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51
Integración económica
internacional, autonomía nacional,
democracia trasnacional: ¿una
trinidad imposible?*
G
IANDOMENICO
M
AJONE
**
*
*
.
Traducido por Felipe Block y Cabrera.
**
.
The European University for Postgraduate Research in the Social Sciences, Badia
Fiesolana, Via dei Roccettini 9 1-50016, San Domenico di Fiesole, Italia.
***
.
Este ensayo se basa en una serie de conferencias dictadas en la Universidad Nacional
Autónoma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, en febrero de 2002.
Resumen
Este trabajo examina tres hipótesis que se refieren a la relación entre integración económi-
ca, el Estado-nación y la democracia. En la primera, la hipótesis de la “democracia disminui-
da”, el autor afirma que en un mundo de economía mundial integradora los encargados de
dictar las políticas nacionales se ven crecientemente constreñidos en su capacidad para pro-
ducir los bienes públicos que demandan los electores. De acuerdo a la segunda hipótesis,
“federalismo transnacional”, este déficit se corregiría transformando la actual Unión en un Es-
tado federal. La tercera hipótesis, “constitucionalismo transnacional”, admite que la demo-
cracia no puede florecer por encima del nivel nacional puesto que la gente de los Estados
miembro de la
UE
no constituyen un pueblo.
Abstract
This paper examines three hypothesis concerning the relationship among economic integra-
tion, the nation-State and democracy. The first one, the “diminished democracy” hypothesis,
claims that in an integrating world economy national policymakers are increasingly constrai-
ned in their ability to produce the public goods the voters demand. According to the second
hypothesis —“transnational federalism”— this deficit should be corrected by transforming the
present Union into a federal State. The third hypothesis —“transnational constitutionalism”—
acknowledges that democracy cannot flourish above the national level since the peoples of
the member States of the
EU
do not form a demos.
Palabras clave:
integración económica mundial, Estado-nación, democracia disminuida, fede-
ralismo trasnacional, constitucionalismo trasnacional, poder político, poder económico, Co-
munidad Económica Europea.
Introducción
***
E
ste trabajo examina tres hipótesis que se refieren a la relación
entre integración económica, el Estado-nación y la democracia.
52
La primera, la hipótesis de la “democracia disminuida”, afirma que
en un mundo de economía mundial integradora los encargados de
dictar las políticas nacionales se ven crecientemente constreñidos en
su capacidad para producir los bienes públicos que demandan los
electores. Las únicas políticas públicas posibles son aquellas que
facilitan el comercio internacional y la movilidad de capitales, y las
alternativas a esta situación —autarquía o un gobierno mundial que
alinearía el poder político y el económico— son o demasiado costo-
sas o políticamente imposibles. En realidad hay poca evidencia em-
pírica que apoye la hipótesis de la democracia disminuida. Por lo
tanto, la movilidad económica de los países de la
OCDE
no ha ejercido
una presión sistemática hacia abajo sobre el sector público. Las refor-
mas a las prestaciones sociales en su mayoría se mueven por factores
como las tendencias demográficas, que no están directamente rela-
cionados a la integración económica internacional. En la Unión Eu-
ropea, donde la mayoría de los mercados se encuentran altamente
integrados, la ausencia de una armonización de los impuestos no ha
conducido a una situación donde los gobiernos nacionales se vean
forzados a proporcionar un nivel de servicios públicos más bajo de
lo que el ciudadano querría. Al contrario, las tasas impositivas pro-
medio y el nivel de la provisión de servicios públicos en los Esta-
dos miembro más pobres tienden a elevarse a los niveles de los paí-
ses más ricos. Así, aun en el ejemplo más avanzado de integración
regional, el Estado-nación permanece como la verdadera arena de
la política democrática.
En Europa el problema no es una “democracia disminuida” en
el nivel nacional, sino un “déficit democrático” en el nivel supranacio-
nal. De acuerdo a la segunda hipótesis —“federalismo transna-
cional”—, este déficit se corregiría transformando la actual Unión en
un Estado federal. Desafortunadamente, no hay ninguna indicación
de que una mayoría, o aun una minoría significativa, de europeos
estén dispuestos a sacrificar el corazón de la soberanía nacional en
favor de un súper Estado. Pero esto ni siquiera es el problema más
serio con la hipótesis federalista. La falla básica es que en una fede-
ración de organizaciones políticas severamente divididas a lo largo
de líneas culturales, institucionales y políticas, y carentes de un sen-
tido de solidaridad nacional generado por memorias históricas com-
partidas, cualquier medida por un gobierno central que afecte dife-
53
Perspectivas teóricas
rencialmente a los ciudadanos de los distintos estados o regiones
dentro de su territorio, crea serios problemas de legitimidad. Esto
es cierto aun si una mayoría de los ciudadanos apoyan la medida,
pero los oponentes se concentran en unos cuantos Estados miembro
en donde en realidad son mayoría. Por lo tanto, las políticas redistri-
butivas y otras con ganadores y perdedores claramente identificables,
tendrían que mantenerse fuera de la agenda federal. Esto quiere
decir que uno de los principios básicos del proceso democrático
—el principio del control sobre la agenda final, según el cual la ma-
yoría tiene derecho a decidir cuáles asuntos se colocan en la agenda
pública— no podría satisfacerse. Como consecuencia, una Europa
federal se enfrentaría a problemas de legitimación democrática aún
más serios que la actual
UE
.
La tercera hipótesis —“constitucionalismo transnacional”— ad-
mite que la democracia no puede florecer por encima del nivel na-
cional puesto que la gente de los Estados miembro de la
UE
no cons-
tituyen un pueblo. Señala, sin embargo, que el constitucionalismo
es diferente puesto que el propósito de las reglas constitucionales
no es imponer derechos sociales positivos, sino limitar y controlar
el uso del poder a cualquier nivel. En el pasado, dichas reglas se apli-
caban sólo dentro de las fronteras nacionales, pero en un mundo cre-
cientemente interdependiente el poder nacional también debe disci-
plinarse externamente. Ésta es la función de los tratados europeos,
de las reglas del
GATT
/
OMC
y de muchos tratados especializados que
atienden asuntos tales como los derechos humanos, la protección
del medio ambiente y el bienestar de los animales. Un enfoque que
oriente al poder a basarse en reglas, a la cooperación internacional
y a la resolución de disputas, facilita enormemente la integración
económica; pero también puede mejorar la calidad de la democracia
doméstica, por ejemplo, limitando los poderes discrecionales de los
ejecutivos nacionales.
El síndrome de la “democracia disminuida”
Se ha dicho bien que el poder político ha determinado fronteras
mientras que el poder económico goza de la libertad del mundo. Al
tiempo que los mercados crecen más allá de las fronteras nacionales
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se hace más difícil evadir la pregunta: ¿Pueden los mercados vol-
verse internacionales mientras que la política permanece nacional
o inclusive subnacional? Queda claro que en una economía mundial
integradora la efectividad de algunos instrumentos de política se
erosiona considerablemente. Por ejemplo, a mayor grado de aper-
tura de una economía nacional, menos efectivo resultará el manejo
keynesiano de la demanda como instrumento de política estabilizadora
interna. Esto es cierto puesto que alguna porción de cualquier gas-
to adicional del gobierno se gastará en importaciones del resto del
mundo, así que una parte del efecto creador de demanda por el gasto
se disipa en el extranjero.
La obsolescencia de algunos instrumentos de política, sin embar-
go, no implica que los Estados democráticos ya no puedan satisfacer
las demandas de sus ciudadanos. Al contrario, uno de los beneficios
indirectos de la mayor integración económica podría ser el incentivo
adicional para encontrar soluciones más adecuadas a viejos y nue-
vos problemas. Así, puede demostrarse que la demanda por mayor
transparencia en la toma de decisiones públicas, la búsqueda de
nuevas formas de rendición de cuentas y la creciente confianza en
la persuasión más que en las tradicionales formas de coerción guber-
namental están relacionadas, al menos en parte, con el proceso de
creciente interdependencia económica y política entre las naciones
(Majone, 1996a). Además, a veces es posible transferir los pode-
res de formulación de políticas a instancias más altas de gobernación,
de tal forma que lo que ya no se puede lograr en el nivel nacional
pueda lograrse por medio de la cooperación internacional. ¿Pero ba-
jo qué condiciones, dentro de qué límites es tal transferencia posible
y cuáles son sus implicaciones para la política democrática? Éstos
son los asuntos que atiende este trabajo.
Un punto de partida que desde el punto de vista heurístico nos
es útil es el célebre resultado de la economía internacional conocido
como teorema de Mundell-Fleming o, más informalmente, como la
“trinidad imposible” o el “trilema de la economía abierta”. Según este
teorema, los países no pueden mantener una política monetaria
independiente, movilidad de capital y paridad fija simultáneamente.
Si un gobierno escoge paridad fija y movilidad de capital tiene que
ceder la autonomía monetaria. Si escoge autonomía monetaria y mo-
vilidad de capital, tiene que acceder a tasas de flotación para la pari-
55
Perspectivas teóricas
dad. Finalmente, si elige combinar la paridad fija con la autonomía
monetaria, debe limitar la movilidad del capital.
El economista Dani Rodrik ha argumentado que el trilema están-
dar de la economía abierta puede extenderse a lo que él llama el tri-
lema político de la economía mundial (véase la figura 1). Los ele-
mentos del trilema político de Rodrik son: economías nacionales
integradas, el Estado-nación y la “política de masas”, esto es, un sis-
tema democrático caracterizado por un alto grado de movilización
política y por instituciones que le responden a los grupos moviliza-
dos. El alegato, como en el trilema estándar, es que a lo más se pue-
den tener dos de las tres cosas. Para citar a Rodrik:
Si queremos verdadera integración económica internacional,
tenemos que irnos con el Estado-nación, en cuyo caso el do-
minio de la política tendrá que restringirse significativamente,
o irnos con la política de masas, en cuyo caso tendremos que
abandonar el Estado-nación a favor del federalismo mundial.
Si queremos regímenes con alta participación política, tenemos
que escoger entre el estado-nación y la integración económica
internacional. Si queremos mantener el Estado-nación, tene-
mos que escoger entre la política de masas y la integración eco-
nómica internacional (Rodrik, 2000:180).
Política de masas
Economías nacionales integradas
Figura 1
El falso trilema
Estado-nación
Fuente
: Rodrik, 2000: 181.
56
La política no necesariamente se encogería bajo el federalismo
mundial puesto que el poder económico y el poder político estarían
alineados: todos los asuntos políticos y de política se tratarían en el
nivel mundial. Un gobierno mundial no está en el dominio de lo po-
líticamente posible, ahora o en el futuro previsible, pero aun sin él
no estamos, de hecho, frente al negro intercambio visualizado por
Rodrik entre la integración económica internacional y la respuesta
pública a los deseos del ciudadano. Según él, el precio de conservar
la soberanía nacional mientras los mercados se internacionalizan es
que la política tiene que ejercerse sobre asuntos mucho menos va-
rios:
La meta dominante de los Estados-nación [.
..] sería aparecer
atractivos para los mercados internacionales [.
..]. Los reglamen-
tos nacionales y la política de impuestos se armonizarían de
acuerdo a estándares internacionales o se estructurarían de tal
forma que presentaran el mínimo impedimento a la integración
económica internacional. Sólo se proporcionarían los bienes
públicos locales que fueran compatibles con los mercados inte-
grados (Rodrik, 2000:182).
En esencia, ésta es la tesis de la “democracia disminuida” que ha
encontrado amplia, aunque sin crítica, aceptación entre los críticos
de la globalización.
El corazón de esta tesis es un argumento sobre la decreciente ca-
pacidad de quienes formulan políticas en las democracias para pro-
ducir políticas públicas que se alejen de los principios para confor-
mar el mercado. Sin embargo, numerosos estudios han arrojado
serias dudas sobre la precisión de una sencilla correlación, mucho me-
nos de cualquier liga casual, entre la globalización y un síndrome de
la “democracia disminuida”. Así, un reciente análisis econométrico,
con datos anuales de 1964 a 1993 para 16 países de la
OCDE
, muestra
poca evidencia de que la movilidad internacional del capital ejerce
una presión sistemática hacia abajo sobre el sector público, el estado
benefactor y provisiones del sector público (Swank, 2001 y otros
estudios citados ahí mismo).
Éstos y otros descubrimientos similares deben parecer con-train-
tuitivos a muchos críticos de la globalización del comercio, pero son
57
Perspectivas teóricas
bastante entendibles una vez que nos damos cuenta que las reglas
del sistema mundial de comercio no restringen la autonomía de quie-
nes formulan políticas nacionales de manera significativa. Los miem-
bros de la Organización Mundial de Comercio (
OMC
) no sólo disfru-
tan de autonomía en la formulación de políticas nacionales, sino que
también deben respetar el ejercicio de dicha autonomía por otros
miembros. Este principio básico se refleja en el principio de nación
más favorecida (
NMF
), cuya función fundamental es asegurarse que
cada miembro de la
OMC
otorgue acceso a sus mercados independien-
temente de cualesquiera de las políticas del socio comercial, inclu-
yendo sus políticas internas. Por cierto, es interesante señalar que el
argumento de que las reglas de comercio internacional debieran in-
terpretarse para permitir acciones contra socios comerciales con po-
líticas internas diferentes, se hizo por vez primera en Estados Uni-
dos en el conocido caso
atún/delfín.
El caso lo inició México contra
la restricción estadounidense a las importaciones de atún provenien-
tes de países que no protegieran a los delfines para evitar su muerte
durante la pesca del atún. El estándar estadounidense sobre la captu-
ra de atún era unilateral, impuesto por un estatuto promulgado por
el congreso bajo múltiples presiones de grupos ambientalistas ame-
ricanos (Jackson, 1997:238). En esta ocasión, un pánel del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (
GATT
) confirmó
que los Estados miembro pueden aplicar restricciones a la importa-
ción para implementar sus leyes dentro de su jurisdicción, pero no
pueden imponer restricciones discriminatorias al comercio para for-
zar a otros miembros del
GATT
a cambiar sus políticas internas.
Los críticos de la globalización también afirman que bajo las reglas
del
GATT
y la
OMC
un gobierno no puede proteger de la competencia
externa a aquellas industrias nacionales que tengan que sufrir los
costos de regulación ambiental y de otra índole no aplicados por
otros países. Sin embargo, como convincentemente ha mostrado
Roessler (1996), las reglas de la
OMC
sí le permiten a los Estados miem-
bro tomar una medida reguladora interna que eleve el costo de pro-
ducción en combinación con subsidios o aranceles que manten-
gan la posición competitiva de los productores locales que tienen
que sufrir estos costos. La única restricción es que si las medidas
compensatorias afectan adversamente los intereses de otros miem-
bros de la
OMC
, se deben instaurar procedimientos diseñados pa-
58
ra eliminar los efectos adversos de tales medidas sobre terceros
países.
Una demostración asombrosa de la autonomía de quienes formu-
lan políticas nacionales en asuntos políticamente sensibles lo pro-
porciona el Acuerdo de la
OMC
sobre Medidas Sanitarias y Fitosa-
nitarias, esto es, reglamentaciones nacionales para proteger la salud
de seres humanos, animales y plantas. Bajo este Acuerdo —así como
bajo las disposiciones correspondientes del Tratado de Libre Comer-
cio de América del Norte (
TLCAN
)— cada signatario tiene derecho a
fijar sus propios estándares en el campo de la salud. Esta suposición
de autonomía nacional sólo puede ponerse en tela de juicio demos-
trando que la medida carece de justificación científica. Bajo las reglas
de la
OMC
, si una medida sanitaria tiene bases científicas, hay muy
poco que los demás países puedan hacer para oponerse a ella (Atik,
1996-1997; Majone, 2002). Es precisamente la combinación de rígidas
reglas con salvaguardas flexibles lo que ha permitido que la liberali-
zación del comercio internacional avance sin que hasta el momento
exista una armonización de políticas internas. Este sutil compromi-
so posibilita la coexistencia entre dos principios aparentemente con-
tradictorios, la autonomía de las políticas internas y la globalización
del comercio (Roessler, 1996: 41).
Integración “somera
vs.
profunda”
Los argumentos hasta ahora presentados podrían juzgarse insufi-
cientes para desafiar el escenario pesimista de Rodrik o para refutar la
tesis de la “democracia disminuida”. Se puede objetar que la liberali-
zación de los mercados de capital y bienes es una forma de inte-
gración “somera” —integración limitada a medidas para suprimir
barreras y controles que impiden el intercambio en las fronteras na-
cionales. Sin embargo, conforme la integración económica progre-
sa, tales medidas resultan insuficientes. Asuntos de una integración
“más profunda” aparecen en la agenda internacional. Estos asuntos
conciernen a políticas e instituciones tras-la-frontera que anterior-
mente no habían sido sometidas a escrutinio internacional (Kahler,
1995: 2). En particular, los regímenes reguladores internos podrían
ser sustituidos por reglas armonizadas internacionalmente que no
59
Perspectivas teóricas
pueden ser hechas a la medida de las preferencias nacionales. Por
tanto, se concluye, la verdadera amenaza a la autonomía de quienes
formulan políticas y que rinden cuentas democráticamente viene de
la inclinación por una integración más profunda de la armonización,
o, para usar la terminología de Rodrik, de la
verdadera
integración
económica internacional.
Un ejemplo de esta línea de pensamiento lo proporciona el punto
de vista tradicional de la competencia internacional de impuestos.
Según este punto de vista, debido a la mayor integración económica
el capital se torna más volátil y los países empiezan a competir para
atraerlo mediante recortes a sus tasas impositivas. El proceso puede
llegar al punto que un país se vea obligado a proporcionar servicios
públicos de menor nivel del que desearían sus ciudadanos. Dado
este escenario, la armonización de los impuestos aparece como una
propuesta razonable. Por lo menos, si el recorte en los impuestos lo
efectúan todos los países, ninguna nación logra una ventaja compa-
rativa. De esta forma, la armonización internacional de los impuestos
se parecería a un cártel para fijar precios entre empresas —una muy
atractiva estrategia para todas las partes en la negociación. De hecho,
uno observa muy poca armonización en los impuestos, aun en paí-
ses cuyas economías están pasando por un proceso de integración
profunda.
Con mucho, el ejemplo contemporáneo más importante de inte-
gración profunda de economías nacionales originalmente separa-
das, es la Comunidad Europea/Unión Europea (
CE
/
UE
). Por lo tanto
el proceso de integración europea proporciona la prueba más rigu-
rosa para la hipótesis de que la integración económica internacional
reduce significativamente la capacidad de quienes formulan políti-
cas democráticamente electas para proporcionar los bienes públicos
que el electorado demanda.
A menudo se ha predicho, sobre la base del punto de vista de la
competencia en impuestos, que un fracaso en la armonización de las
tasas impositivas en la
UE
resultará en la competencia destructiva
entre los Estados miembro, lo que en última instancia socavará los
generosos sistemas de bienestar social en Europa pero, hasta el mo-
mento, no se observa tal “carrera al sótano”. Mientras que las barreras
al comercio y a la movilidad del capital han ido cayendo casi contí-
nuamente desde finales de los cincuenta, los países de la
UE
no han
60
experimentado ningún grado de competencia en impuestos y la con-
secuente caída de las tasas. De hecho, las tasas impositivas han subi-
do desde mediados de los sesenta tanto en los Estados miembro ori-
ginales —los países del Benelux, Alemania, Francia e Italia— como
en los países de la “periferia” europea —España, Portugal, Grecia e
Irlanda. Además, la tasa impositiva siempre ha sido más alta en los
países ricos que en los países más pobres, lo cual muestra que la
creciente integración de Europa no hizo que los miembros más ricos
de la Comunidad se sintieran constreñidos por la competencia impo-
sitiva de los países con salarios más bajos. Desde finales de los se-
tenta se ha reducido la diferencia entre las tasas impositivas de estos
dos grupos de países. Sin embargo, esta reducción se ha dado en di-
rección contraria a lo predicho por el punto de vista de la compe-
tencia impositiva, con las tasas promedio en los países de la periferia
acercándose a las de los países más ricos. Más que una carrera al só-
tano, los Estados miembro de la
UE
parecen estar entregados a una
carrera a la cima.
También parece haber pocos indicios de que se esté dando una
carrera al sótano en el suministro de servicios públicos en la Unión
Europea. En su lugar, como en el caso de los impuestos, la carrera
ha sido en dirección opuesta, con los países del sur elevándose a los
niveles de gasto del norte (Barnard, 2000). En resumen, aun en una
UE
“profundamente” integrada, “el Estado-nación es aún el principal
sitio para el cambio de políticas, y queda amplio espacio para la elec-
ción política [.
..]; si los arreglos institucionales y la mezcla de políti-
cas se modifican apropiadamente, el corazón de los principios del
modelo social europeo puede conservarse y en muchos aspectos
mejorarse, al traducir estos principios a los mundos reales del bie-
nestar social europeo” (Ferrara,
et al.
, 2001:164).
Decir que las reglas del régimen de comercio mundial, la liberali-
zación de los mercados de capital o aun la integración profunda no
reducen significativamente la autonomía de quienes formulan las
políticas nacionales no implica, sin embargo, que las políticas inter-
nas no tengan que adaptarse a condiciones económicas, políticas y
tecnológicas contínuamente cambiantes. En todas partes los Estados
con bienestar social se enfrentan a serios problemas, pero las causas
de las dificultades actuales en su mayoría están relacionadas a fac-
tores que poco tienen que hacer con la creciente integración de la
61
Perspectivas teóricas
economía mundial: el impacto de los cambios demográficos, la opo-
sición interna a las altas tasas impositivas, el fracaso de las tradicio-
nales políticas sociales a responder a las nuevas necesidades y ries-
gos generados por el cambio socioeconómico y tecnológico, los
cambios ideológicos y políticos. Y tampoco debemos olvidar las sa-
cudidas internas: en Alemania, muchas de las reformas que en otros
lugares se han justificado en términos de la globalización, se han
introducido como consecuencia del proceso de reunificación pos-
terior a la caída del muro de Berlín (Hay y Rosamond, 2002).
Integración profunda y armonización
La tesis de la “democracia disminuida” en ocasiones se combina con
la demanda por mayor armonización internacional. En años recien-
tes, la idea de que la armonización de las políticas e instituciones
internas es un requisito necesario para el libre y “justo” comercio ha
asumido una posición central en el debate sobre la globalización.
Paradójicamente, muchas de las mismas personas que se oponen a
la integración económica internacional por las limitaciones que
supuestamente impone a las preferencias de políticas nacionales,
demandan la reducción o aun la eliminación de la variedad interna
en las políticas sociales, sobre el medio ambiente y el trabajo. Jagdish
Bhagwati (1996) ha examinado críticamente los argumentos filosó-
ficos, económicos y políticos que se han esgrimido para justificar
tales demandas. Su conclusión es que la mayoría de tales argumen-
tos son técnicamente inviables y que algunos hasta conducen a con-
clusiones moralmente objetables.
Así, los argumentos filosóficos para reducir la diversidad y por lo
tanto para limitar la autonomía de quienes formulan las políticas
nacionales, a menudo son el resultado de un sentido de responsabi-
lidad que los ciudadanos de los países ricos sienten hacia los ciuda-
danos de los países más pobres. Este sentido de obligación moral
aparentemente le da legitimidad a la demanda de que los países ricos
debieran usar su poder político y económico para persuadir y, si fue-
ra necesario, presionar a los países más débiles para que adopten
estándares sociales y de medio ambiente más altos. Sin embargo, po-
ner en práctica los estándares más altos es costoso. A menos que los
62
países ricos estén preparados para ayudar a los países pobres a
sufragar tales costos, las demandas por una armonización interna-
cional de los estándares sociales y del medio ambiente tiende a dis-
torsionar las prioridades nacionales de los países en vías de desa-
rrollo, e inclusive de ser capturados por los intereses económicos de
los países ricos. Esto explica por qué las “demandas sobre el medio
ambiente demasiado severas para países de escasos recursos, res-
paldadas por una amenaza punitiva de sanciones comerciales, pue-
den ser hechas no sólo por los grupos ambientalistas, sino que tam-
bién las hacen los cabilderos proteccionistas que ven en las posibles
sanciones comerciales un beneficio para ellos mismos” (Bhagwati,
1996:13).
Probablemente los primeros debates sobre armonización de polí-
ticas surgió en los años cincuenta en conexión con la creación de
la Comunidad Económica Europea. Un indicio de esos debates se
encuentra en el Tratado de Roma, por ejemplo en el artículo 119
(ahora artículo 141
CE
) que afirma que hombres y mujeres deben re-
cibir igual paga por igual trabajo. El artículo se introdujo a instancias
de Francia, quien temía la competencia de otros miembros de la Co-
munidad en sectores como el textil, que emplea una alta proporción
de trabajadoras. El problema surgió porque Francia había introdu-
cido, previo al establecimiento de la Comunidad, una legislación
que proveía igual paga para hombres y mujeres, mientras que otros
países europeos no lo habían hecho. El resultado era que la paga
relativa de las mujeres era más alta en Francia que en los otros paí-
ses. Por lo tanto, se temía que la liberalización del comercio den-
tro del mercado común lastimaría la industria francesa (Sapir, 1996:
552).
En general, sin embargo, el Tratado de Roma rechazó la idea de
que la armonización de las políticas sociales debía preceder el esta-
blecimiento del mercado común. A cambio, el tratado asumió que
tal armonización se daría como consecuencia del nivel de vida más
alto hecho posible por la liberalización del comercio y la integración
de las economías nacionales. Por tanto, las diferencias en las polí-
ticas sociales no requieren revisión si reflejan las condiciones econó-
micas generales. Las diferencias que produzcan distorsiones espe-
cíficas deben ser eliminadas, pero la armonización de las políticas
nacionales es sólo uno de los métodos que se pueden aplicar (Sapir,
63
Perspectivas teóricas
1996:551). El tratado también rechaza la idea de que la integración
económica requiere armonización impositiva. La cordura de este en-
foque se demuestra por el hecho, arriba señalado, de que no exista
una carrera hacia el sótano en materia impositiva en la
UE
, a pesar
de la creciente integración.
Aun así, puede ser que se necesite la armonización en la medida
en que las leyes y reglamentos nacionales creen barreras no arance-
larias al comercio, y por lo tanto “afecten directamente el estable-
cimiento o funcionamiento del mercado común” (artículo 94,
Tratado
CE
). Sin embargo, la naturaleza de la armonización reguladora
ha cambiado radicalmente a través de los años.
La evolución de la armonización reguladora en la
UE
Desde el principio de los años sesenta, hasta más o menos 1973
—la fecha del primer crecimiento de la
CE
para incluir al Reino Uni-
do, Irlanda y Dinamarca—, el enfoque de la Comisión Europea hacia
la armonización se caracterizaba por una marcada preferencia por
medidas detalladas diseñadas para reglamentar exhaustivamente
los problemas en cuestión, excluyendo los reglamentos nacionales
existentes previamente —enfoque conocido como armonización to-
tal. Bajo la armonización total, una vez que se han instaurado los re-
glamentos de la
CE
, se excluye la capacidad de un Estado miembro
para aplicar reglamentos más estrictos invocando los valores a los
que se refiere el artículo 36 del Tratado de Roma (ahora artículo 30
CE
) —la protección de la vida y la salud de personas, animales y plan-
tas, y la preservación de los tesoros culturales nacionales.
Durante mucho tiempo la Corte de Justicia apoyó la armonización
total como un cimiento en la construcción del mercado común. Des-
de el punto de vista de la construcción del mercado, la armonización
total tenía la ventaja de la simplicidad. Una vez que la Comunidad
ha actuado, los reglamentos nacionales ya no se aplican: el mercado
común opera bajo un reglamento común. Esto corresponde al dere-
cho de desplazamiento federal; la Comunidad goza de competencia
exclusiva sobre el área de política pertinente (Weatherill, 1995).
Para compensar la pérdida de soberanía reguladora de los Estados
miembro, el artículo 100 del Tratado de Roma (ahora artículo 94
CE
)
64
prescribía que las directivas armonizadoras propuestas por la Comi-
sión tenían que ser aprobadas unánimemente por el Consejo antes
de que pudieran convertirse en ley europea. Este requisito de unani-
midad forzó a la Comisión y al Consejo a someterse a largas, y a veces
inútiles, negociaciones. Es fácil imaginar la dificultad de armonizar
totalmente las leyes y reglamentos de seis, nueve, doce y finalmente
quince países que difieren ampliamente en sus tradiciones políticas,
de derecho y administrativas. Aun el proceso de adaptar reglamen-
tos europeos existentes al progreso tecnológico era tan lento que se
produjo un retraso regulador sistemático.
Es posible que la falta de precedentes históricos haya conducido
a desestimar seriamente la dificultad para la armonización total. Sin
embargo, la principal razón para preferir este enfoque para integrar
el mercado fue política. Durante los primeros días de la Comunidad,
se tendía a perseguir la armonización no sólo para resolver proble-
mas concretos de regulación, sino también para echar adelante el
proceso general de la integración europea. Finalmente, sin embar-
go, este uso político de la armonización total se enfrentó a creciente
oposición de algunos de los Estados miembro, en particular después
de la primera ampliación.
Para mediados de los años setenta los límites del enfoque se ha-
bían hecho claros. Como la Comisión llegaría a admitir algunos años
después, “la experiencia nos ha enseñado que la alternativa a confiar
en una estrategia basada totalmente en la armonización sería sobre-
reguladora, tomaría demasiado tiempo en implementarse y sofo-
caría la innovación” (Commission of the European Communities,
1985:17). Al mismo tiempo, una mayor oposición a lo que algunos
Estados miembro consideraron centralización excesiva convenció a
la Comisión de que los poderes otorgados por el artículo 100 debían
usarse para interferir lo mínimo posible con la autonomía reguladora
de los gobiernos nacionales. El énfasis cambió de total a “opcional”
y a “mínima” armonización —y a reconocimiento mutuo.
La armonización opcional busca garantizar el derecho al libre mo-
vimiento de bienes a la vez que se permite a los Estados miembro
conservar formas tradicionales de reglamentación. Así, una especia-
lidad comestible, tal como un queso hecho de leche no pasteurizada,
que no cumple con los estándares europeos, puede producirse para
el mercado interno.
65
Perspectivas teóricas
Una forma en particular de la armonización abierta la proporciona
el cuarto párrafo del artículo 100a (ahora artículo 95
CE
), agregado
al Tratado de Roma por medio del Acta Única Europea. Este artículo
introdujo la votación por mayoría calificada para legislar sobre
mercados internos, pero los Estados miembro no estaban prepara-
dos para renunciar a su derecho a veto, bajo el artículo 100, sin de-
bilitar un poco la armonización total. Por lo tanto, el artículo 100a
(4) estipula que:
Si, posterior a que el Consejo adopte una medida de armoniza-
ción actuando por mayoría calificada, un Estado miembro con-
sidera necesario aplicar disposiciones nacionales sobre la base
de exigencias mayores a que se refiere el artículo 36, o en re-
lación a la protección del medio ambiente en el medio ambien-
te de trabajo, notificará a la Comisión de dichas disposiciones.
Las disposiciones nacionales cobran validez una vez que la Comi-
sión ha verificado que no son un medio de discriminación arbitraria
o una restricción al comercio disfrazada. Así, la armonización de la
Comunidad no necesariamente excluye la posibilidad de acción re-
guladora por los Estados miembro, donde se muestra que se justifica.
Al momento de la entrada en vigor del Acta Única Europea se expre-
só temor de que esta disposición representara un peligroso paso
atrás del modelo de un orden jurídico europeo uniforme. Estas pre-
dicciones no se han confirmado en la práctica, lo que sugiere que
los Estados miembro entienden el daño que podría causarse al recu-
rrir a esta cláusula de escape (Weatherill, 1995:150-151).
El artículo 100a (4) especifica las bases permisibles para fijar re-
glas nacionales que difieran del estándar de la Comunidad, e intro-
duce un sistema de controles que involucran a la Comisión así como
a otros Estados miembro. Ninguna restricción se aplica al método de
la mínima armonización. Bajo este método los gobiernos nacionales
deben asegurar el nivel de regulación fijado en una directiva, pero
se les permite fijar estándares más altos, a condición, por supuesto,
de que las reglas nacionales más estrictas no violen la ley de la Co-
munidad. Al igual que la armonización óptima, la armonización mí-
nima liberaliza el comercio sin suprimir la diversidad reguladora
justificable. En las áreas donde la armonización mínima es la regla
66
—medio ambiente, protección al consumidor, salubridad y seguri-
dad ocupacional— el Estado miembro retiene su competencia, y por
tanto puede adaptar las medidas de la Comunidad a las preferencias
nacionales. Además, muchas de las directivas de la
CE
contienen op-
ciones y exenciones que permiten a los gobiernos ejercer discreción
en la implementación de las medidas de la Comunidad con las que
no se sienten a gusto.
La introducción del principio de reconocimiento mutuo a finales
de los años setenta constituyó otro importante paso hacia un sistema
regulador más flexible. De acuerdo a este principio, según lo afirmó
la Corte de Justicia en la famosa decisión
Cassis de Dijon,
un Estado
miembro no puede evitar la venta dentro de sus fronteras de un pro-
ducto legalmente fabricado y vendido en otro Estado miembro. La
Comisión posteriormente generalizó esta filosofía para incluir no
sólo bienes de comercio, sino también servicios, como es el caso del
reconocimiento mutuo de grados y diplomados profesionales. El re-
conocimiento mutuo proporciona un andamiaje de reglas generales
dentro del cual pueden competir los distintos enfoques reguladores.
El resultado final es
ex post,
o armonización de abajo hacia arriba
lograda por el mercado —como procesos en lugar de por la imposi-
ción de reguladores centrales como es el caso de la
ex ante,
o de
arriba hacia abajo, armonización (total).
La tendencia hacia formas de gobernación descentralizada se ha
vuelto inconfundible en años recientes. Desde el Tratado de Maas-
tricht (Tratado sobre la Unión Europea,
TUE
), el continuo acrecen-
tamiento de poderes a la Comunidad ya no se encuentra en la agen-
da política. El artículo 3b del
TUE
(ahora artículo 5 del Tratado de la
CE
), que promulga los principios de la atribución de poderes, subsi-
diaridad y proporcionalidad, de hecho elimina de los tribunales la
idea de una Comunidad que contínuamente mueve los límites de su
propia competencia (Dashwood, 1996:113). En particular, el
TUE
de-
fine las nuevas competencias de forma tal que limita el ejercicio de
los poderes de la Comunidad. Por ejemplo, el artículo 126 agrega
una nueva base legal para tomar acción en el campo de la educación,
pero las medidas que puede tomar la
CE
en este campo se limitan
a “medidas incentivas” (v.g., programas como Erasmus, el proyec-
to para la movilidad de los estudiantes universitarios dentro de la
UE
) y a recomendaciones. Se excluye cualquier armonización de le-
67
Perspectivas teóricas
yes y reglamentos nacionales. En forma similar, el artículo 129 crea
poderes específicos para la Comunidad en el campo de la salud pú-
blica, pero la competencia se circunscribe altamente como subsidia-
ria a la de los Estados miembro. De nueva cuenta se excluye la armo-
nización, aun a pesar de que el artículo afirma que los requisitos de
protección a la salud forman parte constituyente de otras políticas
de la
CE
. Las otras disposiciones del
TUE
, que definen nuevas compe-
tencias en áreas tales como cultura, protección al consumidor y
política industrial, están redactadas en forma similar. En resumen, en
lugar de confiar en competencias implícitas, cuyos límites parecían
fuera de control, el
TUE
optó por una concesión explícita que deli-
mita los modos de acción y el alcance de tales políticas (Weiler,
1999). Con muy pocas excepciones, se ha seguido el mismo enfoque
por los constructores de los Tratados de Amsterdam y Niza.
Al principio de esta sección se señaló que durante mucho tiempo
la Corte Europea de Justicia apoyó la armonización total como un
principio básico de integración del mercado. Este método de armo-
nización, se recordará, desplaza a los Estados miembro para actuar
en las áreas a las que aplica. Recientemente, sin embargo, la
CJE
ha
reducido hasta qué punto necesitan desplazarse los poderes nacio-
nales, aun en el área central de la regulación de comercio intra Co-
munidad. Por tanto, en los casos unificados de
Keck y Mithouard
(1993,
ECR
I-6097) la Corte pronunció que, “contrario a lo que previa-
mente se había decidido”, la aplicación de provisiones que restrinjan
o prohíban ciertos métodos de mercadeo a productos de otros Esta-
dos miembro no viola el artículo 30 del Tratado de Roma —que pro-
híbe,
inter alia
, barreras reguladoras al comercio entre los Estados
miembro— a condición de que las medidas se apliquen en la misma
forma a todos los comerciantes que operen dentro del territorio na-
cional y afecten de la misma manera el mercadeo de todos los pro-
ductos. Desde
Keck y Mithouard,
la Corte ha exentado un número
de regulaciones nacionales del alcance del artículo 30 (ahora artícu-
lo 28
CE
), medidas tales como la prohibición de comerciar en domin-
go, provisiones relacionadas con horario de cierre obligatorio y le-
gislación limitando la venta de productos de tabaco a comerciantes
autorizados (Friedbacher, 1996).
El cambio de armonización total a opcional y a mínima, y a reco-
nocimiento mutuo; la restricción de la armonización total a objetivos
68
reguladores básicos; el hecho de que la armonización haya sido
explícitamente excluida de la mayoría de las nuevas competencias
de la
UE
; no menos, la jurisprudencia de la
CJE
arriba referida: son
todos indicadores de que en un número de áreas de políticas la
Unión se ha retirado del clásico modelo de desplazamiento. La razón
fundamental para este retiro la ha explicado Stephen Weatherill:
La armonización total le confiere a la Comunidad competencia
exclusiva para la cual simplemente está mal equipada para
desempeñar [.
..]. A la Comunidad le hacen falta los conocimien-
tos expertos y la madurez institucional para excluir la partici-
pación de las autoridades nacionales (Weatherill, 1995:154).
El déficit democrático de Europa
A estas alturas, puede resultar conveniente hacer un resumen del ar-
gumento presentado en las páginas anteriores. Al principio conside-
ramos la tesis de la democracia disminuida, según la cual en una
economía mundial que se va integrando, los encargados de dictar
las políticas se ven cada vez más constreñidos en su capacidad para
producir los bienes públicos que los ciudadanos demandan. Hay, sin
embargo, poca evidencia empírica de que políticas en países demo-
cráticos se hayan visto significativamente restringidas por los varios
procesos que, juntos, constituyen lo que generalmente se conoce co-
mo globalización. Por lo tanto, contrario a lo que a menudo se afir-
ma, las reglas del régimen
GATT
/
OMC
dejan a los países miembro total
autonomía para perseguir políticas internas dentro de su jurisdic-
ción. Las reglas entran en juego sólo cuando las medidas internas
tienen propósitos o efectos proteccionistas, o cuando buscan inter-
ferir con la autonomía de políticas de otros países. Inclusive, a quie-
nes dictan políticas nacionales se les permite otorgar subsidios o
elevar aranceles de importación para proteger a la industria interna
que sufre la elevación de costos por cumplir estándares del medio
ambiente o sociales más altos —siempre y cuando compensen a sus
socios comerciales por los derechos de los tratados de comercio que
se abroguen o limiten.
69
Perspectivas teóricas
En la Unión Europea, señalamos posteriormente, los mercados de
bienes, servicios y factores de la producción se encuentran profun-
damente integrados, mientras que la mayoría de los Estados miem-
bro han adoptado una moneda común. Por lo tanto, aquí tenemos
la mejor prueba posible de la hipótesis de que bajo profunda integra-
ción el dominio de la política nacional debe restringirse significativa-
mente. De hecho, los Estados miembros de la
UE
conservan para su
gente, la verdadera arena para la política democrática. Como vimos,
los intentos iniciales para crear un mercado común por el equiva-
lente de un desplazamiento federal, han fallado en su mayor parte:
la Comunidad simplemente no tiene el material y los recursos nor-
mativos para excluir la participación de las autoridades nacionales
en el proceso europeo de dictar políticas. De ahí la predicción de que
“entre más competencias adquiere la Comunidad, menos exclusiva
será su jurisdicción” (Norbet Reich, citado en Weatherill, 1995:156).
Concluimos que el proceso de integración europea aparentemen-
te refuta el trilema de Rodrik: aun sin el federalismo global o regio-
nal, sí es posible, después de todo, integrar las economías nacionales
sin eliminar el Estado-nación, y conservando (y, como veremos,
hasta mejorando) la calidad de los procesos democráticos en el nivel
nacional. Este logro extraordinario se hace posible por un sutil equi-
librio de diversos factores: elementos nacionales, intergubernamen-
tales y supranacionales en la construcción e implementación de
políticas; prohibiciones (integración negativa) para quitar las restric-
ciones de los Estados miembro a la actividad económica entre fron-
teras e integración positiva (armonización) para asegurar estándares
mínimos de salud, seguridad y calidad del medio ambiente en toda
la Unión; competencias exclusivas y compartidas, y participación
conjunta en acuerdos internacionales por la Comunidad y por sus
Estados miembro. Este equilibrio de diversos factores refleja un equi-
librio de intereses más profundo que es función de la constitución
de Europa proteger.
En otras palabras, en la
CE
/
UE
el problema no es una disminución
de la democracia en el nivel nacional. Lo que habría que discutir, en
lugar de eso, es un “déficit democrático” en el nivel supranacional,
o sea, el incompleto desarrollo o ausencia de instituciones y proce-
sos democráticos que los ciudadanos de la Unión dan por sentado
en sus propios países. Al mismo tiempo, sin embargo, este déficit de
70
democracia supranacional parece ser necesario, no sólo para la inte-
gración económica, sino también para proteger los derechos de los
ciudadanos aun en contra de sus propios gobiernos y así mejorar la
calidad de la democracia en los Estados miembro. La explicación de
esta aparente paradoja es el principal objetivo de la segunda parte
de este trabajo.
Un tema recurrente en el debate sobre el “déficit democrático” de
la
CE
/
UE
es que los poderes del Parlamento Europeo aún se quedan
cortos de los poderes de un parlamento ordinario, mientras que la
Comisión —un cuerpo burocrático— continua gozando de un mo-
nopolio casi total de iniciativa legislativa. Éste es esencialmente un
argumento por analogía, pues tiende a igualar las instituciones euro-
peas con las familiares instituciones nacionales —un parlamento
con un poder de iniciativa legislativa independiente, un ejecutivo
responsable ante el parlamento, elecciones populares para decidir
quién ha de gobernar— o al menos a asumir que las instituciones
de la
UE
convergerán hacia ese modelo (Majone, 1998). La objeción
más obvia a la analogía con el modelo de democracia parlamentaria
—en cualquiera de sus variantes nacionales— es que la arquitectura
institucional de la
CE
/
UE
ha sido diseñada por tratados debidamente
ratificados por los parlamentos nacionales. Una de las peculiarida-
des características de esta arquitectura es la imposibilidad de deli-
near funciones a instituciones específicas. Así, la Comunidad no
tiene una legislatura, sino un proceso legislativo en el cual distintas
instituciones —Consejo,
PE
y Comisión— tienen distintas partes que
jugar. En forma similar, no hay un ejecutivo identificable puesto que
los poderes ejecutivos los ejerce, para ciertos propósitos, el Consejo
actuando sobre una propuesta de la Comisión; para otros propósitos
(v.g. asuntos de competencia), la Comisión; y en su gran mayoría,
las administraciones nacionales al implementar políticas europeas
en el terreno.
Estos arreglos institucionales son ciertamente inusuales según los
estándares de la clásica doctrina de la separación de poderes, pero
sirven a funciones esenciales. Así, si los tratados hacen los poderes
legislativos del Consejo y del
PE
dependientes de una propuesta de
la Comisión, es para ligar al Consejo y al
PE
en forma más cercana
a la ley europea, y para mejorar la credibilidad de los compromisos
nacionales al proceso de integración. Por ejemplo, si el Consejo tam-
71
bién tuviera el derecho de iniciar legislación, podría utilizar este po-
der para retrasar el reloj de la integración europea, tal vez por con-
veniencias políticas de corto plazo. Más generalizado, la arquitectura
institucional del
CE
no corresponde a ningún modelo de goberna-
ción democrática. En lugar de ello, corresponde al modelo mucho
más antiguo de “gobierno mixto”, en el que la democracia juega un
papel, pero no representa la última base de legitimidad.
Otra importante diferencia entre los niveles europeos y naciona-
les de gobernación es el hecho que la Comunidad sea un sistema de
competencias limitadas. Desde el Tratado de la Unión Europea (
TUE
,
1992) el continuo acrecentamiento de poderes a la Comunidad ha
dejado de aparecer en la agenda política. La nueva delimitación pre-
cisa de los poderes de la Comunidad fue uno de los principales lo-
gros del
TUE
. El artículo 3b del Tratado de Roma (ahora artículo 5
CE
),
que establece los principios de la atribución de poderes, de subsi-
diaridad y de proporcionalidad como principios de organización del
orden constitucional de la Unión, marca un cambio en la profunda
estructura de la Comunidad. En las palabras de un distinguido aca-
démico del derecho, el artículo de hecho elimina de los tribunales
la idea de una Comunidad que contínuamente mueve los límites de
su propia competencia (Dashwood, 1996:113).
Además de las limitaciones constitucionales, se deben considerar
las limitaciones materiales. La
UE
no tiene poderes impositivos y de
gasto similares a los que tienen los gobiernos nacionales; y con un
presupuesto de menos del 1.3% del
PIB
de la Unión que, además,
siempre tiene que estar equilibrado, sólo puede considerar un rango
limitado de políticas (Majone, 1996b). Estas limitaciones sobre los
poderes de la
CE
/
UE
también son importantes desde un punto de
vista normativo, porque las cuestiones de legitimidad son básica-
mente cuestiones sobre el uso del poder. Por lo tanto, los estándares
de legitimidad y rendición de cuentas desarrollados históricamente
para controlar a un Estado al que todo le compete, con poderes vir-
tualmente ilimitados para fijar impuestos y gastar, no pueden ser
aplicados, sin modificaciones sustanciales, a un sistema de compe-
tencias y recursos limitados como el de la
CE
/
UE
. Como se sugirió
anteriormente, este sistema se entiende mejor como la versión con-
temporánea de una forma premoderna de gobernación conocida co-
mo “gobierno mixto”.
Perspectivas teóricas
72
No unidad sino comunidad:
la
CE
como una
polity
mixta
1
La idea de que la mejor constitución posible es un gobierno mezcla
de democracia, aristocracia y monarquía —los muchos, los pocos y
el único— se remonta a Aristóteles y a Polibio. La teoría y práctica
de gobierno mixto continúa siendo importante en la Europa medie-
val y preabsolutista. En el siglo
XVIII
, por medio de su expresión en
la constitución inglesa, adquirió una vitalidad y prominencia que no
tenía desde la Antigüedad. El resultado de la “Gloriosa Revolución”
inglesa de 1688-1689 fue el firme establecimiento del rey, los lores,
los comunes y las cortes de la Ley Común, cada “Estado” en pose-
sión de derechos propios pero dependiendo de otros en algunos
aspectos; cada uno con un papel indispensable que jugar en el go-
bierno del reino. Al tiempo que aseveraban su independencia de la
Gran Bretaña, la mayoría de los colonos se lanzó en 1776 a construir
nuevos Estados dentro de los lineamientos de tal modelo de gobier-
no mixto (Wood, 1988).
No parece probable que los constructores de los tratados para
establecer las comunidades europeas se inspiraran en teorías me-
dievales de gobierno o en el discurso de la Inglaterra del siglo
XVII
y de los Estados Unidos del siglo
XVIII
, pero sí hicieron una elección
consciente entre dos conceptos concretos: el de la separación de las
ramas funcionales del gobierno, y el de mezclar los “Estados” de la
polity
en la legislatura —donde los tres Estados no son, desde luego,
la corona, los lores y los comunes, sino los gobiernos nacionales
(representados en el Consejo), las instituciones supranacionales (Co-
misión y Corte de Justicia), y los “pueblos de los Estados reunidos
en la Comunidad” (artículo 137 del Tratado de Roma), representa-
dos —al menos virtualmente— primero en la Asamblea Común y
después en el Parlamento Europeo.
Jean Paul Jacqué ha enfatizado el hecho de que el principio orga-
nizador de la Comunidad no es la separación de poderes sino la
representación de intereses. Cada institución de la Comunidad es
1
.
El término
polity,
que significa forma específica de gobierno o manera de organizarse
políticamente, no tiene equivalente en nuestro idioma. Se conserva el uso del término en
inglés pues el contexto mismo deja en claro su significado.
73
portadora de un interés en particular que busca proteger y promo-
ver. La naturaleza del interés predominante determina la estructura
de la toma de decisiones. Así, cuando los constructores del Trata-
do de Roma consideraron que los intereses nacionales debían domi-
nar en un área particularmente relevante para la soberanía nacio-
nal, como la armonización fiscal, requirieron el voto unánime en el
Consejo. Por otro lado, cuando parecía que había que reconciliar los
intereses nacionales con el interés común, se decidió que el Consejo
debía legislar por una mayoría calificada, realzando así lo significa-
tivo de la propuesta de la Comisión. Nuevamente, cuando se pensó
que el interés común, en lugar del nacional, debiera prevalecer, se
le otorgó a la Comisión poder autónomo de decisión. En resumen,
cada materia tiene su propio procedimiento de toma de decisiones
de acuerdo a la naturaleza del interés que recibe la protección espe-
cial (Jacqué, 1991:289-291).
En una
polity
mixta el equilibrio entre intereses y entre las institu-
ciones que representan dichos intereses tiene importancia consti-
tucional. El principio de equilibrio institucional desde luego no im-
plica una igual distribución de poderes entre las varias instituciones.
De hecho, el dualismo entre el gobernante territorial y los Estados
era un principio estructural del sistema de gobernación preabsolutista
—como lo es el dualismo entre el Consejo, por un lado, y la Comi-
sión y el
PE
, por el otro. Esta noción de dualismo, introducida por
vez primera en el siglo
XIX
por el gran jurista alemán Otto von Gierke,
sugiere que el gobernante territorial y los Estados conformen con-
juntamente la
polity
, pero como centros políticos separados (aunque
no iguales). Deben cooperar mientras permanecen distintos, cada
uno ejerciendo sus propios poderes y difiriendo en esto de los “ór-
ganos” del Estado moderno (Poggi, 1978:48). Más bien, el principio
de equilibrio institucional se refiere a conservar la posición relati-
va de cada interés en el campo de políticas relevantes. De hecho,
el orden general de la
polity
mixta es resultado de la armoniosa
dis-
paritas
entre sus elementos constituyentes (Mannori y Sordi, 2001:23).
En el contexto de la Comunidad, es tarea de la Corte de Justicia ase-
gurar que se respete un equilibrio de poderes que refleje los acuer-
dos básicos alcanzados en el nivel constitucional.
Además de la preferencia compartida por el principio de equili-
brio institucional sobre la separación de poderes, otras característi-
Perspectivas teóricas
74
cas comunes reflejan la profunda afinidad entre el modelo de gober-
nación de la Comunidad y el modelo de gobierno mixto. Así, la idea
clásica de la soberanía indivisible es incompatible con ambos mo-
delos. En ambos, la soberanía —cuya esencia es la hechura de le-
yes— es compartida entre los constituyentes de la
polity
. Para los
ingleses del siglo
XVII
, por ejemplo, la soberanía del derecho sólo
podía recaer en el Parlamento, donde los tres Estados del reino
estaban “maravillosamente combinados”. De forma análoga, los tro-
citos de soberanía nacional que los Estados miembro decidieron
transferir al nivel europeo, se ejercen en común por las instituciones
de la Comunidad.
También el limitado papel asignado a los principios y prácticas
democráticas en la vida de la Comunidad se vuelve comprensible a
la luz del modelo de gobierno mixto. En aspectos cruciales este mo-
delo —aterrizado en Aristóteles, el crítico más notable de la demo-
cracia griega e inspirado no por Atenas, sino por Esparta y, más aún,
por la Roma republicana y la República de Venecia— no es una va-
riante de, sino una alternativa a la democracia mayoritaria (Dahl,
1989:24-25).
El modelo de la
polity
mixta, como se reformuló y reinterpretó en
la Inglaterra del siglo
XVII
, se proponía despolitizar la gobernación
frenando las facciones y los conflictos políticos. Al término de la gue-
rra civil la sociedad inglesa se encontraba pacificada, no por los me-
canismos de la política electoral, sino por la ley común. La constitu-
ción mixta era el pilar en el que descansaba la
polity
pacificada. De
manera similar, la “integración por medio de la ley” sirvió para pa-
cificar Europa después de la Segunda Guerra Mundial. Recuérdese
la percepción clave de las teorías funcionalistas: lo más probable es
que la integración ocurra dentro de un dominio protegido de los en-
contronazos de los intereses políticos. Esta posición no mayoritaria
se inspiró por una apreciación realista del hecho de que en las etapas
tempranas de la integración, los conflictos políticos tienden a cen-
trarse en intereses nacionales divergentes en lugar de en los asuntos
de ideología o de política de partido con los que estamos familiariza-
dos en el nivel nacional. En consecuencia, durante varias décadas
la ley y la economía —el discurso de la integración del derecho y
del mercado— proporcionaron un colchón suficiente para lograr
resultados en el nivel europeo que no pudieron obtenerse directa-
75
mente en el reino de lo político. Por otra parte, el principal tema del
proceso político interno dentro de la
CE
era, y a la fecha en su mayo-
ría sigue siendo, la competencia entre instituciones autónomas so-
bre la extensión y la seguridad de sus respectivas prerrogativas juris-
diccionales. Esta clase de política interinstitucional es típica de todas
las
polities
mixtas.
Otra característica típica de la filosofía de gobierno mixto que se
encuentra en el modelo de gobernación de la
CE
, es la obligación
recíproca de cooperación leal entre las instituciones de la Comuni-
dad y las autoridades nacionales, y entre las autoridades nacionales
mismas —una obligación impuesta por el artículo 10 del Tratado de
la
CE
, según lo ha interpretado la Corte de Justicia. Como ya se ha
señalado, la filosofía de la constitución mixta ve al gobierno como
una empresa cooperativa, una
concordantia
; la gobernación queda
asegurada por acuerdo mutuo y no por un gobernador soberano.
Una lectura del artículo 10 a través de la lente conceptual de la cons-
titución mixta me parece más cercana al espíritu del método de co-
munidad que la interpretación habitual del artículo como la expre-
sión de una “
comity
federal”. De todos modos, la constitución mixta
personifica la idea, no de unidad sino de comunidad. Por lo tanto,
no es que se quiera eliminar el Estado-nación sino, “crear un régi-
men que busca domar el interés nacional con una nueva disciplina”
(Weiler, 1999:251).
Aun puede elevarse una objeción general en contra del mode-
lo de la Comunidad como una
polity
mixta. Para el siglo
XIX
la teoría
de gobierno mixto había perdido su importancia para el pensamien-
to político occidental porque el Estado y el gobierno se habían sepa-
rado de lo que se percibía como una estructura social cada vez más
compleja (Wood, 1998:199). Podría argumentarse que esta teoría no
puede ser pertinente a la Europa contemporánea. Nótese, sin embar-
go, que sociedad europea, distinguida de cada una de las diferentes
sociedades nacionales de los miembros de la Unión, es todavía una
estructura bastante sencilla. La ausencia de medios europeos, de
partidos políticos europeos efectivos, de un genuino proceso euro-
peo de formación de opinión pública, son sólo algunas indicaciones
de que la sociedad europea aún se encuentra en las primeras eta-
pas de su desarrollo. Es posible, incluso probable, que finalmente
emerja una sociedad europea social y políticamente compleja, pero
Perspectivas teóricas
76
para entonces los europeos adoptarán un modelo de gobernación
más al día que el gobierno mixto. Esto, sin embargo, no sucederá
en el futuro inmediato. Mientras tanto, las fallas de gobernación de-
ben corregirse dentro de los parámetros fijados por el modelo actual
y no por adelantamientos contraproducentes.
El trilema político nuevamente
En tanto que una gran mayoría de los habitantes de la
UE
están a favor
de una profunda integración económica por sus obvias ventajas en
términos de variedad de productos para escoger y el libre movimien-
to de personas y mercancías, no hay evidencia de que una mayoría,
o cuando menos una importante minoría, esté a favor de establecer
un súper Estado europeo. Pero asumamos, para dar vida al argu-
mento, que los líderes nacionales en un momento de autonegación
y euroentusiasmo decidieran crear los Estados Unidos de Europa
(
EUE
), y que los parlamentos nacionales ratificaran la nueva consti-
tución federal. Naturalmente, esta constitución efectuaría una im-
portante transferencia de poderes al nivel europeo. Además de los po-
deres monetarios y de regulación que la
UE
ya tiene, los
EUE
tendrían,
como mínimo, el poder independiente para fijar impuestos y gastos
y exclusiva competencia en asuntos exteriores y de seguridad.
Tal transferencia de poderes implicaría una severa pérdida de
soberanía de los Estados miembro, pero la soberanía no está a dis-
cusión en lo que aquí nos concierne. Más bien, lo que queremos es
investigar las implicaciones de la hipótesis federalista para la viabi-
lidad de la democracia participativa a nivel transnacional (ver figu-
ra 2).
Según el argumento de Rodrik ya mencionado, una federación
europea debiera permitir que floreciera la “política de masas”. La
política simplemente se relocalizaría allí, tal como en los Estados
Unidos “las más feroces batallas políticas.
.. no se llevan a cabo al
nivel estatal, sino al nivel federal” (Rodrik, 2000:183). Pero esto difí-
cilmente es una manera útil de pensar sobre el asunto de la demo-
cracia transnacional en Europa pues, como escribe James Buchanan:
“Es una burla usar ‘federalismo’ o ‘unión federal’ en una referencia
descriptiva de los Estados Unidos.
.. que, por supuesto, simplemente
77
es un Estado-nación muy grande” Buchanan, 1990:6). Mientras que
el gobierno de los Estados Unidos puede, directa o indirectamente,
regular o controlar la mayor parte de las actividades de los estados
o gobiernos locales, es sumamente improbable que algo así sucedie-
ra en Europa.
Cualquier unión federal en Europa tendría que respetar la diver-
sidad histórica, cultural e institucional que es el sello distintivo del
viejo continente. En especial, tendría que respetar lo que un distin-
guido historiador ha llamado la peculiaridad más fundamental de la
sociedad europea —la primacía absoluta del Estado territorial sobre
todos los demás principios de cohesión social que pudieran estar en
competencia (McNeill, 1974). Pudiera ser útil señalar que la idea de
la primacía del Estado territorial tiene el mismo origen que la idea
de democracia, nada menos que la polis griega. Clístenes (aprox.
570 a 508 a.C.) es considerado el fundador de la democracia atenien-
se. Su más importante innovación fue basar los derechos y obliga-
ciones políticas individuales en la ciudadanía de una localidad y no
en la membresía en un clan. De esta manera, Clístenes logró que el
principio territorial triunfara sobre el principio de familia o sobre
cualquier otro posible principio de organización social. Esto expli-
ca, cuando menos en parte, porqué, aun hoy en día, es tan difícil
pensar en la democracia fuera del contexto del Estado-nación y
porqué, por lo tanto, la idea de democracia transnacional nos parece
tan problemática.
La teoría democrática supone un
demos
asentado territorialmente,
pero no existe el
demos
europeo, y mucho menos la nación europea.
Perspectivas teóricas
Democracia trasnacional (
EUE
)
Economías nacionales integradas
Figura 2
El verdadero trilema
Estado-nación
78
La única realidad son “los pueblos de los Estados reunidos en la Co-
munidad”, como reconoce el artículo 137 del Tratado de Roma. La
ausencia de un
demos
europeo implica, entre otras cosas
,
que un
criterio básico para el proceso democrático no se podría satisfacer
al nivel europeo. Éste es el criterio de control final de la agenda que
Robert Dahl (1989: 113) formula de la siguiente manera: “El
demos
debe tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo se colocan en
la agenda los asuntos que se decidirán por medio del proceso demo-
crático.” Si el criterio no se puede satisfacer a nivel europeo, como
mostramos más abajo, entonces se concluye que la tesis de la “demo-
cracia disminuida” —el argumento sobre la decreciente habilidad de
las personas encargadas de dictar políticas para proporcionar los
bienes públicos que demandan los ciudadanos— tiene mayores pro-
babilidades de ser cierta en el caso de un Estado federal europeo que
al nivel nacional.
Es importante entender claramente por qué el criterio del control
de la agenda final no se puede satisfacer en una federación de Esta-
dos dividida profundamente a lo largo de líneas culturales, sociales,
institucionales y políticas. Obsérvese primero, que como el proceso
democrático mismo, el principio de mayoría presupone la existen-
cia de una
polity
más o menos homogénea. Sólo en una
polity
así se
consideran legítimas las decisiones mayoritarias y por lo tanto acep-
tadas por la minoría perdedora. De hecho, investigaciones empíricas
han demostrado concluyentemente que en
polities
divididas virtual-
mente en subsociedades separadas, con sus propios partidos políti-
cos, grupos de interés y medios de comunicación, el principio de
mayoría a menudo se rechaza en favor de instituciones no mayori-
tarias (Lijphart, 1984; Lijphart
et al.
, 1993). Estas investigaciones son
claramente importantes para la Unión Europea —y
a fortiori
para lo
que sería una federación europea. La
UE
esta dividida por un número
de profundas hendiduras, siendo la más obvia la distinción entre
Estados miembro grandes y pequeños. Hendiduras lingüísticas, geo-
gráficas (norte-sur) e ideológicas (proteccionista
versus
comercio
libre, y países dirigidos
versus
países de más libre competencia) tam-
bién juegan papeles importantes en la política europea. En realidad,
muchas de las características no mayoritarias del sistema de la
CE
/
UE
se entienden mejor como estrategias de administración de hendi-
duras. Con todo lo imperfectas que puedan ser en términos de teoría
79
democrática, estas estrategias han sido esenciales para el progreso
de la integración europea, mientras que la estricta aplicación de los
principios mayoritarios sólo hubiera producido estancamientos y
posiblemente hasta desintegración (Majone, 1996b:287).
Ahora, las
polities
no homogéneas encuentran muy difícil, si no
imposible, perseguir políticas redistributivas y de otro tipo que ten-
gan claramente identificados a ganadores y perdedores. La redistribu-
ción del ingreso y la riqueza es un juego de suma cero, ya que la ga-
nancia de un grupo en la sociedad es la pérdida de otro grupo. Las
decisiones públicas que conciernen a la redistribución sólo pueden
ser tomadas por el voto mayoritario, pues cualquier asunto sobre el
cual hubiera conflicto inevitable sería derrotado bajo cualquier otra
regla más incluyente. De lo que se desprende que en una federación
transnacional toda política de este tipo tendría que excluirse de la
agenda pública pues provocaría demasiadas divisiones. Ésta es la ra-
zón principal por la que las políticas sociales juegan un papel tan
pequeño en la gobernación de la
UE
. La principal política redistributiva,
la Política Agrícola Común, que a lo largo de los años ha creado una
especie de “Estado benefactor para campesinos”, será financieramente
insostenible después del siguiente crecimiento de la
UE
. Por esta ra-
zón se está regresando nuevamente al nivel nacional (Rieger, 2000).
Ciertamente que los fondos asignados a la redistribución regional
han crecido considerablemente en los últimos años. No queda claro,
sin embargo, por qué la redistribución regional deba considerarse
como un instrumento de política social y no como un pago adicional
para inducir a los Estados miembro a aceptar la integración econó-
mica profunda. El problema con la primera interpretación es que hay
una importante distinción entre reducir la desigualdad entre indivi-
duos (el principal objetivo de una política social) y reducir disparidades
entre regiones. Puesto que la mayoría de las regiones contienen una
mezcla de gente rica y gente pobre, una política encaminada a redis-
tribuir recursos a una región pobre puede ser implementada de tal
manera que favorezca principalmente a los individuos ricos de la re-
gión. Los problemas de señalar regiones para lograr una mejor distri-
bución del ingreso personal son particularmente severos en los sis-
temas federales. Aun en Estados Unidos, donde el gobierno federal
paga tres cuartas partes del costo de la asistencia social, los estados
insisten en definir los estándares de necesidad y en fijar los nive-
Perspectivas teóricas
80
les de beneficios. Consecuentemente, el nivel de asistencia social
entre los estados americanos varía enormemente, más que las dispa-
ridades interestatales en salarios o el costo de vida (Peterson y Rom,
1990). En Europa, también, los países que resultan más beneficia-
dos con la ayuda regional, sobresaliendo España entre ellos, se
oponen fuertemente a las transferencias individualizadas de los fon-
dos de la
UE
.
En resumen, los delicados juicios de valor que expresan las polí-
ticas públicas sobre el equilibrio apropiado entre eficiencia y equi-
dad, sólo pueden hacerse legítimamente dentro de
polities
más o
menos homogéneas. Es difícil ver cómo los niveles de redistribución
de los ingresos generalmente aceptados pueden determinarse cen-
tralmente en una federación donde los niveles de desarrollo econó-
mico y las tradiciones políticas, administrativas y de derecho difieren
sustancialmente, y donde, por lo tanto, los principios mayoritarios
sólo pueden jugar un papel limitado. El incluir la redistribución del
ingreso en la agenda pública de una federación transnacional no me-
joraría su legitimidad democrática, sólo aumentaría el nivel de con-
flicto entre sus Estados constituyentes. En la situación aquí vis-
lumbrada, hasta la legitimidad democrática del parlamento federal
popularmente electo se cuestionaría. Esto es porque el parlamento
—que supuestamente representa un
demos
transnacional que no
existe— no podría responder a demandas nacionales y por lo tanto
se le vería como una forma imperfecta de la representación demo-
crática, si no es que como un instrumento de la centralización. Ya
en 1862 Lord Acton analizó las limitaciones intrínsecas de la repre-
sentación parlamentaria en Austria imperial, en términos muy simi-
lares. La conclusión del gran historiador liberal fue que
en aquellos países donde distintas razas viven juntas [.
..] el po-
der del parlamento imperial debe limitarse tan celosamente
como el poder de la corona, y muchas de sus funciones las de-
ben descargar las legislaturas provinciales y una serie des-
cendiente de autoridades locales (Lord Acton, 1967 [1862]:156).
¿Entonces, qué políticas podrían legítimamente incluirse en la
agenda de un Estado federal europeo? Además de política exterior
y de seguridad, la agenda pública en su mayor parte incluiría políti-
81
cas para mejorar la eficiencia y la conservación del mercado —una
combinación de liberalización e “integración negativa”, esto es, me-
didas para eliminar obstáculos para el libre movimiento de personas,
servicios, bienes y capital dentro del territorio de la federación. A di-
ferencia de la redistribución, los asuntos de eficiencia pueden ser
vistos como juegos de suma positiva donde todo mundo puede ga-
nar, a condición de que se adopte la política adecuada. En principio,
las políticas eficientes se podrían adoptar por unanimidad. La regla
de unanimidad garantiza que el resultado de selección colectiva es
eficiente en el sentido de Pareto, puesto que cualquiera que se vea
afectado por una decisión colectiva puede vetarla. Naturalmente, la
unanimidad es prácticamente imposible en una
polity
grande, pero
hay alternativas casi tan buenas como lo son las supermayorías o el
delegar las tareas de la solución de problemas en agencias expertas
no políticas. El punto importante para la discusión actual es que las
políticas de mejora de eficiencia no requieren una fuerte cimenta-
ción normativa: la legitimación sustantiva proporcionada por la ren-
dición-de-cuentas-por-resultados generalmente es suficiente. Las
políticas redistributivas, por otra parte, requieren la legitimidad de
procedimiento de la regla de mayoría y por lo tanto colocan una
carga demasiado pesada en los frágiles cimientos de una
polity
trans-
nacional.
Federalismo conserva-mercado
Regresando a la figura 2, hemos mostrado que la viabilidad de una
polity
transnacional democrática —tal como una posible federación
europea— requiere no sólo la irrevocable transferencia de soberanía
nacional, sino una muy constrictiva agenda pública. Por tanto, no
podría satisfacerse el principio de completo control de la agenda y
la democracia se vería seriamente disminuida. Nótese que esto es
cierto aunque la mayoría de los ciudadanos de la
polity
transnacional
apoyen una determinada medida, en tanto que los oponentes de la
medida se concentren en unos cuantos Estados miembro en los que
sean la mayoría de los votantes. En una federación de
polities
seve-
ramente divididas a lo largo de líneas lingüísticas, institucionales y
políticas —y carentes de un sentido de solidaridad nacional gene-
Perspectivas teóricas
82
rado por memorias históricas compartidas— cualquier medida por
un gobierno central que diferencialmente dañe (o favorezca) a los
ciudadanos de los distintos Estados o regiones dentro de su territo-
rio, crea serios problemas constitucionales y de legitimidad.
Por estas razones, la única clase de federalismo que podría ser
viable en la Europa contemporánea es el que Barry Weingast llama
“federalimo conserva-mercado”. Un sistema federal es conservador
del mercado si satisface tres condiciones: 1) los Estados miembro
tienen responsabilidad primaria para regular la economía; 2) se ase-
gura un mercado común, evitando que los gobiernos nacionales
usen su autoridad reguladora para erigir barreras comerciales en
contra de bienes y servicios de otros Estados miembro; 3) los Estados
miembro enfrenten una fuerte constricción presupuestaria, que quie-
re decir que no tengan la posibilidad de imprimir dinero, ni tengan
acceso a crédito ilimitado (Weingast, 1995:4). En general, estas con-
diciones ya están satisfechas en la Unión Europea. La primera condi-
ción se sostiene por el limitado papel de la armonización total y el
hecho de que la mayoría de las competencias reguladoras se com-
parten entre la Unión y los Estados miembro; la segunda condición
corresponde a la estricta prohibición a cualquier obstáculo injusti-
ficado al comercio intracomunitario —lo que se ha llamado “integra-
ción negativa”; mientras que la tercera condición corresponde al
criterio que deben satisfacer los Estados miembro para calificar a la
membresía en la Unión Monetaria Europea. Se desprende que la ac-
tual
UE
ya es un ejemplo de federalismo conserva-mercado —ver-
daderamente, en virtud de sus políticas de integración positiva va un
poco más allá de este modelo— mientras que una versión más fuerte
no sólo reduciría la eficiencia económica —el aspecto enfatizado por
Weingast—, sino que crearía problemas irresolubles de legitimidad.
Para redondear nuestra discusión del trilema político de integra-
ción económica, consideraremos brevemente el caso de una confe-
deración. Como se recordará las confederaciones son asociacio-
nes de Estados independientes que, para lograr un propósito común,
acuerdan ciertas limitaciones a su libertad de acción y establecen
una maquinaria común de deliberación y decisión. Cierta medida de
democracia transnacional podría lograrse, por ejemplo, mediante la
elección por votación popular directa de la asamblea legislativa o el
jefe del ejecutivo. El problema es que las confederaciones típicamen-
83
te carecen de instituciones suficientemente fuertes para asegurar la
integración económica de las unidades componentes. Así los artícu-
los de Confederación (1781-9) que precedieron a la constitución de los
Estados Unidos, establecieron un Congreso de la confederación co-
mo una asamblea unicameral de representantes, cada uno con un
voto. Aunque se le dio al Congreso autoridad en áreas importantes
como relaciones exteriores, defensa y el establecimiento de moneda
y pesos y medidas, carecía de una fuente independiente de ingre-
sos y los medios institucionales para establecer un mercado común
entre las excolonias. También la constitución de la Confederación
Suiza de 1815 fue incapaz de crear un mercado común a partir de
las economías locales de los 22 cantones. La integración económica
sólo se logró por la más fuerte constitución federal de 1848.
En suma, la solución confederal conserva la soberanía nacional
y también puede lograr un modesto nivel de democracia, pero a ex-
pensas de la integración económica. El modelo federal, por otra
parte, presenta un doble riesgo. Si el gobierno federal —que asumi-
mos tiene poder independiente para fijar impuestos— es suficien-
temente fuerte para crear un mercado común, puede también ser lo
suficientemente fuerte para centralizar, tarde o temprano, todas las
decisiones de políticas importantes. En este caso, la soberanía de los
Estados miembro llega al punto de desvanecerse. La historia nos dice
que este acontecimiento es más probable en las
polities
más o menos
homogéneas como los Estados Unidos, Alemania, México o Austra-
lia. El riesgo opuesto surge en caso de una
polity
severamente seg-
mentada. En tal caso, como vimos, la agenda federal tendría que
estar tan restringida que la gente seguiría buscando en sus propios
gobiernos estatales la solución a sus problemas. Consecuentemente,
la democracia participativa no podría florecer al nivel federal.
La democracia y sus transformaciones
Hemos llegado a la conclusión de que la democracia como la cono-
cemos —un sistema de gobierno que responde a los deseos de sus
ciudadanos— no podría prosperar en una federación europea, y
mucho menos en una federación mundial o alguna otra
polity
trans-
nacional, cuyas unidades componentes estén divididas por profun-
Perspectivas teóricas
84
das hendiduras históricas, culturales, económicas y de otra índole.
La ausencia de un fuerte sentido de solidaridad nacional quiere decir
que las políticas sociales, y otras que históricamente han legitimado
el Estado-nación, no podrían transferirse a un nivel de gobernación
más alto: una democracia transnacional sería, en el mejor de los
casos, una democracia disminuida. Aun la Unión Europea actual su-
fre, de acuerdo con sus muchos críticos, de un déficit democrático
serio: si no una total ausencia de democracia, sí un desarrollo incom-
pleto de las instituciones y procesos de la democracia parlamentaria.
Antes de discutir las implicaciones más extensas de nuestras con-
clusiones, es importante señalar que la teoría y la práctica de la de-
mocracia han cambiado dramáticamente en la historia. Dahl (1989)
identifica tres transformaciones cruciales. La primera transformación
se llevó a cabo durante la primera mitad del quinto siglo a. C., cuan-
do varias ciudad-Estado que habían estado gobernadas por monar-
cas, aristócratas o tiranos, se transformaron en sistemas en los que
un número importante de ciudadanos tenía derecho a participar en
el gobierno. Las decisiones políticas se llegaron a tomar por voto
mayoritario precedido de debate público libre. La participación di-
recta de los ciudadanos, no sólo en la hechura de leyes sino también
en la administración, era elemento tan esencial de la idea griega de
democracia que los griegos encontraron muy difícil concebir un
gobierno representativo, mucho menos aceptarlo como una legítima
alternativa a la democracia directa.
Mientras que es difícil medir cuánto significa la experiencia griega
para la civilización humana, para propósitos de la discusión actual
es importante darnos cuenta de las limitaciones del punto de vista
clásico de la democracia. Desde la perspectiva democrática contem-
poránea, un límite extraordinariamente importante de la democracia
griega es que la ciudadanía era sumamente exclusiva, tanto interna
como externamente (Dahl, 1989: 20-23). Dentro de la ciudad-Estado,
a una gran parte de la población adulta (mujeres, residentes a largo
plazo y sus descendientes, y los esclavos) se le negaba la ciudadanía
completa. Externamente, la exclusividad de la democracia clásica se
revela por el hecho de que en Grecia nunca pudieron desarrollarse
los sistemas federales genuinos —a diferencia de las ligas o confede-
raciones, a menudo bajo la guía y control de una ciudad hegemónica.
Todo intento de establecer una verdadera federación “se fue a pique
85
por la inhabilidad de la polis para moderar su amor por la autonomía
y para colocarse en el todo más grande” (Ehrenberg, 1969:118-119);
la cara de la polis, como lo escribe Ehrenberg, estaba casi totalmente
volteada hacia dentro. Y porque la democracia griega carecía de los
medios y el deseo de extender el imperio de la ley más allá de los es-
trechos límites de la ciudad-Estado, en sus relaciones externas las
ciudades-Estado vivían en un estado de guerra casi continuo —hasta
que un poder extranjero les impuso la paz, primero Macedonia y
después Roma.
La exclusividad de la democracia griega también tenía graves
consecuencias en el campo de los derechos
individuales
. Es una
cuestión muy debatida hasta qué punto la libertad de la polis incluía
la libertad del individuo. De cualquier manera, quería decir libertad
dentro
del Estado y no libertad
del
Estado (Ehrenberg, 1969:95). Es
por ello que los liberales del siglo
XIX
, como Benjamín Constant,
argumentaron que el concepto moderno de libertad —como una
esfera privada de elección protegida por los derechos del indivi-
duo— difiere radicalmente del antiguo concepto que veía la libertad
como ciudadanos que comparten la toma de decisiones públicas y
el ejercicio del poder.
A fortiori,
la democracia griega omitió recono-
cer la existencia de los reclamos universales a la libertad, la igualdad
y los derechos humanos o políticos. Sólo después del desmorona-
miento de la polis en el siglo
II
a.C. apareció un nuevo concepto de
los derechos universales del individuo. En lugar de una ley arraigada
en la tradición de la ciudad-Estado única, los filósofos estoicos pro-
pusieron una ley para la “ciudad del mundo”. En lugar de la exclu-
sividad de la democracia griega, propusieron el nuevo concepto de
una hermandad humana mundial, la idea de que los hombres por
naturaleza son iguales, a pesar de las diferencias de raza, rango y ri-
queza (Sabine, 1960:151-158). De este modo, el estoicismo revisó las
ideas políticas de la ciudad-Estado para acoplarlas a la realidad de
las nuevas sociedades transnacionales creadas por los imperios He-
lénico y Romano.
La segunda transformación democrática se llevó a cabo dos mil
años después de la primera. Es resultado de la unión de democracia
con representación —la posibilidad de que una asamblea legislativa
pudiera legítimamente consistir no de la totalidad de los ciudadanos,
sino de sus representantes electos. Es instructivo observar que la re-
Perspectivas teóricas
86
presentación no la inventaron los demócratas, sino que se desarrollo
como una institución medieval de gobierno monárquico, aristocrá-
tico y mixto, y del movimiento conciliar de la Iglesia. Este no es el
único caso en que instituciones no democráticas se adoptan para
extender y mejorar la práctica de la democracia. Otro importante
ejemplo es el constitucionalismo que, en su forma moderna, fue
teorizado primero por Bodin (1530-1596) y por Althusius (1557-1638).
Por medio de la institución de representación, se hizo posible
extender la idea de democracia al gran dominio de la nación-Estado.
Citando a Dahl (1989:30):
De este modo, la idea de democracia, que pudo haber muerto
con la desaparición de las ciudades-Estado, se volvió importan-
te para el mundo moderno de los Estados-nación. Dentro del
dominio mucho más grande del Estado-nación pudieron flore-
cer nuevos conceptos de derechos personales, libertad indivi-
dual y autonomía personal. Además, problemas importantes
que nunca pudieron resolverse dentro de los angostos lími-
tes de la ciudad-Estado [.
..] podrán encararse más efectiva-
mente por un gobierno capaz de hacer leyes y reglamentos
para un territorio mucho más extenso. En este sentido, la capa-
cidad de los ciudadanos para gobernarse a sí mismos mejoró
enormemente.
La democracia representativa nos presenta otra importante ven-
taja: hace posible la existencia de una sociedad civil separada del
Estado e independiente del mismo. Como vimos, la democracia di-
recta, como la que practicaban los griegos, significaba la participa-
ción del ciudadano no sólo en la hechura de leyes, sino también en
la administración. Tal devoción a los asuntos públicos sólo era po-
sible en una sociedad fundada en el trabajo de los esclavos, de don-
de la paradoja, señalada por Rousseau en el libro III del
Contrato
social
, de que tal vez la libertad solamente pueda mantenerse ba-
sándose en la esclavitud: como conjeturó, ¡“los extremos se encuen-
tran”! En virtud de que la vida en la polis estaba tan politizada, era
imposible para los ciudadanos labrar una esfera de valores y creen-
cias privadas. En contraste, la separación del Estado y la sociedad
87
Perspectivas teóricas
civil, especialmente de la política y la economía, se convirtió en uno
de los pilares de la democracia liberal representativa.
Por lo tanto, la segunda transformación simultáneamente contrajo
y expandió los límites de la democracia. La participación directa del
demos
en la hechura e implementación de las leyes ya no era posi-
ble, pero se hizo posible extender la democracia y el imperio de la
ley a la totalidad de un Estado-nación. Se perdió el sentido de comu-
nidad nutrido por las repetidas interacciones cara a cara en las asam-
bleas, pero el individuo ganó protección y seguridad contra el poder
discrecional de una mayoría omnicompetente. Se volvió imposible
asumir el concepto ampliamente compartido de interés público,
pero la nación-Estado pudo aceptar una mucho mayor diversidad de
grupos e intereses que la
polis,
y probar que tal diversidad no tenía
que ser destructiva de la
polity
.
Ahora estamos en medio de un cambio dramático, una tercera
transformación, en la escala de la toma de decisiones, mientras más
y más competencias de políticas se transfieren del nivel nacional al
nivel transnacional o, más comúnmente, se ejercen conjuntamente
por los dos niveles. Se recordará que aun en los Estados Unidos, con
su nivel de integración económica relativamente alto, el “desplaza-
miento federal” es la excepción y no la regla: la mayoría de las com-
petencias permanecen exclusivamente con los gobiernos naciona-
les, o se comparten entre ellos y las autoridades europeas. Al parecer
no hay una analogía directa para el fenómeno de competencias com-
partidas o mixtas en las expansiones previas de la escala de formu-
lación de políticas, lo que sugiere que las implicaciones de la tercera
transformación, para la teoría y práctica de la democracia, probable-
mente serán muy diferentes a las de la segunda transformación. En
las páginas siguientes sostengo que el reto para los demócratas no
es tanto la construcción de instituciones democráticas totalmente
desarrolladas en el nivel transnacional —una tarea imposible, como
ya vimos, en ausencia de un
demos
— como utilizar el nivel más alto
para mejorar la calidad de la democracia en los niveles nacional y
subnacional. La experiencia de la Unión Europea muestra que un
sistema de cooperación y resolución de disputas basado en reglas
no sólo puede civilizar las relaciones entre los Estados soberanos
eliminando los excesos de intereses nacionales concebidos estre-
chamente; al proteger los derechos de los ciudadanos, aun en contra
88
de sus propios gobiernos, dicho sistema fortalece los cimientos de
una democracia liberal que se han visto erosionados durante dé-
cadas de discreción ilimitada del ejecutivo. En este sentido, el “trián-
gulo virtuoso” de la figura 3 puede representar la tercera transfor-
mación de la democracia en un mundo cada vez más interdependiente.
Constitucionalismo transnacional
Economías nacionales integradas
Figura 3
El triángulo virtuoso
Estado-nación
Constitucionalismo transnacional
Todas las democracias occidentales contemporáneas son democra-
cias constitucionales, pero “democracia” y “constitucionalismo” son
histórica y conceptualmente distintos. Mientras que una constitución
es un instrumento para limitar, controlar y dividir el poder de los
gobiernos, la democracia —cuando menos en su versión populis-
ta— tiende a concentrar poder potencialmente ilimitado en manos
de la mayoría del momento. Según el modelo populista, las mayo-
rías debieran ser capaces de “controlar todo el gobierno —legisla-
tivo, ejecutivo y, si se lo proponen, judicial— y en esta forma contro-
lar todo lo que la política pueda tocar” (Spitz, 1984, citado en Liphart,
1991:485). En contraste, las reglas constitucionales están exentas de
los controles mayoritarios que rigen la legislación ordinaria y son
impuestos por cortes apolíticas. El efecto de dichas reglas es quitar
ciertas decisiones, por ejemplo las concernientes a derechos funda-
mentales del proceso electoral y así atarle las manos a la mayoría del
momento.
89
Por lo tanto, no es difícil de entender por qué algunos demócratas
consideran la expresión “democracia constitucional” una combina-
ción de ideas contradictorias. Sin embargo, una consideración cuida-
dosa rápidamente revela por qué una democracia no restringida
constitucionalmente es no sólo más inestable, sino que también es
menos eficiente que una democracia constitucional liberal. Para en-
tender el papel positivo de las limitaciones constitucionales puede
ser provechoso recordar el principio general de que las restricciones
pueden ser una “bendición disfrazada” en el sentido de que a menu-
do es posible aprovecharlas. El familiar fenómeno de la fricción es
un buen ejemplo (Majone, 1989:90). Para los ingenieros la fricción
representa una molesta y costosa limitación, puesto que no es po-
sible construir maquinaria totalmente libre de ella. Al mismo tiempo,
la fricción es muy deseable para ciertos propósitos. Sin ella las rue-
das de un coche patinarían en lugar de mover el vehículo, y un clavo
martillado a una tabla de madera sería expulsado de inmediato como
una pepita entre nuestros dedos.
En forma más o menos similar, las restricciones constitucionales
pueden mejorar la eficiencia de la democracia, por ejemplo al limitar
la discreción arbitraria y mejorar la credibilidad de los compromisos
a largo plazo de las políticas. Una de las características definitorias
de la democracia es que es una forma de gobierno
pro tempore
(Linz,
1998). La limitación de tiempo inherente en el requisito de llevar a
cabo elecciones cada determinado intervalo de tiempo es uno de los
principales argumentos a favor de la democracia, pero también im-
plica que las políticas de la actual mayoría puedan ser subvertidas,
legítimamente y sin compensación, por una nueva mayoría con dife-
rentes y tal vez opuestos intereses. Esto puede expresarse diciendo
que en una democracia los derechos de propiedad política —los
derechos para ejercer la autoridad pública en una determinada
área de políticas— están mal definidos (Moe, 1990). La incertidum-
bre que se crea por la falta de bien definidos derechos de propiedad
pública es un aspecto del problema de compromiso de los líderes
democráticos. El otro aspecto se ve representado por los poderes
discrecionales del gobierno entre elecciones. La hechura discrecio-
nal de políticas conduce al fenómeno de “inconsistencia del tiem-
po”. La inconsistencia del tiempo ocurre cuando la óptima política
a largo plazo de un gobierno difiere de su óptima política a corto
Perspectivas teóricas
90
plazo, pues el gobierno tiene a corto plazo un incentivo para no
cumplir sus compromisos a largo plazo. Sin una regla que lo obligue
a cumplir la política a largo plazo, el gobierno puede cambiar a lo
que en ese momento pareciera ser una mejor política. El problema
estriba en que si la gente anticipa tal cambio de política, se com-
portará de manera que evite que los que dictan las políticas logren
su objetivo original.
Por ejemplo, una política de baja inflación puede ser óptima a lar-
go plazo. Pero en cualquier momento puede haber beneficios polí-
ticos a corto plazo de una inflación sorpresiva. Si los que dictan las
políticas tienen la posibilidad de revisar la política original con ob-
jeto de lograr tales beneficios a corto plazo, los actores privados re-
conocerán esto y cambiarán su comportamiento, de tal manera que
el resultado será peor que si la política óptima
ex ante
se hubiera
respetado todo el tiempo. Una forma de resolver este problema de
inconsistencia del tiempo en particular es delegar la política mone-
taria a un banco central cuya independencia esté constitucionalmen-
te garantizada, como sucede con el Banco Central Europeo (Majone,
2001). Desde luego que el fenómeno de la inconsistencia del tiempo
no se presenta sólo en asuntos de política monetaria, sino que apa-
rece en cualquier área de formulación de política discrecional donde
los objetivos de largo y corto plazo no estén alineados. De esta ma-
nera, la constitución de la Unión Europea —el sistema de reglas que
establecen, regulan y rigen las instituciones europeas y sus relacio-
nes con los Estados miembro— le asigna a la Comisión el monopolio
de la iniciativa legislativa, por lo que ni el Consejo ni el Parlamento
puede iniciar políticas sin una propuesta previa de la Comisión. Este
monopolio de iniciativa legislativa, que en sí mismo es una seria
violación a los principios de la democracia parlamentaria, se com-
prende mejor como un precompromiso: si el Consejo también tuvie-
ra el derecho de iniciar legislación de la Comunidad, esto querría
decir que los Estados miembro podrían echarse para atrás en sus
obligaciones para con la integración europea, y por lo tanto compro-
meterían el corazón de la
acquis communautaire.
Pero la influencia de las reglas europeas en la vida política de los
Estados miembro va bastante más profundo de lo que nuestro ejem-
plo sugiere. Los académicos constitucionalistas han escrito sobre el
“eclipse del constitucionalismo” en la Europa del siglo
XX
(Matteucci,
91
1993:161-168, y la literatura ahí citada). Durante este periodo, la
necesidad de cobrar impuestos, gastar y endeudarse para financiar
dos guerras mundiales y extensas medidas de asistencia social incre-
mentó sustancialmente el papel económico del Estado. La consecuen-
cia constitucional fue el fortalecimiento de la rama ejecutiva del go-
bierno. La asunción de responsabilidades macroeconómicas por
el “Estado keynesiano” extendió aún más los ya amplios poderes
discrecionales del ejecutivo. Al final, era inevitable que se redescu-
briera una antigua verdad constitucional: que se puede abusar de los
poderes discrecionales, y la prevención contra dicho abuso es, cuan-
do menos parcialmente, un asunto de diseño institucional y cons-
titucional (Harden, 1994:615). En Europa, sin embargo, el redescubri-
miento de las virtudes del constitucionalismo se facilitó mucho, tal
vez hasta se hizo posible, por el proceso de integración.
Recuérdese que las políticas keynesianas requieren no sólo de
extensos poderes discrecionales para “afinar” la economía, sino tam-
bién economías nacionales separadas. La creación de un mercado
común europeo y sus acompañantes reglas para la liberalización del
mercado e integración negativa —la prohibición de aranceles y
cuotas, así como a los obstáculos legales, administrativos y de regu-
lación al comercio intracomunitario— quería decir que los gobier-
nos ya no podrían seguir políticas proteccionistas dentro de la
CE
,
ni tolerar la existencia de monopolios públicos o privados dentro
de las fronteras nacionales. La disciplina impuesta a los subsidios
estatales y a los criterios de adquisiciones públicas redujo aún más
los poderes discrecionales de los ejecutivos nacionales —y las múlti-
ples formas de búsqueda de ingresos y la corrupción política que
generalmente acompaña a las decisiones administrativas en estos
campos. Las reglas e instituciones de unión monetaria constituyen
otra importante limitación constitucional a las irrestrictas políticas
discrecionales del pasado.
Sería un gran error asumir que el impacto del constitucionalismo
supranacional en el nivel nacional se limita a la esfera económica.
Por medio del principio de “efecto directo” y en otras formas, la Corte
Europea de Justicia ha extendido progresivamente los derechos del
individuo bajo la ley de la
CE
, y la obligación de las cortes nacionales
de proteger dichos derechos, aun en contra de los gobiernos nacio-
nales. Por ejemplo, el artículo 190 del Tratado de Roma (ahora ar-
Perspectivas teóricas
92
tículo 253
CE
) le impone el requisito de proporcionar razones a todas
las instituciones europeas. Cuando se redactó el Tratado de Roma,
en los Estados miembro no existía el requisito general de proporcio-
nar razones, por lo que estas disposiciones constitucionales no sólo
eran distintas, sino más avanzadas que las leyes nacionales. Aún hoy
en día, por ejemplo, la ley inglesa carece de la obligatoriedad gene-
ral de los administradores públicos de proporcionar razones para sus
decisiones. No obstante, la
CEJ
está totalmente preparada para impo-
ner dicha obligación a las autoridades nacionales para que los indi-
viduos puedan proteger sus derechos bajo la ley europea. Así, en el
caso
Heylens
(Caso 222/86 [1987]
ECR
4097), la Corte razonó que la
protección efectiva requiere que el individuo, él o ella, pueda defen-
der su derecho bajo las mejores condiciones posibles. Esto involucraría
la revisión judicial de las decisiones de la autoridad nacional que res-
trinjan este derecho. Para que la revisión judicial sea efectiva, sin
embargo, la corte nacional debe poder llamar a la autoridad para que
proporcione sus razones (Thomas, 1997: 218). El poder de la
CEJ
para
ejercer la revisión constitucional y administrativa no sólo sobre todas
las acciones de la Comunidad, sino también sobre muchas de las
acciones de los Estados miembro, al día de hoy ha quedado bien es-
tablecido.
No existe nada como la
CEJ
en el plano internacional, pero se ha
logrado un avance significativo en la constitucionalización de las re-
laciones económicas internacionales dentro del entramado de insti-
tuciones multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y,
especialmente, el
GATT
/
OMC
. En el caso de este último, se presta par-
ticular atención a los mecanismos para resolver diferencias. Los con-
flictos comerciales bajo la
OMC
ahora están sujetos a adjudicación
obligatoria en una institución que se parece más y más a una corte
internacional. La situación actual es un fuerte contraste a la que pri-
vaba durante los primeros días del
GATT
, cuando las “partes traba-
jadoras” designadas para informar sobre conflictos entre los Estados
miembro eran en realidad un foro para alentar la negociación, no
una tercera parte investigadora con el propósito de llegar a conclu-
siones objetivas basadas en los méritos del caso. No fue sino hasta
1952 que los Estados miembro recurrieron a los procedimientos de
pánel que se han convertido en el medio normal para la resolución
de conflictos dentro del
GATT
/
OMC
. Los páneles ya no incluyeron re-
93
presentantes de las partes en conflicto, y las principales naciones
comerciantes ya tampoco eran automáticamente miembro de los pá-
neles.
La Ronda de Uruguay (1986-1994) condujo a un nuevo
Entendi-
miento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la
solución de diferencias
. El Entendimiento crea un derecho automá-
tico en el país quejoso para la creación de un pánel, a menos que
exista consenso para rehusarlo. En 1984 se les solicitó a los Estados
miembro que presentaran los nombres de expertos calificados
no
gubernamentales
que podrían participar en los páneles. El Entendi-
miento de la Ronda de Uruguay va aún más allá, y dicta la expansión
y mejora de la nómina no gubernamental. Por encima de todo, el En-
tendimiento creó un mecanismo integrado para la solución de dife-
rencias para la totalidad de las partes del sistema
GATT
/
OMC
, adminis-
trado por un Órgano de Solución de Diferencias (
OSD
). También se
introdujo un nuevo procedimiento de apelación. Es posible apelar
contra las decisiones de un pánel sobre asuntos de derecho a páne-
les de tres tomados de un cuerpo de siete personas de demostrada
experiencia en derecho comercial internacional, nombrados por el
OSD
, y que estarán disponibles en todo momento y en breve plazo.
El órgano de apelación debe someter su reporte dentro de los se-
senta días siguientes a la presentación de la apelación. Al térmi-
no de los primeros años de aplicación del Entendimiento la opinión
generalizada parece ser que los procedimientos de la
OMC
para la so-
lución de diferencias tienen mucho éxito. Se han utilizado extensa-
mente y se han convertido en parte integral de la diplomacia econó-
mica internacional (Trebilcock y House, 1995; Jackson, 1997).
En ciertos aspectos las reformas en la solución de diferencias en
el
GATT
introducidas por la Ronda de Uruguay fueron anticipadas por
los Mecanismos para Solucionar Diferencias (
MSD
s) del Acuerdo de
Libre Comercio Canadá-Estados Unidos. En otros aspectos, los pro-
cedimientos fijados por el Acuerdo van bastante más allá del
GATT
.
Por ejemplo, en lugar de intentar armonizar enfoques al
dumping
y los subsidios estatales, la solución de diferencias el debía llevar a
cabo la aplicación de las leyes y reglamentos nacionales de comercio
de cada lado como referencia. Cuando se discrepaba con una de-
cisión tomada por una agencia administrativa, la revisión se llevaba
a cabo frente a un pánel binacional de cinco integrantes. El pánel
Perspectivas teóricas
94
solamente evaluaría si la agencia había aplicado los reglamentos
nacionales pertinentes o no —no aplicaría un nuevo estándar. Otra
importante disposición del Acuerdo de Libre Comercio Canadá-Es-
tados Unidos, que va aún más allá de los mecanismos
GATT
/
OMC
, es
el acceso a los procedimientos para la solución de diferencias otor-
gado a partes privadas. En teoría era posible para un importador
dañado por la protección otorgada a una industria importadora com-
petidora para iniciar una revisión contra su gobierno y posterior-
mente participar en los procedimientos (Kahler, 1995: 100-101).
Parecía que estas innovadoras instituciones estaban en riesgo bajo
el
TLCAN
. Había bastante escepticismo acerca de que México no po-
dría compartir el patrón existente de
MSD
s con Canadá y los Estados
Unidos. De hecho, los
MSD
s del
TLCAN
se parecen mucho a los del
Acuerdo Canadá-Estados Unidos en muchos aspectos, y van más allá
en otros. Así, los inversionistas pueden acudir al arbitrio internacio-
nal obligatorio si un gobierno del
TLCAN
viola las disposiciones de
inversión del Tratado. Las diferencias se pueden solucionar bajo uno
de varios regímenes de arbitrio internacional. Las decisiones de un
pánel bajo el régimen seleccionado son finales y su aplicación co-
rresponde a los tribunales de los países del
TLCAN
. Además, la nómi-
na de panelistas debe incluir jueces activos o retirados, hasta donde
esto sea práctico, en lugar de abogados en comercio internacional,
economistas u otros expertos (Trebilcock y Howse, 1995:405-406).
Conclusiones
La constitucionalización de la
CE
/
UE
y la evolución de los mecanis-
mos para solucionar diferencias en el
GATT
/
OMC
son ejemplos sobre-
salientes de una tendencia general: la transición de un enfoque
orientado al poder a uno orientado hacia la normatividad en las rela-
ciones internacionales. Bajo el esquema anterior, las diferencias
internacionales se solucionaban por negociaciones en las que el po-
der negociador relativo de las partes inevitablemente pesaba mu-
cho. La inhabilidad de llegar a un acuerdo entrañaba el uso de todos
los instrumentos —económicos, políticos, y posiblemente hasta mi-
litares— disponibles por el país más poderoso. Comprensiblemente,
un país pequeño dudaba en oponerse a uno grande del cual depen-
95
diera su posición internacional y de comercio. Bajo un enfoque
orientado a la normatividad, por otro lado, las diferencias se solucio-
nan por medio de referencias a normas que ambas partes han acor-
dado. Una diferencia internacional no resuelta puede ser finalmente
resuelta mediante juicios imparciales por terceras partes basados
en reglas explícitas. Así, los negociadores estarán negociando con
referencia a sus respectivas predicciones de los resultados de tales
juicios y no en referencia al poder a disposición de las distintas par-
tes en conflicto (Jackson, 1997:109-110).
Un sistema basado en la normatividad obviamente tiene ventajas
para los miembros más pequeños o pobres de la comunidad interna-
cional: como los sofistas griegos enseñaron hace más de dos mil
años, el fuerte no necesita leyes. Por tanto, el movimiento hacia un
sistema de relaciones internacionales basado en la normatividad re-
fleja, y en cierto sentido recapitula, el proceso de constitucionalización
progresiva de los gobiernos democráticos durante los últimos dos
siglos. Y lo que tal vez sea aún más importante, el constitucionalismo
transnacional puede mejorar la calidad de la democracia en el nivel
nacional. Un enfoque orientado al poder favorece el uso de la dis-
crecionalidad ejecutiva y el secreto de la diplomacia tradicional. En
contraste, un sistema basado en la normatividad facilita la rendición
de cuentas democrática, la participación ciudadana y el debate pú-
blico. Esto obedece a que la normatividad internacional —no sólo
la normatividad del
GATT
/
OMC
u otras organizaciones internaciona-
les, sino también los tratados que abordan la protección ambiental,
los derechos humanos o la integración europea— tiene que ser ratifi-
cada por los parlamentos nacionales, puede ser sujeta a referendos
populares y está abierta al escrutinio de tribunales, grupos de inte-
rés,
ONG
s y la opinión académica.
En resumen, la mayor contribución del constitucionalismo trans-
nacional a la idea y práctica de la democracia consiste, para para-
frasear a Joseph Weiler (1999:341), en “afirmar los valores del Es-
tado-nación liberal mediante la vigilancia de los límites contra el
abuso”. Ahora, la principal lección de la integración europea es que
la normatividad supranacional puede ser bastante efectiva aun sin
el tradicional monopolio estatal del poder coercitivo —a condición
de que sea monitoreada y aplicada por instituciones fuertes como
la Comisión Europea y la Corte de Justicia. El reciente fortalecimien-
Perspectivas teóricas
96
to de la
OMC
como organización sugiere que la comunidad interna-
cional ha aprendido esta lección. Para poder mover el enfoque de
las relaciones internacionales de una orientación de poder hacia una
orientación de normatividad, los Estados democráticos deben estar
preparados para delegar una parte significativa de poderes a las or-
ganizaciones internacionales. Hemos argumentado que no es realis-
ta y no ayuda demandar que tales organizaciones se evalúen de
acuerdo a los estándares democráticos que le aplicamos a las insti-
tuciones del Estado-nación. En realidad, aun en el nivel nacional el
papel de instituciones no mayoritarias como las cortes constitucio-
nales y los políticamente independientes bancos centrales y agen-
cias reguladoras, ha crecido contínuamente en años recientes. Así,
en un mundo cada vez más interdependiente la tercera transforma-
ción de la democracia no puede consistir en una extrapolación
mecánica de instituciones y principios democráticos a las áreas y
niveles de gobernación donde la democracia, como la conocemos,
no puede florecer. En lugar de ello, los parlamentos y las personas
encargadas de dictar políticas, electoralmente responsables ante la
ciudadanía, tendrán que diseñar maneras más efectivas de asegu-
rar la rendición de cuentas en instituciones no mayoritarias en el
nivel nacional y supranacional, al tiempo que se respete su indepen-
dencia.
Recibido el 22 de febrero de 2002
Aceptado el 28 de febrero de 2002
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