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Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
La autonomía del Estado
y
el imperio de la ley.
Notas para una teoría del
Estado desarrollista*
Resumen
El papel del Estado en el proceso de desarrollo es función de su capacidad de cumplir con
sus responsabilidades constitucionales y en particular de aplicar la ley. El poder limitado que
tiene para hacer cumplir el imperio de la ley limita a su vez el papel
desamllista del Estado
en
América Latina, y esa limitación es el resultado de la fragmentación del control social que
prevalece en el
Ares.
The role that the State
plays in the development process is a function of
its own capacity to
fulfill its
constitutional obligations, and in particular to implement the
mle of law.
This
limited
power that the State has to enforce the
mle of
law in
tum
limits the developmentalist
role of
the State in
Latin
America, and that limitation is the
result of
the fragmentation of social
control
which
prevails
in the
area.
Introducción
L
as condiciones que
deteminan el éxito del Estado en el proce
-
so de desarrollo han sido muy debatidas, tanto entre economis
-
tas como entre especialistas en ciencia política.
A
partir de los años
cincuenta, el interés en este debate se ha reactivado debido a que
la corriente neoliberal ha revisado su posición inicial, la cual recien
-
temente consideraba al Estado como una fuente de actividades ge
-
neradora~
de ingresos rentistas que bloqueaban el desarrollo.' Con
-
*
Este artículo es la
continiiación de uno anterior publicado en 1996 por la
R&ta
Mexi
-
cana
de
Ciencias Políticas
y
Sociales
(número
163). He discutido el tema de este trabajo en
varias oportunidades con David Torres
Mejía a quien quiero agradecer aquí sus comentarios
y sugerencias. Mis agradecimientos a
Víctor Manuel
Figueras Zanabria por su ayuda en la tra
-
ducción de este artículo.
'
Véase por ejemplo
Knieger, 1974,1990.
tinuando el trabajo pionero de las teorías de acción colectiva de
01-
son y de los costos de transacción de
North,= se han empezado a
cuestionar el argumento neoliberal de que el Estado es la única fuen
-
te de actividad rentista (puesto que existe amplia evidencia de estas
actividades también en el sector
privadoY y el supuesto de que la
búsqueda de rentas
(rent-seeking) es por sí misma evidencia del po
-
der estatal.
Contra el postulado neoliberal de un Estado intervencionista fuer
-
te, la hipótesis de Olson de un Estado controlado por intereses priva
-
dos
-
a
los que llama
"
coaliciones
distribuciona1es"-4 parece tener
un mayor poder explicativo para los países menos desarrollados
(
P
M
D
S
),
donde los Estados fuertes son una excepción. La diferencia
fundamental entre un Estado
"
fuerte
"
y otro
"
débil
"
ha sido identifi
-
cada por varios economistas en el papel que desempeña el Estado
en el proceso de asignación de la renta al sector privado. Como
Ams-
den y Rodrik han demostrado negativamente (a través de sus es
-
tudios de los casos excepcionales del este
a~iático)~
la mayor parte
de los Estados desarrollistas tienen un papel meramente instrumen
-
tal en el proceso de asignación de la renta para los intereses priva
-
dos, luego que éstos
-
como lo había analizado Olson
-
controlan
al Estado, quien no tiene el menor poder disciplinario sobre ellos.
Una comparación entre América Latina y el este asiático muestra
que mientras todos los Estados desarrollistas han logrado controlar
a la fuerza de trabajo, sólo unos cuantos en el este asiático han lo
-
grado controlar también al capital privado. Ese poder disciplinario
del Estado sobre el capital privado (tanto doméstico como extranje
-
ro) es un criterio clave de su autonomía y de la capacidad que posee
para desempeñar su función desarrollista. Otro criterio
-
y
otra di
-
ferencia fundamental entre América Latina y el este
asiátic-
es el
papel del Estado en materia de reforma agraria y, en forma más am
-
plia, su capacidad para aplicar la ley. El desempeño estatal en esas
varias funciones tiene el mismo origen, y el argumento de este ar
-
tículo es que la incapacidad del Estado para cumplir con su función
desarrollista refleja también su limitada capacidad para cumplir con
2Véase Olson,
1971, 1982;
North,
1981, 1990.
Véase
Sinha,
1995;
Naqvi.
19%.
Olson,
1971,
op.
cit.
Véase
Arnsden,
1992;
Rodrik,
1992, 1995.
Perspectivas teóricas
sus responsabilidades constitucionales, especialmente para aplicar
la ley. Esta capacidad limitada del Estado para hacer cumplir la ley
está determinada a su vez por el grado de fragmentación del control
social que caracteriza a las sociedades de los
PMDS
y que reduce las
esferas social y política dentro de las cuales el Estado debe "rendir
cuentas".
La
función
desarrollista
del
Estado
El papel del Estado en el proceso de desarrollo posee dos compo
-
nentes: uno de ellos se refiere al manejo de las políticas
macroeco-
nómicas con las cuales el Estado puede orientar la economía en un
sentido desarrollista. Pero estas políticas sólo
pue,den contribuir al
desarrollo cuando se han creado ciertas condiciones iniciales que
permiten funcionar al mercado y que resulten de tres tipos de ac
-
ción por parte del Estado:
Primero,
dado que el éxito de todo proceso de desarrollo depen
-
de de la capacidad de expansión de la demanda interna de
bienes-
salarios, la intervención del Estado es necesaria para reducir la fuerte
desigualdad en la distribución del ingreso que prevalece en todos
los
PMDS
. Esta desigualdad es consecuencia de las imperfecciones
de un mercado incapaz de autocorregirse y está relacionada tam
-
bién con la concentración de la propiedad de la tierra. Una acción
estatal tendiente a redistribuir el ingreso en el campo, mediante polí
-
ticas agrarias redistributivas, es por lo tanto una condición necesaria
-
aunque insuficiente
-
para una política desarrollista. Esta
redis-
tribución del ingreso en el sector agrario también afecta a los otros
sectores de la economía: cuando la oferta de mano de obra es abun
-
dante, los niveles de ingresos son determinados por los salarios vi
-
gentes en el sector
agrí~ola.~
Las experiencias de países como Corea
y Taiwán demuestran también que, contrariamente al postulado
neoliberal y a las experiencias de América Latina, las reformas agra
-
rias pueden al mismo tiempo redistribuir la tierra de una manera ra
-
dical, aumentar la productividad de la agricultura, reducir la
desi-
gualdad en la distribución del ingreso y mejorar la tasa de ahorro e
inversiones.'
Segundo, la renta distribuida al sector privado debe a su vez ser
asignada según criterios estrictos establecidos por el Estado y basa
-
dos en la eficiencia de los productores y su capacidad para respon
-
der a los incentivos estatales. Esta es también la experiencia de paí
-
ses del este asiático donde el Estado ha tenido el poder para otorgar
rentas al sector privado pero también para retirárselas si las em
-
presas no cumplen con las directivas
esta tale^.^
Por el contrario, los
Estados latinoamericanos ejemplifican la tesis de Olson sobre los in
-
tereses privados que
-
a través del control que ejercen sobre el Esta
-
do
-
se benefician de una renta proteccionista indiscriminada que
los mantiene ineficientes y que representa una fuente constante de
déficit fiscal para el
estad^.^
Tercero, el déficit fiscal resultante del apoyo del Estado a un sector
privado ineficiente ha aumentado en América Latina (y en la mayor
parte de los
PMDS
) por la incapacidad estatal para recaudar efectiva
-
mente los impuestos que este sector privado
debe.1°
Al
agravarse el
déficit fiscal, la deuda externa aumenta y se convierte en una nueva
fuente de déficit por su impacto negativo sobre la balanza de pagos,
generándose así un círculo vicioso.
Las razones por las cuales los Estados de América Latina no han
sido capaces de cumplir con estas tres funciones, que son claves para
el desempeño exitoso de cualquier proceso desarrollista, se explican
por la limitada capacidad que esos Estados tienen para ejercer sus
responsabilidades constitucionales en el proceso político. Como lo
ha señalado entre otros Merilee
Grindle," las limitantes a esa capa
-
cidad son de orden administrativo, técnico, institucional
ypolítico.
La
capacidad administrativa del Estado se entiende como aque
-
llas funciones asociadas con la provisión de bienes públicos tales
como salud, educación,
infraestmctura física y seguridad, lo que su
-
pone la recaudación del ingreso fiscal necesario para financiar estas
funciones. La capacidad técnica se define como el manejo de la
eco-
7
Véase
Koo,
1968;
Adelman
y
Robinson,
1978;
Paukert,
Skolka
y
Maton,
1981;
~msden,
1985;
World
Bank,
1993;
Ranis,
1995.
Véase
Amsden,
1992,
op.
cit.;
Rodrik;
op.
cit.
9
Véase
Anglade
y Fortín,
1990.
lo
Véase
Bud,
1992.
l1
Véase
Grindle,
1994.
Perspectivas teóricas
nomía por parte del Estado. Esta función
se
relaciona con la anterior
dado que el ingreso fiscal también es necesario para mantener el
equilibrio presupuesta1 y el control de la inflación. Sin embargo, esta
función no es consecuencia directa de la capacidad administrativa
del Estado: un Estado puede ser capaz de recolectar los impuestos
y de proveer bienes públicos pero no de manejar adecuadamente
la economía.
La
capacidad
itzstitucional se refiere a las reglas y nor
-
mas generales que regulan las actividades sociales y económicas y
que establecen los derechos y obligaciones de individuos y colec
-
tividades dentro de un territorio bajo la autoridad del Estado. Esta
función consiste en establecer reglas aceptables y creíbles; acep
-
tables en el sentido que deben ser percibidas como equitativas por
la sociedad que pretenden regular; creíbles para que la gente sepa
que esas reglas serán efectivamente implementadas y que
-
si fue
-
ra
necesari-
el Estado tiene la capacidad para
haterlas obedecer
incluso por la fuerza. La capacidadpolítica del Estado tiene que ver
con el grado de representatividad de sus propias instituciones y con
su capacidad para responder a las necesidades y aspiraciones de la
sociedad.
No obstante, decir que el poder del Estado para actuar en el pro
-
ceso de desarrollo depende de su capacidad para cumplir estas va
-
rias funciones, no es lo mismo que afirmar que todas esas funcio
-
nes son del mismo orden. De hecho, existe una diferencia
ontológi-
ca entre ellas dado que, aunque todas esas funciones contribuyen
al papel desarrollista del Estado, algunas no pueden ser cumplidas
si otras no lo han sido previamente. Podemos ilustrar este punto con
algunos ejemplos: a) la capacidadadministrativa para proveer bie
-
nes y servicios públicos básicos requiere que el Estado recaude los
impuestos, lo que a su vez implica que este Estado es capaz de im
-
poner a los contribuyentes potenciales la obligación de pagar estos
impuestos;
b) la capacidad técnica para el manejo de la economía
depende no sólo de la capacidad estatal para recolectar los impues
-
tos e imponer las leyes impositivas, sino también de su capacidad
para proteger los derechos de propiedad y las obligaciones con
-
tractuales;
c) la capacidadpolítica del Estado para representar
-
y
responder a
-
la diversidad de intereses sociales depende de su ca
-
pacidad para fijar e imponer reglas aceptables y creíbles, y para es
-
tablecer y proteger la igualdad de derechos y obligaciones.
Con todo, no existe garantía de que, por ejemplo, la habilidad pa
-
ra imponer los derechos de propiedad y recolectar impuestos per
-
mitirá al Estado proveer los bienes públicos
y/o manejar adecuada
-
mente la economía. De igual forma, un Estado que respeta
-
y hace
respetar
-
la igualdad de derechos y obligaciones no será necesa
-
riamente representativo ni responderá forzosamente a los intereses
de la sociedad. Eso implica que ninguna de las funciones adminis
-
trativas, técnicas
apolíticas
pueden llevarse a cabo adecuadamente
si la función
institucional no lo ha sido previamente. Pero lo con
-
trario no sucede: si el Estado no provee servicios públicos, no ma
-
neja adecuadamente la economía, no responde a las necesidades y
aspiraciones de la sociedad, eso puede afectar el apoyo electoral al
gobierno, pero no necesariamente repercutirá en la capacidad es
-
tatal
para regular los derechos de propiedad y las obligaciones con
-
tractuales y, en general, para imponer el cumplimiento efectivo de
la ley.
Al
contrario de lo que implica la taxonomía de Grindle, si un
Estado no tiene plena capacidad institucional, su potencial para
efectuar sus demás funciones se verá necesariamente afectado. En
lugar de ser una más entre sus diversas funciones, la capacidad
ins-
titucional del Estado pertenece entonces a un orden
ontológico dife
-
rente, que la hace una condición necesaria
-
aunque
insuficiente-
para el cabal cumplimiento de sus demás funciones.
Las
reglas
del
juego
y el
imperio
de la ley
(o
la
"
regla
de
reglas
"
)
El no considerar esta distinción lleva a Grindle a introducir cierto gra
-
do de confusión conceptual e inconsistencia en su tratamiento de la
capacidad institucional, a la que define como
"
la habilidad que tie
-
nen los Estados para crear y mantener las reglas del juego que serán
efectivas para regular las interacciones económicas y políticas.
..
[que
establecen] normas legales y relaciones institucionales entre los
agentes económicos
...
y que determinan las relaciones de poder y
responsabilidad en la sociedad
política".12 Es difícil reconciliar esta
definición
-la
cual
enfatiza correctamente la efectividad de las
nor-
l2
Ibid.,
p.
306.
Perspectivas teóricas
mas legales para regular las relaciones sociales
-
con la afirmación
de la autora acerca de que algunos
"Estados latinoamericanos ha
-
bían logrado una capacidad institucional considerable para la déca
-
da de los
setenta".I3 Como ejemplos de esos Estados cita a Argenti
-
na, Brasil, Chile, Venezuela, México y Costa Rica. Esta fue la época
en que regimenes militares represivos estaban en el poder en los
primeros tres países y cuando los derechos civiles y políticos eran
violados en forma rutinaria en todos los países de América Latina
(con la excepción parcial de Costa Rica) tanto por instituciones es
-
tatales como no estatales, mientras los poderes judiciales se mostra
-
ban impotentes para mitigar esta
~ituación.'~
Asimismo, aun cuando regimenes militares estaban en el poder,
el Estado era incapaz de garantizar las obligaciones contractuales de,
por ejemplo, las relaciones laborales y de hacer efectivas las leyes
impositivas a extensos grupos que percibían ingresos
y
continuaban
evadiendo sus obligaciones fiscales bajo gobiernos militares, tal co
-
mo lo venían haciendo desde antes (y
desde.entonces) bajo gobier
-
nos
civiles.I5 Afirmar que
"
la capacidad institucional de tales Estados
garantizó, durante periodos considerables, el mantenimiento del or
-
den y de reglas del juego relativamente estables
....
[mismos que se
perdieron] durante los ochenta
...
[cuando] los sistemas judiciales
fueron también mostrados como
cop-uptos, débiles e
ineq~itativos",'~
es tan
ambiguo
como
engañoso.
Es
ambiguo
en el sentido que se
refiere a las
"
reglas del juego
"
pero no al
"
imperio de la ley
"
. Se de
-
be enfatizar
aquí que son precisamente esas
"
reglas del juego
"
las
que han sido un obstáculo recurrente para la imposición del imperio
de la ley en Latinoamérica (como también en los
PMDS
en general).
Esas
"
reglas del juego
"
están determinadas por las preferencias de
las
"
minorías poderosas
"
[de las que habla Olsonl que efectivamen
-
te controlan el proceso político a través de mecanismos como: a) una
sobrerrepresentación de sus intereses en el congreso
-producto de
sistemas electorales que discriminan a favor de las casillas rura
-
les
-
,
así como por medio de la amplia manipulación de los
proce-
l3
Ibid.,
p.307.
l4
Véase
Amnesty
International,
1982.
1988.
l5
Véase Bird,
op. cit.
l6
Grindle,
op. cit.
pp. 307
-
308.
sos electorales (incluso en zonas urbanas);
"
b) redes patrimonialistas
y clientelares de influencia
y
corrupción, las cuales distorsionan los
resultados de las decisiones políticas que, de otro modo, podrían
afectar sus privilegios en áreas tales como las leyes impositivas y
laborales, los derechos de propiedad y las obligaciones
contractua-
les;18
C)
S
U
capacidad para sustituir
tern'todal
y
socialmente
al Estado
para
"redefinir" derechos y obligaciones y para imponer reglas
"
par
-
ticulares
"
, mismas que el Estado no tiene el poder de anular. Si un
Estado tiene capacidad limitada para establecer el imperio de la ley
en
el
temtorio nacional, sobre el que tiene la autoridad constitucio
-
nal para hacerlo, su capacidad para imponer el predominio de la ley
sobre los actores sociales sólo puede también estar restringida. Estas
dos fuentes de contención tienden a reforzarse una a la otra para li
-
mitar
el
alcance del control estatal como un
todo.19 En casos extre
-
mos, esta situación puede incluso llegar a formalizarse a través de
varios
"
imperios de la ley
"
no
~orres~ondientis
al Estado, pero co
-
existiendo con el orden oficial. Esto puede ilustrarse con el ejemplo
de Colombia, donde el presidente
Pastrina, electo en 1998, estable
-
ció un acuerdo con el movimiento guemllero de las Fuerzas Arma
-
das Revolucionarias de Colombia
(FARC)
por
el
cual a éstas les fue
concedido el control absoluto sobre un temtorio de cuarenta y dos
mil kilómetros cuadrados en el sudoeste del
país.20 Siguiendo los
términos del acuerdo, las doscientas mil personas que viven en el
área han quedado bajo la autoridad de las
F
A
R
C
,
mismas que con
-
trolan las cortes, recaudan impuestos
y
actúan en general
tal
y como
lo hace el gobierno. Esto ha llevado de manera inevitable a que otros
grupos armados demanden arreglos similares con
el
gobierno co
-
lombiano: grupos tan lejanos ideológicamente como
el
"
guevarista
"
Ejercito de Liberación Nacional
(ELN)
y las fuerzas paramilitares
Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC),
quienes han aumentado
sus actividades ilegales en
1939 dado que no encontraron razón por
la cual ellos no puedan considerarse también actores de tiempo
completo en el conflicto que los enfrenta
-
a unos y otros
-
contra
"Véase
Mainwaring y
Scully, 1995; Hagopian,
19%.
lBVéase
los estudios pioneros de Huntington,
1968
y
Myrdal,
1968. Para América Latina,
véase Hoiston,
1991; Roniger, 1994; Hagopian, 1996;
Buscaglia,
19%.
l9
Véase
O'Donnell, 1993.
m
Lo
que equivale a un temtorio un poco mayor que el estado
de
Yucarán.
Perspectivas teóricas
las
FARC
y el gobierno oficial. Esto ha generado en el país una si
-
tuación más volátil que nunca antes en la que una multiplicidad de
"
imperios de la ley
"
refuerzan la autoridad
de facto
de los varios
conjuntos de
"
reglas del juego
"
establecidos por los grupos revolu
-
cionarios y paramilitares, barones de la droga y
terrateniente^.^'
Esas
"
reglas del juego
"
cambiaron poco bajo regímenes militares,
cuando el poder disciplinario del Estado sobre la mano de obra llegó
a ser más abiertamente represivo, mientras los beneficios de la renta
continuaron extendiéndose para el capital privado, en un contexto
de
"
paz social impuesta
"
, misma que no afectó la operación de las
redes patrimoniales ni la efectividad de las reglas particulares. Mien
-
tras que
-
contrariamente al enfoque formalista de Grindle acerca
del papel de las instituciones
-
uno no esperaría que se garantiza
-
ran los derechos y obligaciones ni que los sistemas judiciales fueran
equitativos bajo regímenes militares, las
"
reglas del juego
"
han pre
-
valecido sobre el
"
imperio de la ley
"
en Latinoamérica, tanto antes
como después de los setenta, independientemente de la naturaleza
civil o militar del régimen. En los ochenta y noventa estas reglas han
seguido limitando el predominio de la ley, denegando el acceso al
sistema judicial, pervirtiendo resultados legales, manipulando resul
-
tados electorales y, en general, imponiendo restricciones al ejercicio
efectivo de la
~iudadanía.~~
Por lo tanto, contrastar la
"
debilitada ca
-
pacidad institucional
...
[del los ochenta
"
con la supuesta
"
conside
-
rable capacidad de los setenta
n
resulta también
engañoso
porque su
-
pone la existencia previa de una capacidad institucional apoyada
por sistemas judiciales fuertes y equitativos, cosa que jamás existió.
Este argumento engañoso sólo puede ser explicado por medio del
enfoque
procedimental (o formalista) de la autora sobre la capaci
-
dad institucional, en el cual se asume que las instituciones llevan a
cabo de manera efectiva las actividades que se supone deben rea
-
lizar.
Lo
que es más, si este fuera el caso, México, que ha tenido una
de las legislaciones laborales más avanzadas del mundo desde
1931,
quedaría como un ejemplo en materia de relhciones laborales; y
Una limitación territorial a la autoridad del Estado debida la prevalencia de intereses,
revolucionarios o no revolucionarios,
se
da
también o se ha dado recientemente (aunque no
necesariamente en una forma oficial) en América latina (México, El Salvador, Guatemala,
Penj,
Bolivia. Brasil); en
Africa
(Argelia,
Angola,
Morambique,
Somalia,
Zaire); en Asia
(Afganistán,
Pakistán, India, Sri
Ianka,
Camboya, Filipinas.
[ndonesia).
Véase
Human
Rigbts
fn
developing
Countries
Handbook,
1995,19%,
1997.
Colombia, que tiene una legislación impositiva sobre el ingreso
bastante progresiva, probablemente sería capaz de colectar un ma-
yor ingreso por impuestos del que recauda actualmente (un
12
por
ciento del
PIB
, lo que es bajo aun para los bajos niveles de
Latinoa-
mérica).
Todo lo anterior implica que la etapa
"
crucial" para el estableci
-
miento del imperio de la ley (esto es, la etapa en la cual concentran
sus esfuerzos tanto las instituciones responsables de su elaboración
como las fuerzas sociales que desean influir en el resultado) no es
necesariamente la misma en los países industriales avanzados
(PIAS)
que en los
PMDS
. En los
PIAS
esta etapa es la
elaboración de la
regla/
ley
pues se entiende que
-
una vez elaborada (ya sea votada o pro
-
mulgada&
una ley será implementada efectivamente y si es que
existen diferencias entre lo que la ley dice y la manera en que se apli-
ca, será posible una rectificación ya sea por medio de la adminis
-
tración o de las cortes. Lo que es más, la importancia crucial de esa
etapa en los
PIAS
-
y
S
U
reconocimiento como crucial
-
explica la
influencia que en esas sociedades ha adquirido la teoría de toma de
decisiones de
poder.23 Sin embargo, hacer la misma afirmación con
respecto a los
PMDs sería totalmente irreal, ya que ahí
la etapa
"cru-
cial" parece ser la
implementación de la
regle
y no su
elabo
-
ración.
De hecho, los sistemas legales formales de la mayoría de los
PMDS
son usualmente muy similares a aquellos de los
PIAS
y excep-
cionalmente los textos que establecen derechos y obligaciones son
diferentes en uno y otro caso. El problema es que
-
tal como sugerí
anteriormente con el ejemplo de la ley laboral en
México-
las mis
-
mas leyes fundamentales que son generalmente
aplicadas en los
PIAS
no se aplican en los
PMDS
. Esta brecha entre la elaboración de la regla
y su aplicación es característica de la incapacidad del Estado en los
PMDS
para garantizar que
todas
las leyes se harán efectivas, no sólo
aquellas que la gente encuentra conveniente obedecer.
En consecuencia, esta distinción ha creado expectativas que afec
-
tan de manera diferente la
credibilidad
del imperio de la ley en los
PIAS
y en los
PMDS
. En los primeros, la capacidad institucional del Es-
tado para sostener el imperio de la ley es rutinariamente establecida
por la identificación que del Estado se hace con el imperio de la ley,
Dahl,
1971.
Perspectivas teóricas
un resultado de los desarrollos en teoría legal e historia desde el si
-
glo
xix,
misma que ha llegado a ser parte de la cultura política de
los
~1~s.~~
Esta identificación se beneficia también de la identificación
del imperio de la ley con los conceptos de "razón
"
y
"
justicia
"
lo que
-
a
pesar de cuestionamientos ocasionales
-
es a final de cuentas
una norma aceptada. Esta doble identificación es crucialmente ins
-
trumental, pues permite a los Estados de los
PIAS
beneficiarse de una
presunción de legitimidad generada por la expectativa Weberiana
de que la gente acepta el carácter obligatorio de la ley, que a su vez
el Estado tiene autoridad de imponer, si fuera necesario, usando el
monopolio de la violencia legítima que la constitución le otorga.
Esta identificación entre el Estado y el imperio de la ley simple
-
mente no puede ser hecha en los
PMDS
donde el Estado sólo tiene
una
capacidad limitada
para penetrar en la sociedad y anular otras
formas de regulación de las relaciones sociales. En otras palabras,
en todos aquellos casos en los cuales las reglas del juego regulan las
relaciones sociales en formas que contradicen el imperio de la ley,
sin que el Estado pueda imponer una
regla de reglas
como lo re
-
quiere cualquier orden constitucional, el mantenimiento de reglas
del juego que se sobreponen al imperio de la ley representa en sí
mismo evidencia de un orden constitucional limitado. Un aparato es
-
tatal extenso no es garantía de que las leyes y decisiones formales
necesariamente anularán otras normas regulatorias en áreas de la le
-
gislación que
"
formalmente" caen bajo la autoridad estatal.
Lo
con
-
trario puede ocurrir si las instituciones estatales están demasiado
concentradas y no tienen la cobertura territorial
y/o social requerida
para una efectiva implementación de las leyes: el Estado tendrá en
-
tonces que tomar decisiones cuyos resultados es incapaz de con
-
tr01ar.~~
Un resultado similar se obtiene cada vez que las instituciones
del Estado son utilizadas por actores privados para favorecer sus
propios intereses (como en el caso específico de
la
búsqueda de ren
-
tas). Este proceso patrimonialista, mediante el cual el dominio pri
-
vado invade al dominio público, es perfectamente compatible con
l4
la
formulación original de esta identificación entre el Estado y el imperio de la ley se
encuentra en
Filosofi del
Mcho
de
Hegel.
"
Este es un proceso diferente de la situación colombiana que se discutió arriba. aunque
el control territorial limitado que resulta de la centralización efectiva de las instituciones del
Estado
tambien tiende a provocar la emergencia de reglas alternativas en aquellas áreas que
el Estado no puede controlar (véase
O'Donnell,
op.
cit.).
una expansión formal de las instituciones; en los
PMDS
viene agra
-
vado por la supervivencia de formas de control social tradicionales
y características de sociedades con una alta fragmentación del con
-
trol social, lo que a su vez debilita la capacidad del Estado para esta
-
blecer el imperio de la ley y en última instancia limita la autonomía
estatal.26
A
menos que los Estados de los
PMDS
superen la fragmen
-
tación de ese control social, disciplinando a las minorías poderosas
que
se
benefician de ello (una extensión de lo que
Atnsden señala
como el poder disciplinario del Estado sobre el capital
~rivado),~'su
capacidad institucional
para promover el desarrollo seguirá sien
-
do limitada.
Así
concebida la dicotomía Estado
"fuerten/Estado "débil", tien
-
de a confundirse con la distinción Estado
"duro"/Estado "suave" es
-
tablecida por
MyrdalZ8
y que se refiere tanto a la voluntad como a
la capacidad que un Estado tiene
"
para imponerse por la fuerza a la
gente con el fin de implementar las metas declaradas, tales como
la recolección de impuestos, el castigo a los evasores
...,
la
imple-
mentación de una reforma agraria. [En estados "suaves"
la1 carencia
de disciplina social
...
refleja la estructura de poder
y
la brecha entre
las intenciones reales y las
declarada^".^^
Conservando esas dos di
-
mensiones: de a) la intención de coaccionar a los intereses particu
-
lares para hacerlos sujetarse a la ley; y
b) la capacidad de imponer
sus propias decisiones y de establecer el predominante imperio de
la ley,
la autonomía del Estado en los
~~mpuede
medimepor
la
ca
-
pacidad que tiene el mismo
depromover el
desamllo haciendo valer
el imperio de la ley.
La
centralidad
&l imperio de
la
ley (o el imperio
&
la
ley como concepto fundamental
&l orden
constitucional)
Dada su importancia para determinar la
autonomía
del Estado, el
concepto de
imperio de la ley
requiere ser cuidadosamente
exami-
m
Véase
Migdal,
1988.
Amsden.
1992.
op.
cit.
"
Myrdal,
op.
cit.
"Streeten,
1993,
p.
1282.
Perspectivas teóricas
nado, particularmente porque su uso general puede llevar a ciertas
inexactitudes semánticas con respecto a su significado. En el idioma
inglés, la noción de
im-o
de
la
ley (Rule of
iuw) se utiliza indis
-
tintamente para refererirse a dos conceptos que se encuentran clara
-
mente diferenciados en los sistemas jurídicos que tienen una tradi
-
ción de derecho público. El derecho público alemán distingue entre
Rechtstaat
(iuw State, estado de derecho) y
Staatsrecht (State
iuw,
ley de estado), mientras que el derecho público francés se refiere
a la noción de Etat de Dmit
(iuw State, estado de derecho) y Régle
de Dmit (State
iuw, ley de estado). Sin embargo, mientras que
iuw
State y Etat de Dmit son equivalentes, State
iuw y Régle de Dmit no
son sinónimos en sentido estricto. Aún en su definición
minirnalista,
la noción de Régle
deDmit se refiere a la norma legal fundamental,
determinada por los principios obligatorios consagrados en la cons
-
titución y por los cuales se establece la legalidad de las leyes
in-
divid~ales.~~
Este es el significado vinculado al concepto de imperio
de
la
ley utilizado en este artículo. Las nociones de State Law y
Sta-
atsrecht son bastante similares entre sí, pues ambas corresponden
a una categoría más
"
neutral
"
que se refiere sólo al carácter obliga
-
torio de cualquier ley promulgada por el Estado, dejando abierta la
cuestión de saber si las leyes individuales reflejan o no los princi
-
pios constitucionales. Ambas nociones se refieren a la capacidad
que todo Estado supuestamente tiene para elaborar
e
implementar
sus propias leyes. En este sentido la capacidad para imponer la ley
se sostiene necesariamente en el principio de la supremacía del im
-
perio de
la
ley, que de esta manera representa la medida básica de
la autonomía del Estado. La noción de Régle de Dmit incluye este
principio de supremacía pero le suma el hecho de que las leyes por
sí mismas se sostienen en otro principio, el de la
univekalidad del
imperio de
la
ley, el cual requiere que las leyes traten a todos los ciu
-
dadanos por igual y que determina la legalidad de las leyes indivi
-
duales, es decir su conformidad con los principios constitucionales.
Por supuesto la noción de State
Law podría implicar que las Leyes
de Estado deben apoyarse en el principio de universalidad, pero ello
podría utlizarse también en una definición más formal para señalar
que la legalidad de las leyes individuales se define solamente por
)O
Véase
Kelsen,
1945.
sus formas y procedimientos, lo que implicaría que los orígenes
ins-
titucionales de una ley son suficientes para establecer su legalidad.
Esta definición formalista del imperio de la ley es potencialmente pe
-
ligrosa dado que, por ejemplo, permite a regímenes no democráticos
-
que formalmente han mantenido principios constitucionales de
-
mocráticos
-
promulgar contra sus oponentes leyes discriminatorias,
las cuales se beneficiarían de la misma legalidad de las otras leyes
con las cuales comparten el mismo
-
y
por lo regular sin
cambio-
marco constitucional. Esta forma de distorsión estatalmente induci
-
da de la constitucionalidad y de la legitimidad del imperio de la ley
es utilizada frecuentemente por regímenes autoritarios en sus in
-
tentos por fabricarse su propia legitimidad.
"
Tratando de resumir lo hasta aquí expuesto, una definición míni
-
ma del imperio de la ley incluye: a) el principio de supremacía, me
-
diante el cual el imperio de la ley predomina sobre todas las demás
formas de regulación social, a las que tiene el poder de anular;
b) el
principio de universalidad, determinado por la constitucionalidad
de las leyes individuales igualmente aplicables a todos los ciudada
-
nos. Sin embargo, esto simplemente garantiza que los principios
constitucionales existentes en un país determinado tengan un ca
-
rácter obligatorio para el imperio de la ley de ese mismo país, sin
establecer hasta qué grado esos mismos principios constitucionales
son congruentes con los derechos constitucionales universalmente
reconocidos. Este es un aspecto fundamental para realizar una eva
-
luación democrática
y
desamllista del imperio de la ley en la so
-
ciedad. Dado que el objetivo de un Estado desarrollista es promover
el desarrollo
-
y
que alejarse de la desigualdad es un parámetro
aproximado a
él-
en las sociedades altamente desiguales de los
P
M
D
S
,
el principio de universalidad debería ser entonces mejor en
-
tendido en el sentido propuesto por Rawls: el hecho de que la ley
comience a tratar a todos los ciudadanos de igual forma implica, en
primera instancia, el uso de la ley para hacer a dichas sociedades
menos excluyentes. Sólo a través de este inicial uso discriminatorio
de la ley a favor de los menos privilegiados, podrá la ley eventual
-
mente sostener el principio de universalidad. Para esto se requiere
que el criterio básico de ciudadanía (definido operacionalmente en
''
Véase
Barsh,
1932.
Perspectivas teóricas
la Declaración Universal de los Derechos Humanos) sea extendido
sin excepción a toda la población. Como argumenté en un artículo
anterior,32
esto podría
lograrse por medio de la operacionalización
de las conexiones sugeridas por Rawls:
"
las desigualdades económi-
cas y sociales deben ser establecidas de tal forma que ambas sirvan:
a) para el mayor beneficio de los menos aventajados y
b) vinculadas
a oficinas y posiciones abiertas para todos bajo condiciones de justa
e igual
~portunidad".~~
Un ejemplo de esto en el área de los derechos
de propiedad está dado por Lipton para quien
''[un] cambio es una
reforma agraria si y sólo si enriquece u otorga mayor poder a la po
-
blación rural pobre, transfiriéndole considerables derechos sobre
la
tierra".34 Una reducción de las desigualdades económicas y so
-
ciales
podría también resultar del similar uso discriminatorio de la
ley en, por ejemplo, las políticas impositivas y de crédito, así como
en la provisión estatal de bienes públicos (un caso sobre este res
-
pecto son los efectos igualitarios de las políticas educativas en el es
-
te asiático pero no en
Latin~américa).~~
Sin embargo, el problema no es tanto el diseño de mecanismos
a través de los que el imperio de la ley pudiera utilizarse para im
-
plementar políticas redistribucionales del ingreso que promuevan el
desarrollo. Más bien el problema consiste en encontrar la manera de
remover los obstáculos políticos que se han opuesto
exitosamen-
te a las políticas reformistas hasta el día de hoy. La efectividad de la
acción estatal para remover estos obstáculos dependerá de hasta qué
grado el Estado puede sostener el principio de supremacía del im-
perio de la ley, mismo que determina en primera instancia su propia
capacidad institucional. Esto implica la necesidad de contar con es
-
tructuras administrativas adecuadas, técnica y financieramente ca
-
paces de cumplir satisfactoriamente con las tareas que les han sido
encomendadas, que solamente pueden ser efectuadas mediante la
toma de decisiones de las instituciones estatales, que no son con-
secuencia de los intereses particulares que influyen sobre la admi-
nistración pública y distorsionan sus resultados. El principio cons-
titucional básico según el cual la administración pública existe para
9
Anglade, 19%.
33
Rawls, 1989, p.83.
3
Lipton, 1993, p. 644.
3'
Birdsall y
Sabot, 1994.
proveer al Estado de mecanismos efectivos para implementar sus
políticas y recabar los recursos necesarios para financiarlos, no tie
-
ne vigencia en los
PMDS. En ellos
el control limitado que
el Estado
puede ejercer sobre su propia administración es una restricción adi
-
cional a su autoridad para imponer el imperio de la
ley.% Ese con
-
trol es limitado porque, en forma patrimonialista, la esfera pública
es constantemente invadida por intereses privados, lo que limita la
eficiencia de Pareto para la sociedad en su conjunto y contribuye
a que reglas del juego particularistas prevalezcan sobre el imperio
de la ley.
Estado
y
sociedad civil: el problema del control social
La
fragmentación del control social restringe la autonomía del Esta-
do en los
PMDS,
disminuyendo su efectividad para establecer el im
-
perio de la ley en proporción inversa al grado de desarrollo de dichas
sociedades. Como resultado
"
los Estados fuertes han sido una
rare-
za"j7 en el tercer mundo, ya que han sido incapaces de promulgar
y establecer el imperio de la ley en aquéllas áreas de las relaciones
sociales que pueden bloquear el desarrollo. Esto concierne de ma-
nera primordial a las leyes sobre los derechos depropiedad, contrac
-
tuales y laborales. En estas áreas de la legislación
-
así como en las
más específicas de
reformas fiscales y agrarias de especial relevan-
cia en los
PMDS-
la fragmentación del control social termina
distor-
sionando el papel que se supone debería tener la ley en la sociedad.
Tomando como ejemplo las leyes sobre la propiedad de la tierra en
Brasil, Holston demuestra que
"
ir a la corte para un juicio entre élites
puede ser un acto de desesperación al que temen, pues significa que
han agotado sus redes de poder y favores
L..]
[Ir] a la corte contra
Una consecuencia de los paquetes neoliberales de estabilización introducidos en Amé
-
rica Latina en los ochenta
y
noventa, para reducir el gasto público corriente, ha resultado en
la creación de dos
Fuentes más de restricción sobre la capacidad del Estado para controlar
sii
propia administración. Una tiene que ver con los grandes recortes de empleados públicos que
han
indiicido una
insegiiridad del empleo; la otra, resulta de iina baja en los ingresos del sector
público comparado con el privado,
y
es
conseciiencia de la privatización de aquellas empre
-
sas publicas que
-dado que generaban ganancias fueron fácilmente
adqiiiridas por el sec
-
tor privado. La primera medida estaba más justificada que la segunda, pero las dos han contri
-
buido a una reducción de la autonomía estatal.
37
Migdal,
op.
cit.,
p.
269.
Perspectivas
teóricas
aquéllos que dominan es una oportunidad para que desplieguen su
poder para controlar el proceso judicial que por lo general humilla
a los pobres forzándolos a someterse a juicios o procedimientos arre
-
glados de
anteman~".~~
Tratando de identificar las condiciones que han llevado al surgi
-
miento excepcional de Estados fuertes en el contexto del tercer mun
-
do, donde la norma son los Estados
"
débiles
"
, Migdal señala que
"
la
importancia de la dislocación social masiva, que debilita severamen
-
te el control social, se destaca como una condición necesaria en to
-
dos esos casos. Todos
[los] casos de Estados relativamente fuertes
han ocurrido en sociedades en las que grandes disturbios socia
-
les han debilitado las estructuras existentes durante el pasado medio
siglo
[...l.
La
forma de dislocación más común del siglo
m,
que llevó
a la emergencia de Estados fuertes en el tercer
muodo, ha sido una
devastadora combinación de guerra
y/o revolución asociada algu
-
nas veces con una migración
masiva".39
Este argumento es útil para explicar cómo un Estado fuerte pudo
emerger en Corea y Taiwán al final de la Segunda Guerra Mundial
y al término del dominio colonial japonés. Ambos eventos provo
-
caron la dislocación final de fuentes tradicionales de poder en esas
sociedades donde la fragmentación del control social había sido ya
modificada
-
en cierta forma paradójicamente
-
por el dominio co
-
lonial
japonés.40 Las reformas agrarias japonesas en ambos países
habían limitado el poder de los grandes terratenientes ausentes de
sus tierras, creando una nueva categoría de propietarios. Éstos, aun
-
que menos poderosos que sus antecesores, mantenían el control so
-
bre grandes extensiones de tierra y ejercían cierto grado de control
social, mismo que limitaba la acción estatal. Si bien menos tradicio
-
nalmente arraigado que en el periodo previo a la reforma agraria,
este control social había llegado a ser inevitablemente más
fragrnen-
tado pero aun así constituía una fuerza que debía tomarse en cuenta
en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Es ese poder
social y político que tuvo que ser limitado mediante
una
implemen-
tación efectiva de reformas agrarias radicales en los cincuenta, y el
argumento neoliberal según el cual dichos propietarios habían sido
'
Holston,
op.cit.,
p.
708.
Migdal,
op. cft.,
pp.
269
-
70.
Véase
Koo,
op. cit.;
Ho,
1971;
Kunets,
1977;
Hamilton,
1983.
"
persuadidos
"
para ceder sus
tierra^,^'
tiene poco que ver con los
medios coercitivos utilizados sobre los terratenientes para imponer
dichas reformas. Estas medidas incluso implicaron una presión con
-
siderable de los Estados Unidos, en los cuarenta y los cincuenta, so
-
bre los nuevos gobiernos (particularmente en
Corea), para conven
-
cerlos de que la reforma agraria era necesaria con el fin de contener
la creciente amenaza comunista del norte. En
1948
el mando militar
del ejército estadounidense, que compartía
de
Jacto
el poder con el
gobierno de Syngman Rhee, llegó a preocuparse tanto por la influe
-
ncia comunista sobre el movimiento anti
-
terrateniente promovido
entre los campesinos sin tierra, que pasó sobre el veto impuesto por
la Asamblea Interina (dominada por los terratenientes) y distribuyó
directamente
90
por ciento del temtorio quitado a los japoneses en
-
tre una cuarta parte de la población campesina de
C~rea,~~
amena
-
zando con retirar la asistencia militar si tales medidas eran bloquea
-
das. En Taiwán los nacionalistas chinos, que comenzaron a gobernar
la isla tras ser derrotados por los comunistas en el continente, qui
-
sieron introducir una reforma agraria "en parte porque atribuían su
derrota en el continente a la desigualdad en la tenencia de la tierra,
y en parte porque ellos mismos no estaban más ligados a la
tierra".43
En ambos países, una serie de leyes de reforma agraria eliminaron
prácticamente la tenencia en los cincuenta y redistribuyeron la tota
-
lidad de la tierra a razón de tres hectáreas para los poseedores, junto
con una compensación en bonos para los dueños
anteriores.44
Se podría argumentar que en ambos países fue implementada una
reforma agraria radical contra la resistencia inicial de los propietarios
de la tierra, por parte de gobiernos que pudieron imponer dichas re
-
formas debido a circunstancias excepcionales que los habían hecho
independientes de los intereses terratenientes que confrontaban. En
ambos casos estas reformas fueron impulsadas
-
contra la oposi
-
ción política de los propietarios
-
por el que de manera efectiva era
un gobierno
extranjero.
Si dichas reformas se hubieran dejado al go-
bierno de Syngman Rhee y al taiwanés, probablemente hubieran
tenido el mismo destino de las reformas agrarias en cualquier otra
"
Este es el argumento
del
Banco Mundial.
Véase
World Bank,
op.
cit.,
p.
13.
"
Vease
Kuznets,
op.
cit.,
p.
31.
'3
Hamilton,
op.
cit.,
p.
50.
Véase
Koo,
op.
cit.;
Adelman
y
Robinson,
op.
cit.
Perspctivas
teóricas
parte del tercer mundo. En ambos casos la inmediatez de una ame
-
naza externa se combinó con el carácter excepcionalmente autóno
-
mo de las instituciones encargadas de la toma de decisiones, para
removerle los obstáculos al modelo de
"
crecimiento con
igualdad"45
que estaba por venir.
Con todo, usualmente el Estado y la sociedad civil no se encuen
-
tran separados el uno del otro tal como lo estuvieron en el este asiá
-
tico, pues por naturaleza los Estados se encuentran interconectados
con las sociedades de las cuales son la expresión política e
insti-
tucional. En estos términos, el valor ejemplar de los Estados de
Asia
del este parece más bien limitado en su aplicabilidad a otros
P
M
D
S
.
Si el Estado regularmente está
"
arraigado
"
en la
sociedad,46
en los
P
M
D
S
esa
"
raigambre
"
es precisamente
la fuente principal de las
lirni-
taciones a su autonomía, debido al grado de fragmentación del con
-
trol social. Esto sugiere que existe una falla en el
prbyecto neoliberal
de reforma del Estado, para el cual la
arbitrariedad
delEstado
es el
mayor obstáculo para una implementación apropiada del imperio
de la ley en los
PMDS
y, por lo tanto, debe ser
rem~vida.~'
A
este res
-
pecto, el contra
-
argumento que puede hacerse es que al restringir
la autoridad del Estado para imponer el imperio de la ley, la frag
-
mentación del control social tiende a reducir más que a incrementar
la importancia relativa de la arbitrariedad y el abuso de poder del
Estado como una causa de la no
-
implementación del imperio de la
ley en el tercer mundo. Cuanto más fragmentado es el control social,
mayor es la posibilidad de que las fuentes y formas de arbitrariedad
y abuso de poder estén también más fragmentadas. Inversamente,
cuanto menos fragmentado esté el control social, es más efectiva la
autoridad del Estado para imponer la ley
y
más probable será que
la arbitrariedad y el abuso de poder sean estatalmente inducidos.
La
incapacidad de un Estado débil para imponer la ley tiene ex
-
tensas implicaciones para el desarrollo dado que
"[sólo1 la imposi
-
ción de un tercero favorece el funcionamiento del mercado anóni
-
mo. Solamente las reglas estatalmente impuestas permiten el grado
de especialización requerido para el desarrollo económico de gran
45
Esta
fue la fórmula utilizada en 1993 por el Banco Mundial para caracterizar el modelo
de desarrollo del Este Asiático. Véase World Bank,
op.
cit.
"Vease Evans, 1992.
"
Véase World Bank, 1992,
1997.
escala"48
y sólo estas reglas pueden remover los obstáculos sociales
que bloquean el desarrollo en los
P
M
D
S
.
Pero las experiencias del
este asiático
confirman el predicamento de Migdal acerca de que no
es fácil el surgimiento de Estados fuertes en el tercer mundo. Dos
factores
"
accidentales
"
han contribuido a su surgimiento en Asia del
este:
elprimerfactor
ha sido la continua amenaza a la seguridad na
-
cional tanto externa (la invasión comunista) como interna (las re
-
vueltas campesinas de inspiración comunista). Esa amenaza ha sido
un factor de desarrollo y estabilidad en la zona, pues vincula la ne
-
cesidad de los gobiernos por fortalecer la cohesión nacional con el
amplio consentimiento de los grandes presupuestos militares y la
aceptación de largo plazo de la naturaleza autoritaria de esos regí
-
menes hasta bien entrados los noventa. Debido a esa amenaza cons
-
tante, sociedades se han militarizado y el desarrollo nacional ha sido
tratado como un asunto de seguridad nacional, pues ha reforzado
la unidad interna removiendo la mayor causa de conflicto social me
-
diante políticas redistributivas (agrarias y en materia de ingreso).
Con los mismos argumentos de la seguridad nacional
y
de contener
el comunismo, los gobiernos de los Estados Unidos dieron gran apo
-
yo a los dos países antes mencionados en materia de desarrollo: es
-
to se logró imponiendo la reforma agraria en Corea y a través de la
asistencia económica y militar masiva en los dos
países,49
incluyen
-
do, en la década de 1950, el financiamiento de grandes déficits co
-
merciales causados por el alto contenido importador de sus proce
-
sos de
industriali~ación.~~
Por su parte, la amenaza
comunista/militar
llevó al desarrollo de una gran industria de defensa que promovió
la creación de industria pesada y química, reminiscentes del impulso
industrializador militarmente motivado de Francia y Alemania du
-
rante la década de
1860.51 El
segundo factor
fue un contexto favo
-
rable que, para ambos países, en gran medida fue consecuencia de
su posición estratégica durante la Guerra Fría y el período subse
-
cuente. Este hecho les dio acceso privilegiado al mercado de los
Estados Unidos y les permitió beneficiarse de la sub
-
contratación ja
-
ponesa.
e
Bomer,
Bmnetti
y
Weder, 1995,
p.
33.
*
Vease
Kang.
1995.
Vease
Kuznets,
op.
cit.
flVéase,Weiss
y
Hobson, 1995, capítulo
3.
Perspctivas
teóricas
El hecho de que
factores
externos
hayan tenido una influencia
positiva para la adopción de políticas reformistas inductoras del
desarrollo en el este asiático no significa que esos factores siempre
cumplen el mismo papel. Como lo demuestran las experiencias de
América
Latina, su influencia puede, contrariamente, ser negativa
para el desarrollo:
a)
Por su contribución al mantenimiento de la desigualdad en
la distribución del ingreso, que sigue impidiendo la amplia
-
ción del mercado interno de bienes
-
salarios, sin la cual no
puede haber desarrollo. Este es
-
-
entre otros
-
el caso de
América Latina, donde la cartelización creciente de las eco
-
nomías (bajo control del capital privado extranjero) ha lle
-
vado a una
"
reconcentración
"
del ingreso en todas las so
-
ciedades, incluso en aquellas (como Argentina) que hasta
hace poco tenían unas pautas menos
inequitativa~.~~
6)
Por sus consecuencias
-
también negativas
-
sobre la
autonomía del Estado, cuya capacidad para tomar decisio-
nes es cada vez más limitada, tanto por las actividades ren
-
tistas de las empresas multinacionales
como.por la nece
-
sidad de satisfacer las recomendaciones de instituciones
como el
FMI
y el Banco Mundial. Diseñadas para estabilizar
las economías de América Latina, esas recomendaciones
también tienen un impacto negativo sobre el desarrollo,
por su peso en la agudización de las desigualdades
so-
~iales.~~
En otras palabras, las experiencias latinoamericanas demuestran
que factores externos pueden tener una doble influencia negativa,
tanto para el desarrollo como para la autoridad del Esto en aplicar
la ley. La primera resulta de las injerencias que reducen las áreas de
políticas macroeconómicas y sociales en las cuales el Estado puede
utilizar su poder decisorio para promover el desarrollo. La segunda
es consecuencia del impacto de esos factores sobre la concentración
de la riqueza y del ingreso, lo cual
-
a
su vez
-
contribuye a man
-
52
El porcentaje de la población total argentina, que caía debajo de la línea de pobreza era
de
8
por ciento en
1970
y
había subido a
44
por ciento en
1990.
"
Véase, Bulmer
-
Thomas,
19%.
tener una fragmentación del control social que afecta la capacidad
del Estado para hacer cumplir la ley.
Si las experiencias de América Latina demuestran por lo tanto que
los factores externos pueden ser contrarios al desarrollo, lo mismo
acontece con los factores
internos.
En su explicación ecológica del
desarrollo de Inglaterra en el siglo
X~III,~~
Wilkinson muestra que una
amenaza inductora del desarrollo puede ser
interna,
como fue el ca
-
so en Inglaterra, donde la reforma agraria fue provocada por la ne
-
cesidad de alimentar a una población creciente.
Wilkinson define al desarrollo "primeramente
[como] un intento
por incrementar los medios de subsistencia que el medio ambiente
puede
proveer".55 Su argumento es que, en tanto una sociedad se
encuentra en equilibrio ecológico la gente puede ser renuente al
cambio. Pero una ruptura en ese equilibrio
-o
la amenaza de un
rompimiento debido al crecimiento poblacional
-
actuará como es
-
tímulo para el desarrollo donde, como en el caso de la Inglaterra del
siglo
XVIII,
la relativa escasez de tierra buena fuerza los cambios en
los métodos de cultivo para hacerla más productiva, aumentando así
el excedente producido por la agricultura y creando condiciones fa
-
vorables para la industrialización. Paradójicamente, si hubiera exis
-
tido una amplia oferta de tierra buena (como fue el caso en Francia)
la presión para incrementar la productividad de la tierra hubiera sido
menor, lo cual (como ocurrió en Francia) hubiera retrasado la con
-
tribución de la agricultura a la industrialización. Sin embargo esta
forma de amenaza no
necesariamente
induce el desarrollo, ya que
algunas sociedades "encuentran formas de prevenir las carencias
que llevan al cambio económico.
L..] En el momento que una po
-
breza significativa se acumula, confinada dentro de una
estratifica-
'ción social rígida, y está contenida más por restricciones sociales
que las provenientes del medio ambiente, el problema del desarrollo
se convierte en un problema político
L..]
Una clase dominante cuya
posición se debilitaría por el desarrollo económico procurará man
-
tener el
status quo
aun contra una necesidad creciente, utilizando
para eso cualquier mecanismo social, político y económico a su
al-
~ance".~~
Wilkinson.
1973.
55
Ibid.,
p.
83.
Ibid.,
p.
87.
Perspctiuas
teóricas
Al
enfatizar que
la resistencia al cambio y al desarrollo proviene
en primera instancia de las minorías poderosas quienes tendrían más
que perder del cambio, el análisis de Wilkinson sobre la clase go
-
bernante coincide con las
"
coaliciones distribucionales
n
de Olson
y
el
"
Estado pasivo
"
de
North5' Pero este argumento ecológico va más
lejos pues el autor
-
al
igual que
Migdal-
coloca el problema del
desarrollo en el
Contexto potencialmente más conflictivo de los in
-
tereses excluyentes de las clases sociales.
Aquí
la acumulación de
presión ecológica significa que el poder de quienes se benefician
del
status
quo
está condenado a desaparecer en el largo plazo y la
necesidad de introducir reformas adquiere una creciente urgencia
política.
Del control
social
a
la
rendición
política
&
cuentas.
La
cuestión
&
la
reforma
del
Estado
Si
trasladamos este argumento a Latinoamérica hoy en día, podemos
avanzar la hipótesis de que la complacencia de los actores políticos
y la reticencia de las
"
coaliciones distribucionales
"
gobernantes para
reducir las desigualdades que obstaculizan la ampliación de los mer
-
cados domésticos, podrían desestabilizar rápidamente a esas
sacie-
dades. Cualquiera que sea la forma de medirlas, la desigualdad
y
la
pobreza han aumentado recientemente en el área, en parte debido
a los programas neoliberales de
estabili~ación.~~
En estas condicio
-
nes
y
ante el improbable caso de que las clases gobernantes encabe
-
zaran un proceso de desarrollo al que siempre se han opuesto, el
desarrollo permanecerá restringido a menos que presiones sociales
sean ejercidas sobre el Estado a fin de equilibrar esas desigualda
-
des.
Al
respecto debe también considerarse la
voluntad
que los acto
-
res del Estado tienen para promover el desarrollo. Sobre este punto,
North argumenta que las élites gobernantes estarán dispuestas a
adoptar políticas
maximizadoras en el sentido de Pareto si ellas pue
-
den percibir el potencial de dichas políticas para reducir la inherente
inestabilidad del
Estado.59 Pero si bien es claro que el propósito del
57
Véase
Olson,
op.
cit.;
North,
1990,
op.
cit.
Véase
Bulrner-Thomas,
19%.
59
North,
ibid.
bien general es la mejor garantía de estabilidad estatal en el largo
plazo, lo que es cierto con respecto a la estabilidad institucional no
lo es necesariamente para la supervivencia individual política de los
miembros de la elite gobernante. Para
North cuando las élites con
-
frontan este dilema, aunque inicialmente podrían desear la pro
-
moción del desarrollo, eventualmente optarán por preservar la esta
-
bilidad de los arreglos políticos (
"
las reglas del juego
"
) de los que
depende su propia supervivencia. Como resultado, el Estado per
-
manecerá como un
actorpasivo en el proceso político
@olicypm-
cess), controlado por
-
y
rindiendo cuentas a
-
los actores sociales
buscadores de rentas quienes se benefician del status quo; de esta
manera, el Estado perderá también la oportunidad de fortalecer su
legitimidad con la promoción de políticas de interés general.
Las oportunidades perdidas para realizar una reforma del Esta
-
do tenderán a aumentar ahí donde la fragmentación del control so
-
cial se combina con la del sistema de partidos. Tal como sugiere Ge
-
dde~,~"
mientras más fragmentado sea el sistema de partidos, más
probable será que los políticos se apoyen individualmente en sus
propias redes clientelares. Mientras los actores dependan más de
esas redes, menor será su deseo de apoyar las iniciativas de reforma
del Estado que pudieran cambiar las
"
reglas del juego
"
existentes,
en particular porque es improbable que la reforma del Estado por
sí misma determine las preferencias del voto del electorado. Ha
-
ggard61 también ha argumentado correctamente que la importan
-
cia de las relaciones clientelares probablemente se incrementa ahí
donde los votantes tienen poca identificación con los partidos po
-
líticos. Pero este es, por supuesto, un círculo vicioso dado que
-
en
el contexto latinoamericano de crecientes desigualdades sociales
-
la identificación partidista es susceptible de verse negativamente
afectada por la cercana identificación que los partidos políticos tie
-
nen con los intereses de las élites. Este es quizás el problema político
clave que enfrentan las
"
nuevas
"
democracias en el área, donde la
extendida pobreza es, en sí, un indicador de la inefectiva represen
-
tación política de los
pobres.62
Geddes,
1994.
6'
Haggard,
1997.
62Véase
Banera,
1999,
Posner,
1999.
w
Pe?qxctivas
teóricas
La
carencia de mecanismos
institucionales que
efectivamente
den
voz política a grandes sectores de la población es un reto mayor para
aquellos regímenes que pretenden consolidar la democracia. Evi
-
dencia acerca de esto se puede encontrar en las
"
nuevas
"
democra
-
cias de América Latina, donde el relativo consenso social sobre las
instituciones políticas, que pudo haberse observado durante los
ochenta tras el colapso de los regímenes militares, ha venido decli
-
nando rápidamente en los noventa y ha sido reemplazado por una
falta de confianza en las instituciones estatales y en la representatividad
de los partidos políticos. Esto no es nuevo para la mayoría de los paí
-
ses de la zona, donde las tasas de abstencionismo siempre han sido
muy altas
y
donde los votantes tradicionalmente han carecido de
confianza en los partidos existentes, llevándolos, como en Brasil, a
emitir masivamente votos de protesta a favor de mosquitos, rinoce
-
rontes y otros
animales.63 Pero esta falta de co
nfi
anza ha empezado
también a aparecer en los pocos países donde desigualdades relati
-
vamente menores habían sido asociadas, hasta muy recientemente,
con una mayor confianza en las instituciones estatales y una mayor
identificación partidista.
En Argentina, entre 1989 y
195, la proporción de aquéllos que
estaban de acuerdo con que los partidos políticos
"
contribuían al in
-
terés general
"
cayó de
68
a
42
por
cientoM datos que
se
confirma-
ron con otra encuesta reciente, la cual muestra una creciente falta
de confianza en las instituciones públicas: en el período
195-1998
el porcentaje de quienes expresaron poca o ninguna confianza
en el congreso aumentó de 58 a 79 por ciento, en el poder judicial
de 62 a 78 por ciento y en los partidos políticos de 69 a 81 por
ciento.65
En Chile, donde el grado de identificación partidista ha sido siem
-
pre el más fuerte de Latinoamérica y, donde sólo 17 por ciento de
la población urbana no se identificaba con ningún partido en di
-
ciembre de 1993, éste número había crecido
40
por ciento en julio
El
"
voto mosquito
n
ocumó en una pequeña ciudad del este
de
Brasil en losochenta, don
-
de el electorado, insatisfecho con todos los candidatos, votó en protesta a favor de un mosqui
-
to local. Ese fenómeno se repite de vez en cuando en otras partes para protestar contra la falta
de representatividad de los partidos
y
de los candidatos.
M
Véase
Nolte,
1995,
p.
22.
65
MON-Argentina,
1998.
de 1996, y 48 por ciento en julio de 1997, con una perfecta corre-
lación entre el nivel de ingreso de quienes respondieron y la dis
-
minución en la identificación partidista: mientras menor sea el ingre-
so, menor es la
identifi~ación.~~
Estos cambios en la tradicionalmente
alta participación e identificación partidista chilena, pueden también
observarse en el proceso electoral: entre 1989 y 1997 las abstencio-
nes y los votos en blanco durante las elecciones congresionales
crecieron regularmente de 18 a más de 40 por ciento. El declinamiento
de la identificación partidista es particularmente fuerte entre la po-
blación joven en edad de registrarse para poder votar: en 1996 sólo
30 por ciento de ellos planeaba registrarse; y cuando a votantes jó-
venes registrados se les preguntó si votarían en las elecciones si-
guientes, si el voto no fuera obligatorio, 49 por ciento respondió que
"
no
"
y más de
67 por ciento afirmó que no sentía representados sus
intereses en
ningún
partido.67
El
ejemplo de México también es revelador acerca de la falta de
confianza de la opinión pública y de la creciente desilusión sobre
las instituciones políticas que afecta a América Latina.
La
historia po-
lítica reciente del país muestra un cambio notable en el patrón se-
guido por un sistema político dominado por un solo partido, sistema
en el que el
PRI
había ejercido un control casi absoluto durante se-
senta años. Esta situación llegó a su fin en 1997; desde entonces tres
partidos políticos, situados en un continuo derecha-izquierda, com-
piten hasta hoy por los votos. El proceso electoral ha llegado a ser
más competitivo y los resultados electorales más abiertos; no más
el
PRI
tiene mayoría absoluta en
el congreso,
el
PAN
y
el
PRD
han tam
-
bién llegado al poder en varios estados, y por primera vez parece
existir un sistema político pluralista. Uno podría esperar que tan es
-
pectacular vuelco político estuviera acompañado por una renovada
confianza de la opinión pública en las instituciones estatales y en los
partidos políticos. Sin embargo, una encuesta conducida en el Dis
-
trito Federal en 1998 por el reconocido Centro de Estudios de Opi-
nión
(
C
E
O
)
de la Universidad de Guadalajara reveló que 92.4 por
ciento de la gente entrevistada tenía poca o ninguna confianza en
el gobierno, 89.9 por ciento en el congreso, 95 por ciento en sistema
"
Centro de Estudios Públicos,
1997.
67
Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile,
13%.
Perspectivas teóricas
judicial y
83.1
por ciento en los partidos políticos.
La
falta de con
-
fianza en el gobierno podría ser interpretada como un mero rechazo
al
P
R
I
,
pero la misma desconfianza en el sistema judicial, en el con
-
greso ('donde ahora
P
AN
y
P
R
D
tienen la mayoría) y en los partidos
políticos, indica una crisis de confianza más amplia en las institucio
-
nes del Estado y en los partidos políticos. Como en Argentina y Chile,
esa crisis está estrechamente vinculada con los problemas de desi
-
gualdad social
y
ec~nómica,~~
a la incapacidad de las instituciones
estatales para reparar esas desigualdades (de ahí el pobre desempe
-
ño del poder judicial y del congreso en las encuestas) y a la escasa
confianza que la gente tiene en los partidos que compiten por sus
votos.
No sorprende que la confianza de la opinión pública en las insti
-
tuciones políticas sea baja en Latinoamérica, donde dichas institucio
-
nes siempre han sido identificadas con intereses
elitistas estrechamen
-
te definidos. Pero una falta de confianza similar adquiere diferente
significado según afecte a países con una identificación partidista
tradicionalmente fuerte, tales como Chile y Argentina o un país co
-
mo México que ha llegado recientemente a un pluralismo partidista
que todavía no ha tenido tiempo de consolidarse. Pero hasta en los
primeros, los datos demuestran que los componentes de una crisis
de representación política están presentes y podrían terminar
deses-
tabilizando dichas sociedades.
Ese escenario no se puede descartar,
a menos que las crecientes presiones sociales generadas por esa
crisis de alguna manera
"
obliguen
1
' al Estado a representar un aba
-
nico más amplio de intereses sociales y a introducir las reformas de
-
sarrollistas necesarias para la transformación de todos los sujetos
políticos nacionales en
ciudadanos con igualdad de derecbosy obli
-
gaciones.
Comentarios finales
Preocupado primeramente por limitar la arbitrariedad estatal, el pos
-
tulado neoliberal de que un Estado
"
fuerte
"
es el mayor obstáculo
@
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de
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