G
UILLERMO
G
ARCÍA
**
Abstract
The incorporation of the popular legislative initiative,
the revocatory of the mandate and the
referendum
in
municipal legislations of almost all of the Latin American
countries are examples of change to access the system
that offer new channels for the people to manifest their
demands and wills, political resources that were non exis-
tent until only a quarter of century ago. In this sense, this
essay has as its objective to analyze the potential that,
as institutional mechanisms of citizen participation in
the administration of local governments, have the forms
of direct democracy that have been formally established
at a municipal level in Argentina.
Palabras clave:
instituciones de democracia directa, estructura de oportunidad política, descentrali-
zación, municipios, participación ciudadana.
p
*
El autor agradece el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional (
AECI
) por la concesión del financiamiento que posibi-
litó el desarrollo de este trabajo en el marco del Programa de Doctorado en Gobierno y Administración Pública en el Instituto Universitario
Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid.
**
Universidad Complutense de Madrid, Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Paseo de la Dirección núm. 3, Piso Bajo
C, 28039, Madrid, España.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
78
L
a reforma política llevada a cabo en América
Latina desde hace más de dos décadas, además
de haber implicado la restitución del modelo
de democracia representativa en ciertos países, ha
supuesto también la incorporación de algún meca-
nismo de democracia directa en por lo menos uno
de los niveles políticos territoriales de los Estados
latinoamericanos. Este hecho común, el cual abarca
tanto a países que tuvieron un pasado autoritario
como aquellos que han gozado de tradición electoral,
ha sido el resultado de complejos procesos políticos
para la institucionalización del conflicto frente a
las demandas de mayor participación ciudadana,
sin que con ello se altere de forma significativa los
elementos sustanciales sobre los cuales se asienta
el modelo de democracia representativa vigente en
nuestros actuales sistemas políticos.
Como complemento y en combinación con el
sistema de elecciones periódicas y de la función de
los cuerpos legislativos, las democracias latinoame-
ricanas han introducido, por lo menos en el plano
formal, figuras como el
referéndum
, la revocación
del mandato y la iniciativa legislativa mecanismos
que se supone expresan un ejercicio directo de la
democracia ya que eliminan la intermediación entre
el ciudadano y el objeto (asunto) o sujeto (gobernan-
te) sobre los cuales aquél tiene, mediante el uso del
voto, la potestad soberana de decidir entre aceptar,
rechazar o proponer a partir de su propio juicio.
Teniendo en cuenta que las posibilidades rea-
les de la democracia directa está en función de
las ventajas que algunos de sus procedimientos
pueden ofrecer para mejorar el funcionamiento del
sistema representativo en cualquiera de los niveles
de gobierno, este trabajo tiene como objetivo cen-
tral analizar el potencial que, como mecanismos de
acceso a la gestión de los gobiernos locales, tienen
las instituciones de democracia directa que han
sido formalmente establecidas a nivel municipal
en Argentina. En este marco, se plantean un par de
problemáticas: ¿cuáles de estos mecanismos han sido
institucionalizados en los espacios municipales? y
¿permiten sus rasgos institucionales –en cuanto a
formas de activación y nivel de ascendencia sobre
el ejercicio de gobierno– considerarlos, en términos
formales, como instrumentos que pueden contribuir
a ampliar la participación ciudadana en la gestión
municipal de este país?
Se sostiene como premisa básica que la institu-
cionalización de mecanismos de democracia directa
a nivel local es producto de la reforma democrática
de finales del siglo
XX
que implicó, a raíz de los pro-
cesos de descentralización político-territorial, el
establecimiento formal de mecanismos que pudieran
ampliar la participación ciudadana en los gobiernos
municipales. No obstante, esta declaración no pre-
tende negar que las posibilidades de reconocimiento
social de tales instituciones como canales para la
participación estén determinadas por la existencia
de ciertos marcos interpretativos culturales que le
otorguen ese sentido. Asimismo, la premisa no lleva
a desconocer que las perspectivas de activación de
dichas instituciones para hacer real su cometido
están vinculadas a las estructuras de movilización
y a los recursos organizativos con que se cuenten en
determinadas coyunturas. En todo caso, de lo que se
trata es de delimitar el análisis al marco institucional
dejando para una posterior ocasión el estudio de las
otras dos cuestiones.
Como un intento por reivindicar el papel que cier-
tos factores externos de tipo institucional pueden
tener a la hora de generar (o no) condiciones favora-
bles a la participación ciudadana, el artículo centra
su atención en los mecanismos de democracia directa
como canales formales para la expresión y decisión
de la gente sobre los asuntos públicos. Paralelo a
todas aquellas muestras de participación social que
discurren a través de medios no institucionalizados,
busca calibrar el valor de otros procedimientos ins-
titucionales de participación presentes dentro del
sistema político los cuales, formalmente, compare-
cen como punto de acceso al sistema.
El escrito está estructurado en cuatros grandes
apartados, configurando el primero una reflexión en
Introducción
Sociedad y Política
79
torno a las crecientes debilidades teóricas que per-
sisten dentro de los estudios del hecho participativo,
interpretaciones donde se percibe una desafección
por aquellos canales formales de expresión ciudadana
así como un desinterés en la atención de variables
externas de tipo institucional del sistema político.
En el segundo de ellos, se analizan los mecanismos
de democracia directa y se definen sus principales
tipos y modalidades de funcionamiento con arreglo
a una delimitación encuadrada en la noción clásica
de esta forma de democracia. El tercer rubro gira en
torno a la teoría de las oportunidades políticas en
su dimensión relativa al acceso al poder, elemento
permanente y concreto de una estructura de opor-
tunidad, el cual puede servir para dar cuenta de los
mecanismos de democracia directa como puntos
de acceso a la toma de decisiones. Finalmente, se
examinan los tipos de mecanismos que han sido
institucionalizados en la legislación municipal ar-
gentina en un intento por establecer si los mismos
constituyen formalmente puntos de acceso de los
ciudadanos a la toma de decisiones políticas dentro
de los gobiernos locales.
1
Vid.
, Anthony Downs,
An Economic Theory of Democracy
, Nueva York, Harper and Row, 1957; Mancur L. Olson Jr.,
The Logic of Collective Action:
Public Goods and the Theory of Groups,
Cambridge, Harvard University Press, 1971; Gabriel A. Almond y Sidney Verba,
The Civil Culture: Political At-
titudes and Democracy in Five Nations
, Princeton, Princeton University Press, 1963; Robert D. Putnam
et al.
,
Making Democracy Work Civic Traditions
in Modern Italy,
Princeton, Princeton Univ. Press, 1993.
2
Vid
. a manera de ejemplos a Julio Alguacil Gómez (ed.),
Ciudadanía, ciudadanos y democracia participativa
, Teguise (Lanzarote, Islas
Canarias), Fundación César Manrique, 2003 (Colección Ensayo, 2) y a Hilary Wainwright,
Cómo ocupar el Estado. Experiencias de democracia
participativa
, Barcelona, Ed. Icaria, 2005.
Rescatando el valor de la participación institucionalizada
Las posibilidades de participación de la gente en los
asuntos públicos se encuentran relacionadas con una
serie de factores de tipo político, social y cultural,
eso sin olvidar que no pocas veces puede hasta existir
un cálculo racional, en términos costo/beneficio,
por parte del ciudadano para decidir si embarcarse
o no en una acción que supone un esfuerzo indivi-
dual pero con el que se pretende alcanzar objetivos
colectivos. No obstante, estos factores, sobre los
cuales han guardado una especial atención estudios
ya clásicos de la acción colectiva,
1
son obviados en
muchas oportunidades dentro de las entusiastas
descripciones que se vienen haciendo a la hora de
documentar algunas experiencias de participación
social suscitadas en los últimos años en las más
variadas latitudes del planeta.
2
Conforme aumenta la espontaneidad eruptiva que
las movilizaciones de ciertos colectivos sociales dan
a la participación social, pareciera haber un mayor
descuido en atender las variables clásicas interpre-
tativas de la acción social dentro de los análisis que
se hacen hoy en día sobre el hecho participativo.
A partir de esta lectura postmoderna de la acción
colectiva, el acto de participación social se ha con-
vertido en un fenómeno a ser analizado en sí mismo
generándose con dicha delimitación que se den por
descontados muchos de los factores explicativos del
por qué la gente participa y, en su lugar, se adopte,
como axioma determinista, que la acción precede
siempre a la estructura.
Ese furor y encanto suscitado en medios académi-
cos y políticos por el discurso participativo y por la
inventiva e innovación política presente en las más
sugerentes formas de acción colectiva e ingerencia
ciudadana desarrolladas en tiempos recientes, ha
puesto muchas veces en un segundo lugar el análisis
sobre los aspectos institucionales que dan forma a
esas nuevas expresiones de participación. Deviene
así una especie de desafección y desinterés por
todos aquellos mecanismos participativos que se
encuentran institucionalizados como procedimientos
formales de intervención de la gente en los asuntos
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
80
públicos, dándose a entender que las formas inor-
gánicas de participación social son las únicas que
resultan tener un potencial democratizador.
3
No se trata de restar importancia a la participa-
ción informal y a sus múlt iples manifestaciones, sino
de poner el acento en el análisis de ciertas estructu-
ras externas que pueden condicionar la par t icipación
y que requieren ser tomadas en cuenta al momento de
buscar una explicación sobre qué factores de natu-
raleza general llevan al ciudadano a movilizarse por
fines de carácter público.
4
Entre estos t ipos de estruc-
turas se encuentran los mecanismos de democracia
directa tradicionalmente conocidos: el
referéndum
,
la iniciativa legislativa popular y la revocatoria del
mandato. En
stricto sensu
, dichas instituciones con-
forman el universo de procedimientos que suelen ser
considerados como de democracia directa, ora porque
han sido siempre la expresión clásica de esta forma de
democracia, ora por ser la medida para diferenciarlos
de otras formas de participación ciudadana (cabil-
dos abiertos, asambleas vecinales o presupuestos
participativos) que algunos han considerado llamar
también democracia directa.
5
La amplitud conceptual que ha asumido el tér-
mino democracia directa, al verse utilizado para
designar cualquier forma de participación social,
ha llevado, por ende, a que se consideren las más
diversas estrategias participativas, algunas de ellas
de reciente creación. Conscientes de esta situación,
hay quienes se han atrevido a realizar una tipología
sobre el conjunto de definiciones en torno a este
tipo de democracia afirmando que el mismo admite
distintas graduaciones que van desde concepcio-
nes ‘minimalistas’ (centradas exclusivamente en el
referéndum
como figura unívoca de esta forma de
democracia) hasta posiciones ‘maximalistas’ (que
incluyen el presupuesto participativo, la auditoría
ciudadana y otros canales de participación social),
6
pasando por concepciones un poco menos cerradas
que abarcan la iniciativa legislativa.
A riesgo de ser considerado minimalista, este
acercamiento sobre las instituciones de democra-
cia directa está delimitado exclusivamente a las
figuras del
referéndum
, la iniciativa legislativa y la
revocación del mandato como canales formales para
la participación ciudadana. Si bien es cierto que su
potencialidad real estará siempre en la capacidad
de la gente de hacerlos suyos como verdaderos me-
canismos de expresión y decisión, depende de una
condición inicial y necesaria: que dichas figuras se
encuentren institucionalizadas dentro del sistema
político de una forma tal que permitan su abierta
activación desde abajo.
Confirmar o descartar éste y otros de los supues-
tos en los se basa el presente trabajo, implica aden-
trarse en un análisis institucional de las figuras de
la democracia directa desde una perspectiva teórica
estructuralista, la cual permita hacer una lectura
de tales mecanismos como recursos externos para
la participación que ofrece un determinado sistema
político a nivel municipal, en este caso el argentino.
Esto no significa desconocer que en la Argentina
se hayan ensayado otras formas de participación
directa de la ciudadanía,
7
que algunos, siguiendo
la mencionada concepción maximalista, tildan en
llamar democracia directa.
8
Al contrario, de lo que
3
Archon Fung y Eric O. Wright,
Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance,
Londres, Verso,
2003 (Real Utopias Proyect, 4).
4
Estos condicionantes pueden comparecer dentro del sistema político como estructuras formales que han sido institucionalizadas a
raíz de procesos de transformación experimentados por el propio sistema como consecuencia de circunstancias históricas objetivas que
concurren en el devenir de una determinada sociedad.
5
Vid.
Tarso Genro,
Crisis de la democracia: derecho, democracia directa y neoliberalismo en el orden global
, Barcelona, Del Serbal, 2003 (Res
Pública, 8) Rafael Rodríguez Prieto,
Ciudadanos soberanos. Participación y democracia directa
, Córdoba, (España), Ed. Almuzara, 2005.
6
Alicia Lissidini, “Democracia directa latinoamericana: riesgos y oportunidades”, en A. Lissidini, Yanina Welp y Daniel Zovatto (coords.),
Democracia directa en Latinoamérica
, Buenos Aires, Editorial Prometeo, 2008.
7
Vid.
al respecto, Daniel Campione y Beatriz Rajland, “Piqueteros y trabajadores ocupados en la Argentina de 2001 en adelante. Nove-
dades y continuidades en su participación y organización en los conflictos”, en Gerardo Gaetano, (coord.)
Sujetos sociales y nuevas formas
de protesta en la historia reciente de América Latina
, Buenos Aires
CLACSO
, 2006, pp. 297-330.
8
María Laura Escuder, “Auditoría ciudadana: la participación ciudadana en políticas públicas”, en A. Lissidini, Y. Welp y D. Zovatto,
op. cit
.
Sociedad y Política
81
se trata es de sacar a la luz si, frente a los canales
no institucionales por los que comúnmente transita
hoy en día la participación ciudadana, el sistema
político argentino ofrece vías formales y medios
institucionales para la ingerencia de la población
en las cuestiones de gobierno a través de la adop-
ción o no de aquellos instrumentos esenciales de la
democracia directa.
Mecanismos de democracia directa
Semejante a otros conceptos de la ciencia política,
los mecanismos de democracia directa también en-
cierran una gran dificultad para el acuerdo entre los
autores que han escrito sobre qué y cuáles son estos
mismos,
9
al punto que la diatriba parece ir más allá de
una mera cuestión de semántica alcanzando al propio
término democracia directa. En este sentido, algunos
autores prefieren reservar el concepto de democra-
cia directa para referirse estrictamente al sistema
que se practicaba en la antigua Atenas mediante la
asamblea general de ciudadanos y considerar, más
bien, las figuras del
referéndum
y la iniciativa popular
como instituciones de “democracia semidirecta”.
10
Sin ánimos de entrar en una discusión de este tipo
–la cual ha contr ibuido muy poco a entender la razón
de ser de estas instituciones– baste señalar que la
intención de los que la conceptualizan bajo esta úl-
tima denominación, parece responder a una especie
de prevención técnica en torno a las limitaciones de
poner en práctica la democracia directa en su versión
clásica dentro la actual realidad política con el fin
de salvaguardar el carácter estrictamente represen-
tativo de la democracia contemporánea.
11
En rigor,
se trata de una simple redefinición que busca con
el prefijo
semi
relativizar y establecer una distancia
entre lo que era en la antigüedad un ejercicio cara a
cara de la política y lo que hoy día tiene posibilidades
reales de ser practicado a luz de las instituciones
modernas de la democracia.
Por encima de los significados e intencionalida-
des, un elemento de suma importancia a la hora de
caracterizar los mecanismos de democracia directa
(
MDD
) dentro del contexto de la democracia moderna
es su insoslayable vinculación con la institución
del voto. Independientemente de considerar la de-
mocracia directa en la actualidad como asunto de
deliberación, mecanismo de rendición de cuentas o
potenciación del poder ciudadano, bajo cualquiera
de estas opciones los
MDD
están relacionados con
el procedimiento de la elección, lo cual implica que
dichos mecanismos se vean sometidos a las mismas
dinámicas políticas características de un proceso
comicial para la escogencia de representantes.
Otro elemento sobre el cual hay claridad con-
ceptual y que es determinante de la condición
complementaria de los
MDD
dentro de los sistemas
representativos, es el uso extraordinario del voto por
parte del ciudadano para decidir en torno a mate-
rias de interés público así como también para vetar,
cuando diera lugar, la actuación de las autoridades en
ejercicio. Dicho rasgo, además de guardar una estric-
ta diferenciación con respecto al tradicional sufragio
destinado a la selección periódica de personas para
los cargos de representación política, ha sido, en
cierta medida, uno de los factores explicativos del
carácter poco recurrente que generalmente tienen
los
MDD
dentro del juego democrático.
9
Vid
. al respecto los trabajos recogidos en Massimo Luciani y Mauro Volpi, (eds).
Referéndum. Problemi teorici ed esperienze costituzionali
,
Roma, Bari, Ed. Laterza, 1992 y los contenidos en la obra colectiva editada por Mario Caciagli y Pier Vincenzo Uleri,
Democrazie e referéndum
,
Roma, Bari, Ed. Laterza, 1994.
10
Maurice Duverger,
Instituciones políticas y derecho constitucional,
Barcelona, Editorial Ariel, 1988 (Colección Demos).
11
Weber prefirió hablar de “democracia directa racionalizada” para distinguir, de la democracia ateniense, a los procedimientos de con-
sulta directa dentro de los actuales sistemas representativos que, sin embargo, “fallan desde el punto de vista técnico cuando se trata de
asociaciones que exceden una determinada (elástica) cantidad (algunos miles de ciudadanos con plenos derechos)”, Max Weber,
Economía
y sociedad
, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, (1922), pp. 234 y 703.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
82
Ambos rasgos unívocos de los
MDD
son reunidos
por B. Thibaut en su definición, cuando se refiere
a dichos mecanismos como “aquellas formas de
participación política que se realizan a través de
voto directo y universal, pero que no consisten en
seleccionar a miembros de los órganos democrático-
representativos, sea el legislativo (congreso o
parlamento) o sea el ejecutivo (presidencia)”.
12
Sin
embargo, este autor, como era de esperarse, sólo
agrupa en su definición los aspectos sobre los que
hay acuerdo en la literatura, quedando pendiente
asuntos sobre cuáles son esas formas de partici-
pación política y para qué son utilizadas (tipos de
mecanismos), además de cómo y cuándo se activan
las mismas (organización y funcionamiento).
Tipos de mecanismos
Por encima de la diversidad de criterios de clasifi-
cación, a opinión de cada autor y de los respectivos
tipos de MDD resultantes de ellos, es posible identi-
ficar en la literatura sobre democracia directa cierta
tendencia a considerar, como sus principales meca-
nismos, al
referéndum
, a la revocación de mandato
y a la iniciativa legislativa popular. Sin embargo,
no sucede lo mismo con la especificidad de estos
métodos la cual parece diluirse en el predominio
conceptual que, en la mayoría de los análisis, tiene
principalmente el
referéndum
por ser el mecanismo
básico por excelencia de esta forma de democracia
(tanto así que muchas veces termina por arropar a
los demás mecanismos al punto de restarle a cada
uno su particularidad intrínseca).
13
La sobreesti-
mación conceptual que de él se hace reside, entre
otras razones, en que ha acuñado una especie de
autoridad semántica producto de su valoración en
cuanto referente de un histórico tipo de consulta
popular
14
(hecho que también ocurre con el término
plebiscito)
15
lo cual, al final, de manera errónea, ha
terminado por convertirlo en el patrón básico que
supuestamente rige cualquier modalidad de ejercicio
de democracia directa.
Sin detenernos en esta polémica –la cual con-
sumiría gran parte de este apartado teórico y nos
desviaría en cierta medida de los propósitos de este
estudio– estamos conscientes de las implicaciones
que encierra el considerar al
referéndum
como un
metaconcepto, ya que de ello dependería recono-
cer los otros
MDD
como procedimientos derivados y
circunscritos a él o, por el contrario, otorgarle una
naturaleza propia a cada uno de ellos como especies
particulares que conforman el universo de los
MDD
.
Funcionamiento general de los mecanismos
Con base en sus efectos, pero también en su uso y
funcionamiento dentro del sistema político, los
MDD
han sido organizados en varios subtipos sobre los
que parece haber mayor acuerdo que en el caso de
los tipos generales de mecanismos en sí. Alejados
de la diatriba en torno a la multiplicidad conceptual
ya conocida, algunos autores se han concentrado
12
Bershard Thibaut, “Instituciones de democracia directa en América Latina”, en Dieter Nohlen
et al., Tratado de derecho electoral comparado
de América Latina
, México, Fondo de Cultura Económica, Instituto Federal Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Universidad de Heildelberg, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1998, pp. 65-88. Bajo esa misma visión de complementariedad,
se pronunció Bobbio cuando hablaba de democracia directa, definiéndola como “el sistema en el que los ciudadanos tienen el derecho de
tomar las decisiones que les atañen y no sólo el de elegir a las personas que decidirán por ellos”, Norberto Bobbio,
El filósofo y la política
,
compilación de José Fernández Santillán, México, Fondo de Cultura Económica 1996, p. 229.
13
En un juego que va más allá de la semántica, es muy común encontrar en la literatura sobre el tema que el término
referéndum
revocatorio
aparece como sinónimo de revocación del mandato, con lo cual, esta figura es absorbida como una categoría más de los tipos de
referenda
.
Esto da cuenta del peso conceptual que tiene el
referéndum
sobre las otras dos figuras.
14
El origen del término se sitúa en la Edad Media dentro del antiguo derecho helvético en donde los delegados de los cantones tomaban
las decisiones
ad referendum
, recurriendo a la población para que fuera ésta quien las ratificara.
Vid
., Luis Aguiar de Luque,
Democracia
directa y Estado constitucional
, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1977.
15
Dicha figura se remonta al
plebiscitum
aplicado por el derecho público romano que suponía su utilización por parte de las autoridades
para legitimar una decisión ante la asamblea de plebeyos.
Vid
. Jean-François Prud´Homme,
Consulta popular y democracia directa
, México,
Instituto Federal Electoral, 2001 (Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, 15).
Sociedad y Política
83
más en la sistematización de los
MDD
a partir de
unos criterios muy concretos,
16
los cuales han dando
lugar a cuatro clasificaciones: ámbito de aplicación,
naturaleza de la consulta, carácter de los resultados
y forma de recurso político.
El criterio
ámbito de aplicación
se refiere a la
naturaleza del asunto del cual se puede encargar
el mecanismo. En este caso, las cuestiones a tratar
por un
MDD
pueden ser de dos tipos: personales o
materiales. Al hablar de cuestiones personales, se
está aludiendo al uso de estos mecanismos para
consultar la opinión de los electores sobre una de-
terminada autoridad representada en una persona,
generalmente con el fin de decidir si les revocado o
no de su cargo. En cuanto a los asuntos materiales, se
trata de la utilización de los
MDD
como instrumentos
de apelación a la ciudadanía para tratar temas de
importancia pública, los cuales no se limitan a lo
relativo a leyes.
La
naturaleza de la consulta
da cuenta del perfil y
funcionamiento que como derecho o deber pueden
asumir los
MDD
. En vista de ello, se clasifican en
obligatorios automáticos, obligatorios acotados y
facultativos. El procedimiento obligatorio automá-
tico responde a disposiciones consagradas en la ley,
las cuales implican que ante determinada situación
o asunto, como por ejemplo una reforma constitu-
cional, se accione de forma mecánica la consulta
ciudadana para cumplir con un requerimiento que
ha de estar establecido como deber. El obligatorio
acotado, en cambio, es aquel donde, ante delimitadas
cuestiones relacionadas con problemas de consenso
entre los órganos de represtación popular –como
puede ser el caso de conflictos ejecutivo-congreso
por la aprobación de una ley–, está est ipulada la con-
sulta al cuerpo electoral para solucionar los disensos
que entre los poderes pudieran surgir. A diferencia
de estos dos, el facultativo se sitúa del lado de los
derechos que pueden llegar a tener los distintos ac-
tores políticos e institucionales para activar y poner
en marcha los
MDD
. Debido a esto, dicha categoría se
subdivide a su vez en dos: facultativo desde arriba y
facultativo desde abajo. El primero de estos proce-
dimientos es considerado ‘desde arr iba’ dado que por
ley corresponde la facultad de activarlos a los órga-
nos representativos del Estado, pudiendo en algunas
circunstancias ser un derecho del ejecutivo y en otras
del congreso. El segundo, el facultativo ‘desde abajo’,
se suscita cuando la ciudadanía tiene consagrado
el derecho de activarlos, previo cumplimiento de
unos requisitos, generalmente relacionados con la
recolección de un número determinado de firmas de
las personas inscritas como electores.
En cuanto al
carácter de los resultados
, los
MDD
exponen la posibilidad de que, sobre determinado
asunto, el veredicto popular tenga carácter vincu-
lante o no. En caso de que el resultado implique una
decisión en el primer sentido, la misma debe estar
sustentada por un determinado
quórum
en relación
al conjunto del padrón electoral.
Por
forma de recurso político
se entiende la in-
tencionalidad o efecto que puede llevar explícito un
MDD
. En este sentido, tenemos que sus efectos pue-
den ser de distinto tipo: legitimadores, decisorios,
bloqueadores, contralores y consultivos. En cuanto al
primero, los
MDD
son establecidos con la finalidad de
apelar a la ciudadanía para certificar ciertas medidas
que necesitan contar con el respaldo de la mayoría.
En torno al segundo, el propósito reside en que el
cuerpo electoral sea quien asuma la iniciativa sobre
el destino de determinadas cuestiones y dirima en
torno a la acción a seguir. El tercero de los tipos tiene
que ver con su utilización como recurso para limitar
los alcances de alguna política establecida o con
miras a ser puesta en práctica. El cuarto asume un
carácter de vigilancia e intervención con finalidades
de censura sobre el desempeño y las actuaciones de
las autoridades electas. El último de ellos, el con-
16
Vid
. al respecto, B. Thibaut,
op. cit
.; J. Mark Payne
et al
., (eds.)
La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina
, Was-
hington, Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
,
2003; Daniel Zovatto,
“Las instituciones de democracia directa a nivel nacional en América Latina. Un balance comparado: 1978-2004”, en Daniel Zovatto
et al
.,
Democracia directa y referéndum en América Latina
, La Paz, Corte Nacional Electoral, 2004, pp. 11-40; Juan Rial, “Instituciones de demo-
cracia directa en América Latina”, en
Red de Partidos Políticos
(página electrónica), 2000 en http://www.ndipartidos.org/pdf/gobernando/
democraciadirecta.pdf, (Consultado el 2 de febrero de 2006).
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
84
sultivo, está orientado por el propósito de acudir a
la ciudadanía en busca de conocer su opinión sobre
un tema en específico.
Sobre el conjunto de estas taxonomías hay que
tener en cuenta que, al momento de caracterizar un
MDD
, bien sea en el plano formal o real, las categorías
de una determinada clasificación no son excluyentes
con las pertenecientes a las otras clasificaciones.
Esto quiere decir que en una situación particular,
como en el caso del
referéndum
, éste puede tratarse
en base al criterio de ámbito de aplicación de un
asunto material. En cuanto a la naturaleza de la
consulta, podría ser de tipo facultativo, activado
desde arriba; de carácter vinculante en lo relativo al
tipo de decisión y legitimador en cuanto a la forma
que adopta como recurso político.
La estructura de oportunidades políticas: puntos de acceso al poder
Para cierta corriente estructuralista vinculada a la
movilización social,
17
las posibilidades de contar con
una mayor intervención de la gente en asuntos públi-
cos responden, en alguna medida, a una “estructura
de oportunidades políticas” (
EOP
) la cual se caracte-
riza, en términos generales, por ofrecer incentivos
para que la gente participe en este sentido.
18
Según
Sydney Tarrow, una
EOP
está compuesta por elemen-
tos tanto estructurales –la fuerza o la debilidad del
Estado, la estructura del sistema de partidos y las
formas de represión– como coyunturales –cambios
en el acceso al poder, cambios en las alineaciones
gubernamentales, disponibilidad de aliados influ-
yentes y división entre las elites. De todos ellos,
puntualizamos uno de especial importancia: los
cambios en el acceso al poder. Dicha delimitación
no pretende restarle peso a las demás dimensiones
sino centrar la reflexión en el
referéndum
, la revo-
cación y la iniciativa popular como mecanismos de
transformación de la institucionalidad del Estado,
mismos que posibilitan la apertura de espacios para
una mayor ingerencia ciudadana en la toma de deci-
siones sobre la cosa pública.
Queda claro que con esta intención sólo se estaría
tomando en cuenta un único aspecto del conjunto
de elementos constitutivos de una
EOP
, lo cual de
por sí podría ser considerado un riesgo dado que la
propia estructura de oportunidades políticas en su
totalidad ha sido cuestionada como insuficiente para
el explicar los procesos de movilización colectiva.
19
Sin embargo, es importante reiterar que el fondo
del análisis no reside en esta ocasión en describir
aquellas experiencias de acciones colectivas con
fines referendarios, revocatorios o de iniciativas
populares de leyes, sino en describir los mecanismos
de democracia directa como elementos sistémicos
de una estructura de oportunidad política en parte
generada por la reforma democrática que tuvo lugar
en Latinoamérica a finales del siglo
XX
.
En cuanto un elemento sistémico posibilita una
oportunidad política, el nivel de acceso al poder se
expresa en la estructura formal, legal e institucional
de una comunidad y queda encuadrado dentro una
determinada realidad política y administrativa, de
manera que todo cambio en torno a dicho nivel de
acceso pasa siempre por su institucionalización en
términos de política. Por otra parte, puede que el
cambio sólo se produzca en un ámbito específico de
la estructura de poder, haciendo por ello que sea
necesario centrar la atención en aquellos aspectos
17
Vid
., Charles Tilly,
From Mobilization to Revolution
, Nueva York, McGraw-Hill, 1978; Doug McAdam,
Political Process and the Development
of Black Insurgency 1930-1970
, Chicago, The University of Chicago Press, 1982; Sidney Tarrow,
Democracy and Disorder: Protests and Politics
in Italy: 1965-1975
, Oxford, Clarendon Press, 1989.
18
Teniendo como teoría base al paradigma de la acción racional, el enfoque de las oportunidades políticas entiende a las estructuras de
contexto presente en un sistema político como factores que incentivan o restringen el comportamiento de los actores, el cual supuesta-
mente está basado en una relación costo-beneficio.
Vid
. Sidney Tarrow,
Power in Movement. Social Movements, Collective Action and Politics
,
Cambridge, Cambridge University Press, 1994 (Cambridge Studies in Comparative Politics). Versión castellana,
El poder en movimiento: los
movimientos sociales, la acción colectiva y la política
, Madrid, Alianza Editorial, 1997. (N.E.)
Sociedad y Política
85
del esquema institucional que ofrecen una estructura
de oportunidad política concreta.
Desde una perspectiva más ontológica, los pro-
cesos de cambio en el acceso al poder no significan
necesariamente que un sistema político en toda su
extensión derive hacia un nivel uniforme de acceso
a las decisiones. Como resultado de los cambios, en
cada ámbito de dicho sistema, y especialmente en
el marco del Estado, puede darse una configuración
institucional que muestre diversos grados de aper-
tura y restricciones tanto en sus distintos niveles
de gobierno como en los asuntos de respectiva
competencia de éstos.
El acceso al poder como parte de una estructura de oportunidad
política concreta
Entre los distintos enfoques surgidos dentro de la
teoría de las oportunidades políticas, se encuentra
el de “estructura de oportunidad concreta de tipo
trans-seccional” que examina el cómo los medios
institucional y burocrático canalizan la acción co-
lectiva en torno a ciertos temas.
20
Situado dentro
de un contexto histórico determinado, este enfoque
trata de responder cómo instituciones concretas
(sistemas fiscales, políticas de regulación laboral,
leyes y normas municipales) dan forma a la acción
colectiva e influyen sobre las decisiones de aquellos
que organizan la movilización.
Pese a que este enfoque ha sido cuestionado por
el propio Tarrow (al tacharlo, por un lado, de estático
en el análisis de las relaciones entre cambios políticos
y movilización colectiva
21
y, por otro, de incompa-
tible si se pretenden hacer estudios comparados a
nivel internacional sobre las lógicas de creación de
oportunidades por parte de los propios movimientos
sociales), él mismo reconoce que dicha perspectiva
ha contribuido, dentro de Estados Unidos, al estudio
de las estructuras de las oportunidades políticas en
contextos infra-nacionales,
22
habiendo sido uno de
sus principales representantes pionero en el teoría de
la
EOP
.
23
En este sentido, el carácter multidimensional
del Estado también ha sido considerado por este au-
tor desde un principio.
24
Según él, por mucho que la
estructura estatal sea una primera y útil dimensión
para predecir dónde encontrarán oportunidades los
movimientos para emprender acciones colectivas, su
compor tamiento diferenciado ante los dist intos sec-
tores sociales hace que sea más adecuado especificar
los aspectos particulares de la estructura institucio-
nal que tienen relación directa con los movimientos,
en vez de materializar en el Estado, como un todo,
la predicción de la acción colectiva.
Por más que hoy en día el tema de los movimientos
sociales se enfoque en sus manifestaciones de expre-
sión trasnacional, ello no invalida la importancia de
los análisis que se siguen interesando por su estudio
desde una realidad particular y concreta. En todo
caso, es la complejidad manifiesta del propio objeto
de estudio la que ha llevado a la teoría sobre las opor-
tunidades políticas a procesos de especialización de
19
Vid
. como ejemplos los trabajos reunidos en Doug McAdam, John D. McCarthy y Mayer N. Zald (eds.),
Comparative Perspectives on Social
Movements. Political Opportunities, Mobilizing Structure, and Cultural Framings
, Cambridge, Cambridge University Press, 1996 (Cambridge
Studies in Comparative Politics).
20
Cfr
. S. Tarrow, “States and Opportunities: the Political Structuring of Social Movements”, en
ibid
., pp. 41-61.
21
Idem.
Según Tarrow, existen básicamente dos formas de estudiar la relación entre estructuras políticas y acción colectiva: la vía trans-
seccional, un análisis estático de las estructuras de oportunidad, y el enfoque dinámico, centrado en las alteraciones de las EOP.
22
Vid
. Edwin Amenta e Yvonne Zylan, “It Happened Here: Political Opportunity, New Institutionalism and the Townsend Movement”, en
American Sociological Review
, vol. 56, núm. 2, 1991, pp. 250-265; John D. McCarthy, “Constraints and Opportunities in Adopting, Adapting,
and Inventing”, en D. McAdam, J. McCarthy y M. Zald,
op. cit.
, pp. 141-151.
23
P. K. Eisinger,
op. cit
.
24
Cfr.
S. Tarrow,
Power in Movement… op. cit
.
25
Cfr.
P. K. Eisinger,
op. cit.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
86
donde ha surgido una fecunda gama de corrientes
interpretativas, cada una de ellas con alcances es-
pecíficos y capacidad explicativa definida.
Las particularidades de ciertos entornos insti-
tucionales del Estado son más proclives a favorecer
oportunidades para la acción colectiva. En este
sentido, Peter Eisenger, analizando la relación entre
formas de gobierno locales y frecuencia de protestas
en ciudades de los Estados Unidos, encontró, en
un grupo significativo de estos gobiernos, que una
combinación de aperturas y restricciones en cuanto
a la forma y naturaleza del ejecutivo municipal, al
método de elección de los concejales y a cambios
en los accesos y representación de las minorías, era
en cierto modo responsable de las posibilidades de
desarrollo de las acciones de protestas.
25
También Edwin Amenta e Ivonne Zylan, en un
intento por superar las limitaciones del modelo cen-
trado exclusivamente en las oportunidades políticas,
apostaron por su complementariedad introduciendo
elementos propios del
neoinstitucionalismo
a la hora de
estudiar las dimensiones institucionales concretas en
dist intos estados de Nor teamér ica.
26
En sus resultados
–a pesar de haber encontrado la fuerte influencia que
rutinas informales, basadas en el clientelismo de los
partidos políticos, ejercían sobre la movilización– con-
firmaron la importancia que la estructura institucional
de la política tenía sobre el comportamiento colectivo
de aquellos grupos constituidos en diversos estados
de la Unión Americana que representaban a un movi-
miento en favor de las pensiones sociales.
Otros autores, orientados hacia el estudio de las
estructuras de movilización de recursos,
27
se han in-
teresado por cier tas inst ituciones que, como fac tores
externos, ejercen una notable influencia en la confi-
guración de los marcos estratégicos para la acción y
la adopción o cambios en los recursos organizativos
empleados por los grupos para la movilización.
Esta muestra deliberada de estudios sobre los
elementos institucionales de una
EOP
, refleja el hecho
de que el acceso al poder no siempre ha sido la dimen-
sión exclusiva en los análisis sobre movilización. En
un examen sobre distintos movimientos sociales de
la nueva izquierda en Italia, Donatella Della Porta,
además de haber tomado en cuenta la dimensión
institucional de la política, incluyó la temática del
acceso al poder y la condicionó a la disponibilidad
o no de aliados influyentes al momento de analizar
las oportunidades específicas tenidas por diversas
agrupaciones para desplegar su acción.
28
A diferencia de Tarrow –quien, en su estudio sobre
los movimientos de protesta en Italia, aprovechó
como base empírica la realidad histórica y política
de ese país para verificar su ya mencionado modelo
teórico de
EOP
29
Della Porta exploró el papel jugado
por los sistemas de alianza y de conflicto en el com-
portamiento de la familia de movimientos sociales
considerados en su análisis. El planteamiento central
de su trabajo está en la doble lógica de funciona-
miento de estos sistemas, la cual consiste en que
“mientras el sistema de alianza provee recursos y
crea oportunidades políticas para los movimientos
colectivos, el sistema de conflicto tiende a reducir
aquellos recursos”.
30
Algo característico en los análisis de esta au-
tora es su recurrente mención a los mecanismos de
democracia directa como parte de la dimensión ins-
titucional de la
EOP
.
31
En cuanto al acceso al sistema
político se refiere, mecanismos como el
referéndum
y la iniciativa popular de leyes se constituyen en
nuevos lugares de debate y de decisión sirviendo
“de canales complementarios respecto a aquellas
aperturas de la democracia representativa”.
32
26
Cfr.
E. Amenta e Y. Zylan,
op. cit
.
27
Vid
. Elisabeth Clemens, “Organizational Form as Frame: Collective Identity and Political Strategy in the American Labor Movement,
1880-1920” (pp. 205-226); John D. McCarthy, “Constraints and Opportunities in Adopting, Adapting, and Inventing” (pp. 141-151) y Kim
Voss, “The Collapse of a Social Movement: The Interplay of Mobilizing Structures, Framing, and Political Opportunities in the Knights of
Labor” (pp. 227-260), todos ellos en D. McAdam, J. D. McCarthy y M. N. Zald,
op. cit.
28
Donatella della Porta,
Movimenti collettivi e sistema politico in Italia 1960-1995
, Roma, Ed. Laterza, 1996 (Libri del tempo Laterza, 254).
29
Cfr
. S. Tarrow,
Democracy and Disorder. op. cit
.
30
Cfr
. D. della Porta,
op. cit
, p. 13.
31
Donatella della Porta y Mario Diani,
I movimenti sociali
, Roma, Ed. La Nuova Italia Scientifica, 1997.
32
Ibid
., p. 275.
Sociedad y Política
87
Con base en la teoría de las oportunidades políticas
abordada anteriormente, reconocer los
MDD
como
puntos de acceso al sistema implica considerar
diversas variables. La primera de ellas se refiere a
las formas institucionales de activación de estos
mecanismos y el nivel de ascendencia de los mismos
sobre el ejercicio de gobierno, ya que la modalidad
de funcionamiento de los
MDD
que se instituciona-
liza formalmente es un factor importante a la hora
de poder establecer las posibilidades reales de que
alguno de estos mecanismos formen parte de una
estructura de oportunidad concreta. Estas formas
institucionales de activación pueden ser definidas
como el procedimiento estipulado que rige a un
MDD
en lo referente a la potestad de su puesta en
marcha. Si la facultad es desde abajo y la ejecución
de los mecanismos no está sujeta a la intermedia-
ción de los poderes del Estado, estas formas serán
determinantes para tener mayor acceso al sistema.
Por el contrario, cuando las formas de activación
que se privilegian en las leyes son desde arriba y,
además, el desarrollo del mecanismo se encuentra
condicionado por los poderes del Estado, el acceso
al sistema por parte de la ciudadanía a través de los
MDD
se convierte en ficción.
La segunda de las variables es el nivel de ascen-
dencia sobre el ejercicio de gobierno. Esta esfera se
refiere al efecto que, como recurso político, puede
tener el uso ciudadano de un determinado
MDD
. Si el
efecto que persigue el mecanismo es vinculante y se
inclina más hacia un papel decisorio y contralor en
los asuntos en que se aplica, será entonces favora-
ble a un mayor acceso al sistema. Todo lo contrario
sucede cuando predominan formas institucionales
que favorecen un papel legitimador de los MDD en
combinación con efectos vinculantes, donde no sólo
el acceso de los ciudadanos a las decisiones políticas
comparece como ilusorio, sino que permite el desa-
rrollo de expresiones cesaristas y plebiscitarias.
A partir de los posibles atributos que pueden
adoptar los MDD en un determinado marco legal,
podemos establecer tres tipos generales de puntos
de acceso al sistema político con opción a ser insti-
tucionalizados formalmente. El primero de ellos es
el punto blanco u óptimo, que prescribe un acceso
genuino a la toma de decisiones de los ciudadanos
en vista a la posibilidad de realizar procesos deci-
sorios directos. El segundo, el punto gris o módico,
expone un carácter opaco y escueto de la ingerencia
ciudadana en el ejercicio de gobierno debido a que
se estipula la intromisión de algún poder estatal
para el desarrollo de los
MDD
. El punto negro, a su
vez, les quita a los ciudadanos casi toda posibilidad
de tener acceso a las decisiones a través de los
MDD
ya que los mismos se consagran como instrumentos
con fines consultivos y con efectos no vinculantes o
donde las potestades de su uso con otros propósitos
están reservadas exclusivamente al Estado.
Son múltiples las combinaciones de las variables
que pueden conllevar a tipificar a determinado marco
legal como promotor de un punto gris de acceso al
sistema. Sin embargo, en los casos del punto blanco
y del negro, los indicadores que dan cuenta de los
mismos son más unívocos debido a las grandes dife-
rencias que, respectivamente, tiene un
MDD
facultado
desde abajo con propósitos decisorios en contra-
posición con otro facultado desde arriba con fines
legitimadores. En cierta medida, es una cuestión de
grados generada entre estos dos extremos, lo que nos
permite apreciar que algunos marcos institucionales
comporten, en comparación con otros, una mayor
oportunidad política para la participación de los
ciudadanos a través de los
MDD
.
En otras palabras, en términos operativos, se crea
una condición inmejorable para acceder a la toma de
decisiones mediante los
MDD
cuando en las leyes que
los contemplan se reúnen las siguientes condiciones:
una activación desde abajo, una decisión vinculante
bajo consulta obligatoria y que el asunto no esté
sujeto a la disposición de los cuerpos deliberativos.
Por el contrario, cuando las leyes favorecen proce-
dimientos facultativos desde arriba con propósitos
legitimadores o consultivos sobre asuntos presenta-
dos por alguno de los poderes del Estado, se suscitan
Mecanismos de democracia directa (
MDD
) como puntos de acceso al sistema
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
88
las peores condiciones para que la ciudadanía pueda
acceder al sistema político.
Ahora bien, cuando una ley o conjunto de ellas
establece condiciones favorables de acceso real al
sistema mediante el uso de los
MDD
, constituyen en-
tonces la dimensión institucional de una estructura
de oportunidad concreta. Esto supone que la legis-
lación privilegie, por un lado, los procedimientos
encaminados a dotar de mayores facultades a los
ciudadanos y desestime, por el otro, los que susciten
menores niveles de intervención y condicionamien-
to de los poderes públicos. Para lograr consolidar
la dimensión institucional, es necesario, además,
que se consagren y garanticen modalidades de fun-
cionamiento en los instrumentos y mecanismos de
democracia directa.
Mecanismos de democracia directa en la legislación municipal argentina
En el caso de Argentina, la realidad muestra un de-
sarrollo desigual en cuanto a la institucionalización
de este tipo de mecanismos debido probablemente
a las condiciones históricas, políticas y culturales
de cada localidad en donde está claro que ha sido el
Estado el que se ha encargado de formalizar algunos
canales de participación popular para delimitar el
acceso de los ciudadanos a la gestión de los gobier-
nos locales.
Si bien en este país la propia Constitución Nacional
hace referencia tácita a los mecanismos democracia
directa
33
, no especifica sin embargo ni la organización
ni el funcionamiento de estos mismos; no obstante,
esta ausencia se ve subsanada en las respectivas leyes
orgánicas municipales (
LOM
). Efectivamente, a diferen-
cia de la escasa producción legislativa que sobre estas
figuras existe a nivel nacional,
34
ha sido en el ámbito
municipal donde el desarrollo de toda una legislación
local ha institucionalizado formalmente los
MDD
con
arreglo a los principios básicos que sobre esta materia
se encuentran establecidos constitucionalmente.
Pese a estos procesos de institucionalización
a nivel local, la literatura reciente sigue concen-
trada en el análisis de los
MDD
a escala nacional
35
deteniéndose muy poco en el estudio del fenómeno
dentro del ámbito municipal. Hasta ahora, el poco
interés en enfocar el tema desde lo local ha limitado
tener una visión más completa sobre el avance que,
por lo menos en el plano formal, han tenido estos
mecanismos como procedimientos institucionales
para la participación ciudadana y cuya adopción en
los marcos legales municipales siguió a las reformas
constitucionales que tuvieron lugar durante la ter-
cera ola de la democracia. Como consecuencia ellas,
fueron consagradas durante las dos últimas décadas
del siglo
XX
las figuras del
referéndum
, la revocación
de mandato y la iniciativa legislativa popular dentro
de la legislación municipal argentina. En la mayoría
de los casos, su estipulación viene dada por la
LOM
que
rige para los respectivos municipios de una provincia
en específico, mientras que en otros, estos mecanis-
mos han sido definidos más ampliamente por algunas
de las propias municipalidades en sus respectivas
Cartas Orgánicas Municipales (
COM
), como sucede en
las provincias de Chubut, Chaco y Córdoba.
El caso de Buenos Aires
En la Provincia de Buenos Aires es paradójico encon-
trar que su
LOM
no hace referencia por ninguna parte
a los mecanismos de democracia directa,
36
pese a las
innumerables reformas que ha sufrido esta ley desde
su creación en 1958 (siendo la más reciente la de
2004). No obstante, la Constitución de 1994 de la
Provincia (art. 67), así como la de 1996 de la Ciudad
33
Pese a haber pasado la Constitución Nacional por siete reformas desde 1853, viene a ser en la última de 1994 donde se establecen el
derecho a la iniciativa popular legislativa y el
referéndum
en sus artículos 39 y 40, respectivamente.
34
Cfr
. J. Rial,
op. cit
; D. Zovatto,
op. cit
.
35
Yanina Welp, “La participación ciudadana en la encrucijada. Los mecanismos de democracia directa en Ecuador, Perú y Argentina”, en
Iconos. Revista de Ciencias Sociales
, núm. 31, mayo de 2008, pp. 117-130.
Sociedad y Política
89
de Buenos Aires (arts. 64-67, 85 y 98), sí consagran en
sus respectivos textos estos instrumentos de expre-
sión directa de la ciudadanía; aún más, se explicitan
en ellas algunos de los procedimientos generales a
seguir para su puesta en práctica, además de señalar
la necesidad de formular una ley que determine las
condiciones específicas de su funcionamiento.
En ambas cartas citadas, están previstas tanto
la revocación de las autoridades locales como la
iniciativa legislativa popular como procedimientos
facultativos desde abajo,
37
mientras que la figura
de
referéndum
asume principalmente un carácter
obligatorio acotado y vinculante. En el caso de otras
consultas facultativas con ámbito de aplicación ma-
terial hay un claro predominio del Poder Legislativo
en cuanto a la activación del
referéndum
, teniendo
estipulado, cuando se trate de este poder de Esta-
do, un carácter vinculante y legitimador en cuanto
recurso político. Caso contrario sucede con el Poder
Ejecutivo que podrá hacer uso de su facultad sólo para
la activación de
referenda
no vinculantes con fines
consultivos sobre materias de su competencia, no
siendo obligatoria en estas cuestiones la asistencia
a las urnas por parte de electores.
En relación a los procedimientos facultativos des-
de abajo, si bien las leyes contemplan para el caso de
la iniciativa legislativa popular su activación por la
ciudadanía mediante la presentación de un proyecto
del ley ante el Parlamento, dicho trámite no surte
efecto decisorio directo en torno a la iniciativa, ya
que corresponde al órgano legislativo decidir sobre
el destino del recurso presentado.
38
Cosa distinta se
registra en el caso de la revocación de mandato que
sí ha sido establecida como un recurso con un efecto
decisorio y contralor, dado que su activación depende
de la recolección de firmas de la propia ciudadanía
y la consulta; además de tener carácter obligatorio,
tiene también un efecto vinculante cuando el resul-
tado favorable a la remoción supera el cincuenta por
ciento del padrón electoral.
El caso de las provincias y sus municipios capitales
Si se toman en cuenta sólo las constituciones y las
leyes orgánicas municipales de las otras veintidós
provincias que conforman la República Argentina,
39
encontramos cier ta dispar idad en cuanto al desarro-
llo legislativo de los
MDD
.
40
En el caso específico de
las
LOM
de las provincias de Catamarca, Entre Ríos,
La Pampa y Santiago del Estero, es escasa la men-
ción que se hace de estos mecanismos; la situación
se agrava en cuanto a las
LOM
de Santa Cruz, San
Luis, Salta y Tierra del Fuego donde no hay siquiera
alusión alguna ni al
referéndum
ni a la revocación
de mandato ni a la iniciativa legislativa popular. Sin
embargo, sí cabría acotar que un significativo número
de sus municipalidades han establecido, a nivel de
sus
COM
, algunos instrumentos de apelación direc ta a
la ciudadanía, registrándose en la generalidad de los
casos, los tres
MDD
considerados en este trabajo.
41
Un caso aparte constituye Mendoza y Santa Fe,
donde ni sus constituciones ni sus
LOM
hacen alusión
a algún
MDD
; es también característico en estas pro-
vincias que los municipios capitales no hayan desa-
rrollado todavía sus
COM
, pudiendo haber introducido
36
Este es el caso también de las Leyes Orgánicas Municipales de otras principales provincias del país como Mendoza y Santa Fe. Sus res-
pectivas constituciones tampoco estipulan los mecanismos de democracia directa; sin embargo, algunos de sus municipios sí lo hacen en
sus respectivas Cartas Orgánicas Municipales.
37
Cuando se hace referencia en este apartado a las autoridades locales, se están considerando únicamente a aquellos funcionarios electos
con ejercicio de poder ejecutivo a nivel municipal, llámense estos alcaldes, intendentes, jefes de gobierno de la ciudad o prefectos.
38
Sólo en la situación de que hayan transcurridos doce meses y que la propuesta de ley presentada por la ciudadanía no haya sido tratada
por el Legislativo, el Ejecutivo deberá someter a
referéndum
vinculante y de voto obligatorio dicho proyecto de ley (art. 65 de la Constitución
de la Ciudad de Buenos Aires).
39
La República Argentina está dividida en veinticuatro jurisdicciones territoriales: 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
como capital federal de la nación. Las provincias son: Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa,
Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero,
Tierra del Fuego y Tucumán.
40
Vid
. cuadro 1 al final del artículo.
41
Vid
. cuadro 2 al final del artículo.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
90
dichos mecanismos para su aplicación dentro de sus
límites territoriales y en asuntos de su competencia
(de acuerdo al principio de autonomía municipal que
consagra la Constitución Nacional de 1994).
Al otro extremo, encontramos casos como Cata-
marca, Córdoba, Chubut, Chaco y Río Negro donde es
evidente un mayor desarrollo de los
MDD
en su legisla-
ción municipal, al punto que el municipio capital de
la segunda de estas provincias tiene también dentro
de su marco jurídico una ordenanza, desde 1996, que
reglamenta todo lo referente a los procedimientos
de los
MDD
consagrados ya en su
COM
de 1987. En
cuanto al resto de estas provincias y a sus municipios
capitales, el amplio tratamiento dado a los
MDD
en
sus respectivas constituciones,
LOM
y
COM
hacen que
sea innecesario, o en última instancia un requisito
formal, legislar sobre la reglamentación de estos
mecanismos en una ordenanza específica debido a
que estas leyes ya estipulan de forma detallada to-
dos los aspectos relacionados a las facultades de los
sujetos, requisitos, tiempos, asuntos y situaciones
en las cuales se pueden hacer uso de los
MDD
.
42
Dentro de este desigual desarrollo legislativo de
los
MDD
entre los municipios de una provincia y otra,
es posible registrar algunos elementos comunes en
cuanto al perfil que ostentan estos mecanismos. En la
mayoría de los casos, la legislación muestra un claro
predomino del
referéndum
, cuyo carácter vinculante,
o no, así como la obligatoriedad, o no, de asistir a las
urnas es decidida por la Cámara Municipal.
43
Con base en nuestro modelo de puntos de acceso
al sistema, los rasgos institucionales para la activa-
ción de este mecanismo dan cuenta de la presencia
de puntos negros, los cuales imposibilitan el acceso
directo de los ciudadanos al sistema de poder debido
a la enorme discrecionalidad que el marco legal otor-
ga a las autoridades municipales para someter, o no, a
consulta asuntos que la ciudadanía podría considerar
de importancia capital y que requerirían de la opinión
y aprobación de los propios afectados.
Como excepciones de esta constante, se encuen-
tran las
LOM
de Corrientes (1993), Córdoba (1999) y
Formosa (1997), donde es posible identificar ciertos
puntos óptimos y facilidad de acceso a la toma de de-
cisiones, pues en estas provincias sí se le da espacio
al
referéndum
facultativo desde abajo con carácter
vinculante y como recurso político legitimador o
bloqueador de las decisiones tomadas por el gobierno
municipal. En los casos de Corrientes y Formosa, el
referéndum
es facultativo para el cuerpo electoral en
los mismos asuntos que lo son para las autoridades
del municipio, mientras que en el caso de Córdoba, el
mecanismo presenta fines bloqueadores ante ciertas
materias controvertidas como podrían ser el destino
de bienes de dominio público, la construcción de
obras, la afectación de tributos sobre empréstitos y
las deudas municipales.
En cuanto a las consultas obligatorias automáticas,
continúan reservadas exclusivamente para aquellos
escenarios de reforma de la propia ley y para cuestiones
concernientes al territorio del municipio; no obstante,
en algunas
LOM
, han sido incorporados asuntos como la
protección al medio ambiente. Cabe destacar, por otra
parte, los casos de consulta obligatoria acotada que
se registran en las
LOM
de Córdoba (1999) y Corrientes
(1993), donde se observa la existencia de un punto
gris de acceso al sistema, debido a que está estipulado
que las iniciativas populares no tratadas por el Consejo
Municipal al cabo de un año pasarán a ser sometidas
a
referéndum
, lo que da cuenta también de una visión
muy limitada del instrumento porque su activación
sería un último recurso para decidir sobre una iniciativa
presentada por la propia ciudadana.
Sobre el mecanismo de iniciativa legislativa
popular, hay una marcada tendencia en la mayoría
de las
LOM
hacia la estipulación de este
MDD
bajo el
42
También está el caso de la Provincia de Salta, la cual posee una ley por la que se rige la práctica y funcionamiento de los mecanismos
de
referéndum
e iniciativa legislativa popular tanto a nivel estatal como municipal.
43
Como es regla universal en cualquier legislación de los
MDD
a nivel mundial, quedan libres de cualquier proceso referendario, las materias
económicas, principalmente las referidas a presupuesto y tributación. Esta acostumbrada excepción responde principalmente a razones
técnicas en cuanto a lo sensible que es para la estabilidad del gobierno la gestión de los asuntos económicos, los cuales deben quedar
reservados a las esferas políticas y tecno-burocráticas del Estado.
Sociedad y Política
91
procedimiento de presentación de proyectos ante el
cuerpo legislativo de la municipalidad, siendo por
ende la decisión de la iniciativa
ad parlamentum
. No
obstante, con la adopción de este proceso, se les res-
ta ascendencia a los ciudadanos sobre la gestión de
los poderes públicos municipales porque sería uno de
estos poderes el encargado de emitir un juicio sobre
el proyecto presentado, aspecto por el cual podría
ser muy bien considerado el recurso de iniciativa
como un punto módico y gris de acceso a la toma
de decisiones por parte de la ciudadanía, donde, si
bien su rasgo institucional de activación responde
a una facultad desde abajo, la misma encuentra
restricciones en cuanto al ejercicio de soberanía del
pueblo para decir sobre la propuesta.
Muestran una notable diferencia con respecto a
ello, los casos de Neuquén (1999), La Rioja (2000),
Río Negro (1989) y Tucumán (1995) donde sus res-
pectivas
LOM
establecen que, de resultar negativo
el pronunciamiento del consejo municipal frente al
proyecto presentado por la ciudadanía, la iniciativa
será sometida a
referéndum
dentro de los plazos pre-
vistos en dicha ley, otorgándole en este caso a dicho
instrumento de consulta un papel legitimador amén
de un carácter decisorio como recurso político. Con
ello, queda abierta la posibilidad de que un punto
de acceso con claro predominio módico y gris pase
a convertirse en punto óptimo y blanco de acceso
al sistema.
En relación a la revocación del mandato, las dis-
tintas constituciones provinciales y
LOM
correspon-
dientes son tácitas cuando definen su uso, requisitos y
procedimientos. En este sentido, es el MDD con menor
ambigüedad (en cuanto a su ámbito de aplicación y
criterios de operación se refiere) dentro del marco
jurídico municipal argentino; no queda duda alguna
de que se trata de un instrumento formalmente es-
tablecido para el control ciudadano sobre las auto-
ridades. No obstante, este instrumento, a diferencia
de los otros dos
MDD
, es también la figura con menor
presencia dentro de la legislación local argentina. De
las veinticuatro jurisdicciones provinciales conside-
radas, contando Buenos Aires como capital federal,
nueve de ellas no incluyen en sus principales leyes a
este mecanismo para la remoción de las autoridades
electas.
44
Esta ausencia, sin embargo, no ha impedido la
formalización de los
MDD
en el ámbito estrictamente
municipal ya que algunos municipios, haciendo uso
de la autonomía política y administrativa contem-
plada en las constituciones nacional y provincial así
como en la
LOM
de la provincia a la que pertenecen,
han consagrado en sus
COM
aquellos
MDD
que no se
encuentran especificados en dichos textos cons-
titucionales y leyes marco. Un caso típico en este
sentido, lo constituye el municipio de San Fernando
de Catamarca el cual tiene establecido a nivel de
COM
(1993) la institución de la revocación de mandato
pese a que ni la Constitución ni la
LOM
de la provincia
de Catamarca la estipulan dentro de sus respectivos
textos de 1988 y 1991.
En tanto proceso facultativo desde abajo, la
revocación se registra como el principal punto de
acceso óptimo y blanco de la ciudadanía a través de
los
MDD
en la legislación argentina ya que la misma
aparece estipulada, en la mayoría de las
LOM
que lo
contemplan, como un mecanismo que puede ser ac t i-
vado transcurrido un año de mandato y no menos de
nueve para su culminación, siendo necesario para su
trámite que sea suscrito por las firmas de un rango de
electores que oscila entre el diez y el veinticinco por
ciento de los inscritos. Además de estos umbrales, en
la generalidad de los casos, el efecto vinculante de
la consulta está determinado por un
quórum
a favor
de la revocación de más del cincuenta por ciento del
padrón electoral, quedando el funcionario removido
inhabilitado para optar a cargos electivos durante
un período no inferior a cuatro años.
De hacerse efectiva alguna revocación, no todas
las
LOM
ni en todos los casos establecen un nuevo
llamado a elecciones para suplir la plaza vacante
tras la salida de la autoridad vetada. Guardando
precaución para que la revocación no suponga un
rotundo quiebre de la actividad gubernativa, las
LOM
de Córdoba (1999), Chaco (1995) y Entre Ríos (1934)
contemplan mecanismos automáticos de sustitución
44
Vid
. cuadro 1 al final del artículo.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
92
para aquellos cargos ejecutivos donde el funcionario
ha sido remov ido por decisión popular, así como tam-
bién de recomposición de los cuerpos deliberantes,
en el caso de que se trate de concejales, valiéndose
para ello del personal suplente que generalmente
caracteriza estos puestos legislativos.
Quizás algunos costos latentes sobre el sistema
político asociados a este proceso de consulta (ingo-
bernabilidad, oportunismo), sean los responsables
de que miembros constituyentes y legisladores, a la
hora de redactar estas leyes, hayan sugerido cautela
en cuanto a los límites de aplicación de la revoca-
ción del mandato. En este sentido, encontramos
en algunas
LOM
, como la de Chaco (1995), San Juan
(1992) y Río Negro (1989), que el empleo de dicho
mecanismo está restringido a una sola utilización
contra el mismo funcionario dentro del período de
gobierno, mientras que otras, como la
LOM
de Córdoba
(1999), abre la posibilidad de ser usado segunda vez
contra un mismo funcionario que haya sido objeto
de un anterior proceso fallido.
Conclusiones
Mucho antes de que se consolidara la democracia
representativa como modelo universalista dentro de
la sociedad moderna, ya algunos pensadores clásicos
habían abogado por la democracia directa como al-
ternativa frente a formas de gobierno absolutistas y
aristocráticas (Rousseau) y de democracia burguesa
(Marx). No obstante, hoy en día, y pese a los severos
cuestionamientos sobre los mecanismos de inter-
mediación y representación política, es evidente
que la polémica entre democracia representativa y
democracia directa no está situada en el plano de la
sustitución del primer modelo por el segundo, sino
más bien entre posiciones sustantivas y procedi-
mentales que parten de mejorar el funcionamiento
del sistema representativo mediante el rescate y
readecuación de ciertos elementos de la democracia
directa, si el propósito es alcanzar mayores y mejores
estadios de calidad.
La renovada apelación a ciertos mecanismos de
democracia directa dentro del sistema representa-
tivo, ha tenido que ver con la acuciante importan-
cia obtenida por el expediente de la participación
ciudadana como respuesta frente a los problemas de
legitimidad en el ejercicio del gobierno democrático,
basado exclusivamente en el principio de representa-
ción política. En medio de este interés por el recurso
de la participación, diversas perspectivas modernas
sobre la democracia han actualizado en cierta forma
algunos principios básicos de la democracia directa
a partir del rescate de ciertos elementos propios del
modelo antiguo, permitiendo su reinterpretación a
través de ideas y conceptos como la deliberación, la
autonomía del sujeto y la rendición de cuentas.
La democracia directa, como una forma de parti-
cipación ciudadana y de movilización colectiva, no
debe quedar limitada al plano de las ideas ya que con
los procesos de reforma política de la llamada tercera
ola democrática muchos textos constitucionales de
una gran cant idad de países, pr incipalmente de Amé-
rica Latina, incorporaron ciertos
MDD
como parte del
conjunto de procedimientos de par t icipación polít ica
y ciudadana del nuevo Estado democrático, siendo
la descentralización política, en este contexto, un
fenómeno que contribuyó a que muchos de estos
mecanismos también se institucionalizaran con in-
gente capilaridad a lo más profundo de la legislación
municipal de algunos de estos países.
En tanto que componentes de ese nuevo diseño
institucional democrático, los MDD se han convertido
en muchos lugares en puntos de acceso al sistema
político por parte de la ciudadanía, tanto a nivel na-
cional como local. La llegada de estos instrumentos a
los ámbitos municipales de la mano de la descentrali-
zación –mediante la creación de todo un nuevo marco
jurídico donde se reconocen un cúmulo de derechos
inéditos para los ciudadanos– ha abierto espacios
de oportunidad política para la participación de la
gente en asuntos públicos, los cuales desde siempre
Sociedad y Política
93
estuvieron reservados a la gestión exclusiva de las
autoridades.
En el caso propiamente de Argentina, la legisla-
ción municipal que se desarrolló en el marco de dicha
reforma democrática incorporó, además de otros
mecanismos de par t icipación social –como las asam-
bleas ciudadanas, los presupuestos participativos y
las tribunas populares– las figuras del
referéndum
,
la iniciativa legislativa popular y la revocación del
mandato. De todos estos instrumentos, los tres últi-
mos se caracterizan por poseer un tratamiento legal
muy desigual en lo referente a la estipulación de sus
usos y procedimientos dentro de las distintas leyes y
cartas orgánicas municipales analizadas, hallándose
como elemento distintivo que, en muchas ellas, se
le da un peso mayor a uno solo de estos mecanismos
en comparación con los dos otros.
Lejos de considerar cuál ha sido su aplicación en
la realidad, los rasgos institucionales que muestran
estos mecanismos dentro de la legislación municipal
argent ina dan cuenta de procedimientos de democra-
cia directa muy restrictivos, ya que en muchos casos
se comprometen los elementos básicos que identi-
fican a dichos instrumentos como canales directos
para la expresión de la voluntad ciudadana. El hecho
de que estos mecanismos se hayan concebido dentro
del funcionamiento del sistema representativo, no
invalida la posibilidad de que los mismos tengan un
carácter más decisorio por parte de la ciudadanía
ni obliga a que sus procedimientos se encuentren
mediados por los propios poderes del Estado,
45
mis-
mos que acaparan, en la mayoría de los casos, las
facultades de activación de las instituciones siendo
la única excepción la revocación del mandato esti-
pulada como un proceso facultativo desde abajo y
con un efecto vinculante.
Si se consideran a los
MDD
como puntos de acceso
al sistema político, encontramos que estos mismos
registran evidentes limitaciones para promover
la participación y la ingerencia ciudadana en los
asuntos públicos. El predominio en la mayoría de las
leyes de procedimientos facultativos desde arriba,
así como la perenne disposición a que las decisiones
sobre las iniciativas facultadas desde abajo estén
determinadas por el Poder Legislativo, da muestra
de una estructura jurídica que sólo ofrece a través
de los
MDD
unos canales muy restringidos de acceso
a las decisiones por parte de la ciudadanía.
Estas limitaciones no implican, sin embargo,
dejar de reconocer que el desarrollo de todas estas
leyes evidencia la existencia de cambios de acceso
al sistema, donde la incorporación de figuras como la
iniciativa legislativa popular, la revocación del man-
dato y el
referéndum
, con todas y sus restricciones, se
presentan como vías institucionales de participación
ciudadana que, hasta hace apenas tres décadas atrás,
no figuraban como parte de los derechos de los que
podía hacer uso la sociedad dada la férrea presencia
de gobiernos dictatoriales, los cuales habían hecho
de la violación a los derechos y libertades más básicos
norma de vida y pauta política.
Recibido el 6 de junio del 2008
Aceptado el 10 de diciembre del 2008
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
94
Cuadro 1
MDD en las Constituciones y Leyes Orgánicas Municipales de las provincias argentinas
Provincia
Referéndum
Iniciativa
Revocación
Leyes
legislativa
de mandato
Buenos Aires
SI
SI
SI
CP, 1994; Art. 67 / C. de la Ciudad, 1996; Art. 64-67, 85 y 98
Catamarca
SI
SI
NO
CP, 1988; Art. 129, 233, 247 / LOM, 1991; Art. 8
Chaco
SI
SI
SI
CP, 1994; Art. 204 /LOM, 1995; Art. 87-101
Chubut
SI
SI
SI
CP, 1994; Art. 232 / LOM, 1994; Art. 134-149
Córdoba
SI
SI
SI
CP, 1987; Art. 183 / LOM, 1999; Art. 145- 174
Corrientes
SI
SI
SI
CP, 1993; Art. 170 / LOM, 1994; Art. 105-115
Entre Ríos
SI
SI
SI
CP, 2008; Art. 238 / LOM, 1934 Art. 145-148
Formosa
SI
SI
NO
CP, 1957; Art. 183 / LOM, 1997; Art. 193-200
Jujuy
SI
SI
NO
CP, 1986; Art. 118, 123, 137 / LOM, 1989; Art. 36-46
La Pampa
SI
NO
NO
CP, 1994 [1960]; Art. 50 / LOM, 1994; Art. 138
La Rioja
SI
SI
SI
CP, 1998 [1986]; Art. 157 / LOM, 2000; Art. 4, 145-150
Mendoza
NO
NO
NO
CP, 1997 [1916] / LOM, 1934
Misiones
SI
SI
SI
CP, 1988 [1958]; Art. 165 / LOM, 1964; Art. 153 y 154
Neuquén
SI
SI
SI
CP, 2006; Art. 309-312 / LOM, 1999 [1958]; Art. 8-10
Río Negro
SI
SI
SI
CP, 1988; Art. 228 y 229 / LOM, 1989; Art. 15, 47-51, 88-98
Salta
SI
SI
NO
CP, 1998 [1986]; Art. 178
San Juan
SI
SI
SI
CP, 1986; Art. 235-237 / LOM, 1992; Art. 105-115, 117-122
San Luis
SI
SI
SI
CP, 1987; Art. 97-100, 269
Santa Cruz
SI
SI
NO
CP, 1998; Art. 145 y 150
Santa Fe
NO
NO
NO
CP, 1962 / LOM, 1985
Santiago del Estero
SI
SI
SI
CP, 2002; Art. 212 / LOM, 1987; Art. 150
Tierra del Fuego
SI
SI
SI
CP, 1991; Art. 207-209
Tucumán
SI
SI
NO
CP, 1990 / LOM, 1995 [1983]; Art. 30-35
Fuente: Elaboración propia en base a información del marco legal provincial y municipal argentino obtenida del Portal Infoleg ©. www.infoleg.gov.ar
Cuadro 2
MDD en las Cartas Orgánicas Municipales de los municipios capitales de Argentina
Provincia
Municipio Capital
Referéndum
Iniciativa legislativa
Revocación de mandato
Año de la COM
Buenos Aires
La Plata
No posee COM
Catamarca
San Fernando
Art. 176, 180-184, 200
Art. 57, 176, 176-179
Art. 185, 186
1993
Chaco
Resistencia
Art. 236
Art. 148, 233-235
Art. 237-240
2000
Chubut
Rawson
Art. 185, 186, 189
Art. 187
Art. 188
2005
Córdoba
Córdoba
Art. 142, 144, 145
Art. 143
Art. 146
1995
Corrientes
Corrientes
Art. 135-139
Art. 133, 134, 137
Art. 140-143
1994
Entre Ríos
Paraná
Art. 144-148
1999 [1934]
Formosa
Formosa
No posee COM
Jujuy
San Salvador
Art. 86-89
Art. 81, 82
1988
La Pampa
Santa Rosa
No posee COM
La Rioja
La Rioja
No posee COM
Mendoza
Mendoza
No posee COM
Misiones
Posadas
Art. 34, 35
Art. 32, 33
Art. 36-40
1988
Neuquén
Neuquén
Art. 155, 156
Art. 152
Art. 153, 154
1995
Río Negro
Viedma
Art. 101, 102
Art. 98-100
Art. 103-107
1990
Salta
Salta
Art. 113, 114
Art. 36, 111, 112
1988
San Juan
San Juan
Sin Inform.
San Luis
San Luis
Art. 136, 137
Art. 133-135
Ó
1990
Santa Cruz
Río Gallegos
No posee COM
Santa Fe
Santa Fe
No posee COM
Santiago del Estero
Santiago
Art. 2, 48-J-1, 4, 5
Art. 2, 48-J-2, 5
Art. 2, 48-J-3
2005
Tierra del Fuego
Ushuaia
Art. 233-238
Art. 246, 247
Art. -239-245
2002
Tucumán
San Miguel
No posee COM
Fuente: Elaboración propia en base a información del marco legal municipal argentino obtenida del Portal electrónico Infoleg ©. www.infoleg.gov.ar
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