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Reseñas
175
Una educación “colonizada”
Reseña del libro de Carlos Ornelas,
Política, poder y pupitres. Crítica al nuevo
federalismo educativo
,
México, Siglo Veintiuno Editores, 2008, 284 pp.
C
LAUDIA
A
LANÍS
H
ERNÁNDEZ
D
esde la década de 1970, se realizaron en México
algunos intentos por descentralizar el sector
educativo sin perder el control concentrado
en la Secretaría de Educación Pública (
SEP
). El último
de esos ensayos fue la firma del Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica, du-
rante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari. En
tal ocasión, la
SEP
, los gobernadores y el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación (
SNTE
) pac-
taron la transferencia y reconocieron a este último
como el único interlocutor en el ámbito federal para
las negociaciones contractuales. Esta decisión hizo
que los gobiernos estatales se sometieran a un doble
esquema de negociación al respetar la participación
de las comisiones
SEP
-
SNTE
en el plano federal (como
en la determinación de los incrementos salariales
anuales), además de los acuerdos locales (relativos
a la distribución de prestaciones), lo que mermó la
posibilidad de incrementar el margen de autonomía
que supondría un esquema de gobierno federalista.
A casi quince años de que iniciara el proceso de
“federalización” que se impulsara a partir de 1992
con dicho Acuerdo, es necesario conocer el nivel de
concreción de la transferencia de la administración
de los servicios de educación básica a los treinta y
un estados del país y cuál ha sido el impacto de dicha
decisión. En relación con lo anterior, Carlos Ornelas
toma como punto inicial la siguiente cuestión: “[…]
si con la descentralización educativa hay una parti-
ción del poder, si el Estado ganó legitimidad y si las
entidades disfrutan de autoridad y mayores grados
de libertad para impulsar sus políticas propias de
educación” (p. 21). En su libro expone el producto
de varios años de indagación que inició como un
proyecto de investigación apoyado por la Fundación
Ford. Concentra el sondeo en diez estados de la Re-
pública, presentando un panorama del proceso que
vivió cada una de las entidades al hacerse cargo de la
administración de los servicios de educación básica,
ante la escasez de margen de maniobra tanto frente
a la
SEP
como al
SNTE
.
El análisis filosófico e histórico en materia de
federalismo se acompaña con una revisión minuciosa
de la literatura en cuestión, lo que permite conjuntar
un amplio debate teórico, metodológico y empírico
en el desarrollo de la obra. Brinda a cualquier inte-
resado en el tema una amplia relación de fuentes de
consulta para profundizar sobre diferentes vertien-
tes de la política educativa en México. Otra de sus
cualidades es sustentarse en información de primera
mano de innumerables entrevistas con funcionarios
de las secretarías o direcciones de Educación de los
estados, asesores, dirigentes sindicales, maestros,
directivos y supervisores escolares, para dar cuenta
de la injerencia perversa del
SNTE
en la colonización
de la administración educativa en todo el país. Ello
se observa aún en el caso de Oaxaca, dominado por
la corriente disidente del propio sindicato, la Coor-
K
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
176
dinadora Nacional de Trabajadores de la Educación
(
CNTE
). Las movilizaciones de la Sección 22 lograron
la firma de la minuta donde “[…] la autor idad educa-
tiva cedía (a la
CNTE
) […] el nombramiento de cinco
funcionarios clave en la conducción de la educación
de Oaxaca” (p. 149).
El texto refleja una amplia investigación para
explicar el fracaso de la llamada federalización:
“Con todo y que en la experiencia internacional la
descentralización educativa no ha cumplido por com-
pleto sus promesas de mayor eficacia, participación
democrática y distribución del poder, gobiernos,
organismos multilaterales, organizaciones civiles y
partidos políticos la siguen promoviendo.” (p. 53)
En el caso mexicano, dicha federalización, paradó-
jicamente, revirtió el poder de decisión que habían
alcanzado algunos estados frente a la
SEP
; en lugar
de que los gobiernos locales ganaran autonomía, la
medida tuvo un efec to contrar io, dándose un proceso
de colonización del
SNTE
en los diferentes espacios de
la administración educativa. Los sistemas estatal y
federal de educación en los hechos no se han fusio-
nado, trabajan en paralelo y duplican funciones (lo
que engrosa la burocracia). Aún en entidades como
Puebla y Tabasco, con gobernadores priistas
duros
como Manuel Bartlett y Roberto Madrazo, respecti-
vamente, donde sí existió la decisión de combatir
las prácticas clientelares del
SNTE
, sus Secciones
sindicales tuvieron que esperar al cambio de gobierno
para recuperar y acrecentar los espacios perdidos.
Otro caso emblemático es Veracruz, donde el
entonces gobernador Dante Delgado acordó una
transferencia directa a la firma del Acuerdo: “[…] no
quería dejar espacios vacíos y tener el control político
de la educación apoyado en cuadros locales. Lo cual
implicaba conflictos con la sección federalizada, el
CEN
del
SNTE
y la
SEP
.” (p. 179) Para el autor este afán
por unificar el mando enfrentó a “culturas opuestas”
y no contó con tiempo suficiente para consolidar su
propuesta, por lo que al cambio de gobierno el
SNTE
(y los otros cinco sindicatos reconocidos en esa en-
tidad) recuperaron, con Miguel Alemán, lo que nunca
habían perdido por completo.
En las entidades gobernadas por el Partido Ac-
ción Nacional (
PAN
), como Nuevo León, Chihuahua y
Jalisco, la situación no difiere de manera sustantiva.
Los intentos de enfrentar los intereses corporativos
fueron debilitados por el control centralista y las
movilizaciones para no perder las “conquistas ins-
titucionalizadas” durante el régimen priísta: “[…]
en tiempos de la alternancia de gobiernos locales
cuando el
PAN
y el
PRD
ganaron –y en algunos casos
ref rendaron– gobiernos, congresos y alcaldías de ciu-
dades importantes, los gobernadores hacen ciertos
esfuerzos por reconquistar el poder […] y tomar la
rectoría de la educación, como dicta la norma, pero
el poder del
SNTE
–hasta la fecha– los ha rebasado”
(p. 152).
Las esferas de colonización del
SNTE
que revisa
el autor se observan en varias aristas. La primera
tiene que ver con la burocrática: la transferencia
de la administración de los servicios de educación
básica a los estados ha permitido que el
SNTE
conso-
lidara y ampliara su control sobre las secretarías de
educación en los estados. Otra se relaciona con el
control sobre la asignación de plazas a los egresados
de las escuelas normales: las negociaciones entre
las autoridades locales y el
SNTE
han permitido que
la organización sindical disponga de la distribución
de 50% de las plazas de base. El texto explica cómo
dicho proceso posibilita la venta de plazas. En este
mismo sentido, la creación de “nuevos sindicatos”
ha sido una estrategia que cuenta con el
beneplá-
cito del
SNTE
: le permite alcanzar el control sobre un
porcentaje más alto en la distribución de plazas de
nueva creación entre los egresados de las escuelas
normales (inicialmente pactado en 50% -50%); o
en el esquema de negociaciones bilaterales con los
gobiernos locales.
Un ámbito más de control opera sobre los sistemas
de jubilación en el plano local. En varios estados
las secciones sindicales han logrado concesiones
en condiciones privilegiadas sobre este rubro. Tal
es el caso del sistema de jubilación dinámica en San
Luis Potosí, o la percepción denominada Servicios
Co-curriculares (
SC
) en Zacatecas. Ambas prestacio-
nes, impagables a la vuelta de algunos años, fueron
resueltas con la mediación del sindicato con un alto
costo al erario a través de la negociación de días de
aguinaldo o bonos.
Reseñas
177
Mención especial merece el crecimiento del con-
trol operativo del
SNTE
en la estructura de la
SEP
a
través de la figura de las comisiones mixtas
SEP
-
SNTE
.
Destaca el caso específico de Carrera Magisterial
(
CM
), donde “[…] después de una oposición férrea a
cualquier tipo de evaluación externa, la secretaria
general del
SNTE
, Elba Esther Gordillo, presentó la CM
como una demanda del gremio y no como una estra-
tegia gubernamental” (p. 105). En dicho programa
de estímulos para los docentes, que consiste en un
esquema de evaluación a su desempeño, el
personal
comisionado por el sindicato accedió directamente a
los niveles más altos al inicio del programa. Asimis-
mo, la propia organización gremial puede bloquear
o tener un peso definitorio en la validación de los
cursos que se reconocerán para Carrera Magisterial,
pero sobre todo el control sobre el diseño de las eva-
luaciones, lo que posibilita la venta de exámenes.
Otro espacio de colonización fuera de la
SEP
es
el tránsito a la arena de los partidos políticos. La
creación del sindicato por decreto y no de la base
trabajadora lo vinculó al Partido Revolucionario
Institucional (
PRI
) (incluso la afiliación obligatoria
a ese partido se eliminó hasta finales de la década
de los años ochenta). Ornelas presenta con claridad
cómo el
PRI
brindó plazas (en legislaturas y esferas
de gobierno) como pago por la movilización de vo-
tantes en los procesos electorales. Esta relación se
mantuvo a la pérdida de la presidencia del revolu-
cionario institucional: el
SNTE
negocia con el mejor
postor, ya sea con el
PAN
, el Partido Verde Ecologista
de México y, recientemente, para su propio partido
político, el Partido Nueva Alianza, al que transfiere
donaciones.
Contrario a lo que pudiera haberse esperado de
la alternancia, el primer gobierno emanado del
PAN
no frenó el corporativismo del
SNTE
(práctica histó-
ricamente cuestionada por dicho instituto político).
Desde su campaña presidencial Vicente Fox buscó
pactar con la organización y a la firma del Compromiso
Social por la Calidad de la Educación encumbró a su
líder al rango de “interlocutora privilegiada”
Finalmente, cierra su obra con una reflexión
en torno a cómo el federalismo - centralista que
impulsara el Acuerdo, sólo disfrazó el centralismo
burocrático y el corporativismo al no
modificar el
diseño institucional: no implicó una redistribución
del poder (y por ello la necesidad de recuperar la
soberanía del Estado en materia educativa). Destaca
el desmantelamiento del régimen corporativo como
un paso racional, con el argumento de la fragilidad
de las bases legales que sustentan al
SNTE
. Ornelas
v islumbra la posibilidad de un proyec to de transición
democrática en el ámbito educativo donde la Con-
ferencia Nacional de Gobernadores se constituya en
el foro de concordancia entre los congresos federal
y locales. Incluso plantea que un periodo de cinco
lustros permitiría cambios por etapas como una fase
de tránsito que permitiría afianzar el federalismo
(p. 253).
Pero aclara que dicho suceso es operable
con una acción decidida del gobierno para frenar al
sindicato: “El proyecto democrático implica liberar
al magisterio de la tutela del sindicato […] terminar
con el poder del
SNTE
, un poder ilegítimo-pero insti-
tucionalizado- dentro del Estado.” (p. 256)
Existe un tema que se trabaja brevemente en esta
obra que merece llamar la atención porque denota
cómo la escuela es produc to de var ias implicaciones:
el rubro que este investigador denomina
Gasto y des-
perdicio.
En él se ilustra el dispendio y corrupción
en tres flancos: la burocracia, los comisionados sin-
dicales y la escuela. Menciona que los recursos para
educación son importantes (en comparación con los
otros países miembros de la
OCDE
), aun cuando no es
equiparable por el tamaño de la matrícula de nues-
tro sistema educativo, donde el gasto por alumno
disminuye considerablemente. Además, dispendio,
corrupción e ineficiencia son característicos en la
administración de este ramo, en la alta, media y baja
burocracia.
En lo concerniente a los docentes que gozan
de alguna comisión sindical, a partir de los datos
de la Auditoría Superior de la Federación y ante la
imposibilidad de conocer con exactitud cuántos co-
misionados existen en el sector, Ornelas calcula que
el desperdicio en burocracia y comisionados posible-
mente rebase 25% del gasto en la educación pública
(a quienes ocupan esta condición de manera legal por
cargo sindical, becarios e incapacitados, se suman
cambios de actividad, aviadores y políticos).
Revista Mexicana de Ciencias Políticas
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También se incluye fugazmente el análisis de la
corrupción en las escuelas públicas, aspecto de la
realidad sobre el que nos falta conocer más. El Estudio
de Transparencia Internacional reconoce que entre
2000 y 2003 “[…] en México el soborno creció 60%
tan sólo en los casos de inscripción. En el caso de
servicios como pago de exámenes y peticiones para
que los niños sean aprobados, los papás han tenido
que pagar 110% más en ese lapso”. (pp. 193-194)
Ante la complejidad de un sistema educativo
caracterizado por sus disparidades, resulta alenta-
dor que este libro cierre con una alternativa viable,
donde cuestiones como un currículum diferenciado,
atención con una perspectiva de equidad y colocar al
ciudadano en el centro de las propuestas escolares
coadyuve a la mejora educativa. La variedad de las
temáticas tratadas en los ocho capítulos que integran
la obra resultan una invitación a profundizar el cono-
cimiento sobre las diversas implicaciones del fallido
proceso de federalización, en el que cada vez cobran
relevancia un mayor número de actores en el contexto
de pluralidad política que vive nuestro país.
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