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261
Presentación al Informe General de la
Comisión Ciudadana de Estudios contra
la Discriminación intitulado
La
discriminación en México: por una
nueva cultura de igualdad
G
ILBERTO
R
INCÓN
G
ALLARDO
Introducción
L
a Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación es
un órgano democrático y plural que busca la promoción de los
cambios legales e institucionales necesarios para luchar contra la
discriminación en México. Se instaló el 27 de marzo de 2001 y está
integrada por 161 personas. En ella participan líderes de los partidos
políticos mayores del país, miembros del Ejecutivo Federal, legisla-
doras y legisladores federales y de la Asamblea Legislativa del Dis-
trito Federal, dirigentes e integrantes de comisiones de derechos hu-
manos oficiales y civiles, miembros de organizaciones civiles que
luchan contra la discriminación, integrantes de instituciones acadé-
micas y otros especialistas.
La intención que ha animado los trabajos de la comisión es fo-
mentar, mediante instrumentos jurídicos e institucionales, así como
a través de esfuerzos educativos e informativos, un cambio cultural
que contribuya a eliminar las prácticas de desprecio, violencia, ex-
clusión y marginación que sufre una enorme cantidad de personas
en México.
Las prácticas discriminatorias permean todos los ámbitos de nues-
tra vida social. A diferencia de otras conductas lesivas para las per-
sonas y para su dignidad, las prácticas discriminatorias son frecuen-
temente invisibles para nuestro orden legal y para la acción de las
instituciones, pues estos agravios carecen, en general, de codifica-
ción jurídica y, por ello, de persecución legal por parte del Estado.
Pero sabemos que la discriminación es abrumadoramente real y
que su extensa presencia exhibe la gran distancia que nos separa de
la sociedad justa y equitativa que deseamos para México.
262
La comisión se propuso los siguientes objetivos precisos: 1) la for-
mulación de un proyecto legal amparado en la prohibición constitu-
cional de toda forma de discriminación en el que queden especifica-
das, por un lado, las protecciones efectivas para toda persona contra
cualquier acto de discriminación y, por otro, las políticas de compen-
sación y de promoción que el Estado tendría que garantizar a quie-
nes componen los grupos en situación de vulnerabilidad y en ries-
go de sufrir una o varias formas de discriminación; 2) la propuesta
de un Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación como ór-
gano de Estado, cuyas competencias sean promover y vigilar el cum-
plimiento de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discrimina-
ción, así como orientar a las instituciones públicas y privadas para
que puedan generar un modelo de convivencia que haga realidad
la igualdad de oportunidades en México.
Para alcanzar estos objetivos, la comisión se dividió en cuatro
coordinaciones (general, de estudios, jurídica y de operaciones) y
realizó sus tareas en seis subcomisiones: 1) de análisis comparado
de la legislación internacional; 2) revisora de acuerdos internacio-
nales; 3) para la exposición de motivos; 4) para la elaboración de
la iniciativa de reforma constitucional y el proyecto de ley; 5) pa-
ra la elaboración del proyecto del Consejo Nacional para Prevenir
la Discriminación y 6) para la elaboración del proyecto de reformas
legales que adecúen la norma nacional a la nueva ley contra la
discriminación.
La Comisión celebró tres reuniones plenarias, 55 reuniones de
subcomisión y 35 reuniones de equipos específicos de trabajo. Se
celebraron siete foros regionales de discusión con especialistas y
organizaciones locales, en los cuales se abordó la discriminación
contra las mujeres, en Ciudad Juárez; la discriminación contra niños
y adultos mayores, en Monterrey; la discriminación por preferencia
sexual y temas de desarrollo humano y pobreza, en Guadalajara; la
discriminación contra personas con discapacidad y por estado de
salud, en el Distrito Federal; la discriminación religiosa, en Puebla;
la discriminación contra migrantes, en Zacatecas y la discriminación
por pertenencia étnica o raza, en Veracruz.
Se celebró, en colaboración con la Secretaría de Salud, un foro
extraordinario sobre la discriminación en los servicios de salud en
la ciudad de México.
263
Se impartieron dos seminarios de especialización para el equipo
de trabajo de la comisión y se auspiciaron cinco conferencias magis-
trales y una videoconferencia internacional.
Se recibieron 17 estudios especializados sobre las distintas prác-
ticas discriminatorias en México y se integró un archivo seminal con
información sobre las legislaciones y los estudios en el terreno de
la lucha contra la discriminación.
Finalmente, la Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discri-
minación, cumpliendo los compromisos expresados en su sesión
plenaria de instalación, presenta a los poderes Ejecutivo y Legislati-
vo, así como a la opinión pública, un proyecto de ley contra la dis-
criminación y un informe general sobre la discriminación en México.
La discriminación en México
En el México de hoy existe una necesidad imperiosa de construir re-
laciones sociales, culturales, económicas y políticas ajenas a la ex-
clusión, a la marginación y a la desigualdad. Se trata del necesario
correlato de bienestar, de oportunidades y de respeto mutuo para
nuestra recién alcanzada democracia política. Las nuevas formas de
convivencia democrática a las que debemos aspirar como país sólo
podrán existir si se asegura la eliminación de las barreras que im-
piden el ejercicio cabal de los derechos fundamentales y de las li-
bertades básicas de las personas, así como su acceso a la igualdad
real de oportunidades. Si no construimos relaciones democráticas y
recíprocas en nuestra vida social, nuestra democratización se man-
tendrá frágil y el tejido de nuestra sociedad se verá fragmentado y
plagado de desigualdades irreductibles.
La lucha contra la discriminación es, en este momento de la vida
nacional, una de las vías fundamentales para alcanzar una ciudada-
nía plena. Esta ciudadanía compatible con un sistema democrático
efectivo debe estar exenta de discriminaciones que la mutilen o la
socaven. En la construcción de ella se juega en gran medida la cali-
dad de vida de las personas y la legitimidad misma de las institu-
ciones y de las reglas de la democracia.
Resulta del todo inadmisible que en el México del siglo
XXI
persis-
tan prácticas discriminatorias tan extendidas como oprobiosas que,
Documentos
264
entre otros efectos, han generado un gigantesco daño humano a tra-
vés de la inequidad y la fragmentación sociales, vulnerando en sus
derechos, libertades y oportunidades tanto a personas como a gru-
pos y comunidades. No estamos, pues, frente a un problema menor,
ya que una inmensa mayoría de la población nacional sufre de ma-
nera directa o indirecta algún trato discriminatorio. Por ello, en la
reforma legal que ahora se plantea como necesaria, se parte justa-
mente del reconocimiento explícito de la profundidad y extensión
de las prácticas discriminatorias y del gran daño social que han ge-
nerado y que siguen generando.
Los actos de discriminación son violaciones directas a los dere-
chos humanos fundamentales. Si entendemos la discriminación co-
mo un trato diferenciado que daña la dignidad humana aun cuan-
do se esconda tras el respeto formal de las libertades y la igualdad
legal o política, debemos decir que una sociedad no puede consi-
derarse plenamente democrática si no es capaz de ofrecer una pro-
tección efectiva de los derechos inalienables de la persona, toda vez
que éstos constituyen los pilares insustituibles de cualquier demo-
cracia que se considere legítima.
La lucha contra la discriminación es parte esencial de la lucha por
la consolidación democrática. En los hechos, las prácticas discrimi-
natorias conducen, tarde o temprano, a limitaciones de las liberta-
des fundamentales y a un tratamiento político y legal desigual hacia
personas y grupos vulnerables. De manera equivalente, la ausen-
cia de derechos de la persona y de igualdad legal y política se con-
vierte en un caldo de cultivo para la exclusión y el desprecio social.
La discriminación forma parte de la espiral de la dominación autori-
taria, puesto que tiende a estigmatizar grupos sociales, conductas es-
pecíficas y visiones del mundo y termina cancelando derechos y ga-
rantías legales y políticas.
La definición de discriminación que fundamenta el proyecto le-
gislativo que proponemos entiende a ésta como todo acto u omisión
basado en prejuicios o convicciones relacionados con el sexo, la
raza, la pertenencia étnica, el color de la piel, la nacionalidad, la len-
gua, la religión, las creencias políticas, el origen y la condición social
o económica, el estado civil, el estado de salud, la situación real o
potencial de embarazo, el trabajo o la profesión, las características
físicas, la edad, la preferencia sexual, cualquier forma de discapacidad
265
(o una combinación de éstos u otros atributos), que genera la anu-
lación, el menoscabo o la restricción del reconocimiento, el goce o
el ejercicio de los derechos humanos, las libertades fundamentales
y la igualdad real de oportunidades de las personas.
La discriminación es una forma de trato diferenciado alimentado
por el desprecio hacia personas o grupos. Pero no debe perderse de
vista que no toda forma de trato diferenciado es discriminatoria y
que, por el contrario, existen formas de trato diferenciado que son
incluso necesarias y deseables en la lucha contra la discriminación.
Las formas deseables de trato diferenciado son aquellas que posibi-
litan la reparación del daño histórico generado por la discriminación
y que permiten construir condiciones de igualdad real de oportuni-
dades y de reciprocidad entre las personas.
A la multiplicidad de las prácticas discriminatorias se debe añadir
la diversidad de espacios y circunstancias en que éstas ocurren. Los
actos discriminatorios se encuentran tan extendidos y arraigados que
pueden tener lugar en la esfera política, económica, social, cultural
o civil, o en cualesquiera otras de la vida pública o privada. En todos
estos casos siempre tienen como efecto impedir el pleno desarrollo
de la persona humana. Por ello, la acción legal del Estado mexicano
en la lucha contra la discriminación debe tener competencias para
incidir de manera directa también en los espacios privados en los
que se presentan prácticas discriminatorias.
Por su propia naturaleza, la lucha contra la discriminación abre
la posibilidad de una convergencia no sólo entre las fuerzas políticas
nacionales, sino también entre éstas y el tejido social del cual surgen
y al cual se deben. Sería muy grave para el país no reconocer que
existen temas y problemas que llaman a la formación de amplios
consensos sociales y políticos, y que exigen una atención inmediata
e integral, más allá de proyectos partidistas singulares o de progra-
mas de gobierno específicos.
Desde esta perspectiva, la participación en esta discusión de las
más diversas organizaciones civiles que desde campos de acción
particulares han asumido como eje de su trabajo el combate a la dis-
criminación se hace, por supuesto, imprescindible.
Por su dimensión, por sus participantes, por sus objetivos y por
sus instrumentos, la lucha contra la discriminación no puede enten-
derse sino como una política de Estado, esto es, como un esfuerzo
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266
de largo plazo basado en una visión compartida de los actores cen-
trales de la política mexicana acerca de los requisitos imprescindi-
bles para mejorar la calidad de la vida democrática del país. Una
democracia que no se atreva a enfrentar de manera directa y con-
tundente realidades que amenazan sus propias bases de sustentación
será siempre una democracia frágil e incompleta.
En este asunto no puede haber lugar para la confusión: la lucha
contra la discriminación no se reduce a instaurar políticas asistenciales
para uno u otro grupo vulnerable o vulnerabilizado. No es una pro-
blemática restringida o que toque sólo los márgenes del tejido social.
Para decirlo de manera directa, el problema de la discriminación es
un problema de carácter estructural, que involucra factores cultura-
les, económicos, jurídicos y políticos, y que se reproduce a lo largo
y ancho de la vida colectiva de la Nación.
La lucha contra la discriminación obliga, sobre todo en su dimen-
sión jurídica y social, a encarar una faceta de la diversidad nacional
poco reconocida y menos atendida: aquella que se refiere a los múl-
tiples sectores de la sociedad mexicana vulnerados en sus derechos
fundamentales por una o más formas de diferenciación arbitraria
e ilegítima. Sería imposible soslayar el hecho de que detrás de las
prácticas discriminatorias se encuentran prejuicios basados en este-
reotipos creados y transmitidos socialmente y que, de manera más
o menos explícita, se han incorporado a los distintos niveles de la
legalidad que debe regir la convivencia colectiva en México.
Por ello, los recursos legales contra la discriminación deben prote-
ger a quienes, por poseer una determinada característica o rasgo de
identidad, han sido ubicados en el conjunto de personas injustamen-
te diferenciado. Es decir, a todos a quienes se discrimina a través de
juicios morales o de prejuicios sociales que descalifican y marginan.
Por esta razón, podemos afirmar que incurre en discriminación quien
arbitrariamente distingue, restringe o excluye a las personas del
pleno ejercicio de sus derechos y libertades; y que también lo hace
quien propaga ideas, teorías o símbolos de superioridad de algún
grupo o que alienta e incita al desprecio, a la persecución, al odio
o a la violencia contra una persona o cierta comunidad de personas.
Aunque no deja de ser verdad que la discriminación ha existido
desde siempre, también lo es que en cada momento histórico adop-
ta rostros diferentes. En este entendido, el objetivo de una legisla-
267
ción contra la discriminación, en la circunstancia actual de nuestro
país, consiste en crear mecanismos de protección y de equilibrio que
reviertan antiguas formas discriminatorias y que, al mismo tiempo,
sean capaces de prever y neutralizar los efectos negativos prove-
nientes de las vertiginosas mutaciones que están ocurriendo en la
esfera de la tecnología, del cambio cultural, de la apertura informa-
tiva, del crecimiento de la pobreza (y de su feminización), de las
nuevas tendencias demográficas, de los fenómenos migratorios, del
resurgimiento de fundamentalismos religiosos y de la globalización
de los mercados, entre otros cambios.
El arraigo, la variedad, la mutabilidad y las múltiples causas de
las prácticas discriminatorias no podrán ser enfrentadas sólo a tra-
vés de la acción legislativa. Ciertamente el cambio legislativo no es
suficiente, aunque sin duda es imprescindible. No son pocos los
ejemplos, tanto en el nivel nacional como en el internacional, que
muestran cómo transformaciones sociales importantes han sido esti-
muladas mediante la promulgación de nuevas leyes y por la cons-
trucción de nuevas instituciones. Sin asidero legal, las posibilidades
de introducir cambios en las conductas sociales y en los comporta-
mientos de la autoridad se reducen drásticamente. Mientras más se
precisen los derechos de las personas y mientras más se especifi-
quen las obligaciones institucionales tanto en el espacio público
como en el privado para asegurar el goce de los derechos y las li-
bertades, así como para garantizar la igualdad real de oportunida-
des, habrá mejores condiciones para revertir el enorme daño social
ocasionado por las prácticas discriminatorias y para transformar las
premisas culturales que las sostienen.
Así, en la lucha contra la discriminación no puede soslayarse el
poder de la ley y la necesidad de las instituciones. La ley proporciona
certidumbre, genera seguridad, reduce la arbitrariedad y nivela a las
personas en el único ámbito en el que es alcanzable un acuerdo
democrático sobre la igualdad: el de los derechos, las libertades y
las oportunidades. Por su parte, las instituciones ofrecen el espacio
para procesar cotidianamente la aplicación de la ley y para detectar
las nuevas problemáticas no previstas por ella. De esto último se des-
prende la necesidad de contar con un órgano de Estado encargado
de velar por la observancia de los preceptos legales antidiscrimi-
natorios y de estar atento a las nuevas realidades que reclamen una
Documentos
268
intervención institucional específica o, incluso, nuevos cambios le-
gislativos.
La discriminación reduce, aísla, soslaya. A través de ella se estig-
matiza a los seres humanos y se profundiza la desigualdad. Gracias
a los estudios recientes sobre el desarrollo humano en México, en-
tendiendo este desarrollo como un “proceso conducente a la am-
pliación de las opciones de las personas en todas las esferas”, hoy
es ya algo más que una hipótesis la correlación que vincula la
discriminación por género, por edad o por pertenencia étnica (por
mencionar sólo las formas que hasta ahora se encuentran documen-
tadas por este enfoque), con el acceso diferenciado a condiciones
básicas de salud, de educación o de ingreso digno.
No es casual que las entidades con una mayor proporción de po-
blación indígena, tales como Puebla, Veracruz, Michoacán, Guerre-
ro, Oaxaca o Chiapas, se ubiquen en los últimos cinco lugares de la
clasificación del Índice de Desarrollo Humano en el nivel nacional;
o que de 386 municipios de alta marginación en el país, 209 sean
de población indígena. Más aún, el municipio con menor desarrollo
humano, eminentemente indígena y ubicado en el estado de Oaxa-
ca, presenta un Índice de Desarrollo Humano equivalente al que
existía en promedio en el país en 1937 (.381 en una escala de .0 a
1), mientras que en la delegación Benito Juárez del Distrito Federal
se ubica el índice más alto (.963), equivalente al de países como
Noruega.
Asimismo, en todas las entidades federativas del país el Índice
de Desarrollo relativo a la Equidad de Género es inferior al Índi-
ce de Desarrollo Humano general considerando las mismas varia-
bles, esto es, la esperanza de vida, el nivel educativo y el producto
per cápita. En promedio, las mujeres muestran un rezago de 25 años
con respecto al desarrollo alcanzado por los varones.
Por ello, el discurso fácil que pretende reducir la discriminación
a sólo una determinada condición de pobreza no se sostiene más tras
un análisis cuidadoso. De hecho, hoy puede afirmarse que detrás de
la desigualdad social extrema se encuentran factores discriminato-
rios evidentes, lo cual explica que la falta de oportunidades de desa-
rrollo humano, y la pobreza misma como uno de sus componentes
principales, no estén homogéneamente distribuidas. Desde luego,
aunque este planteamiento apunta a una inversión de la causalidad
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existente entre pobreza y discriminación, no ignora el hecho irre-
futable de que la pobreza, más aún si es extrema, potencia y escala
la dinámica discriminatoria.
En este contexto, el esfuerzo antidiscriminatorio no debe apuntar
a tratar a todas las personas de la misma manera, sino a tratar a to-
das las personas como “iguales” en dignidad, derechos y acceso a
las oportunidades, generando las condiciones normativas e institu-
cionales para superar rezagos e inequidades. Por esta razón, in-
sistimos en que no pueden considerarse actos discriminatorios aque-
llos tratos diferenciados que tengan por objeto promover la igualdad
real de oportunidades a través de acciones legislativas, sociales, cul-
turales y de políticas públicas. Más aún, dichos tratos diferenciados
son especialmente legítimos en los casos donde la acumulación de
prácticas discriminatorias genera, o ha generado, mayores grados
de vulnerabilidad entre las personas.
Quizá no exista un ejemplo más dramático de esto último que el
de la mujer indígena, vulnerabilizada triplemente por el hecho de
ser mujer, por ser indígena y por ser pobre. Su discriminación, inclu-
so en sus propias comunidades, provoca, por ejemplo, que mientras
que el 11% de los hombres indígenas sea monolingüe, el 23% de
las mujeres tenga esta condición, o que mientras que el 75.6% de los
indígenas varones se ubique dentro de la población económicamen-
te activa, sólo lo esté el 11.7% de las mujeres indígenas. Más grave
aún es su rezago en cuanto al acceso a la educación, pues mientras
que el 28% de los hombres indígenas no ha ingresado a la educación
primaria, no lo ha hecho el 45.8% de las mujeres.
Según análisis promovidos por el Banco Interamericano de Desa-
rrollo, en Latinoamérica, la discapacidad está conectada de manera
causal con los menores niveles de ingreso, de educación, de acceso
a la salud y de ocupación laboral. Si las personas con discapacidad
accedieran al trabajo en una proporción similar a la de las personas
sin discapacidad, la masa salarial del país crecería alrededor de un
1%, con el consiguiente aporte al Producto Interno Bruto. Así que
la discriminación contra las personas con discapacidad, que limita
su acceso al mercado laboral, limita también, como sucede en otras
prácticas discriminatorias, la producción nacional de riqueza. Así, al
daño individual y familiar sufrido por quienes viven con discapacidad
se suma el daño objetivo y cuantificable a la economía nacional.
Documentos
270
Realidades de esta magnitud nos hablan, en una perspectiva na-
cional, de la existencia de amplísimos grupos que a partir de sus sin-
gularidades son fuertemente afectados y agredidos por acciones dis-
criminatorias multidimensionales y que operan de manera más o
menos abierta. Si se toman por ejemplo los datos agregados del
número de mujeres (51% de la población), o de las personas con al-
gún tipo de discapacidad (10% de la población según la Organiza-
ción Mundial de la Salud,
OMS
), o de la población indígena (otro
10%), y se les añaden los indudablemente también significativos
datos correspondientes a los sectores discriminados por sus prefe-
rencias sexuales no convencionales, por su confesión religiosa, por
su condición migratoria, por su estado de salud o simplemente
por su edad, su apariencia o su situación socioeconómica, tendre-
mos, con independencia de los traslapes poblacionales obvios, un
amplísimo territorio en el que se reproducen relaciones de poder ile-
gítimas e injustas. Así, quienes sufren alguna modalidad de la dis-
criminación no constituyen una minoría, sino una mayoría poblacio-
nal articulada por su situación de vulnerabilidad.
Así, nos encontramos ante un panorama francamente alarmante,
sobre todo a la vista de la precariedad de nuestros mecanismos jurí-
dicos e institucionales de protección y de nivelación social. Y es que
a pesar de los esfuerzos sociales y gubernamentales que en los úl-
timos años se han hecho para revertir los efectos más nocivos de la
discriminación en una u otra de sus de sus vertientes, lo cierto es que
aún estamos lejos de poder arribar a una situación que no propicie
la existencia de ciudadanos de distintas categorías. Esto implica, por
supuesto, una diferenciación inadmisible para una sociedad y para
un Estado que se quieren democráticos.
Desde la perspectiva y del campo de acción de las instituciones
del Estado no debe confundirse la asimilación y la recreación de la
pluralidad con la aceptación de las tendencias hacia la fragmenta-
ción, el reconocimiento de desigualdades “naturales” o el estímulo
al aislamiento de quienes se consideran o son considerados “dis-
tintos”, sobre todo si ello implica poner en riesgo los derechos hu-
manos fundamentales. Por el contrario, un Estado democrático de
derecho tiene que pugnar por la consolidación de espacios que ase-
guren el disfrute generalizado de los derechos y de las libertades
individuales y que al mismo tiempo permitan, a través de la sociali-
271
zación de la cultura de la tolerancia, la coexistencia de la diversidad
social.
La lucha contra la discriminación implica, entonces, el estímulo
al desarrollo humano, así como la promoción de la tolerancia, el
derecho a la convivencia y el reconocimiento de la coexistencia en
la diversidad social y cultural en tanto fundamento de relaciones
sociales igualitarias. Sólo por esta vía se podrá revertir la selectividad
negativa que afecta a muchísimos mexicanos y mexicanas que han
sido considerados no únicamente diferentes sino inferiores y, por lo
tanto, sujetos de desprecio.
En la lucha contra la discriminación es esencial la reivindicación
de la tolerancia. Sin ella, la convivencia social se trastoca y deviene
fácilmente en ataques contra quienes son vistos como amenaza o
peligro desde una perspectiva “normalizadora”. La simple presencia
del “otro” es motivo de alarma y agresión. Por citar dos ejemplos cla-
rísimos de lo que ocurre en situaciones dominadas por la intoleran-
cia, se puede mencionar el riesgo constante en el que viven quie-
nes adoptan y manifiestan preferencias sexuales no convencionales
o que profesan una religión distinta a la dominante. En estos casos,
la intolerancia subyace en la estigmatización extrema y puede deri-
var en violencia pura y simple.
La construcción de una sociedad tolerante implica, sin embargo,
un largo proceso de educación social que genere nuevos valores,
actitudes y comportamientos. A ello debe aspirar una reforma cultu-
ral profunda que pasa, naturalmente, por la transformación de los
espacios formativos actuales y por la creación de nuevas institucio-
nes abocadas explícitamente a este propósito.
Pero mientras que ocurra tal proceso de largo plazo, e incluso pa-
ra que tenga lugar, la acción del Estado resulta, de nuevo, crucial.
Sólo a través de su intervención puede impedirse que las actitudes
intolerantes que permean la vida social se conviertan en discrimina-
ción abierta. Su autoridad, ejercida sobre la base de una ley ade-
cuada, puede ser el recurso que en última instancia impida la per-
secución, la marginación y la violencia.
El combate a la discriminación reclama una acción social, cultural,
jurídica y política inaplazable. Su postergación solamente conduci-
ría a seguir incrementando el impacto negativo que este fenómeno
ha tenido en el desarrollo general del país y a dificultar enormemen-
Documentos
272
te el despliegue pleno de las capacidades humanas con que cuenta
México.
Sin ese cambio cultural, sin la construcción de un tejido social que
integre la diversidad bajo las pautas de la justicia y de la reciprocidad,
sin las leyes y las políticas públicas que hagan reivindicable el de-
recho a un trato humano y pleno de dignidad, todos y todas segui-
remos siendo vulnerables.
La lucha legal contra la discriminación en México se hace más
necesaria ante la crispación mundial generada por los atentados te-
rroristas del 11 de septiembre en los Estados Unidos y el desenca-
denamiento de una guerra cuyas proporciones no son del todo pre-
visibles en este momento. Frente al riesgo real de que tales hechos
alimenten la estigmatización, la segregación e incluso la violencia
contra colectivos humanos específicos, y que con ello se reduzcan
las garantías y los derechos de todas las personas, el sistema jurídico
mexicano debe apresurar su reforma en clave antidiscriminatoria
para responder de manera democrática a tan inéditos y descomuna-
les desafíos.
Hoy podemos decir que el arraigo de una cultura de la democracia
en nuestro país pasará por la consolidación de un proyecto vigoroso
para prevenir y eliminar la discriminación. En efecto, la discrimina-
ción merece más que una condena: exige una alternativa.
La experiencia de otros países
La Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación se pro-
puso como una de sus tareas prioritarias el análisis de legislaciones
de diversos países en materia de lucha contra la discriminación. El
conocimiento sobre la manera en que otras naciones han ensayado
respuestas jurídicas a sus dilemas de convivencia en la diversidad y
de acceso equitativo de sus ciudadanas y ciudadanos a las oportu-
nidades es un capital intelectual y político que sería muy costoso
desaprovechar. No se trata, por supuesto, de repetir mecánicamente
estas soluciones jurídicas o de traspasarlas a nuestra realidad sin nin-
guna prevención; pero tampoco se trata de promover nuestros pro-
yectos de cambio social como si no tuviéramos nada que aprender
273
de la diversidad de las experiencias políticas y jurídicas de otras de-
mocracias.
Desde su formación en el siglo
XIX
, el sistema jurídico del México
independiente se ha alimentado de las discusiones y de los modelos
jurídicos de otras latitudes, y sólo por ello ha sido capaz de hallar
su propia originalidad. Para los efectos de una legislación mexicana
contra la discriminación es necesario mantener esta apertura ge-
nerosa hacia otras experiencias sociales y jurídicas y, a la vez, una
mirada cuidadosa y responsable respecto de nuestra situación na-
cional. La ignorancia o el desentendimiento respecto de los avan-
ces legales e institucionales de otras naciones no nos conduciría
a una legislación “más mexicana”, sino sólo a una legislación pobre
e ineficaz.
Los avances registrados en diversas legislaciones nacionales con-
tra la discriminación se mantienen en un proceso de retroalimenta-
ción con los instrumentos internacionales sobre la materia acor-
dados en organismos mundiales como la
ONU
o regionales como la
OEA
. Resulta claro que las legislaciones nacionales antidiscriminatorias
más avanzadas y progresistas se reflejan en los contenidos de los
acuerdos internacionales, pero también es evidente que el proceso
contrario es cierto: las legislaciones nacionales se alimentan y me-
joran con la inclusión de los principios jurídicos tutelados por los
organismos internacionales. Este proceso nos debería llevar al con-
vencimiento de que en materia de protección a los derechos huma-
nos y de búsqueda de la igualdad de oportunidades, las legislaciones
nacionales y la legislación internacional no corren por distintas rutas.
Todo lo contrario: el progreso legal en este terreno ya no admite, en
esta época que abre la posibilidad de la mundialización de los va-
lores democráticos y de la dignidad de las personas, diferenciacio-
nes absolutas entre lo nacional y lo internacional.
El avance del derecho internacional en materia de derechos hu-
manos ha permitido que los Estados adapten su legislación interna
para cumplir con sus compromisos internacionales, lo que, a su vez,
abre la posibilidad del desarrollo de una serie de leyes para combatir
la discriminación en los niveles nacionales. Por ello es que podemos
atestiguar la generación de este capital político y jurídico de la huma-
nidad, que no tendría por qué permanecer ajeno a nuestro sistema
constitucional y legal.
Documentos
274
Existen Estados que han desarrollado un trabajo legislativo de
gran amplitud y, a la vez, con gran insistencia en los detalles, para
erradicar la discriminación en todas o en algunas de sus manifesta-
ciones. Por esta razón, al instalar la Comisión Ciudadana de Estudios
contra la Discriminación, juzgamos necesario un análisis de las dis-
tintas legislaciones nacionales en las que pudiéramos encontrar
aportaciones para nuestro proyecto de ley.
La ruta de la democratización en México, pese a sus conocidos ac-
cidentes y desafíos, no ha abandonado el acuerdo común de sus
actores acerca de mantener nuestro orden legal e institucional según
los criterios de una democracia constitucional. Por ello, nuestro foco
de atención para el análisis comparado no ha podido ser otro que
el de los países que, de manera más asentada o más endeble, han
tomado la decisión de organizarse legalmente bajo un régimen de-
mocrático constitucional. No podemos soslayar el hecho de que la
democracia moderna se encuentra íntimamente ligada al intento de
erradicación de la discriminación, toda vez que en ella se busca un
equilibrio entre los legítimos derechos de las mayorías con la pro-
tección innegociable de los derechos de cada persona y, en conse-
cuencia, de las minorías.
Si puede destacarse una relación constante en estas comparacio-
nes es la que tiene lugar, por un lado, entre las sociedades con de-
mocracias consolidadas, estados de derecho eficaces y altas cotas
de bienestar y, por otro lado, la reducción de la discriminación y la
construcción de un sistema equitativo de oportunidades. Lo cierto
es que en las democracias de buena calidad es donde se protege me-
jor a los ciudadanos contra las prácticas discriminatorias y donde
más se logra la cohesión social de la pluralidad que las constituye.
Algo similar es lo que deseamos para nuestro país.
Nuestro estudio de derecho comparado no pretende ser exhaus-
tivo. Las circunstancias, la integración, los propósitos y el tiempo de
existencia de la Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discrimi-
nación tampoco lo hubiesen permitido. Sin embargo, se ha mante-
nido la intención sistemática de revisar las legislaciones contra la
discriminación que, por distintas razones, son pertinentes para nues-
tros objetivos. Ya fuera que se tratara de legislaciones progresistas
de democracias desarrolladas como la canadiense o las de los paí-
ses de la Unión Europea, o que se tratara de democracias frágiles y
275
con poca consolidación institucional como las latinoamericanas, a
las que por experiencia histórica somos más cercanos, tratamos
siempre de elegir modelos legislativos que pudieran mostrarnos la
variedad de respuestas ofrecidas a la compleja problemática de
la discriminación.
Así que el estudio comparativo llevado a cabo por la comisión ha
sido sólo indicativo. Los criterios de selección de las legislaciones
estudiadas se fundaron en la necesidad de revisar las que fueran
emblemáticas por su prestigio o por su carácter avanzado, o bien que
fueran resultado de experiencias históricas similares a la mexicana.
En el primer caso, no podían obviarse experiencias legislativas como
las de Estados Unidos, Australia, Sudáfrica, los países de la Unión
Europea y, entre estos últimos, en particular los ordenamientos de
los países nórdicos. De entre los países que se nos parecen regis-
tramos, entre otras, las legislaciones de Chile, Argentina, Colombia
y Costa Rica. Tomamos en cuenta estos casos nacionales siempre
con el criterio de generar ideas para nuestra realidad mexicana.
Los trabajos de análisis comparado concedieron especial impor-
tancia a la revisión de la Legislación Modelo de las Naciones Unidas
para Combatir la Discriminación Racial. Esta propuesta fue creada
por la
ONU
con el objetivo de impulsar a los Estados a formular legis-
laciones similares. A pesar de que su propósito fundamental es
brindar consejos para la generación de protecciones para grupos ra-
ciales o étnicos, es un material de relevancia particular para nues-
tros trabajos, ya que contempla prohibiciones, sanciones, acciones,
la creación de una institución nacional para atender problemas de
discriminación y la necesidad de difundir y capacitar a funcionarios
encargados de cumplir la ley, que son medidas que valen para atajar
prácticamente todo el abanico de prácticas discriminatorias.
Este modelo de legislación antidiscriminatoria sugerido por la
ONU
se estudió como si se tratara de la experiencia de un país más.
Se trata de una legislación nacional
sui
generis
, por supuesto, pues
no es norma real para país alguno. Sin embargo, para efectos com-
parativos, se impone como un ordenamiento nacional del que mu-
cho tenemos que aprender. De este documento, se obtuvo, sobre
todo, la idea de entender a la discriminación como una práctica que
mina los derechos de las personas y que cancela, parcial o totalmen-
te, el acceso de éstas a las oportunidades sociales. Tal aportación
Documentos
276
puede verse reflejada en la definición de discriminación que la Co-
misión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación ha formula-
do como norte de su trabajo.
Muchos Estados, como Sudáfrica, España o Alemania, cuentan
con cláusulas constitucionales que prohíben la discriminación y
persiguen su ejercicio en varias formas. Algunas veces estas mismas
formulaciones constitucionales promueven acciones en favor de los
grupos vulnerabilizados, por lo que albergan cláusulas de “igualdad
material”. Algunos países, como Argentina o Trinidad y Tobago,
cuentan con una ley específica contra la discriminación: es decir, con
un cuerpo legal específico que señala las protecciones requeridas
contra las distintas prácticas discriminatorias y que formula las me-
didas pertinentes para la creación de oportunidades especiales pa-
ra grupos vulnerabilizados. En la mayoría de los casos se legisla por
grupos vulnerabilizados, como sucede en las legislaciones de Aus-
tralia, Sudáfrica y Costa Rica. Igualmente podemos mencionar casos,
como el de Canadá, en los que, en una muy amplia ley general de
derechos humanos, existe un apartado que se refiere a la discrimi-
nación.
El método de trabajo utilizado por la Comisión Ciudadana de
Estudios contra la Discriminación para analizar las legislaciones se
basó en la realización de cuadros comparativos tanto de las estruc-
turas legales creadas para luchar contra la discriminación como de
las medidas legales específicas que definen a los grupos que pade-
cen algún tipo de discriminación y establecen las medidas legisla-
tivas para protegerlos. Dentro de estas medidas se buscó identificar
las garantías o protecciones, las sanciones, las acciones afirmativas
y las instituciones encargadas de llevar a cabo las políticas públi-
cas. Podemos decir que, con las limitaciones lógicas de un proyecto
como el de esta comisión, se realizó un estudio transversal que con-
siste en la revisión de diversas legislaciones en torno a una proble-
mática particular: cómo se formula legalmente el tema de la discri-
minación y qué se hace para reducirla.
Aunque obviamente no todos los países muestran la misma pro-
blemática en materia de discriminación, una de las regularidades re-
veladas por nuestro estudio se descubrió en lo referente a los grupos
a los que se busca proteger en las legislaciones nacionales. Encon-
tramos que la discriminación por motivos de raza o etnia, de sexo
277
y de religión son una constante que, además, se presenta indepen-
dientemente del grado de desarrollo del Estado. Sin embargo, las le-
gislaciones más avanzadas, que son las que corresponden a las
democracias constitucionales con más altos niveles de desarrollo hu-
mano, amplitud de oportunidades y goce generalizado de liberta-
des, incluyen protecciones contra la discriminación con base en las
preferencias sexuales, hacia las personas con discapacidad o con
motivo en el estado civil, entre otras. En algunos Estados encon-
tramos la inclusión aleccionadora de grupos protegidos contra la dis-
criminación que no entran en los catálogos convencionales: tales
son los casos de la protección a ex convictos en la legislación de Ca-
nadá y la tipificación de los jóvenes como grupo vulnerabilizado en
la legislación portuguesa. Sobre la discriminación por motivos de
sexo llama la atención que en Australia no sólo las mujeres emba-
razadas son consideradas susceptibles de discriminación, sino que
también se considera que puede ser discriminada toda mujer con
potencial a embarazarse.
A partir de la asociación establecida en el párrafo anterior podría
pensarse que los países menos desarrollados cuentan con legislacio-
nes poco avanzadas en materia de discriminación. Sin embargo, en-
contramos que en un país como Bolivia existe una ley sobre per-
sonas con discapacidad que reconoce el derecho de éstas a tomar
decisiones sobre su rehabilitación y su tratamiento, además de que
establece un amplio conjunto de acciones afirmativas a favor de es-
ta población. Legislaciones igualmente avanzadas encontramos en
Colombia y Ecuador en cuanto a grupos étnicos y pueblos indíge-
nas. En este último país, existe una prohibición expresa de la discri-
minación por preferencia sexual.
El análisis comparado de las cláusulas constitucionales en materia
de discriminación permitió abordar el tema de la relación entre la
igualdad formal y la igualdad material en las leyes fundamentales de
las naciones. Este tema es particularmente pertinente para México,
toda vez que recientemente el Congreso de la Unión aprobó una
reforma constitucional que estableció, en el artículo 1° de nuestra
Constitución, una cláusula universalista y formal de protección con-
tra la discriminación.
El constitucionalismo moderno comenzó a incluir cláusulas de
igualdad material en sus ordenamientos legales como reflejo de la
Documentos
278
exigencia democrática de que el Estado abone el camino de la igual-
dad social por medio de acciones institucionales.
Son precisamente las cláusulas de igualdad material, incluidas en
los ordenamientos constitucionales o de otro tipo, las que han dado
validez legal en muchos países a las llamadas “acciones afirmativas”.
Este tipo de acciones, cuya enunciación genera todavía grandes
desacuerdos (algunas posiciones las llaman todavía “discriminación
positiva” o “discriminación inversa”, mientras otras prefieren llamar-
las acciones institucionales), tiene en común, sin embargo, el pro-
pósito de compensar el daño histórico que la discriminación ha cau-
sado a los grupos vulnerabilizados.
Han sido los Estados más desarrollados los que han tenido mayo-
res avances en cuanto a las medidas de acción afirmativa, y una de
las razones de que esto haya sido así reside en la voluntad, y natu-
ralmente en la capacidad económica, para derivar recursos estatales
y estimular la obtención de recursos privados para el funcionamien-
to de estas medidas de compensación y de promoción social. Así,
en Estados Unidos se estableció en materia de lucha contra la discri-
minación por discapacidad, mediante el
Americans with Disability
Act
, una serie de medidas que van desde la construcción de infraes-
tructura especial, hasta el otorgamiento de subsidios y de incentivos
fiscales a quienes empleen a personas con discapacidad.
Ciertos Estados latinoamericanos también han experimentado
con las políticas de acción afirmativa y, por ejemplo, en el caso de
la lucha contra la discriminación por sexo, Costa Rica y Argentina
han establecido cuotas mínimas para que las mujeres sean candidatas
de primera línea a cargos de elección popular y ocupen puestos pú-
blicos de importancia. También son latinoamericanos los casos de
Colombia, Ecuador y Guatemala que proporcionan a sus grupos in-
dígenas recursos jurídicos para avanzar hacia la igualdad de oportu-
nidades, aunque en este terreno las legislaciones más avanzadas son
las de Canadá, Australia y Nueva Zelanda. En estos últimos países
se ha logrado alcanzar un equilibrio razonable entre la protección
de los derechos universales contra la discriminación y el reconocimien-
to de derechos étnicos y culturales de las poblaciones indígenas.
La comparación entre legislaciones prestó también atención al di-
seño de las instituciones nacionales encargadas de vigilar el cum-
plimiento de las leyes antidiscriminatorias. En este terreno existen
279
múltiples modalidades, pero fue posible encontrar que, en los países
más avanzados en esta materia como Estados Unidos, Canadá, Sud-
áfrica o Australia, existen instituciones nacionales o federales cuya
función es eliminar los obstáculos para la igualdad de oportunidades
y sugerir políticas públicas (a veces participando en el diseño de las
mismas) que introduzcan la no discriminación como criterio trans-
versal en las actividades del Estado.
En la creación de una institución para combatir la discriminación
en México es indispensable revisar los organismos que otros Estados
han formado para el mismo efecto y que, en sus mejores versio-
nes, han otorgado prioridad a los trabajos de prevención y compen-
sación por encima de la mera vigilancia. La revisión de los objetivos,
las atribuciones, las funciones y la estructura de estas instituciones
ayuda a planear con mayor eficiencia una institución mexicana a
la altura de los retos que plantea la lucha contra la discriminación
en nuestro país.
El estudio de las legislaciones nacionales nos permite también
evaluar las experiencias en el campo de la penalización contra las
prácticas discriminatorias. El terreno de las sanciones es muy amplio
y variado, pero lo cierto es que existe una coincidencia acerca de la
necesidad de adoptar medidas de castigo contra las prácticas discri-
minatorias que, por un lado, sancionen su ejercicio y, por otro, pre-
vengan y reduzcan su incidencia. En el terreno de las sanciones,
éstas pueden aplicarse a personas físicas o morales que incurran en
un acto discriminatorio según se tipifique en cada caso nacional.
Datos pertinentes al respecto son, por ejemplo, que en Argentina la
discriminación es, en algunos casos, una agravante para otros delitos
y que en otros casos se penaliza con prisión, mientras que en algu-
nos países es sólo una u otra cosa. También tiene importancia el
nivel legal de las sanciones, pues hay países que han apostado por
la efectividad de las medidas antidiscriminatorias en la vida cotidia-
na. Así, en Costa Rica quien discrimine a una persona con discapa-
cidad en el transporte público es sancionado con una multa.
Se encontraron otras aportaciones relevantes en este estudio com-
parativo. En las legislaciones de Gran Bretaña y Australia aparece
una diferencia de gran importancia para el combate contra la discri-
minación. Ambos esquemas jurídicos diferencian entre la discrimi-
nación directa y la discriminación indirecta y prohíben ambas. Aun-
Documentos
280
que la primera de estas formas es más evidente porque se materializa
en una práctica de desprecio que agrede a un grupo en particular
de manera más o menos abierta, la segunda, aunque menos visible,
es igualmente perniciosa, pues aunque su objetivo directo no es anu-
lar o limitar el acceso a los derechos y a las oportunidades a alguna
persona o grupo, en los hechos limita o anula este acceso al estable-
cer condiciones que no puede cumplir gran parte de la población.
Esta última observación, como muchas otras que el análisis de las
legislaciones comparadas permite apreciar, se refleja en el proyecto
de ley que la comisión presenta ante el Congreso de la Unión.
Los avances en las legislaciones de otras naciones son valiosos
ejemplos que, al pasar por el tamiz de nuestra experiencia nacional,
nos muestran las rutas productivas en la lucha contra la discrimina-
ción, así como las que no conducen muy lejos y las que claramente
pueden ser regresivas. En cualquier caso, la principal constatación
que puede derivarse de estos esbozos comparativos es la certifica-
ción del enorme atraso en que se hallan nuestras leyes en el pro-
ceso de lucha contra la discriminación. Aunque en ningún proceso
de esta magnitud pueden darse saltos que no correspondan a nues-
tro propio proceso histórico, también es posible aprender de los
aciertos y de los errores de otras naciones y, al hacerlo, construir
respuestas más claras y eficaces que las que se formularían si perma-
neciéramos de espaldas a lo que sucede en el mundo.
La legalidad internacional
y los compromisos de México
Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, y con el convencimiento
de que un marco común de normas era necesario para el desarrollo
y la convivencia mundial, la comunidad internacional decidió regu-
lar las acciones comunes de los Estados y proteger a las poblaciones
del orbe sobre la base de un régimen de derechos. Como es de todos
sabido, este compromiso sigue vigente. La Declaración Universal de
los Derechos Humanos de 1948 no fue sino el inicio de una larga
serie de encuentros y debates que han llevado a la celebración de
un conjunto de acuerdos referentes a la protección de las poblacio-
nes y al reconocimiento de derechos.
281
Dentro de este marco, la comunidad internacional ha mostrado
un particular interés en garantizar el principio de no discriminación.
En efecto, en su artículo1°, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de la
ONU
reconoce que “Todos los seres humanos nacen
libres e iguales en dignidad y derechos”. Con este mismo espíritu,
el principio de igualdad de tratamiento figura en la Constitución de
la Organización Internacional del Trabajo (
OIT
) y en la Declaración
de Filadelfia de 1944, que reza: “
a
) Todos los seres humanos, sin dis-
tinción de raza, credo o sexo tienen derecho a buscar su bienestar
material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dig-
nidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades.”
Además de este compromiso con la garantía universal de no dis-
criminación, la
ONU
y diversos foros regionales, en particular la Or-
ganización de Estados Americanos (
OEA
), han estimado necesario
elaborar pactos y acuerdos dirigidos a eliminar, de manera explícita,
ciertas formas de discriminación que revisten formas o actitudes
particulares.
La lucha contra la discriminación en México no puede ignorar esa
vasta discusión en lo que podemos llamar “el espacio público in-
ternacional”, que incluye tanto los acuerdos generados por los orga-
nismos gubernamentales como las demandas generadas por los or-
ganismos no gubernamentales (
ONG
). Es imposible desconocer que
una de las evoluciones más significativas de la última década es la
creciente presencia de las
ONG
en la elaboración y en los contenidos
de la agenda internacional. No podemos entonces ignorar los dife-
rentes consensos y compromisos que este “espacio público interna-
cional” ha generado en materia de lucha contra la discriminación,
ni mucho menos su concretización en el derecho internacional, las
más de las veces promovidos y ratificados por nuestro país.
De ahí que la comisión haya considerado necesario realizar un
amplio estudio sobre los avances y los rezagos en el proceso de
adaptación de la norma nacional a los acuerdos internacionales en
materia de derechos humanos y de discriminación firmados por
México.
El conjunto de los instrumentos internacionales de los que México
forma parte (acuerdos que versan sobre una amplia gama de dere-
chos, desde los derechos relativos a la equidad de género hasta los
culturales, pasando por los políticos, los civiles, los económicos,
Documentos
282
los sociales, así como los del ámbito humanitario) suman un total de
58. Este voluminoso conjunto de normas y acuerdos representa, sin
duda, un notable y valioso esfuerzo de la comunidad internacional.
Valga subrayar que en la lucha contra las diferentes formas de dis-
criminación los instrumentos internacionales no sólo ofrecen orien-
taciones normativas, sino que permiten homogenizar conceptos y
ofrecen ordenamientos dirigidos a proteger grupos sociales sus-
ceptibles de sufrir discriminación. También la labor concretizada
en ellos facilita el debate y la cooperación internacional; permite
confrontar estrategias y comparar las diferentes experiencias nacio-
nales y, finalmente, es una aportación útil (obligatoria) en la elabo-
ración y la determinación de políticas nacionales de lucha contra la
discriminación.
Además de los principios y de las garantías universales de no dis-
criminación, la comunidad internacional ha creído necesario elabo-
rar instrumentos normativos destinados a prevenir y a erradicar la
discriminación ejercida contra categorías de personas. De aquí que
el catálogo de tratados y normas mencionado incluya un conjunto
de ordenamientos específicos destinados a asegurar la igualdad de
tratamiento y de oportunidades a las personas con discapacidad, a
las poblaciones indígenas, a las mujeres, a las niñas y a los niños,
a los trabajadores migrantes y a las personas de la tercera edad o
adultos mayores.
Si bien la lucha contra la discriminación se ha beneficiado de los
acuerdos multilaterales, no es posible desconocer que su adecua-
ción a la legislación nacional y su aplicación efectiva se han topado
habitualmente con barreras importantes. De acuerdo con el estudio
realizado, los obstáculos más significativos son fundamentalmente
de dos tipos:
a
)
La opacidad de la obligatoriedad de los tratados internaciona-
les ratificados en el ámbito nacional
. A pesar del rango que les
reconoce explícitamente el artículo 133 constitucional, el al-
cance y la obligatoriedad de los tratados internacionales han
sido constantemente discutidos y, en consecuencia, se han vis-
to frecuentemente mermados al momento de su aplicación.
Dicho en otras palabras, en los hechos, numerosos ordena-
mientos de la legislación nacional han permanecido inmunes
283
a las modificaciones y a los avances aportados por los acuer-
dos internacionales. Sin embargo, la última tesis de la Suprema
Corte de Justicia, la 77/99 (noviembre de 1999), que reformu-
la la doctrina que hasta entonces era vigente, ha confirmado
el rango superior de los tratados, definiéndolos como sólo in-
feriores en nuestro orden legal a la norma constitucional.
b
)
El desconocimiento de los acuerdos internacionales
. Otro
problema, más difuso pero no por ello menos importante, es
el desconocimiento generalizado de los contenidos de los tra-
tados internacionales. Si su obligatoriedad ha sido debatida,
sus contenidos son poco conocidos no sólo por las autorida-
des y los jueces que deben vigilar su aplicación, sino también
por aquellos individuos o grupos que podrían esgrimirlos a su
favor y exigir su cumplimiento. La opinión reiterada de los ex-
pertos en la materia enfatiza la necesidad de llevar a cabo
acciones que hagan del conocimiento del público en general
los contenidos de los acuerdos internacionales ratificados por
México.
Por lo anterior, para asegurar la eficacia jurídica de dichos ins-
trumentos internacionales, además de establecer procedimientos de
incorporación a la norma nacional, creemos que sería conveniente:
I
I. Institucionalizar políticas de información dirigidas tanto a la
población como a las autoridades, a los funcionarios, a los
legisladores y, en general, a todos aquellos que participen en
la aplicación de dichos tratados. Esto, a fin de que,
a
) se co-
nozcan los documentos;
b
) se sepa de la obligatoriedad de su
cumplimiento y
c
) se tome en cuenta su contenido específico.
II. Establecer mecanismos de seguimiento y de evaluación de la
aplicación de los tratados internacionales, tanto en el nivel del
sistema judicial como en el de políticas públicas.
Ahora bien, a pesar de las bondades indiscutibles de los tratados
internacionales que hemos mencionado, es necesario matizar su al-
cance. Es natural que los acuerdos internacionales puedan, con el
transcurso del tiempo, quedar en rezago frente a los cambios socia-
les y políticos de cualquier sociedad, incluida la mexicana. De aquí
Documentos
284
que sea necesario, en muchos casos, hacer valer los mecanismos de
revisión, de manera que sea posible corroborar o redefinir sus ob-
jetivos o sus enfoques, según las exigencias de la nueva realidad y
según los procedimientos y los lapsos previstos en las propias es-
tipulaciones acordadas. A continuación ofrecemos unos cuantos
ejemplos de instrumentos jurídicos internacionales destacados que
se relacionan con algunas de las prácticas discriminatorias más fre-
cuentes.
A
CUERDOS
INTERNACIONALES
POR
GRUPOS
PROTEGIDOS
Mujeres
La eliminación de la discriminación por sexo es, sin duda, uno de
los objetivos que más aportaciones ha generado por parte de la co-
munidad internacional. Pero también su adecuación es una de las
que sufren mayor rezago en los ordenamientos nacionales, en par-
ticular en los códigos locales. Resulta notable el hecho de que dife-
rentes voces han sugerido que este rezago debe de ser calificado, por
sí mismo, como una forma de discriminación,
pues
opaca y lleva a
ignorar el pleno reconocimiento de derechos ya acordados ante
otras instancias por el Estado mexicano.
En este contexto, vale la pena reiterar que no es suficiente con rea-
lizar un examen de la integración de normas específicas de los
tratados internacionales a los ordenamientos internos, federales o
locales. Se debe ir más allá y definir mecanismos (por ejemplo, órga-
nos públicos de vigilancia, calificadores y de sanción) que permitan
acelerar la aplicación de los avances legales generados por los tra-
tados internacionales. Esto tendría que hacerse de manera particular
en los códigos y ordenamientos del ámbito local. Esta labor facilita-
ría también la homogenización legal (fundada en el rango jerárqui-
co que se le ha reconocido a los tratados internacionales) en todas
las entidades federativas respecto a los derechos humanos, en lo
general; y en los casos de violencia, interrupción del embarazo y de
discriminación por sexo, en lo particular.
A corto plazo, una de las acciones que permitiría confirmar el
compromiso del Estado mexicano con la lucha contra la discrimina-
285
ción por sexo, sería la ratificación por parte del Senado del protocolo
facultativo del Comité para la Eliminación de la Discriminación con-
tra la Mujer (
CEDAW
).
Siguiendo las normas establecidas por el
CEDAW
y sus consiguien-
tes recomendaciones (14/05/98), la lucha contra la discriminación
por sexo debe favorecer particularmente la transformación de las
mentalidades en la educación y en la familia; la promoción de pro-
gramas particulares para las mujeres rurales e indígenas; el apoyo
a la difusión del conocimiento de los derechos sexuales y reproduc-
tivos en el sistema educativo y en el sistema público de salud; así
como la lucha contra la discriminación de las mujeres en el ámbi-
to laboral, en particular la que se funda en el estado de embarazo.
Entre los derechos reconocidos a las mujeres, destaca el hecho de
que La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erra-
dicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belem Do Para
(también ratificada por México), ha reconocido en su Artículo 3° que
“toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto en el
ámbito público como en el privado”. Los Estados parte se obligan
entonces y de acuerdo con el Artículo 7°, fracción b, a “prevenir,
investigar y sancionar la violencia contra la mujer”. Al adoptar este
ordenamiento, los Estados asumen un compromiso amplio que in-
cluye acciones tales como “fomentar el conocimiento del derecho
de la mujer” (Artículo 8°, fracción a); “Modificar los patrones socio-
culturales de conducta” (Artículo 8° fracción b); así como incidir en
el ámbito privado o en “las prácticas jurídicas o consuetudinarias que
respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la
mujer” (Artículo 7°).
Personas con discapacidad
Los instrumentos internacionales contra la discriminación de las
personas con discapacidad, en particular las Normas Uniformes so-
bre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapaci-
dad de la
ONU
y la Convención Interamericana para la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Dis-
capacidad
(
OEA
, 8 de junio de 1999), contienen valiosas aportaciones
en la materia.
Documentos
286
Del estudio de dichos ordenamientos se desprende la necesidad
de integrar en la aplicación de las políticas públicas y en la legis-
lación nacional, el glosario de definiciones elaborado por la
OMS
con
el fin de “provee(r) un lenguaje común estandarizado que posibilite
la comunicación acerca de la salud y las atenciones de salud”, como
ha sido defendido por la especialista María Eugenia Antúnez.
Siguiendo el mismo criterio de homogenización, pero esta vez en
lo que atañe a los ordenamientos legales, creemos que es necesario
integrar las
Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades
para las Personas con Discapacidad de la
ONU
(aprobadas por la ple-
naria el 20 de diciembre de 1993) a la normatividad nacional.
Este
instrumento sintetiza, sin duda, las mejores propuestas en la mate-
ria. Establece requisitos para la igualdad de participación, define las
esferas pertinentes para la igualdad de participación, las medidas de
ejecución y los mecanismos de supervisión. Las Normas Uniformes
no constituyen un instrumento vinculante; no obstante, México ha
ratificado (el
26 de abril de 2000) la Convención Interamericana para
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Per-
sonas con Discapacidad,
1
que
retoma la mayor parte de estas dispo-
siciones.
Sin embargo, es importante precisar que desde finales de la dé-
cada de los ochenta y durante toda la década de los noventa, se ha
generado un proceso que ha establecido bases para la atención y el
desarrollo social de la población con discapacidad. En este proceso,
las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las
Personas con Discapacidad de la
ONU
y la Convención Interamericana
de la
OEA
, son instrumentos internacionales que ya han servido como
base para la definición de algunos elementos de la legislación mexi-
cana en materia de discapacidad. Así mismo, es necesario señalar
que, a partir de 1998 se promulgó la Norma Oficial Mexicana
NOM
-
173-
SSA
1-1998, para la atención integral a personas con discapacidad.
La norma oficial mexicana es el instrumento que estandariza con-
ceptos y significados en materia de discapacidad, que deben ser
aplicados en forma obligatoria en todos los niveles de salud del país,
correspondiendo a la Secretaría de Salud su cabal aplicación.
1
.
Adoptada el 8 de junio de 1999. Sin embargo, este Convenio aún no entra en vigor.
287
Poblaciones indígenas
El 4 de septiembre de 1990, México ratificó el Convenio 169 de la
OIT
sobre Pueblos indígenas y Tribales en Países Independientes. Sin
duda alguna, el reconocimiento de derechos “a conservar costum-
bres e instituciones propias”, tal y como lo estipula el Artículo 8° del
Convenio, es un instrumento de gran valía en la lucha contra la dis-
criminación. Siguiendo el espíritu del Convenio 169, creemos que
el principio de no discriminación y de igualdad de oportunidad no
debe ser abstracto, sino que debe sustentarse en contextos econó-
micos, sociales y culturales que faculten su ejercicio.
Sin embargo, la realización de un estudio detenido del grado de
adecuación actual de los instrumentos normativos nacionales (en los
tres niveles de gobierno) respecto al Convenio 169 sería un instru-
mento útil, ya que, según la opinión de algunos de los especialistas
consultados, es de suponerse que el grado de integración actual-
mente sea alto. Si esta hipótesis es acertada, entonces sería de gran
utilidad un análisis atento de los efectos prácticos, positivos o ne-
gativos, que ha producido la adecuación de las normas nacionales
de los tres niveles de gobierno al Convenio 169.
En cuanto al polémico reconocimiento de derechos colectivos
que propone el Convenio, creemos que no son problemáticos si
se cumplen las siguientes condiciones: si no entran en contradicción
con el sistema internacional de derechos contenidos en las decla-
raciones de la
ONU
, los pactos y las diferentes convenciones; si reco-
nocen “el derecho de salida” de la colectividad de cada uno sus
miembros; si el reconocimiento de la disimetría de derechos no lleva
a un total abandono del principio de reciprocidad de los mismos; si
no se niega el derecho de los individuos a adoptar múltiples afinida-
des y lealtades; y, finalmente, si se reconoce que los derechos fun-
damentales son condición necesaria para la articulación y la redefi-
nición de la pluralidad de identidades que pueblan la nación.
L
A
LUCHA
CONTRA
LA
DISCRIMINACIÓN
Y
EL
SISTEMA
INTERNACIONAL
DE
DERECHOS
De nuestro estudio de los acuerdos internacionales hemos conclui-
do que las normas internacionales en materia de lucha contra la dis-
Documentos
288
criminación sólo adquieren pleno sentido si se interpretan desde la
perspectiva de lo que podemos llamar “el sistema internacional de
derechos”. Este sistema encuentra su sustento en el marco general
de la Carta de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, completada por los dos pactos internacio-
nales de 1966 relativos a los derechos civiles y políticos, así como
a los derechos económicos, sociales y culturales.
Una simple superposición de dichos instrumentos muestra que tal
sistema internacional se forma con lo que se ha llamado “las tres
generaciones de derechos”, es decir:
a
) los
Derechos civiles y políti-
cos,
tales como la tolerancia religiosa, la libertad de asociación, la
libertad de expresión, el derecho al voto, etcétera;
b
) los
Derechos
socioeconómicos,
tales como el derecho a la educación, a la habita-
ción, a la salud, al empleo, etcétera, y
c
) los
Derecho culturales
,
entendidos como la obligación del Estado a garantizar la diversidad
cultural.
La idea de un sistema de derechos es coherente y no entraña
conflictos si se admite que tales derechos deben sujetarse tanto al
principio de universalidad de los derechos humanos como al prin-
cipio de indivisibilidad. Este último se refiere a la imposibilidad de
establecer cualquier jerarquización entre, por una parte, los dere-
chos civiles y políticos y, por otra, los derechos económicos, sociales
y culturales. Finalmente, creemos que la lucha contra la discrimina-
ción debe apoyarse, como lo hace a nuestro parecer el sistema in-
ternacional de derechos, en el principio de interdependencia entre
derechos humanos, democracia y desarrollo. En este contexto, y a
pesar de los lamentables acontecimientos que enmarcaron la ce-
lebración de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discri-
minación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intoleran-
cia, llevada a cabo en Durban, Sudáfrica, del 31 de agosto al 7 de
septiembre de 2001, no debería obviarse la importancia de esta reu-
nión internacional que, en su Declaración Final, estableció un firme
compromiso, por parte de la gran mayoría de los países que inte-
gran la
ONU
, de avanzar en la protección sistemática de las personas
contra el racismo, la xenofobia y otras formas igualmente rechaza-
bles de discriminación.
En todo caso, el estudio de la legislación internacional que obliga
a nuestro país a actuar en materia de lucha contra la discriminación,
289
así como las enseñanzas presentes en las legislaciones antidiscrimi-
natorias de otros países, serían recursos vanos si no fueran aprove-
chados para alimentar nuestro proyecto de reforma legal. El proyec-
to de legislación que ahora proponemos responde, por supuesto, a
nuestra compleja problemática social pero, al mismo tiempo, pre-
tende integrar el acervo jurídico y político internacional en la mate-
ria, tanto en lo que toca a los instrumentos internacionales vinculantes,
como a los aportes presentes en legislaciones emblemáticas de otras
naciones.
La ley que necesitamos
R
EFORMA
CONSTITUCIONAL
El 14 de agosto de 2001 se publicó en el
Diario Oficial de la Fede-
ración
la reforma constitucional en materia indígena aprobada por
el Poder Reformador de la Constitución y promulgada por el Poder
Ejecutivo Federal. Dicha reforma incluye, por primera vez en la his-
toria del constitucionalismo mexicano, una cláusula relativa a la dis-
criminación con la siguiente redacción:
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen ét-
nico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes,
la condición social, las condiciones de salud, la religión, las
opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que
atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o
menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Se trata de un gran avance en la lucha por la transformación
política y social que, desde hace algunos años, se inició en México
para construir un régimen genuinamente democrático. Las cláusu-
las de no discriminación, incluidas en la mayoría de las constitucio-
nes del mundo, son uno de los instrumentos jurídicos fundamentales
que permiten concretar el principio general de igualdad. Se trata de
la enumeración de un conjunto de criterios con base en los cuales
queda prohibido dar un trato injustamente diferente a los individuos.
Este reconocimiento de la igualdad formal se traduce, principal-
mente, en dos supuestos distintos:
a
) igualdad ante la ley y
b
) igual-
Documentos
290
dad en la ley. De acuerdo con el primer supuesto se entiende que
todos los ciudadanos tienen igual capacidad jurídica ante los tribu-
nales. También significa que las leyes que emite el legislativo deben
tener un carácter general. El segundo supuesto se traduce en la obli-
gación constitucional para el legislador de respetar el principio de
igualdad en el contenido de cualquier norma que sea capaz de pro-
ducir. Además, el poder legislativo queda obligado a realizar una
revisión de toda la legislación nacional con el objeto de identificar
las normas que vulneren el contenido de la cláusula y adecuarlas al
nuevo principio de igualdad formal.
Aun cuando éstas sean las dos consecuencias fundamentales que
se desprenden de la incorporación constitucional de la prohibición
de la discriminación, ello no significa que la conducta de otros suje-
tos no quede también vinculada a la misma. Por tanto, también los
Poderes Ejecutivo y Judicial, así como los propios particulares, que-
dan de distintas formas obligados por este mandato de igualdad.
En lo que se refiere a la reciente aprobación del Artículo 1°, pá-
rrafo tercero de la Constitución de nuestro país, conviene señalar
que, aun cuando se trata de un importante avance para iniciar una
lucha frontal contra la discriminación desde el campo del derecho,
su redacción padece algunas inconsistencias. El hecho de que se
hayan utilizado conceptos como “capacidades diferentes” en vez de
“discapacidad” o que se refiera a las “preferencias”, en general, sin
especificar, por ejemplo, el adjetivo “sexuales”, como hacen otras
constituciones en el mundo (Sudáfrica, Ecuador, Argentina o Brasil,
entre muchos otros), o que no incluya el concepto de lengua, son,
sin duda alguna, deficiencias. No obstante, no debe dejar de reco-
nocerse la enorme aportación jurídica, política y, en última instancia,
civilizatoria de esta cláusula, pues, al prohibir la discriminación en
su primer enunciado constitucional, nuestra nación reconoce la in-
cidencia y el daño social de las prácticas discriminatorias y declara
su compromiso con su prevención y eliminación.
L
EY
CONTRA
LA
DISCRIMINACIÓN
La Comisión formuló una propuesta de proyecto de ley para eliminar
y prevenir todas las formas de discriminación en nuestro país. Esta
propuesta consta de siete capítulos más los respectivos transitorios:
291
Un primer capítulo de disposiciones generales, un segundo capítulo
sobre tipos de discriminación y grupos en situación de vulnerabili-
dad, un tercero relativo a las medidas de igualación positiva o acción
afirmativa, un cuarto sobre la estructura del órgano encargado de
luchar contra la discriminación, un quinto que regula el procedi-
miento para presentar quejas ante el mismo, un sexto que se refiere
al derecho a la información y un último capítulo que prevé las san-
ciones que se impondrán a quienes violen la Ley y las responsabi-
lidades de los servidores públicos.
Justificación de la Ley
El derecho, si se utiliza como instrumento de cambio, es una herra-
mienta de enorme utilidad, capaz de apoyar e impulsar el cambio
cultural que requiere nuestro país para poder construir una sociedad
más justa y democrática. Si continuamos permitiendo que en México
sobreviva un sistema político, social y cultural que reproduzca las
diferencias tan acusadas que existen entre unos ciudadanos y otros,
será imposible consolidar un verdadero régimen democrático, un
régimen en el que “los juicios, los pareceres y las orientaciones polí-
ticas de todos los individuos [.
..] tienen una igual dignidad”.
2
Impulsar una ley contra la discriminación en México es dar un
paso en favor de la construcción de la cultura de la democracia.
Un paso en favor de los valores del pluralismo, de la diversidad, de
la alteridad y de la diferencia. Es el comienzo de esa necesaria bús-
queda por construir un entorno donde las diferencias puedan culti-
varse en un marco de igualdad y de respeto recíproco.
El primer paso para lograr este cometido es hacer visible una rea-
lidad que por siglos ha permanecido oculta. Promulgar una ley con-
tra la discriminación tendrá como primer resultado introducir en el
debate público uno de los problemas sociales más lesivos para la
dignidad de millones de personas; un problema que hasta ahora ha
recibido muy escasa atención, y que genera desde las más obvias
hasta las más complejas formas de exclusión. La posibilidad de com-
batir un problema social, exige, en primer lugar, que la sociedad lo
Documentos
2
.
Michelangelo Bovero,
Contro il governo dei peggiori,
2000, citado por Carbonell, Mi-
guel,
La Constitución en serio,
México,
UNAM
, 2001 (en prensa).
292
reconozca como tal y que comience a hacerse visible el enorme daño
social que existe detrás de cualquiera de las manifestaciones del des-
precio hacia quienes son diferentes.
En este sentido, conviene subrayar la importancia del impacto cul-
tural que una ley contra la discriminación habrá de tener en la so-
ciedad mexicana. No se debe olvidar que si las diferencias de trato
hacia ciertos grupos determinados no son prohibidas por el ordena-
miento legal, de tal forma que comiencen a ser concebidas por la
comunidad como violaciones al orden jurídico y sujetas a sanción,
se corre el riesgo de que muchas de las prácticas discriminatorias
continúen pasando desapercibidas y sigan siendo consideradas for-
mas espontáneas de conducta que obedecen a razones históricas o
aparentemente naturales y, por lo tanto, aceptables.
Por supuesto, la mayor aportación de la ley será construir un con-
junto de instrumentos jurídicos que permitirán, tanto a la sociedad
civil como a las autoridades, avanzar en la lucha por la igualdad de
oportunidades. El objetivo es contar con una ley eficaz que permita
influir en la realidad con acciones concretas, a través de las cuales
puedan eliminarse las formas de exclusión que impiden el pleno go-
ce de los derechos y de las libertades de las personas.
La ley contra la discriminación, y el órgano que ésta misma habrá
de crear serían, en este sentido, las herramientas principales de coor-
dinación que permitirán emprender acciones informativas, educati-
vas y de tutela contra la discriminación y a favor del trato recíproco
e igualitario entre las personas.
Estructura de la Ley
1) Disposiciones generales
De este primer capítulo de la Ley cabe resaltar tres importantes dis-
cusiones que tuvieron lugar en la Comisión. En primer lugar, la
necesidad de establecer la obligación de las autoridades y de los ór-
ganos públicos de adoptar todas las medidas que estén a su alcan-
ce, y hasta el máximo de recursos de que dispongan, para evitar que
cualquier persona que se encuentre en México sea objeto de cual-
quier tipo de discriminación.
293
Una segunda discusión giró en torno a la necesidad de reafirmar
en la propia Ley que la actuación de las autoridades, además de tener
que adecuarse a lo establecido en nuestra Constitución, deberá ape-
garse a lo señalado en los tratados y las convenciones internaciona-
les que México ha firmado en la materia. Ha sido de enorme interés
para la Comisión que se reconozca el valor normativo de dichos ins-
trumentos. En este sentido, se ha señalado expresamente en la Ley
que la interpretación que se haga del contenido de la misma deberá
realizarse sin disonancia con lo establecido en dichos pactos y con-
venciones, así como con la interpretación que de éstos hayan lle-
vado a cabo los órganos internacionales especializados.
En tercer lugar, y también relacionado con el tema de la interpre-
tación, se acordó incluir en la Ley una cláusula
pro homine.
Ella esta-
blece que en caso de que hubiera varias posibles interpretaciones
del texto de la Ley, deberá preferirse aquella que proteja con ma-
yor eficacia a las personas o grupos en situación de vulnerabilidad.
La discriminación es un fenómeno que afecta a una parte muy im-
portante de la población. Debido a una razón u otra, prácticamente
todos los individuos de una sociedad (sobre todo de una sociedad
tan desigual como la mexicana) sufren o han sufrido algún tipo de
discriminación. Sin embargo, existen grupos específicos de perso-
nas que durante años y en ocasiones siglos han tenido que enfrentar
una permanente situación de marginalidad y de desigualdad. En es-
tos casos, la garantía de igualdad
en
la ley y
ante
la ley no es
suficiente para el goce pleno de sus derechos y libertades fundamen-
tales. Frente a estas realidades es indispensable que el gobierno
emprenda acciones compensatorias y de igualación positiva que
ayuden a dichos grupos a abandonar esa situación de extrema des-
ventaja y desamparo.
Como resultado de las discusiones de la Comisión, se identifica-
ron los siguientes grupos en situación de vulnerabilidad: por razón
de sexo, de edad, de origen étnico, de discapacidad, de confesión
religiosa y de preferencia sexual.
2) Medidas contra la discriminación
En el capítulo II se desarrolló, por cada uno de los grupos señalados
en el párrafo anterior, un artículo específico que prohíbe expresa-
Documentos
294
mente, tanto a autoridades como a particulares, ejercer aquellas for-
mas de discriminación que fueron identificadas como las más lesivas
y comunes.
En el capítulo de disposiciones generales, la Ley establece previ-
siones generales en contra de cualquier tipo de discriminación. En
el segundo capítulo se establecen prohibiciones expresas para in-
tentar combatir las formas más destructivas de exclusión. Ello se ha-
ce de forma enunciativa y no limitativa.
3) Acciones compensatorias
Una acción compensatoria es un instrumento a cargo del Estado que
tiene por objeto alcanzar en los hechos la igualdad de oportunidades
entre ciudadanas y ciudadanos. Dichas acciones se basan en una di-
ferencia de trato, constitucionalmente admisible, que busca compen-
sar la extrema desigualdad material que ahora conocemos. Diseñar
una ley contra la discriminación exigía incluir un capítulo donde se
incorporaran este tipo de acciones. En caso contrario, se produciría
una ley condenada a tener una escasa influencia en nuestra realidad
social. El objetivo de estas acciones es establecer obligaciones para
el Estado de forma que se compense la situación de los grupos vul-
nerabilizados y se establezca un punto de arranque
,
relativamente
homogéneo, igual para todas las personas. Se trata de incidir en las
raíces sociales del fenómeno, obligando al Estado a que actúe en
consecuencia e intervenga activamente contra las causas de la ex-
clusión social.
4) Órgano contra la discriminación, recurso y sanciones
Una de las aportaciones más destacadas de la Ley será la creación
del órgano que coordinaría en México la lucha contra la discrimina-
ción. Este órgano ayudaría a vigilar la aplicación de la propia Ley.
Una de las discusiones más recurrentes en la Comisión giró en torno
a la naturaleza de dicho órgano. Se ha insistido en diversos foros en
la importancia de que éste tenga el carácter de autoridad. Debe ser
un órgano capaz de sancionar a quienes cometan cualquier tipo de
discriminación. Por esta razón, la propia ley prevé dos capítulos más,
en los cuales se establece el recurso que estará al alcance de todas
295
y todos los ciudadanos en caso de que sufran algún tipo de discri-
minación y algunas consecuencias jurídicas para el caso en que no
se cumpla la Ley.
5) Derecho a la información
El último capítulo de la Ley se refiere al derecho a la información.
Se trata de un conjunto de normas que obligan al propio órgano en-
cargado de luchar contra la discriminación a poner al alcance de la
ciudadanía la información sobre su trabajo. En este último apartado
se prevé que el órgano rinda de forma oficiosa una serie de informes
regulares que permitan a la ciudadanía estar al tanto de la adminis-
tración del órgano y del estado que guarda el combate a la discri-
minación.
La institución necesaria
La Comisión ha trabajado en la creación de un proyecto de ley que
reglamente la protección frente a los actos discriminatorios de
que pudiera ser objeto cualquier persona o grupo de personas en
el territorio nacional. Sin embargo, esta prevención jurídica podría
no ser suficiente para prevenir, disminuir y erradicar la discrimi-
nación, ni para crear condiciones de igualdad de oportunidades en
nuestro país, sobre todo en cuanto a la mencionada nivelación de
las condiciones de partida de las personas y de los grupos sociales
en situación de vulnerabilidad. Así, se mantiene como un imperati-
vo la definición de apoyos y de compensaciones especiales para que
estas personas y grupos puedan acceder al pleno disfrute de todos
sus derechos.
Para alcanzar este objetivo, la Comisión elaboró un proyecto de
institución de Estado responsable de administrar, vigilar y promover
el cumplimiento de las disposiciones constitucionales en materia de
discriminación y de la Ley reglamentaria referida. Es precisamente
en esta última en la que se halla incluido un capítulo sobre esta ins-
titución que tentativamente denominamos Consejo Nacional para
Prevenir la Discriminación.
Documentos
296
En México, el fenómeno de la discriminación ha sido abordado
en ámbitos académicos, de gobierno y de organizaciones no guber-
namentales; sin embargo, los esfuerzos han sido intermitentes y ais-
lados, además de que sólo se han enfocado a problemáticas de gru-
pos específicos. En su mayor parte, estos esfuerzos han sido de gran
valía, pero han estado limitados por la temporalidad de las adminis-
traciones gubernamentales, por la invisibilidad del fenómeno en
amplios sectores de la sociedad y de las instituciones públicas y pri-
vadas, por la indiferencia y la aceptación sociales frente a las varia-
das expresiones del fenómeno, por la inexistencia de un enfoque
estructural para hacerle frente y prevenirlo, así como por la escasez
de recursos y el orden de prioridades de las instituciones y de la opi-
nión pública.
El carácter disperso de las iniciativas es una de las razones por las
que la lucha contra la discriminación no ha encontrado una vía que
haga posible un consenso acerca de la mejor manera de incorporar
esfuerzos y proyectos para trazar la estrategia integral que requiere
una tarea como la que nos proponemos.
La propia Comisión es ya un primer espacio de concurrencia, en
el que personalidades que provienen de instituciones y organizacio-
nes públicas, privadas y sociales han iniciado tareas que el propio
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación tendría que con-
tinuar. Tal es el caso del estudio comparado de la legislación inter-
nacional y la revisión de los tratados internacionales en materia de
discriminación, la investigación de las causas, las formas, las expre-
siones, las consecuencias y los costos del fenómeno discriminatorio
en México, la elaboración de proyectos de ley en la materia, así co-
mo la elaboración de propuestas de reformas legales que adecuen
la norma nacional a las nuevas leyes de la materia y a los instru-
mentos internacionales firmados y ratificados por el Estado mexica-
no y que lo obligan a cumplir con compromisos en la materia.
La elaboración de un proyecto de una institución nacional encar-
gada de prevenir la discriminación, así como de guiar, promover y
orientar las políticas públicas y programas sociales que prevengan,
disminuyan y erradiquen la discriminación en todos los ámbitos so-
ciales e institucionales de nuestro país es una empresa que ha reque-
rido de una proyección ambiciosa y novedosa. Para ello se formó
un grupo de prominentes especialistas que cuentan con experiencia
297
y años de trabajo, desde diversas trincheras, en la formulación de
propuestas para mejorar la situación de los grupos de personas en
situación de vulnerabilidad, así como en la creación, el diseño y el
funcionamiento de instituciones públicas, privadas y sociales.
Una de las primeras interrogantes que el proyecto plantea se re-
fiere a la pertinencia de promover la creación de una institución con
competencias específicas en la materia. La revisión de las experien-
cias institucionales públicas, privadas y sociales que atienden pro-
blemáticas similares a los objetivos del pretendido Consejo Nacional
para Prevenir la Discriminación, así como los testimonios, las po-
nencias y los estudios elaborados por especialistas y expuestos y
discutidos en el seno de la propia Comisión, mostraron múltiples
situaciones que evidencian la carencia de políticas públicas
ad hoc
,
de información, planeación, prevención, infraestructura, previsio-
nes legales, capacitación para la atención y procuración de justicia
en casos de discriminación directa o indirecta en los ámbitos pú-
blico, privado y social. Ello desembocó en la premisa de que la
nueva institución debería actuar en una amplia gama de situaciones
y problemáticas relativas a la discriminación no previstas, invisibles,
toleradas o desatendidas por las actuales instituciones públicas y pri-
vadas.
Al contemplar la posibilidad de establecer acciones positivas del
Estado mexicano en seguimiento de la prohibición de discriminar
que hoy establece la Constitución General de la República, es posi-
ble apreciar el problema del ámbito de competencia de las insti-
tuciones públicas en que debe ubicarse esa responsabilidad. Para
abordar este asunto, debe considerarse que el Poder Judicial tiene
atribuciones específicas para reparar la violación a garantías indivi-
duales mediante el juicio de amparo; que la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos también tiene competencia para intervenir
en esos casos en el marco de sus atribuciones limitadas y para efec-
tos de formular recomendaciones; que las autoridades de procura-
ción de justicia son a quienes corresponde actuar cuando la concul-
cación del derecho fundamental está considerado un delito en la
legislación y que las autoridades judiciales de carácter civil tienen
competencia para intervenir en las demandas que pretendan fincar
responsabilidad por daño moral a quienes han incurrido en conduc-
tas ilícitas vinculadas con la violación de derechos fundamentales.
Documentos
298
Ante la existencia de estos ámbitos de competencia, se estima la
importancia de establecer un órgano que se encargue de propiciar
el establecimiento de políticas públicas para alcanzar el imperio
de la norma que prohíbe la discriminación a través de una acción
paulatina en contra de las manifestaciones de ese fenómeno, funda-
mentalmente mediante un cambio en los comportamientos y las acti-
tudes culturales del pueblo mexicano. La intervención del Poder
Judicial de la Federación en el juicio de amparo y de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos a través del procedimiento de
queja son medios reparadores; también de la misma naturaleza son
las tareas a cargo de los órganos de procuración de justicia y de los
tribunales civiles.
Lo que se busca ahora es establecer un ámbito de competencia
que fomente una cultura nueva, que prevea situaciones de discrimi-
nación y, a través de su acción, que aliente un cambio en los com-
portamientos, sin dejar de considerar un catálogo de medidas admi-
nistrativas que no cabe apreciar como sanciones en su acepción más
extendida, sino más bien como acciones para desincentivar cual-
quier conducta de naturaleza discriminatoria.
Esta nueva institución habría de ubicarse en este momento de la
evolución de nuestro orden jurídico y de las instituciones que de él
emanan como un órgano de Estado constitucionalmente autónomo
o como parte de las estructuras descentralizadas del Poder Ejecutivo,
sobre la base de establecer su autonomía técnica, administrativa y
de gestión.
Hay muchas razones que pueden esgrimirse para el estableci-
miento de esta institución. La no discriminación, al igual que la
prohibición de la esclavitud, es un presupuesto para el disfrute de
los derechos fundamentales. Si bien la esclavitud no es ya, por for-
tuna, un problema de la sociedad mexicana contemporánea, los
fenómenos discriminatorios sí constituyen una realidad.
El derecho a no ser discriminado tiene un carácter genérico y par-
ticular que antecede o convive con el disfrute de las demás liberta-
des esenciales. Puede afirmarse que, en cierta medida, constituye
un gran paraguas para el goce de esos derechos, ya que la discri-
minación implica un menoscabo toral de esa esfera, a lo que puede
agregarse la conculcación de derechos fundamentales específicos.
Puede apreciarse incluso que en los instrumentos que la comuni-
299
dad internacional ha suscrito en materia de derechos humanos, la
regla básica es el establecimiento del disfrute de éstos sobre la base
de que no es posible imponer ningún criterio de discriminación, por-
que equivaldría a su restricción o a su conculcación.
La consolidación del derecho a no ser discriminado sobre la base
de la promoción activa del mismo constituye un deber de acción del
Estado mexicano y no únicamente una tarea a cargo de instituciones
que tienen la responsabilidad de reparar el quebranto del orden nor-
mativo. Desde esta perspectiva, el nuevo órgano a cargo de las res-
ponsabilidades del Estado mexicano en el ámbito federal en materia
de eliminación de la discriminación tendría a su cargo tareas de pro-
moción de la igualdad de oportunidades y de trato y de prevención
de conductas discriminatorias, sin que ello se desligara de la posibi-
lidad de contar con instrumentos que le permitan construir un cam-
bio de condiciones culturales a través de su actuación. No se trataría
tanto de proporcionar un mecanismo jurisdiccional o casi jurisdic-
cional para lograr la sanción de conductas discriminatorias, sino de
alentar una conducta que erradique esos comportamientos, a través
de acciones de denuncia pública de quien incurra en ellas, o de re-
conocimiento a quien practique la igualdad de oportunidades y de
trato.
Así, la adopción de políticas para provocar un cambio de pautas
culturales requiere de una institución específica. La operatividad y
el grado de eficacia para la promoción de una cultura ajena a la dis-
criminación exige una atención concreta en la materia. Hoy el juicio
de amparo sirve para la protección de todas las garantías individua-
les; las quejas ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
son pertinentes para lograr la tutela de las libertades fundamentales
consagradas por el orden jurídico mexicano; la denuncia ante los ór-
ganos de procuración de justicia es el mecanismo para buscar el ejer-
cicio de la acción penal en contra de quienes han incurrido en actos
que al mismo tiempo están considerados delitos por las leyes y la
interposición de una demanda ante los tribunales civiles es el medio
para buscar el resarcimiento del daño moral que pueda haberse cau-
sado por una conducta discriminatoria.
En todos los casos mencionados existen ámbitos de competencia
de instituciones que actúan en relación con todo el universo de las
garantías individuales, de los derechos humanos que concede el
Documentos
300
orden jurídico mexicano, de cualquier conducta delictiva a cargo de
los particulares y de cualquier tipo de controversia de carácter civil
que pudiera plantearse. Es decir, que en los cuatro ámbitos a los que
nos referimos, las cuestiones de discriminación forman parte del
eventual ámbito de actuación, sin que le corresponda a ninguna de
esas instancias como competencia específica, única o exclusiva.
El análisis jurídico-normativo de las instituciones nacionales
3
y la
revisión de sus propias experiencias y de su funcionamiento apor-
taron al proyecto de institución que proponemos características que
ya han probado su efectividad y, por otra parte, permitieron descar-
tar complicaciones o errores. En este último terreno se puso especial
énfasis en el análisis de las estructuras y de los órganos de dirección,
para evitar repetir, sobre todo, los rasgos que determinan su depen-
dencia de las prioridades y ataduras gubernamentales y partidistas,
su burocratización, parálisis e incapacidad para cumplir con sus ob-
jetivos.
El estudio de la experiencia internacional en la materia ofrece un
valioso conjunto de instrumentos legales e instituciones exitosas, en
muchos casos muy desarrollados. Muchas naciones
4
cuentan ya con
una protección jurídica para las personas que son susceptibles de ser
discriminadas por razones de género, de pertenencia étnica, de na-
cionalidad, de lengua, de edad, de preferencia sexual, de discapaci-
dad y de religión, entre otras. Esta protección se ha extendido hasta
la formación de instituciones públicas encargadas de administrar y
hacer valer el orden constitucional y las leyes reglamentarias de la
materia, según la premisa de que la amplia variedad de prácticas y
situaciones discriminatorias puede superarse en la medida en que
existan procedimientos institucionalizados encargados, no sólo de
3
.
La Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Nacional de la Mujer, el Ins-
tituto Federal Electoral, el Instituto Mexicano de la Juventud, el Consejo Nacional de lucha con-
tra el Sida, el Consejo Nacional contra las Adicciones, el Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia, la Procuraduría Agraria, el Consejo Nacional Consultivo para la In-
tegración de Personas con Discapacidad, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto
Nacional Indigenista, el Consejo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la Comisión Na-
cional del Deporte, la Junta de Asistencia Privada, la Ley Orgánica de la Administración Pú-
blica, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, el Consejo Nacional para la Cul-
tura y las Artes, el Instituto Nacional de la Senectud, la Comisión Nacional del Agua, el Consejo
Nacional de Población y la Comisión Nacional para la Protección y Defensa al Usuario de Ser-
vicios Financieros, entre otras.
4
.
Canadá, Sudáfrica, Argentina, Trinidad y Tobago, Costa Rica, Estados Unidos, Australia,
entre otras.
301
hacer valer derechos y castigar su incumplimiento, sino, además, de
desarrollar programas y estrategias para compensar, prevenir y repa-
rar los daños que ocasionan los actos discriminatorios.
Entre las principales funciones que tales instituciones realizan,
deben destacarse las siguientes:
z
El fomento de una cultura de dignidad y de respeto a los grupos
vulnerabilizados;
z
La formación y la educación de la sociedad sobre sus derechos
y sus obligaciones de acuerdo con la ley antidiscriminatoria
respectiva;
z
La conciliación y la consecución de acuerdos entre las partes
involucradas en casos de discriminación;
z
El desarrollo de programas de acciones afirmativas para pre-
venir, evitar o reparar el daño en casos de discriminación en
el ámbito público y privado;
z
La emisión de recomendaciones a las instituciones públicas
y privadas sobre medidas antidiscriminatorias en el ejercicio
de sus funciones;
z
La revisión del marco jurídico y, en su caso, la elaboración de
propuestas de modificación, de actualización y de adecuacio-
nes necesarias para la protección de los derechos de las per-
sonas que son discriminadas;
z
La realización de estudios periódicos de los resultados de las
acciones orientadas a mejorar la calidad de vida de quienes se
encuentran en situación de discriminación;
z
La creación de un acervo de casos, de encuestas, de estudios
y de estadísticas relativas al tema de la discriminación, entre
otras.
Como ya señalamos, incluso la
ONU
ha publicado un modelo de
legislación sobre la discriminación racial en el que se promueve la
creación de una autoridad nacional e independiente para luchar
contra ese fenómeno, estableciendo las características y facultades
mínimas de la institución derivadas de la experiencia internacional
en la materia.
La definición de la naturaleza institucional del organismo público
encargado de hacer frente a todas las expresiones de la discrimina-
Documentos
302
ción en México hace necesario discutir su nombre o denominación,
su ámbito de acción, sus principios rectores, sus objetivos, sus fun-
ciones, los sujetos a tutelar y la forma que adquirirán sus órganos de
gobierno y sus mecanismos de toma de decisiones, así como el gra-
do de dependencia, de vínculo y de autonomía frente a los poderes
del Estado.
Las instituciones del Estado mexicano que atienden fenómenos
de magnitud similar a la de la discriminación están organizadas de
tal forma que su órgano máximo de dirección involucra a los pode-
res del Estado, a los distintos niveles de gobierno, a las secretarías
de Estado y a las instituciones gubernamentales, así como a espe-
cialistas en el tema y a representantes de la sociedad en la toma
de las decisiones fundamentales siguiendo un esquema de juntas de
gobierno y de consejos consultivos de responsabilidad compartida.
La experiencia de quienes han participado en este tipo de insti-
tuciones alertó sobre el riesgo de la incapacidad, la lentitud y la in-
movilidad en la toma de decisiones colegiadas cuando se lleva al
extremo el número de integrantes, pues éstos no siempre pueden
asistir y suelen enviar a representantes sin poder de decisión o de
emitir opinión, o bien toman decisiones en función de la institución
que representan.
La propuesta de crear un Consejo Nacional para Prevenir la Dis-
criminación hizo patente desde un principio la necesidad de que en
él se vinculen todos los actores de la sociedad mexicana involucrados
en la lucha contra este fenómeno para buscar alternativas que garan-
ticen la expedita y legítima toma de decisiones y el cabal cumpli-
miento de sus objetivos.
Una de las alternativas que permite al órgano desarrollar los pro-
pósitos para los que fue concebido es el grado de autonomía en la
toma de sus decisiones. En este caso, la autonomía se concibe como
independencia respecto de los poderes públicos y de los intereses
privados.
El proyecto inicial de la Comisión busca crear un organismo autó-
nomo de Estado, con la idea de que pueda nacer como una insti-
tución fuerte e independiente frente a los poderes públicos y a los
intereses particulares, dejando al Poder Legislativo la facultad de ele-
gir a quien ocupe su presidencia, así como a los integrantes de sus
órganos de decisión colegiados. Sin embargo, únicamente existen
303
tres órganos públicos de esta naturaleza: el Banco de México, el Ins-
tituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de los Derechos Hu-
manos.
Vale la pena señalar que ninguna de estas tres instituciones nació
con plena autonomía. Por el contrario, en una primera etapa se cons-
tituyeron como organismos públicos desconcentrados (o descentra-
lizados) sectorizados a la Secretaría de Hacienda el primero y a la
Secretaría de Gobernación los dos últimos. Sólo en una segunda eta-
pa transitaron al régimen especial de los organismos públicos autó-
nomos, de acuerdo con las reformas constitucionales que les dieron
esa naturaleza jurídica.
Esta posibilidad de arribar a una institución autónoma de Estado
se debe mantener abierta, toda vez que son consideraciones de
cálculo político contextual (la actual correlación de fuerzas en el
Congreso de la Unión y las recientes y polémicas reformas consti-
tucionales) las que podrían determinar su postergación, mientras
que su justificación en términos de las necesidades nacionales tras-
ciende con mucho a las coyunturas políticas inmediatas.
De cualquier modo, una expresión de autonomía
5
y de garantía
de la expedita toma de decisiones en el proyecto del Consejo Nacio-
nal para Prevenir la Discriminación que ahora presentamos es la
forma novedosa,
sui generis
, en que se plantea la integración de
la Junta de Gobierno,
6
que es el órgano colegiado encargado de la
toma de decisiones. Éste estaría compuesto por once
integrantes en
cuya designación concurren los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así
como representantes de la sociedad.
7
La propuesta busca incluir en la toma de decisiones a quienes par-
ticipan de cerca, conocen a profundidad y tienen experiencia en las
Documentos
5
.
El patrimonio de la institución se integraría con recursos públicos que la Federación le
asigna mediante el Presupuesto de Egresos de la Federación, aprobado anualmente por la Cá-
mara de Diputados, por lo que la autonomía de este tipo de organismos es siempre relativa.
El grado de autonomía y los objetivos que logran alcanzar también están determinados por
el perfil de las personas que los presiden y que integran el órgano colegiado de dirección.
6
.
La Junta de Gobierno es el órgano de dirección responsable de impulsar el cumplimiento
de los principios y objetivos previstos en el presente ordenamiento para el Consejo Nacional
para Prevenir la Discriminación.
7
.
Se propone que los miembros de la Junta de Gobierno cumplan con el requisito de poseer
suficiente experiencia para el cumplimiento de sus funciones por su preparación y desempeño
profesional, académico o personal en el ámbito de la promoción y defensa de las libertades
fundamentales y contra la discriminación.
304
resoluciones y operaciones del Consejo en materia de investigación,
evaluación, prevención y defensoría.
Una de las principales limitaciones para desarrollar políticas y es-
trategias en el combate y la prevención de la discriminación es, co-
mo hemos insistido, la falta de información precisa y documentada
sobre las causas, las dimensiones, las manifestaciones, los costos y
las consecuencias de la discriminación en México. Para mostrar un
ejemplo de ello basta referirse a la inexistencia de datos precisos so-
bre el número de personas que integran a los grupos más desaven-
tajados, en situación de vulnerabilidad o víctimas de actos o de tratos
discriminatorios,
8
así como de las situaciones, los riesgos y los ca-
sos directos o indirectos de discriminación y de violación o limi-
tación de derechos.
Es por ello que se ha propuesto una serie de atribuciones relacio-
nadas con la investigación y la realización de estudios jurídicos,
9
económicos, políticos y sociales sobre el fenómeno.
10
Esta atribu-
ción tiene por objetivo contar con un gran acervo de información,
de documentación y de investigaciones especializadas que permita
mantener informada a la sociedad y al conjunto de sus instituciones
públicas y privadas sobre la materia, que exponga los motivos, las
formas y los efectos de la discriminación, así como los elementos
para actuar en consecuencia.
No bastaría con una institución que garantice una protección de
derechos cuando los actos ya han sido consumados. Es por ello que
se ha puesto el acento en convocar y corresponsabilizar a la sociedad
y a sus instituciones en el impulso de una cultura que contribuya
a prevenir y a combatir todas las formas de discriminación. Esta la-
bor pasa por la rectoría y la orientación de políticas públicas, así
como por la promoción de programas y de políticas en instituciones
8
.
La
ONU
ha publicado un estudio en el que asegura que alrededor del 12% de la población
de cada país constituye al grupo de personas con alguna discapacidad. Sin embargo los datos
publicados por el
INEGI
muestran que la cifra de personas con discapacidad en México apenas
sobrepasa los dos millones de personas, es decir, un 2% de la población.
9
.
Se propone que el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación continúe la revisión
del marco jurídico federal y local, así como de las iniciativas de ley en curso, para proponer
reformas, adecuaciones y nuevos contenidos en las leyes que prevengan y erradiquen la dis-
criminación.
10
.
La institución deberá realizar una investigación constante que examine las formas más
variadas, novedosas e imprevistas en que la discriminación se manifiesta.
305
y organizaciones privadas encaminados a compensar, prevenir y
reparar los daños que ocasionan los actos discriminatorios.
11
Una reforma cultural en este sentido requiere de un fuerte esfuer-
zo en materia de comunicación y de educación especializada. En
esta tarea se advierte la necesidad de hacer visible la dimensión del
fenómeno en todas las capas de la sociedad a través de la difusión
de los actos discriminatorios directos o indirectos cometidos por
autoridades, instituciones,
12
personas o grupos, así como de las pre-
visiones legales (derechos y obligaciones) en la materia, las funcio-
nes y las competencias del Consejo Nacional para Prevenir la Discri-
minación y los tratados internacionales que contienen compromisos
antidiscriminatorios firmados y ratificados por el Estado mexicano.
13
Sin embargo, la vía de la investigación jurídica, económica, polí-
tica y social sobre el fenómeno, el impulso de un cambio cultural y
la promoción de políticas y de programas
ad hoc
son insuficientes
para prevenir y erradicar los actos discriminatorios, así como para
proteger los derechos de quienes son víctimas de la discriminación.
Por ello, es importante que el Consejo Nacional para Prevenir la
Discriminación cuente con facultades de autoridad que le permitan
resolver los conflictos derivados de las prácticas discriminatorias
previstas en el proyecto legal, así como para hacer obedecer y cum-
plir sus determinaciones. Así, se ha propuesto dotar al Consejo de
atribuciones que le permitan tutelar los derechos de las personas o
de los grupos de personas que sufren discriminación, tales como la
conciliación, la asesoría, la defensoría, la coadyuvancia y la inves-
tigación de los actos o situaciones discriminatorias,
14
la imposición
Documentos
11
.
Ya sean los cometidos en la prestación de servicios por parte de instituciones privadas
o de instituciones públicas, en las acciones de gobierno, en la programación y publicaciones
de los medios de comunicación, etcétera.
12
.
Se ha propuesto que la institución reconozca a los organismos que cumplan y pro-
muevan el cumplimiento de las leyes de la materia mediante un esquema de reconocimientos
públicos.
13
.
Se propone promover, especialmente en el ámbito del Poder Judicial y los órganos en-
cargados de procurar justicia, los compromisos antidiscriminatorios contenidos en dichos tra-
tados internacionales.
14
.
Entendemos por:
Conciliación
: Procurar armonizar intereses en los conflictos que se
susciten con motivo de prácticas discriminatorias, convocando a las partes a una amigable
composición;
Defensoría
:
Representar a las personas que sufran cualquier forma de discri-
minación y que hayan otorgado mandato, en cualquier gestión o procedimiento administra-
tivo o jurisdiccional en el que las víctimas de la discriminación intenten hacer valer sus dere-
chos ante las autoridades competentes;
Coadyuvancia
:
Colaborar en la averiguación previa
306
de las sanciones previstas en las disposiciones legales, así como la
promoción del fincamiento de responsabilidades ante la autoridad
competente por los actos u omisiones que se consideren constituti-
vos de responsabilidad política, penal o administrativa y que, ade-
más, sean considerados discriminatorios.
Las otras reformas necesarias
La recientemente aprobada reforma a nuestra Constitución en lo
referente al tema de la discriminación, así como la norma destinada
a prohibir toda forma de discriminación que ahora proponemos,
plantean como otra actividad indispensable la identificación en la
legislación que nos rige de aquellos contenidos que por su redac-
ción, por sus vacíos, o por sus posibilidades de interpretación, posi-
biliten actos u omisiones discriminatorios, reproduzcan el fenóme-
no, limiten o condicionen el ejercicio de los derechos individuales
y colectivos y contribuyan a la impunidad. En suma, se trata, a la luz
del avance jurídico que implica la aprobación de una legislación na-
cional contra la discriminación, de avanzar en la reforma paulatina
y sistemática de nuestro cuerpo legal nacional para ponerlo a tono
con dicho avance.
Las propuestas de reforma legal que aquí sugerimos no son, por
supuesto, exhaustivas, sino apenas indicativas. En modo alguno
agotan el amplio terreno de transformaciones legales en los niveles
constitucional, general, federal, local y municipal que tendrían que
seguir a la aprobación del proyecto de ley contra la discriminación
en México. Lo que sí pretenden hacer es mostrar cuál ha de ser el
camino de los cambios legales de los que no podrá prescindirse en
el corto y mediano plazos. Así, la idea rectora de estas sugerencias
de reforma legal adicional es la de evitar que prosiga la acumula-
y en los procesos en los que sea parte actora o demandada una persona que sufra discrimi-
nación;
Asesoría
:
Proporcionar asesoría jurídica de oficio y a petición de parte (suplencia de
la queja) a las personas que sufran discriminación para que hagan valer por sí solos los de-
rechos de los que disfruta cualquier persona, e
Investigación
:
la indagación de las denuncias
y de los casos de discriminación.
307
ción de disonancias e incluso contradicciones legales conforme se
llevan a cabo reformas legales de gran calado en nuestro país.
Sin duda, una vez aprobada la ley contra la discriminación se
requerirá de una labor exhaustiva y permanente de análisis tanto del
contexto de su aplicación como de los ordenamientos que tendrán
que ser modificados por su aparición en el cuerpo legal mexicano.
Esta tarea se presenta como una actividad prioritaria para el órgano
de Estado que se ocupará de la referida ley. Esta función permitiría,
además, contribuir con las legislaturas federales y locales en su labor
de adecuación del cuerpo de normas nacionales a las nuevas dispo-
siciones legales en el ámbito de la lucha contra la discriminación.
Resulta claro que el orden jurídico vigente debe estar en constante
revisión para mantenerse en armonía con las necesidades cambian-
tes de la sociedad y para que refleje medidas de solución para ellas.
Por lo tanto, las propuestas futuras de reforma legal pueden ser cons-
truidas en todo momento por el órgano de Estado proyectado.
Una de las preocupaciones que ha guiado el trabajo de la Comi-
sión es la de que la Ley debe cumplir con el principio de seguridad
jurídica para todas las personas, en tanto que ésta implica la certi-
dumbre en su contenido, y la confianza en que éste beneficia y con-
tribuye al desarrollo individual y social, es decir, que no sólo enuncia
principios, sino que protege y garantiza las distintas formas de ha-
cerlos efectivos.
En los trabajos de la Comisión surgieron propuestas de accio-
nes específicas que, en el diseño de políticas públicas y en la aplica-
ción de los programas relativos a estas políticas, contribuyan a com-
pensar a quienes integran los grupos vulnerabilizados de la falta
de oportunidades para el ejercicio pleno de sus derechos. Se tra-
ta de propuestas de carácter obligatorio que inserten en un marco
de legalidad los derechos legítimos de estos grupos y personas. Así,
este derecho entre desiguales, llamado también derecho de justicia
distributiva, puede equilibrar las relaciones humanas aplicando el
principio de proporcionalidad o equidad predominante, que impli-
ca dar un trato proporcionalmente desigual a los desiguales.
Algunos grupos especialmente vulnerables como las mujeres, las
personas con discapacidad, las niñas y los niños y las personas de
la tercera edad, fueron una preocupación constante en el análisis
y elaboración de estas propuestas. Desde el punto de vista de sus
Documentos
308
intereses, se han detectado incluso inconsistencias entre la legisla-
ción internacional, los compromisos derivados de la firma y rati-
ficación de convenciones por parte del Estado mexicano y la legisla-
ción interna revisada.
Se utilizaron documentos que figuran en el marco jurídico obli-
gatorio para nuestro país como referencia de los logros que en ma-
teria de condena y prevención de la discriminación se pretende al-
canzar en la revisión y cambios de las leyes nacionales. Un ejemplo
es la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discri-
minación contra la Mujer, que define a la discriminación como “to-
da distinción, exclusión o restricción basada en el sexo, que tenga
por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento
goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil,
sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos
humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, eco-
nómica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.
Otro de los ejemplos es la Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra Personas
con Discapacidad, vigente desde enero de 2001, que define la discri-
minación como
[...] toda distinción, exclusión o restricción basada en una disca-
pacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de dis-
capacidad anterior o percepción de una discapacidad presente
o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular
el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas
con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fun-
damentales.
La revisión permanente de las obligaciones de las dependen-
cias oficiales, de la elaboración de los programas, de la ejecución de
las acciones y, fundamentalmente, de las posibilidades jurídicas
de acceso de las y los mexicanos al cumplimiento de las garantías
que les protegen, es una necesidad subrayada por la Comisión. Por
ello, nuestros trabajos se orientaron hacia la revisión de un conjunto
de leyes que, por su ámbito de aplicación, por la obligatoriedad de
sus previsiones y por su objeto, son emblemáticas de toda la fe-
309
deración y en las cuales se pudieron identificar numerosos conte-
nidos discriminatorios.
Las legislaciones elegidas para esta revisión sintomática o indica-
tiva fueron las de Educación, Federal del Trabajo, Salud, del Instituto
Mexicano del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado y de Asistencia Social. La Co-
misión partió de la premisa de que si del análisis de una legislación
determinada se desprenden elementos discriminatorios, puede sos-
tenerse que se trata de una norma inadecuada o contradictoria con
las necesidades humanas, o con las de al menos una parte de la po-
blación. Si esa legislación, en su expresión o con sus vacíos, favorece
la existencia de la discriminación o de conductas u omisiones impu-
nes, se convierte en un obstáculo para el desarrollo de las potencia-
lidades y de las capacidades de las personas y para el ejercicio pleno
de sus derechos.
Un tema recurrente fue el de la situación de las mujeres en el
mundo del trabajo. En la revisión del tema de la discriminación por
motivos de sexo se discutieron las condiciones que hacen vulnera-
bles a las mujeres: el número de mujeres pobres se ha incrementado
en los últimos años; además, casi la tercera parte de los hogares me-
xicanos están encabezados por mujeres y muchos otros dependen
de sus ingresos, aun en los casos en los que viven en pareja o cuentan
con un varón que también contribuye al gasto familiar. Así, es común
que los hogares mantenidos por mujeres, o con la presencia de mu-
jeres que trabajan, reflejen en su pobreza la discriminación en suel-
dos, las pautas de segregación ocupacional en el mercado laboral,
los criterios de selección o el acceso a las mismas oportunidades de
empleo, los despidos por embarazo o condición de salud y otros
obstáculos derivados de la pertenencia a un sexo.
El derecho de las mujeres a elegir libremente profesión y empleo,
a que sean reconocidas sus aportaciones y su creatividad en sus
centros de trabajo para posibles ascensos, a su estabilidad y a pres-
taciones están condicionadas por su pertenencia a un sexo. Consi-
derando estos hechos, la Comisión señala la necesidad urgente de
incluir expresamente en la Ley Federal del Trabajo sanciones por ac-
tos como despidos por motivos de embarazo, por denegación de li-
cencias de maternidad, o por discriminación sobre la base del estado
civil. También han de destacarse las propuestas de asegurar el suel-
Documentos
310
do en todos los casos de licencias de maternidad, independiente-
mente de la antigüedad de la mujer trabajadora o del tipo de contra-
tación al que esté sujeta.
Los hogares rurales no constituyen una excepción en el mundo
del trabajo a esta situación de vulnerabilidad. La división del trabajo
basada en el sexo condiciona a las mujeres de las áreas rurales a asu-
mir las responsabilidades inherentes al bienestar familiar, a la admi-
nistración de los recursos (especialmente cuando enfrentan el fe-
nómeno de la emigración de los varones), a las cargas del trabajo
agrícola, a la formación de los hijos y al cuidado de las personas ma-
yores. Si son, además, adultas mayores, su condición se agudiza, su-
mando a su pobreza la desnutrición y las pocas posibilidades de
ingreso en razón de su edad. La necesidad de protecciones laborales
para las mujeres rurales exige reformas legales de carácter antidis-
criminatorio.
La legalidad laboral puede también fomentar una cultura de la so-
lidaridad en el trabajo doméstico y en las labores inherentes a la
maternidad y a la paternidad. Esto se puede lograr propiciando que
los varones trabajadores que sean padres puedan contar con el apo-
yo necesario de sus empleadores para asumir esa responsabilidad
haciéndola compatible con sus horarios laborales, compartiendo así
la responsabilidad con las mujeres. En esta misma línea, se hace ne-
cesaria la inclusión en el ordenamiento legal del derecho de los va-
rones trabajadores a los servicios de guarderías públicas.
Esta Comisión llama la atención en particular sobre la protección
especial que requieren las mujeres durante el embarazo y el estable-
cimiento de medidas de protección especial obligatorias en aquellos
trabajos que se haya probado que pueden resultar perjudiciales para
ellas. Además, se plantea la necesidad de llevar a cabo las modifica-
ciones idóneas que permitan la comprobación del delito en los casos
de hostigamiento sexual; medidas que, sin colocar en riesgo a las tra-
bajadoras, les permita que sus derechos laborales y su libertad per-
sonal sean respetados.
Pero las mujeres no son las únicas que padecen desventaja y dis-
criminación en el mundo laboral. Otro sector altamente vulnera-
bilizado en su relación con las actividades laborales es el de las
personas con discapacidad. En este caso, se hace imperativa la nece-
sidad de incluir en la ley laboral del país la previsión de espacios de
311
capacitación, de promoción del empleo y de sensibilización e infor-
mación a los empleadores.
Es común que las personas con discapacidad no puedan acceder
a las mismas oportunidades de empleo disfrutadas por sus semejan-
tes sin discapacidad en virtud de las limitaciones que los empleado-
res ponen a su contratación. Además, en el supuesto de que accedan
a empleos, la mayoría de las instalaciones donde desarrollan sus ac-
tividades no están acondicionadas para que puedan realizar su tra-
bajo en condiciones favorables y a veces ni siquiera para ingresar a
las mismas. Las personas con discapacidad no cuentan con espacios
adecuados, con rampas, baños, equipo idóneo y, en general, enfren-
tan limitaciones objetivas que les impiden desplegar sus capacida-
des y acceder a las oportunidades de contrataciones y ascensos.
Dos de las recomendaciones legislativas de la Comisión son la
creación de estímulos fiscales para ser concedidos a los particulares
cuando se conviertan en empleadores de personas con discapacidad
y la obligación del Estado de establecer un porcentaje mínimo de
personas con discapacidad entre los empleados de las empresas que
superen un número determinado de trabajadores.
En el caso de la discriminación por edad, planteamos la necesidad
de generar más y mejores oportunidades para los adultos mayores.
Se trata de una reforma urgente, ya que en nuestra sociedad la ex-
clusión laboral por edad empieza con frecuencia en un promedio de
edad tan bajo como los 35 años. Pero, independientemente de este
hecho, son los adultos mayores los que son considerados no apro-
vechables para cargos o empleos, especialmente cuando se trata de
funciones de medio o alto nivel. Además, la experiencia se ha con-
vertido en un requisito de accesibilidad y, paradójicamente, quienes
han trabajado y adquirido esa experiencia generalmente rebasan la
edad solicitada, lo que genera un círculo perverso que les limita las
oportunidades de trabajo. A medida que la edad es mayor, el mer-
cado de trabajo es más reducido; mientras más años acumulen las
personas más grave es su situación de vulnerabilidad.
En el trabajo de la Comisión también ha sido de especial preocu-
pación el trabajo de los niños y las niñas y, en este sentido, la su-
gerencia de una medida definitiva ha sido unánime: las personas
menores de dieciocho años, de acuerdo con la Convención de los
Derechos del Niño y de la Niña, no deben trabajar; es obligación del
Documentos
312
Estado generar las condiciones para que ocupen su tiempo en estu-
diar o prepararse para desarrollar una actividad remunerada una vez
que hayan rebasado esa edad. Esta medida debería incluirse expre-
samente en la Ley Federal del Trabajo, con una sanción a los emplea-
dores y a los padres o tutores que la violen, exceptuando aquellas
personas que, no habiendo rebasado esa edad, estén casados.
Otro terreno legal emblemático en la lucha contra la discrimina-
ción es el de la salud. En la revisión del tema de salud, que se ma-
terializó en el análisis de la Ley General de Salud y las respectivas
leyes orgánicas del
IMSS
y del
ISSSTE
, la Comisión concluye que la de-
finición de salud, tal como puede hallarse en los documentos de la
OMS
, así como en los compromisos aceptados por nuestro país, debe
ser preceptiva en nuestro país. En efecto, la salud debe reconocerse
como un derecho humano e identificarse como un estado de pleno
bienestar físico, mental y social, y no sólo como la ausencia de en-
fermedades o dolencias. Así, la salud no es sólo una situación de
equilibrio del organismo humano, sino una relación de equilibrio
entre éste y el contexto social, político y económico en que se desen-
vuelve.
Las mujeres, en particular, no acceden a un nivel aceptable de
salud, principalmente por las desigualdades que las colocan como
grupo vulnerabilizado; es decir, por su pertenencia a un sexo. Es
cierto que también padecen muchas de las enfermedades que aque-
jan a los hombres. Sin embargo, su dependencia económica, su si-
tuación de vulnerabilidad ante la violencia, el poco o nulo control
que ejercen sobre su cuerpo, y su capacidad de decisión tan men-
guada, especialmente en lo que se refiere a su salud sexual y repro-
ductiva, son realidades sociales que tienen consecuencias que per-
judican seriamente su salud.
A lo anterior hay que agregar que, especialmente en las zonas
marginadas o rurales, no se cuenta con redes de agua potable, faltan
servicios de todo tipo, las viviendas presentan condiciones de insa-
lubridad y hacinamiento y la información de carácter preventivo no
se considera prioritaria. Cuando las personas acceden a los servicios
de salud generalmente es para servicios de atención, no de preven-
ción y, en el caso de las mujeres, muchas de ellas conocen los centros
de salud u hospitales sólo por haber llevado a sus hijos, y no por ha-
ber ido a buscar atención para ellas mismas.
313
Así, el acceso de las mujeres a los recursos de salud y a su utili-
zación es diferente y desigual, se las sigue considerando “pacientes
de segundo nivel”, y con frecuencia no se las trata con respeto; en
muchos espacios de atención no se garantiza ni privacidad ni confi-
dencialidad; la información sobre sus derechos es casi nula y preva-
lece la idea de que para la toma de decisiones, en especial cuando
van a enfrentar un tratamiento quirúrgico, es necesario contar con
la autorización de otra persona, generalmente su esposo o concubino.
La Comisión insiste en la necesidad de mejorar la calidad en la
prestación de servicios sanitarios, incluyendo el concepto de
cali-
dez
, que permita la humanización de la actividad, la promoción del
respeto a la integridad física y psíquica de las mujeres y hombres y
la difusión de los derechos inherentes a un óptimo estado de salud.
También señalamos la conveniencia de incluir en la legislación la
obligación del personal de la salud de informar sobre los derechos
humanos de la mujer, específicamente sobre su derecho a seleccio-
nar, libremente y sin coacción, métodos anticonceptivos. Otra suge-
rencia de inclusión en la legislación se refiere a la garantía expresa
del servicio de atención a la salud, especialmente a mujeres gestan-
tes, independientemente de su condición de trabajadoras, asegura-
das o beneficiarias del
ISSSTE
, tanto en el embarazo, como en el parto
y en el puerperio, además de la garantía de otorgamiento de servi-
cios gratuitos cuando fuere necesario, sobre todo en casos de des-
nutrición y por lactancia.
En lo relativo a la prevención, se hace necesario diseñar y ope-
rar, con carácter obligatorio, programas que permitan a las mujeres
adolescentes prevenir embarazos y enfermedades de transmisión
sexual, así como información respecto del ejercicio responsable de
la sexualidad, previniendo que los contenidos programáticos sean
abiertos, sin prejuicios especialmente en lo que se refiera a la pre-
ferencia sexual, que han servido como pretexto para ejercer formas
abiertas y veladas de discriminación.
En lo que concierne al derecho a la salud de las personas con dis-
capacidad, resulta claro que hacerlo efectivo presenta múltiples ba-
rreras. Es común la confusión entre discapacidad y enfermedad. Si
bien es cierto que muchas personas con discapacidad enfrentan pro-
blemas tan graves que pueden estar en condiciones de no poder va-
lerse por sí mismas, también lo es que existe otro gran número cuya
Documentos
314
discapacidad no es un obstáculo para su incorporación plena en
todos los sentidos.
En lo que se refiere a la atención a la salud de las personas con
discapacidad, el gasto destinado a la atención exclusiva de la salud
(consultas médicas, medicación, hospitalización, cuidados especia-
les a domicilio, etcétera), suele ser muy alto. Destaca el caso de las
personas con discapacidad intelectual, para quienes se prescriben
tratamientos prolongados o permanentes, con base en medicamen-
tos catalogados como “controlados”, (estos últimos son frecuente-
mente retirados de la venta u ocultados por los farmacéuticos, lo cual
obliga a los pacientes a recorrer varios establecimientos para encon-
trarlos o a entregar recetas que amparan la compra de dos medica-
mentos a cambio de uno solo). En este contexto de las altas erogacio-
nes económicas para las personas con discapacidad, la Comisión
recomienda que se atienda en especial el problema de los seguros
médicos privados y públicos, toda vez que les son impuestas primas
prácticamente impagables o, de plano, les es negado este servicio.
La responsabilidad de la atención y la satisfacción de las deman-
das básicas de las personas con discapacidad física o mental ha re-
caído, en la mayoría de los casos, casi de manera casi exclusiva en
los padres de familia u otros parientes. Por ello, se plantea la nece-
sidad de reformular la información sobre salud y los materiales de
capacitación destinados a médicos y trabajadores de salud, de tal
forma que contengan referencias al trato de personas con discapaci-
dad, de su derecho a la privacidad, la confidencialidad y la toma de
decisiones.
Las necesidades relacionadas con la salud de la personas de edad
avanzada tienen características particulares: en nuestro país, el nú-
mero de médicos geriatras es mínimo, el tema no ha sido suficien-
temente estudiado y la improvisación es común. Además, los trata-
mientos para las personas de edad avanzada son riesgosos, porque
sus organismos muchas veces son muy sensibles a cualquier sustan-
cia y, por lo mismo, requieren atención especial. La atención a la
salud de los adultos mayores debería, entre otras acciones, poner
especial cuidado en la prevención de accidentes, que son un riesgo
superlativo para la salud e integridad de estas personas.
El apoyo psicológico a los adultos mayores está en el abandono.
Por ello, es necesario incluir en la legislación sanitaria del país me-
315
didas urgentes que preparen a una comunidad de prestadores de
servicios de salud, tomando en consideración que la pirámide po-
blacional mexicana va a demandar, en pocos años, una atención
mayor. Además, los espacios de asilo, resguardo o cuidado de medio
tiempo son caros, escasos y no ofrecen garantías suficientes ni a los
pacientes ni a sus familiares, por lo que junto con la creación de
medidas reguladoras de este tipo de instalaciones se debe avanzar
en la construcción de servicios públicos suficientes de asilo, resguar-
do y cuidado.
De manera general, y por ser favorable para todos los grupos vul-
nerabilizados objeto de nuestra atención, se recomienda con énfasis
que, en materia de salud, se promueva mediante la ley el diseño, la
aplicación y la divulgación de códigos de ética que, con fundamento
en los códigos internacionales de ética médica, regulen la actuación
de los profesionales de la salud.
En la revisión del tema de Seguridad Social, se constató que és-
ta se encuentra regulada en las leyes del Seguro Social y del Insti-
tuto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
donde, además del derecho a la salud de los trabajadores, se prevén
los medios de subsistencia y servicios sociales. La revisión de la lega-
lidad que rige a las dos máximas instituciones de seguridad social
del país nos confrontó de entrada con su mayor problema, a saber,
que sus beneficios están condicionados a la disposición y manteni-
miento regular de un empleo remunerado continuo. Es necesario
también llevar a cabo una revisión profunda de las condiciones para
el otorgamiento de las pensiones para permitir, en caso de muerte,
a los trabajadores y a sus beneficiarios el disfrute del total de los
montos a los que tienen derecho.
El trato discriminatorio contra las mujeres vuelve a destacar en
este terreno. Al revisarse el derecho de las mujeres a la seguridad
social, se detectó como uno de los problemas comunes el hecho de
que la satisfacción de los requisitos que exige la Ley del Seguro So-
cial para el acceso a sus servicios es muy difícil de cumplir. Por ejem-
plo, se encontraron contenidos discriminatorios tan graves como la
obligatoriedad de un mínimo de cotizaciones para el acceso a los
servicios médicos. O bien, cuando las mujeres interrumpen su conti-
nuidad laboral por embarazos, responsabilidades familiares u otras
Documentos
316
situaciones, pierden derechos que en estricto sentido no deberían
ser afectados.
Un caso aún más grave es el de las mujeres de la tercera edad
que tienen que enfrentar graves problemas derivados de las difi-
cultades para incorporarse o reincorporarse a la fuerza laboral, lo
que les hace perder todo derecho a la seguridad social, en particular
en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez u otra in-
capacidad para trabajar, así como respecto del derecho a vacaciones
pagadas.
Las personas con discapacidad también son víctimas de distin-
tas formas de discriminación en el ejercicio de su derecho a la se-
guridad social. Entre otras formas de exclusión se presentan la falta
de instalaciones adecuadas en los servicios de atención médica o de
rehabilitación, las dificultades que enfrentan para acceder a la infor-
mación, pues no existen traducciones en
Braille
, o la inexistencia de
documentos claros que les informen acerca de sus derechos y de las
limitaciones de los servicios o los seguros.
Nuestro país no debería mantener vigentes normas como los re-
glamentos de las guarderías del
IMSS
o el
ISSSTE
que permiten negar
ese servicio a infantes con discapacidad. La reforma del sistema de
la seguridad social en México tiene que ser uno de los pasos ne-
cesarios de la lucha contra la discriminación. Es necesario que la
seguridad social tome en cuenta principios como los de solidari-
dad, subsidiaridad, universalidad e integralidad, para que se haga
posible el acceso de todos a un sistema completo de protección con-
tra contingencias sociales y naturales.
Otro terreno relevante para esta Comisión es el de la legislación
educativa. Nuestra revisión de la Ley General de Educación y de do-
cumentos internacionales que regulan este derecho de todas las per-
sonas generó diversas propuestas, entre las que destacan las si-
guientes.
En el terreno educativo se presenta, de nuevo, un proceso de ex-
clusión y discriminación contra las mujeres. Esta Comisión sugiere
incluir medidas que permitan no solamente el acceso de las niñas
a los espacios del sistema educativo nacional, sino la garantía de su
permanencia, que es el aspecto donde se presenta el problema ma-
yor. La deserción de las mujeres se relaciona con una idea social-
mente generalizada de que no necesitan pasar por un proceso edu-
317
cativo, dando prioridad en este renglón a la formación de los varo-
nes. En este mismo sentido, se plantea la conveniencia de incluir la
obligación de orientación vocacional a los y las alumnas, sin discri-
minación por motivos de sexo.
Un motivo especial de preocupación para esta Comisión fue el de
la educación especial. Frente al grave déficit de cobertura en este
terreno crucial para la habilitación de personas con discapacidad y
para integrantes de comunidades indígenas, planteamos la necesi-
dad de una revisión a fondo de la estructura y prioridades de la edu-
cación especial. Bajo sus formas actuales en que se pone en práctica,
la educación especial en México alberga y permite formas diversas
de discriminación, tanto para las y los alumnos con discapacidad,
como para las personas que pertenecen a algún pueblo indígena. En
el primer caso, no se cuenta con instalaciones adecuadas o con ins-
trumentos pedagógicos idóneos y, en el segundo, los alumnos no
tienen acceso a intérpretes, instalaciones educativas o a técnicas pe-
dagógicas adecuadas que les permitan acceder a la educación bi-
lingüe.
La Comisión manifiesta la necesidad de eliminar, mediante dis-
posiciones estrictas, tanto en los materiales educativos como en el
lenguaje de los maestros y las maestras, y en todos los niveles y todas
las formas de enseñanza, los conceptos estereotipados de los pa-
peles masculino y femenino y los que discriminan a los alumnos y
alumnas discapacitados. Deben hacerse obligatorias, además, las ac-
tividades que promuevan una cultura de respeto y tolerancia a las
diferencias.
La Comisión hace también un llamado a las instancias correspon-
dientes para generar las condiciones para que todas las personas, sin
ninguna restricción, puedan contar con las mismas oportunidades
de acceso a los programas de educación permanente, incluidos los
programas de alfabetización funcional y de adultos, con el fin de re-
ducir lo antes posible toda diferencia de conocimientos que exista
entre hombres y mujeres, personas con discapacidad, personas de
la tercera edad, personas pertenecientes a pueblos indígenas y to-
das las demás que pertenezcan a grupos vulnerabilizados.
En nuestro país no existe un lenguaje de señas que permita la
integración adecuada de las personas con discapacidad auditiva en
los procesos educativos y laborales. La homogenización de tal len-
Documentos
318
guaje a través de los recursos educativos contribuiría a una mejor
comunicación de los maestros de educación especial con las per-
sonas sordas y, también, entre estas mismas personas. Esta medida,
junto con otras similares, favorecería la construcción de una cultura
de la tolerancia a partir de la comprensión de la discapacidad por
parte de quienes, participando en los procesos educativos, no viven
con discapacidad.
No se trata de esbozar un mero catálogo de buenos deseos en los
temas de educación, de salud, de trabajo, de seguridad o de asis-
tencia social. Se trata, más bien, de darle un cauce adecuado a las
observaciones y análisis de quienes han trabajado el tema de discri-
minación en cada una de estas materias; se trata de darle articulación
y proyección futura a un trabajo que hasta ahora ha sido desarticu-
lado. Si, como esperamos, a la aprobación de una legislación nacio-
nal contra la discriminación le sigue, mediante un efecto de casca-
da, una serie de transformaciones en los distintos niveles de nuestro
sistema legal donde puedan identificarse normas u omisiones de ca-
rácter discriminatorio, las y los mexicanos podremos entrar al siglo
XXI
con un conjunto de leyes que empiece a estar a tono con la com-
plejidad y variedad de nuestra experiencia social y, por supuesto, a
la altura de los retos ingentes que nuestra nación tiene que resolver.
Plan del informe general de la Comisión Ciudadana
de Estudios contra la Discriminación
El informe general de las actividades de la Comisión Ciudadana de
Estudios contra la Discriminación al que este texto sirve de introduc-
ción, se ha integrado con la pretensión de ofrecer una argumen-
tación compleja y extensa acerca del fenómeno de la discriminación
en México. Hemos querido construir una suerte de “libro blanco” de
la discriminación en México capaz de incluir las principales razones
para avanzar en los cambios legislativos que aquí hemos menciona-
do. Los argumentos de este informe general son fundamentalmente
resultado del trabajo de las seis subcomisiones en que se desdobló
la Comisión para sus tareas específicas. Estas conclusiones han sido
organizadas para su exposición en tres secciones temáticas: la pri-
mera revisa la experiencia legal internacional en materia de lucha
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Documentos
contra la discriminación, tanto en el caso de los instrumentos in-
ternacionales vinculantes para nuestro país como en el caso de los
aportes específicos de legislaciones nacionales que pueden califi-
carse de avanzadas o progresistas. La segunda, que se constituye co-
mo una amplia exposición de motivos del proyecto de ley, es un
estudio teórico y empírico del fenómeno de la discriminación en
México. En esta parte se formula una explicación general de la natu-
raleza de la discriminación y se avanza en un diagnóstico socioló-
gico de las siete prácticas discriminatorias más importantes en Mé-
xico. La tercera parte se presenta como una explicación del proyecto
de ley propuesto por la Comisión. Esta última parte expone los cri-
terios según los cuales se redactó la propuesta de proyecto de la Ley
Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, misma que in-
cluye una sección relativa a la creación del Consejo Nacional para
Prevenir la Discriminación. Además, esta sección incluye algunas
propuestas de reforma legal en otros ámbitos del cuerpo jurídico na-
cional que, como resultado de nuestros trabajos, se ha juzgado nece-
sario sugerir a las instancias pertinentes.
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