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175
Resumen
Este ensayo tiene como objetivo analizar los mecanismos para el
governance
económico en
el México del siglo
XX
. Explora el desarrollo, ruptura y posterior reconstrucción de las insti-
tuciones políticas para la concertación económica. Las preguntas que se pretenden responder
son: ¿qué tipo de mecanismos de regulación política construyó el sistema político mexicano
para administrar los conflictos distributivos a lo largo de su historia moderna; ¿qué factores
determinaron el fin de los acuerdos tradicionales que dan pie a la crisis económico-política de
finales de la década de los años ochenta?; y ¿de qué forma logró el régimen político reconstruir
las instituciones que permitieran generar las condiciones para la cooperación entre gobierno,
empresarios y trabajadores? El autor analiza los mecanismos que le permitieron al régimen
político priísta administrar los conflictos económicos entre los actores políticos a lo largo de
su historia, además de comprender el proceso de construcción de instituciones que permi-
tieron la gobernabilidad económica después de 1987, que incluye lo siguiente: para analizar
el
governance
económico se analiza el proceso de reconstrucción de los arreglos políticos tri-
partitas de 1987 a 1994 y el papel de los pactos económicos en la recuperación y estabilización
de la economía mexicana. El marco teórico utilizado es el del nuevo institucionalismo histó-
rico. Con esta perspectiva se desea vislumbrar el impacto de las reglas formales e informales
en las estrategias y metas de los actores políticos y económicos y su efecto sobre el desempeño
económico.
Abstract
The purpose of this essay is to analyse the mechanisms of economic governance in Mexico
in the
XX
Century. It explores the development, breakdown and later reconstruction of political
institutions designed for economic cooperation. It addresses the following questions What
type of mechanisms of political regulation were constructed by the Mexican political system
to manage distributive conflicts throughout modern history? What were the factors determin-
ing the end of the traditional agreements leading to the economic-political crisis of the 80’s?
And How did the political regime was able to reconstruct the institutions allowing to generate
the conditions for cooperation between government, businessmen and workers? The author
analyses the mechanisms permitting the
PRI
political regime to manage economic conflict
between political actors throughout its history, as well as the process of constructing institu-
tions for economic gobernability after 1987, including the following: the reconstruction of the
tripartite political arrangements from 1987 to 1994 and the role of the economic pacts in
the recovering and stabilisation of the Mexican economy. The theoretical framework used
is the new historical institutionalism which can illuminate the impact of formal and informal
Instituciones, estabilidad,
crisis y reconstrucción:
México 1987-1994
J
UAN
M
ANUEL
O
RTEGA
R
IQUELME
*
*
.
Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Sociales, Ciu-
dad de la Investigación, Zona Cultural, Ciudad Universitaria, col. Copilco Universidad, México
D.F., CP. 04510.
176
rules on the strategies and aims of political and economic actors and its effect on economic
performance.
Palabras clave
: Instituciones,
governance
, arreglos tripartitas, economía política.
L
as dificultades de la administración del presidente Miguel de la
Madrid (1982-1988) para controlar la inflación fueron, entre otras
cosas, el resultado de la fractura de los arreglos políticos entre gobier-
no, empresarios y trabajadores después de la nacionalización banca-
ria de 1982 y de las tensiones surgidas entre una nueva élite tecno-
cráctica gobernante y el movimiento obrero del país.
El rompimiento de las tradicionales relaciones de cooperación en-
tre estos actores limitó seriamente la capacidad del sistema político
para resolver los conflictos distributivos entre los sectores producti-
vos del país. Sin duda alguna, la capacidad de negociación y cons-
trucción de consensos que había distinguido al régimen se encon-
traba en entredicho. Una inflación galopante de más de 100% anual,
amenazas de paros laborales y el fracaso mismo de los planes de es-
tabilización económica basados en la austeridad económica, fueron
algunos de los síntomas de la ingobernabilidad económica que vivió
el país durante el periodo 1982-1987.
Sin embargo, a finales del año de 1987 el gobierno de Miguel de
la Madrid logró construir un nuevo modelo de negociación política
tripartita entre empresarios, trabajadores y gobierno que permitió la
reorganización de la economía política del país. El nuevo arreglo,
basado en la concertación, permitió mediar los conflictos distributivos
de los actores, así como la estabilización de la economía para su re-
forma.
Este ensayo tiene como objetivo explorar el desarrollo, ruptura y
posterior reconstrucción de las instituciones políticas para la concer-
tación económica. Las preguntas que se plantean resolver son: ¿qué
tipo de mecanismos de regulación política construyó el sistema po-
lítico mexicano para administrar los conflictos distributivos a lo largo
de su historia moderna; ¿qué factores determinaron el fin de los
acuerdos tradicionales que dan pie a la crisis económico-política de
finales de la década de los años ochenta?; y ¿de qué forma logró el
177
régimen político reconstruir las instituciones que permitieran gene-
rar las condiciones para la cooperación entre gobierno, empresarios
y trabajadores? La finalidad de este ensayo es doble, por un lado, ex-
plorar los mecanismos que le permitieron al régimen político priísta
administrar los conflictos económicos entre los actores políticos a lo
largo de su historia y, por el otro lado, comprender el proceso de
construcción de instituciones que permitieron la gobernabilidad
económica después de 1987.
Algunas de las aproximaciones teóricas que han permeado el aná-
lisis del sistema político mexicano, desde los años setenta hasta
nuestros días, impiden dilucidar claramente el problema de las rela-
ciones Estado-sociedad bajo una perspectiva del
governance
, enten-
dido como la capacidad de los gobiernos para construir instituciones
que permiten la regulación de los conflictos económico-político na-
cionales.
1
La dificultad radica en el supuesto asumido por diversos analistas,
en donde los intereses económicos determinan las estrategias políti-
cas de los actores. Analistas de la organización de la economía polí-
tica mexicana tendieron a inferir que los intereses económicos son
la función que determina las preferencias por las estrategias econó-
micas de los actores políticos y, por lo tanto, de construir un argu-
mento determinista el cual asumía que son los “intereses” y no las
“pasiones” la variable determinante en la acción política (ver Agui-
lar, 1990 y 1993; Alvárez, 1991; Bizberg, 1990; Carr, 1986; De la Garza
y Rhi Sausi, 1985; Garrido y Puga, 1990; Haggard y Kaufman, 1992;
Kaufman, Bazdresch y Heredia, 1993; Kahler, 1990; Luna, 1995; Lu-
na y Tirado, 1992; Maxfield y Anzaldua, 1987; Ortega, 1990 y 1993;
Quintana, 1989; Stallings, 1992; Valdés, 1997; Whitehead, 1991; Za-
pata, 1992).
Si bien no es posible contemplar que los intereses no son parte
esencial de las estrategias de los actores políticos, las preocupacio-
nes materiales no son el único factor que interviene en la formación
de las preferencias de los actores sobre la organización de la eco-
nómica.
Sociedad y política
1
.
Para Gourevitch (1999:138) las instituciones del
governance
“son la reglas y los proce-
dimientos que construyen las estructuras que dan forma a la interacción de la unidades dentro
de un sistema, ya sea nacional o internacional”.
178
Las teorías basadas en los intereses asumen que la conducta po-
lítica puede ser fácilmente deducida por los “aparentes” intereses de
los actores (Martin, 1999:27). Así, por un lado, son las utilidades las
que definen las estrategias de los empresarios, o bien son las exi-
gencias por una mayor y mejor distribución de la ganancia obtenida
por los capitalistas, los factores que definen las preferencias estraté-
gicas de los sindicatos (Martin, 1995, 1999; Przeworski y Wallerstein,
1982).
Por sí misma esta aproximación teórica no puede explicar cla-
ramente cómo y porqué los actores toman ciertas decisiones en la
forma en que lo hacen, por qué los actores cambian sus estrategias,
por qué existen distintas instituciones y cuál es el origen de éstas
(Martin, 1995 y 1999; Murillo, 2000, Thelen, 1998).
Los límites que estos marcos de referencia impusieron sobre la ca-
pacidad que tenían los estudios políticos sobre la organización de
la economía para explicar variación,
timing
, ritmos, estrategias, así
como
desarrollo institucional llevo al uso de variables
ad hoc
. En este
sentido la variable
ad hoc
por excelencia para explicar la lógica del
sistema político mexicano, así como las anomalías explicativas de
los modelos teóricos, fue la del autoritarismo y como un subproducto
el “corporativismo estatal”.
2
Para muchos autores, la constitución de las identidades colectivas
tanto de empresarios como de obreros “se enmarcaba en una insti-
tucionalidad conferida por el Estado” (Boschi, 1994:30). Se pensaba
que tanto para empresarios como para trabajadores las opciones y
las preferencias estaban definidas por el Estado. Como consecuencia
se generaba una visión de la política extremadamente centrada en
el Estado o
state centered
, en donde la presencia omnipresente y auto-
ritaria del Estado explicaba y determinaba la lógica de los actores
políticos. El que los actores actuaran en contra de lo que parecía ser
la estrategia más “lógica” o “natural”, dados los intereses económicos
asumidos en el modelo, era resultado de la presencia del Estado
autoritario y/o del corporativismo estatal.
Para poder analizar de los mecanismos del
governance
económi-
co es necesario salir de la lógica de la explicación autoritaria y tratar
2
.
Para una discusión crítica en torno al concepto de “corporativismo estatal” definido por
Schmitter, véase Ortega, 1997 y 2001.
179
de comprender el peso que tienen no sólo los intereses materiales
sino las reglas formales y informales en las estrategias y decisiones
de los actores. Este ensayo trata de sobrepasar los problemas teó-
ricos antes mencionados por medio del uso de variables institucionales
y estructurales en la explicación de las preferencias de las estrategias
de política económica del gobierno, empresarios y sindicatos y la ca-
pacidad del régimen político en la administración de los conflictos
políticos y económicos.
El ensayo busca construir un puente entre intereses e instituciones.
Teóricamente se basa en lo que se ha denominado el “Nuevo Institu-
cionalismo”. (Steinmo, Thelen, Longstreth, 1992). El argumento bá-
sico para utilizar este marco teórico es que las preferencias se desarro-
llan durante el proceso de acción política, la cual, a su vez, estructura
el tipo de arreglos institucionales. Es decir, las instituciones son re-
glas formales e informales que se crean durante la actividad política
y serán las instituciones las que abren o cierran las opciones de los
actores políticos (Krasner, 1989:77). Las instituciones abren o cierran
ventanas de oportunidad y no sólo son un sistema de incentivos que
definen recompensas y castigos, sino también definen las estrategias
y las metas de los actores (Steinmo, Thelen, Longstreth, 1992:7) Las
instituciones son producto del conflicto político y de decisiones, pe-
ro al mismo tiempo, las instituciones limitan y dan forma a las estra-
tegias y las conductas futuras de los actores.
Inclusión y consenso en la economía política
mexicana
Por años, el sistema político mexicano se caracterizó por su capaci-
dad de construir una relación significativamente armónica entre tra-
bajadores, empresarios y gobierno. Desde los años cuarenta hasta
finales de los años sesenta, el país vivió bajos niveles de conflicto
industrial, altas tasas de crecimiento económico y estabilidad de pre-
cios. Sin duda alguna, el desarrollo económico en un contexto de
certidumbre económica y baja inflación fue uno de los grandes éxi-
tos de los gobiernos emanados de la Revolución mexicana.
La capacidad del Estado mexicano de resolver los conflictos dis-
tributivos inherentes a un proceso de desarrollo industrial tiene una
Sociedad y política
180
explicación tanto institucional como estructural y se remite a la con-
junción de dos factores. En primer lugar, a la institucionalización de
las relaciones Estado-sociedad bajo un esquema de tipo corporati-
vista. La organización de los intereses de los trabajadores y de los
empresarios en un número limitado de organizaciones que mante-
nían el control de la representación económica y política con un sis-
tema de relaciones jerárquicamente estructurado y no competitivo
se configuró como puente de la relación entre el Estado y la sociedad
(Schmitter, 1974; Collier y Collier, 1979:968). Dichas relaciones se es-
trecharon aún más por la importante relación entre el partido en el
poder, el Partido Revolucionario Institucional (
PRI
), y las organizacio-
nes obreras. La inclusión de las confederaciones obreras en la estruc-
tura del
PRI
permitió construir una alianza histórica entre el régimen
y la mayoría del sector obrero.
En 1938 el presidente Lázaro Cárdenas llamó a la transformación
del Partido Nacional Revolucionario (
PNR
) por el Partido de la Revo-
lución Mexicana (
PRM
), más tarde el Partido Revolucionario Institucio-
nal (
PRI
). En esta transformación, la representación política fue mo-
dificada de la representación geográfica a la sectorial. Grupos de la
clase media, campesinos, obreros y el ejercito se integraron a la es-
tructura del partido. Si bien más tarde el ejercito dejaría de ser parte
de la estructura del
PRI
, el resto de los sectores continúan siendo,
hasta el día de hoy, una pieza fundamental de la estructura del par-
tido. Los intereses de los trabajadores fueron representados por la
Confederación de Trabajadores Mexicanos, Confederación General
de Trabajadores, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Ser-
vicio del Estado, así como los sindicatos nacionales de industria, co-
mo los mineros y los electricistas (Hamilton, 1982: 242).
Por su parte, los empresarios fueron también una pieza fundamen-
tal en este rompecabezas, si bien cabe anotar que el sector empre-
sarial no se integró a la estructura del
PMR
y
PRI
en el poder dada la
posible contradicción que esto podía suponer para la ideología revo-
lucionaria del partido.
Después del movimiento revolucionario, distintos gobiernos, des-
de el presidente Venustiano Carranza, incentivaron la organización
empresarial (Ramirez Rancaño, 1987). Sin embargo, no fue sino has-
ta la presidencia de Lázaro Cárdenas que mediante la promulgación
de la Ley de Cámaras de Comercio, de 1936, que se establecen las
181
reglas que determinarían las formas de la acción colectiva del empre-
sariado mexicano y su relación con el Estado por más de 60 años.
Entre los puntos más importantes que estableció la Ley de Cámaras
de Comercio, de 1936, cabe mencionar:
a
) la definición de las orga-
nizaciones privadas como cuerpos de carácter público y órganos de
consulta del Estado;
b
) la obligatoriedad de la pertenencia a alguna
cámara de comercio e industria;
c
) el financiamiento de las organiza-
ciones por medio de las cuotas exigidas a los miembros cautivos; y
d
) la regulación de las actividades de las cámaras por parte de la se-
cretaría de comercio (Arriola, 1997: 636; Kaufman Purcell, 1975:28;
Puga, 1993:74; Shafer, 1973:45).
La Ley de Cámaras, de 1936, sufrió algunas modificaciones en
1941 en lo que respecta a la distinción entre organizaciones indus-
triales de las comerciales. La modificación más importante se realiza
en 1996 con la nueva Ley de Cámaras, de diciembre, la cual eliminó
la obligatoriedad de la pertenencia de los empresarios a algún tipo
de cámara industrial o de comercio, pero mantuvo la condición de
las cámaras como órganos de consulta del Estado y limitó su desa-
rrollo (Arriola, 1997:634-640).
A lo largo de su historia el corporativismo mexicano se institucio-
nalizó y se convirtió en una pieza fundamental en los procesos de
construcción de política social, laboral y económica. El corporativis-
mo no sólo significó, como tiende a definir la literatura de la transi-
ción democrática, la organización de monopolios repesentacionales
no competitivos, sino la construcción de arreglos políticos de co-
laboración y compromiso mediante la coordinación de los intereses
de estos grupos con los del gobierno (Lehmbruch, 1984:61). La con-
formación de cuerpos de negociación tripartita en el seno del apara-
to de gobierno permitió el diseño y la solución de conflictos de una
manera consensada. La representación de trabajadores, empresarios
y gobierno en instituciones del aparato del Estado, como son las Jun-
tas de Conciliación y Arbitraje, la Comisión Nacional de Salarios Mí-
nimos, el Instituto Mexicano del Seguro Social, y el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, entre otros,
negoció de manera tripartita importantes aspectos de la política
económica y social del país.
Mediante la negociación, la coordinación tripartita y la incorpora-
ción de distintos grupos al proceso de toma de decisiones, el régi-
Sociedad y política
182
men pudo configurar una coalición gobernante “incluyente” confor-
mada por la clase política revolucionaria, medianos y pequeños
empresarios, el gran capital comercial, industrial y financiero y el
sector obrero oficial. Dicho proceso le permitió al régimen político
emanado de la revolución:
a
) el control de la movilización popular
y su canalización para el apoyo político del sistema;
b
) la centraliza-
ción de las decisiones políticas del país;
c
) el control de los procesos
electorales y toma de decisiones; y
d
) el desarrollo una legitimidad
basada en su capacidad para gobernar (o gobernabilidad) y brindar
el esperado “progreso económico y social” por el cual se luchó du-
rante la revolución (Bizber, 1990:695-735, Collier y Collier 1991:52;
Middlebrook, 1995:210). Se logró así la estabilidad mediante la in-
corporación y el consenso.
El segundo aspecto que le permitió al Estado mexicano reducir el
nivel del conflicto económico hasta 1982, es de tipo estructural y ra-
dicó en el tipo modelo económico seguido durante el periodo que al-
gunos han dado en llamar “desarrollo estabilizador”. El modelo de in-
dustrialización que definió la política económica mexicana desde los
años cincuenta hasta finales de los años setenta tuvo como pieza fun-
damental un proceso de sustitución de importaciones, el cual logró
aislar a la economía mexicana de las presiones de los mercados in-
ternacionales y fomentar el crecimiento del mercado interno.
Durante el “desarrollo estabilizador” (1955-1970), la política eco-
nómica tuvo tres característica primordiales. Primero, la política mo-
netaria tuvo como propósito estimular un rápido crecimiento econó-
mico mediante un tipo de cambio estable, un déficit balanceado y
el control de la inflación (Córdoba, 1986:318; Ortiz Mena, 1969; Ru-
bio y Gil Díaz, 1987: 1). Segundo, la política fiscal apoyó subsidios
y subsidios fiscales para las empresas nacionales (Zabludovsky, 1989;
Solís, 1985). Y, tercero, la política de sustitución de importaciones
le dio una gran prioridad al establecimiento de industrias locales de
bienes de capital y apoyó la concentración del ingreso entre las cla-
ses medias alta y altas para generar un mercado dinámico para el con-
sumo de bienes de durables (Villarreal, 1990:298). Así entonces, du-
rante este periodo, el Producto Interno Bruto fue de 6.5% al año y la
inflación se calculó en 3.6% al año (Zabludovsky, 1989; Solís, 1985).
Durante el “desarrollo estabilizador” el sector obrero, el capital in-
dustrial nacional y extranjero, así como el sector financiero presiona-
183
ron por la creación de las condiciones que crearon una importante
estabilidad de precios, fortaleza de la moneda, crecimiento indus-
trial y empleo. Esta política expandió la necesidad del crédito in-
terno, aumentó el consumo interno y aseguró utilidades (Davis,
1993:49). La alianza por el crecimiento permitió una distribución pa-
cífica de las ganancias del crecimiento.
Entre 1930 y 1970, la política macroeconómica promovió de igual
manera los intereses del sector financiero al no regular los mercados
financieros, dejar a la libre flotación el peso, mantener una políti-
ca fiscal y monetaria restrictiva y una baja carga fiscal al capital (Max-
field, 1990:71-87; Quintana y Garrido, 1989:110-111).
La sustitución de importaciones, junto con la estabilidad finan-
ciera condujo a un clima propicio para el desarrollo de los negocios
orientados hacia el mercado interno. De acuerdo con Antonio Ortiz
Mena la formación de capital y la confianza eran dos elementos fun-
damentales de la política económica durante este periodo (Ortiz Me-
na, 1969).
Junto con le expansión económica, el “desarrollo estabilizador”
brindó el continuo ensanchamiento de los beneficios a los trabajado-
res incorporados a la estructura corporativista: empleo, crecimiento
de los salarios y la expansión de los beneficios de la seguridad social
(Pozas Horcasitas, 1993, 70-72).
3
Las políticas de sustitución de im-
portaciones trajeron beneficios sociales sin limitar las ganancias del
sector privado mediante la construcción de un mercado interno ce-
rrado a la competencia internacional. Más aún, el activo papel del
Estado como agente de desarrollo permitió a los sindicatos traducir
sus demandas políticas en ganancias sociales y económicas (Middle-
brook, 1995:210 y 220). Esto no significa que el Estado no haya utili-
zado también mecanismos de coerción sobre sindicatos muy comba-
tivos que estaban fuera de la organización del partido “oficial”.
La rígida políticas monetaria y fiscal y la sustitución de importacio-
nes fueron apoyada por las corporaciones multinacionales, el gran
capital financiero, industrial y comercial y el movimiento obrero
oficial. Este grupo era el corazón de la coalición gobernante durante
Sociedad y política
3
.
De 1958 a 1965 el Instituto Mexicano del Seguro Social incrementó el número de afiliados
de 899 504 a 2 191 160 individuos. En 1959 los beneficios sociales se expandieron a la burocra-
cia y se creo el Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores al Servicio del Estado (
ISSSTE
).
Véase Pozas Horcasitas, 1993:70-72.
184
el “desarrollo estabilizador” (Davis, 1993:49; Kaufman, 1988; Mares,
1985:676-678, Maxfield, 1990; Quintana y Garrido, 1989:111; Rubio
y Gil Díaz, 1987:7).
La alianza “incluyente” brindó la necesaria estabilidad y legitimi-
dad para gobernar pacíficamente el país por un largo periodo, sin
la necesidad de construir una legitimidad electoral. La legitimidad vi-
no del papel del Estado como el agente de desarrollo. La estabilidad
dependió del consenso generado por la coalición gobernante.
Cuando se Rompe el Consenso
Las políticas que protegían tanto a los industriales como a los sin-
dicatos brindaron crecimiento pero también una infinidad de rigide-
ces en la economía. La sustitución de importaciones indujo una
movilización de los recursos del sector de producción de bienes para
la exportación a la producción de bienes de consumo interno. Los
productos mexicanos para la exportación dejaron de ser competiti-
vos en tanto que se producían con insumos nacionales, que, a su vez,
se producían bajo condiciones de protección. Este terrible sesgo
anti-exportador culminó con un importante incremento del déficit
comercial (Zabludovsky, 1989:119-120).
La política económica también discriminó el uso de la mano de
obra. Por un lado, el costo del capital se abarato debido a los apoyos
fiscales y bajas tasas de interés. Por el otro lado, la seguridad social
y los benéficos a la clase trabajadora incrementaron el costo de la
mano de obra. Esto llevó a un uso extensivo de maquinaria en lugar
de mano de obra. Asimismo, el fomento a las actividades agrícolas
y el olvido del campo se tradujo en deterioro en los términos de inter-
cambio en el campo, factor que dio lugar a fuertes migraciones del
campo a la ciudad (Zabludovsky, 1989: 119).
Como consecuencia de estas políticas, el empleo, la distribución
de la riqueza y las finanzas públicas comenzaron a deteriorarse hacia
mediados de los años sesenta (Córdoba, 1986, Zabludovsky, 1989;
Solís, 1985). Además, una política monetaria estricta aceleró una ya
de por sí precaria estructura del ingreso y riqueza (Heredia, 1992:3)
Las rigideces del modelo incrementaron las demandas sociales
por un cambio en la política económica. Los pequeños y medios in-
185
dustriales rechazaron la austera política monetaria y el control que
tenían los grandes conglomerados financiero/industriales sobre el
crédito (Maxfield, 1990: 83). Para 1969 la confrontación entre el capi-
tal nacional contra el capital internacional y el sector financiero, era
más fuerte que nunca (Davis, 1993:50). Sectores de la clase media
cuestionaban la capacidad del régimen de continuar brindando
prosperidad económica y demandaban mayores espacio de partici-
pación política. El conflicto toca su punto político culminante con
la violenta represión a estudiantes universitarios el 2 de octubre de
1968.
Las administraciones de Luis Echeverría (1970-1976) y José López
Portillo (1976-1982) respondieron a la necesidad de mejorar la distri-
bución del ingreso y acelerar el crecimiento de la economía median-
te políticas de expansión del déficit público (Levy y Székely, 1987).
Ambos gobierno incrementaron el papel del Estado en la economía,
mantuvieron las políticas proteccionistas al sector industrial nacio-
nal, e incorporaron sectores de izquierda dentro del gobierno.
Estas políticas le dieron a las administraciones de Luis Echeverría
y José López Portillo la capacidad de construir una base de apoyo
político en una coalición “populista” en la cual se encontraban pe-
queños y medianos empresarios reunidos en la Canacintra, el sector
obrero oficial,
4
la burocracia y las élites de la burocracia que confor-
maban el sector paraestatal.
Sin embargo, el intenso papel del Estado en la economía, la rela-
jación de la política monetaria y el incremento del endeudamiento,
generaron una seria confrontación con sectores de la burocracia fi-
nanciera tradicional, el sector financiero y los grandes intereses ex-
portadores (Dornbusch y Edwards, 1991:7). El costo político del
cambio de rumbo económico en las administraciones de Luis Eche-
verría y José López Portillo significó el rompimiento de la alianza
“incluyente” que había construido la paz política y la cooperación
económica a lo largo del “desarrollo estabilizador”. Mediante una
política de aliento al mercado interno, una política monetaria expan-
siva, un peso sobrevaluado, alta intervención del Estado en la econo-
Sociedad y política
4
.
Entre 1970 y 1973 Echeverría promovió el proceso la democratización del movimiento
obrero. Sin embargo, debido a las presiones inflacionarias después de 1973, Echeverría se vio
forzado a asegurar la cooperación del movimiento obrero oficial para poder controlar las de-
mandas del sector. Véase Middlebrook, 1995:224.
186
mía y mayores restricciones al capital financiero y exportador, junto
con actores políticos de expropiaciones agrarias y nacionalización
bancaria, Luis Echeverria y José López Portillo culminan sus adminis-
traciones con un intento por reducir la capacidad de los grandes em-
presarios industriales y financieros de dictar la política económica
y las estrategias del desarrollo del país (Maxfield, 1990).
El resultado de las políticas populistas fue negativo pues como bien
apuntaron Dornbush y Edwards: “Después de un corto periodo de
crecimiento económico y recuperación, se desarrollaron cuellos
de botella provocó presiones macro-económicas insostenibles, que
al final resultarían en la caída estrepitosa de los salarios reales y se-
veras dificultades en la balanza de pagos. El resultado final de estos
experimentos generalmente ha sido una galopante inflación, crisis,
y el colapso del sistema económico” (1991:7). Sin embargo, el costo
del populismo fue mayor al romperse los acuerdos políticos que por
años habían sostenido el desempeño económico del país. Salir de
la crisis económica significaba la reconstrucción de los mecanismos
de negociación política entre las elites del país.
Crisis e ingobernabilidad económica
Enfrentando un número limitado de recursos, obligaciones de pagos
de deuda y rotos los consensos con el sector privado, Miguel de la
Madrid tomó posesión del cargo de Presidente de la República el pri-
mero de diciembre de 1982. En su Plan Nacional de Desarrollo, De
la Madrid se comprometió a reducir el déficit público, así como a
modernizar y liberalizar la economía (Plan Nacional de Desarrollo,
1983-1988).
Sin duda el apoyo financiero del Fondo Monetario Internacional
y el gobierno de los Estados Unidos fue primordial en los primeros
meses de la administración para sacar al país de atolladero (Solís,
1996:54). Sin embargo, el presidente De la Madrid sabía que la ayuda
externa era solamente un paliativo a la grave situación económica
y financiera del país. Para De la Madrid el país no saldría de sus cri-
sis recurrentes si no se transformaba el modelo de desarrollo (De la
Madrid, 1987). El cambio era necesario y significaba la transforma-
187
ción de la economía nacional, un viraje de una estrategia de sus'ti-
tución de importaciones a la completa liberalización comercial y
privatización de la economía. La nueva estrategia incorporaba a los
empresarios como actores principales en el desarrollo económico
del país. Para lograr el apoyo político de este drástico cambio de
modelo de desarrollo, la alianza del régimen tendría que sufrir una
modificación importante, es decir, el régimen tendría que construir
un nuevo sistema de relaciones entre el capital privado, el gobierno
y el sector obrero.
La supervivencia y estabilidad política del régimen dependía de
la capacidad de sortear la profunda crisis económica y forjar las alian-
zas y acuerdos políticos para sustentar esta nueva estrategia exporta-
dora. Un elemento esencial del nuevo modelo era recuperar la credi-
bilidad perdida ante los dueños del capital después de la experiencia
de 1982. El gobierno tomó importantes medidas en este respecto. Al-
gunas de las medidas más importantes fueron: 1) la compensación de
algunos antiguos dueños de los bancos nacionalizados; 2) la venta
de 34% de las acciones de los bancos nacionalizados a inversionis-
tas privados, así como acciones de activos no bancarios; 3) la separa-
ción legal de las instituciones de crédito (bancos) de intermediarios
financieros no bancarios (casas de bolsa) (Elizondo, 1993:9; Hernán-
dez, 1990; 746); y 4) el establecimiento en 1983 del Fideicomiso para
la Cobertura de Riesgos Cambiarios, para apoyar empresas altamen-
te endeudadas en dólares.
Un paso muy importante hacia la liberalización comercial fue la
entrada formal de México al
GATT
en julio de 1986. El sistema de pre-
cios oficiales, licencias para la importación, cuotas y todo tipo de con-
trol sobre productos importados fue desmantelado. La tarifa media
fue establecida en un máximo de 20% fijo (Córdoba, 1994:243-244).
Los costos políticos del ajuste y la liberalización fueron altos. Im-
portantes sectores de la élite política, nacida y educada durante los
tiempos de la economía cerrada y el nacionalismo revolucionario,
deploraron la liberalización comercial, la privatización de empresas
públicas, la austeridad fiscal, la dura política monetaria y el pago de
la deuda externa. No tardaron en aparecer las divisiones políticas
dentro de la élite priísta. Entre agosto y octubre de 1987 un grupo
llamado Corriente Democrática, lidereado por importantes perso-
nalidades del partido, apareció como grupo de presión para limitar
Sociedad y política
188
el peso de los “neoliberales” en el proceso de selección del candi-
dato del
PRI
a la presidencia en las elecciones de 1988 (Bruhn 1997:
87-103). Sin embargo, ante el fracaso en democratizar el proceso de
selección del candidato a la presidencia y la intolerancia de los gru-
pos más duros del
PRI
hacia el grupo disidente, Corriente Democrá-
tica se desprende del partido y conforma el Frente Democrático
Nacional, en alianza con pequeños partidos de izquierda, para com-
petir en las elecciones presidenciales de 1988 con Cuahutémoc
Cárdenas al frene como su candidato (Bruhn 1997:115-132).
Por otro lado, las políticas que trataron de controlar los efectos de
la crisis económica mediante el control del déficit público y la refor-
ma hacia el libre mercado, crearon enormes presiones sobre el sec-
tor laboral, tanto el oficial, ligado al
PRI
, como el independiente.
Durante el primer año de la administración del presidente De la
Madrid, el régimen encontró el apoyo del sector obrero, puesto que
cedió ante las presiones del sector accediendo a incrementos sa-
lariales y mediante el establecimiento de revisiones semestrales a
los salarios mínimos (Collier, 1992:82). Poco a poco, los plazos de
las revisiones contractuales se iban reduciendo, con su efecto inme-
diato en el incremento en los precios de los productos.
Las decisiones de política hechas por el gobierno en 1983 no eran
nuevas para el sector obrero. Durante los años de la Segunda Guerra
Mundial, en 1954 y 1976, los trabajadores habían experimentado
programas de estabilización anti-inflacionarios (Collier, 1992:81).
Históricamente, la capacidad del régimen para manejar las presiones
políticas derivadas de estos programas se había logrado gracias a un
entendimiento tácito: el sector obrero cooperaría a cambio de con-
cesiones sociales, no salariales, y por la promesa de la recuperación
futura de las pérdidas (Collier, 1992:81). En otras palabras, los sindi-
catos oficiales intercambiaban sacrificios al corto plazo por bene-
ficios futuros.
Sin embargo, contrario a lo que había sucedido en los años seten-
ta, cuando el sector sindical “oficial” se sentía seguro de su capaci-
dad de influir en la política económica, después de 1982 los líderes
obreros se dieron cuenta de que esta posibilidad era cada día más
lejana (Cook, 1995).
En esta ocasión todo era distinto. Las políticas de modernización
industrial y estabilización demandaban medidas de austeridad, la
189
eliminación de prerrogativas sindicales, la modificación de los con-
tratos colectivos de trabajo y una nueva distribución de las zonas in-
dustriales, así como la introducción de nuevas tecnologías para la
producción (Alvárez, 1991). La reforma de la economía significaba
un duro golpe a los intereses de los sindicatos y un paso para atrás
en la histórica alianza entre gobierno y sector obrero.
El endurecimiento del gobierno frente a las prerrogativas de los
trabajadores organizados incrementó los niveles de confrontación
entre el sector laboral y el gobierno. Para el sector independiente del
movimiento obrero, los años con el presidente De la Madrid fueron
muy difíciles. El gobierno limitó su acción política tajantemente (co-
mo los rompimientos de acciones obreras en los casos del
SUTIN
;
ASSA
;
ASPA
;
SME
; Mexicana de Aviación, Ford, Volkswagen). Hacia
1987 el gobierno había controlado todo intento de militancia laboral
independiente (Aguilar 1990).
Entre 1982 y 1987 el gobierno de De la Madrid trató de estabilizar
la economía mexicana y profundizar la reforma económica. Sin em-
bargo, los programas de austeridad,
PIRE
y
PAC
fracasaron en su inten-
to por controlar la inflación. La inflación inercial, junto con la falta
de confianza entre los distintos grupos políticos y económicos sobre
el rumbo y futuro del país, convertían a la falta de confianza en un
factor esencial en la carrera inflacionaria.
La inflación era el resultado de un conflicto distributivo no coope-
rativo. En palabras de Hirschman, “(el) conflicto social entre grupos,
cada uno de los cuales aspira a una mayor porción del producto so-
cial” (Hirshman,1981:233). De acuerdo con Hirschman, la inflación
se convierte en una guerra precios-salarios, en un juego no coope-
rativo suma cero en donde cada grupo actúa de acuerdo con sus in-
tereses pero en donde, al largo plazo, no existe ningún ganador en
tanto que el juego o la guerra termina por erosionar los salarios e
incrementar la inflación. Según el economista: “en ausencia de algún
Dios o un contrato social que pueda producir una solución coope-
rativa, una inflación en marcha condena a todos los grupos sociales
a comportarse en la forma no cooperativa bien conocida que per-
petúa la inflación” (Hirschman, 1981:250).
El problema de la inflación y la incertidumbre sobre la economía
mexicana se agudizó en octubre de 1987 cuando, ante el fracaso de
las medidas para combatir la inflación y el
crack
bursátil de los mer-
Sociedad y política
190
cados financieros internacionales, el peso sufre una importante de-
valuación (Aspe, 1993).
Construyendo instituciones: los mecanismos de
governance
Ante la incierta coyuntura económica que vivía el país y la amenaza
de una verdadera explosión inflacionaria al estilo de la economía ar-
gentina o brasileña, el gobierno se vio en la necesidad de reconstruir
la confianza y construir nuevos mecanismos institucionales para fo-
mentar la cooperación. Es decir, la estabilidad política y la continui-
dad del régimen y la nueva alianza entre tecnócratas y el capital fi-
nanciero y exportador dependían de la generación de nuevas
instituciones que permitieran administrar los conflictos distributivos.
El elemento fundamental en la construcción de la confianza con
el capital privado no sólo fue una serie de compromisos sobre el
mantenimiento de finanzas sanas y la profundización del proceso de
Cuadro 1
Inflación Mensual
1984
1985
1986
1987
1988
Enero
6.7
7.4
8.8
1
8.1
15.5
Febrero
5.3
4.2
4.4
1
7.2
1
8.3
Marzo
4.3
3.9
4.6
1
6.6
1
5.1
Abril
4.3
3.1
5.2
1
8.7
1
3.1
Mayo
3.3
2.4
5.6
1
7.5
1
1.9
Junio
3.6
2.5
6.4
1
7.2
1
2.0
Julio
3.3
3.5
5.0
1
8.1
1
1.7
Agosto
2.8
4.4
8.0
1
8.2
1
0.9
Septiembre
3.0
4.0
6.0
1
6.6
1
0.6
Octubre
3.5
3.8
5.7
1
8.3
1
0.8
Noviembre
3.4
4.6
6.8
1
7.9
1
1.3
Diciembre
4.2
6.8
7.9
14.8
1
2.1
Fuente
: Jarque Carlos M. y Luis Tellez K. (1993),
El combate a la inflación
, México, Grijal-
bo, p. 183. En 1988 comienza el Pacto de Solidaridad Económica.
191
privatización de las empresas del Estado, sino un mecanismo insti-
tucional de negociación política que asegurara la cooperación entre
los agentes económicos más importantes del país mediante la cons-
trucción de un sistema de reglas claras que permitiera la coordina-
ción y asegurara los compromiso de los empresarios, los trabajado-
res y el gobierno.
El nuevo arreglo institucional fue el Pacto de Solidaridad Econó-
mica (
PSE
) y los subsiguientes pactos. Los pactos se construyeron
bajo un consenso tripartita en donde los intereses de los trabajado-
res, los empresarios y el gobierno se encontraban representados.
El primer pacto, el
PSE
, fue inaugurado el 15 de diciembre de 1987.
El
PSE
fue una solución “heterodoxa” al problema de la inflación. La
política económica que definió el primer pacto se mantuvo básica-
mente igual a lo largo de un periodo de seis años (1988-1994). La
tasa de cambio del peso frente al dólar fue contenida dentro de una
banda, es decir, se diseño un régimen cambiario semi-fijo, y los sa-
larios y precios se mantuvieron controlados.
5
Tanto la política de in-
gresos como la política de tipo de cambio fijo fueron el ancla nomi-
nal bajo el cual se logró una fuerte estabilización del nivel general
de los precios.
El atractivo de esta solución “heterodoxa” al problema de la in-
flación estuvo relacionado con dos aspectos. El primero tuvo que ver
con los excesivos costos políticos que significarían una solución “or-
todoxa”, como un “plan de choque” (creación de una recesión), en
los meses previos a una elección presidencial (julio de 1988) y a la
mitad de un proceso de reforma económica. En segundo lugar, ba-
sándose en su conocimiento sobre el comportamiento de la econo-
mía, los tecnócratas en las altas esferas del gobierno estaban seguros
que el crecimiento de la demanda agregada y los déficits del go-
bierno no eran los únicos factores que determinaban la inflación. Los
Sociedad y política
5
.
La política cambiaria estaba fuera de los límites del pacto. El gobierno pudo, con relativa
facilidad, controlar la política cambiaria a través del Banco de México. En cuanto a los salarios
mínimos, éstos se establecen como resultado de una concertación entre trabajadores, gobierno
y patrones en el seno de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos. Pero durante la vida de
los pactos y hasta 1998, la comisión siguió los lineamientos presentados por la Comisión
de Seguimiento y Evaluación del Pacto. La Comisión Nacional de Salarios Mínimos es un ór-
gano que depende de la Secretaria del Trabajo y Previsión Social, pero tiene representación
tripartita. Véase Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 1989-1990, p. 49 y Entrevista confi-
dencial con oficial del gobierno, México D.F., marzo 19, 1998.
192
economistas consideraban que existía un componente inercial en
la espiral inflacionaria que sólo podía ser controlado rompiendo con
las expectativas futuras acerca de la inflación, y no sólo mediante un
choque en la demanda agregada.
De allí que los pactos económicos, como solución “heterodoxa”,
estaban construidos sobre una política comercial, fiscal y de ingre-
sos. La política de ingresos era el componente “heterodoxo” y sig-
nificaba un esfuerzo coordinado para anclar el valor del peso, los
salarios y los precios a la inflación futura (Moreno Brid, 1988). La
coordinación de las políticas de ingreso y cambiaria rompería con
las expectativas negativas y los precios relativos, que generaban el
vicioso ciclo salarios-precios-salarios.
La capacidad del gobierno para mantener los precios y los salarios
bajo su control era el resultado de dos factores. Por un lado, las capa-
cidades institucionales que le daban a un ejecutivo no fiscalizado y
super poderoso un enorme control sobre la política económica, el
Poder Legislativo, un magnífico sistema de información y el alivio
frente a las presiones electorales.
Por otro lado, las instituciones que gobernaban la conducta del
capital y el trabajo garantizaban la acción colectiva mediante:
a
) el
aglutinamiento de los intereses de los trabajadores y los empresa-
rios, el corporativismo mexicano limitaba el número de actores en
la mesa de negociación; y
b
) el reconocimiento de las organizacio-
nes como interlocutores legítimos en la negociación. Estos factores
aseguraban la continuidad de la negociación a lo largo del tiempo
y controlaban el oportunismo.
Si bien precios, salarios y la moneda se mantuvieron relativamen-
te fijos, una de las características más importante de los pactos fue
su flexibilidad. Desde su establecimiento, el gobierno evitó que los
pactos tuvieran un exagerado número de controles que inhibieran
el crecimiento económico, indujeran la escasez y se redujeran las ta-
sas de utilidades de las empresas, al punto de llevarlas a la quiebra
(Córdoba, 1994:241).
Las continuas “concertaciones” y renovaciones de los pactos per-
mitieron dicha flexibilidad. El ajuste de las políticas aseguraba un
ininterrumpido proceso de cooperación. Sin embargo, los pactos lle-
garon más allá. La generación de una efectiva consulta entre los acto-
res ayudo a construir puentes de cooperación, confianza e intercam-
193
bio de información. Los compromisos adoptados por el gobierno, y
su cumplimiento, fueron parte fundamental de este proceso de cons-
trucción de confianza y expectativas positivas
6
(ver cuadros 2 y 3).
Por años, las decisiones unilaterales del gobierno, sobre todo a partir
de 1970, habían creado un clima de desconfianza del sector privado
y la población en general hacia el gobierno, clima que los pactos lo-
graban romper. Los pactos se convertían en un mecanismo institu-
cional fuera de los poderes Legislativo o Judicial que limitaban y mo-
nitoreaban las acciones del Legislativo.
Sociedad y política
Cuadro 2
Déficit fiscal como porcentaje del
PIB
1976
9.9
1977
6.7
1978
6.7
1979
7.6
1980
7.5
1981
14.1
1982
16.9
1983
8.6
1984
8.5
1985
9.7
1986
16.0
1987
16.0
1988
13.0
1989
5.6
1990
3.9
1991
1.5
1992
0.5
1993
2.5
1994
0.1
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Review of the Economic Situation of Mexico
, vol.
LXXVI
, núm. 890, (fe-
brero), p. 76.
6
.
Entrevista con líderes empresariales, México D.F., mayo 20, 1997 y junio 16, 1998.
194
Un factor importante en la existencia de los pactos (1987-1997)
fue la flexibilidad en el control de los precios. Una de las principa-
les preocupaciones del gobierno era evitar la escasez. Un mecanis-
mo para hacerlo era la creación de un flexible sistema de ajustes que
permitiera el control de precios pero que no redujera las ganancias
de las empresas al punto de llevarlas a la quiebra o bien de generar
escasez o un mercado negro de productos controlados. Además, la
flexibilidad de los acuerdos permitía, de acuerdo con algunos miem-
bros del gabinete, el desarrollo de un sentido de equidad en la dis-
tribución de los costos sociales del ajuste (Córdoba, 1994:241).
Si bien los pactos cambiaron de nombre: de
PSE
a Pacto para la
Estabilidad y el Crecimiento Económico, a Pacto para la Estabilidad,
la Competitividad y el Empleo, a Pacto para el Bienestar, la Estabili-
dad y el Crecimiento, la política económica se mantuvo. Los nuevos
arreglos sólo introdujeron políticas que daban mayor énfasis a cues-
tiones como el crecimiento, la productividad, la generación de em-
pleos, la desregulación y eliminación de aranceles.
7
En la medida en que la certeza y la credibilidad se iban constru-
yendo lentamente, los acuerdos de los pactos pasaron de negociacio-
nes mensuales a trimestrales, luego semestrales, y culminaron con
negociaciones anuales.
8
Un reto importante para los gobiernos tecnocráticos de Miguel de
la Madrid y Carlos Salinas de Gortari fue el establecimiento de un
mecanismo que asegurara una continua cooperación a lo largo del
7
.
Entrevista con líderes empresariales, México D.F., mayo 20, 1997 y junio 16, 1998.
8
.
Véase Minutas de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto.
Cuadro 3
Proceso de privatización de empresas
propiedad del Estado
Año
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Emp.
1155
1074
1049
941
737
617
412
379
280
241
217
213
Fuente
: Jaques Rgozinski (1985),
La privatización de empresas paraestatales
, Fondo de Cul-
tura Económica, México, p. 45. Incluye empresas con participación estatal, agencias descentra-
lizadas e instituciones fiduciarias.
195
tiempo. Un mecanismo que no generara una camisa de fuerza en la
economía pero que permitiera el monitoreo de los actores y un pro-
ceso constante de negociaciones flexibles.
El mecanismo que permitió la cooperación mediante el monitoreo
con flexibilidad fue la Comisión de Seguimiento y Evaluación del
Pacto. La Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto
fue una
comisión tripartita del más alto nivel que se reunió cada semana por
un periodo de más de seis años. Cada decisión o propuesta de polí-
tica económica fue discutida dentro de la comisión para evaluar su
posible efecto sobre la estabilidad de precios y el proceso de aper-
tura económica.
En dicha comisión, el gobierno siempre fue representado por los
más importantes Secretarios de Estado, además de encontrarse pre-
sentes los directores del Instituto Nacional del Consumidor, de la
Procuraduría del Consumidor, la Secretaría Técnica de la Comisión
y el coordinador de la Subcomisión de Precios. El sector obrero era
representado por el presidente del Congreso del Trabajo, represen-
tantes de la
CTM
,
CNC
, y, de acuerdo con la agenda del día, podían
ser invitados otros líderes obreros. El sector privado estaba represen-
tado por organizaciones empresariales como la Concamin, la Conca-
naco, el
CCE
, la Coparmex y la
ANTAD
. Como en el caso de los líderes
obreros, dependiendo de la agenda del día, otros representantes em-
presariales podían ser invitados a las reuniones de la comisión.
9
Mediante el monitoreo, la coordinación de los actores y el desa-
rrollo de un sistema de sanciones, de distribución de los beneficios
e información, la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto
logró promover flexibilidad en la política de ingresos, limitó el
free-
riding
y redujo la incertidumbre de los actores. Esto se tradujo en
un sentimiento de credibilidad y de reciprocidad; en ese sentido, la
comisión fue un factor primordial en la construcción de la colabo-
ración. La construcción de un mecanismo institucional de coordina-
ción, monitoreo y sanción permitía que el juego en el que los actores
se involucraban fuera percibido como uno en donde los costos eran
repartidos entre los todos, es decir, el juego no era percibido como
Sociedad y política
9
.
Minutas de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Pacto para abril 4, 1991, abril
18, 1991; agosto 1, 1991, febrero 4, 1993; marzo 19, 1993; mayo 6, 1993; mayo 21, 1993;
diciembre 16, 1993; enero 18, 1994; febrero 22, 1994; marzo 1, 1994, noviembre 24, 1994.
196
uno de suma cero (Córdoba, 1994:241). Constituyó un factor en la
explicación del largo apoyo a los pactos que se acordaron desde
1988 hasta 1994.
Sin duda, al construirse un mecanismo de negociación se logró
no sólo estabilizar la economía, sino establecer un rumbo de credi-
bilidad, confianza y consenso durante la reforma económica de la
administración de Carlos Salinas de Gortari. Es notorio que a pesar
de la transformación radical que sufrió la economía mexicana du-
rante este periodo el nivel de conflicto entre los sectores más impor-
tantes de la economía fuera extremadamente reducido. El tránsito de
una economía cerrada a una de libre mercado fue increíblemente
suave.
Gráfica 1
Conflicto laboral 1974-1994 en México
2
,
500
2
,
000
1
,
500
1
,
000
500
0
1974
1975
1976
1977
Huelgas estalladas
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
años
Huelgas estalladas
Fuente
: Elaborada con datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
sobre relaciones laborales de jurisdicción local. Cuaderno número 4, 1995.
Anuario Estadístico
de los Estados Unidos Mexicanos
, Secretaría de Programación y Presupuesto, 1980-1981.
B/ no incluye información de los estados de Nayarit, Tabasco y Veracruz.
C/ no incluye información del Distrito Federal.
D/ no incluye información del estado de Tabasco.
Los pactos que se celebraron desde 1988 hasta 1994 fueron el
mecanismo institucional a través del cual: 1) se construyó y solidificó
una nueva alianza gobernante conformada por los nuevos tecnócra-
tas en el gobierno, el gran capital exportador, comercial y financiero;
y 2) se desarrolló un consenso entre los agentes económicos que
permitió estabilizar la economía, generar el consenso necesario para
197
su transformación y administrar los posibles conflictos generados
por los efectos creados por la reforma.
Conclusiones
Sin duda alguna, las crisis económicas de los años setenta y ochenta
fracturaron las alianzas políticas que le habían conferido al régimen
autoritario mexicano la capacidad de construir instituciones y polí-
tica económica negociada durante décadas. Sin embargo, ante la
urgencia por controlar la ingobernabilidad económica, resultado de
la fractura de los factores que habían determinado la larga estabili-
dad económica, así como la necesidad de transformar el modelo
económico, los gobiernos de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas
de Gortari echaron a andar un proceso de reconstrucción institucional
para poder gobernar la organización de la economía política mexi-
cana.
La reconstrucción de las instituciones de negociación política, los
pactos económicos de 1987 a 1994, permitieron fundar una nueva
relación que se negoció entre gobierno, empresarios y trabajadores
y modificar las estrategias de los actores de la no-cooperación a la
cooperación en un contexto de incertidumbre generada por un pro-
fundo cambio de la economía y la política mexicana.
Los pactos económicos, como nuevos mecanismos institucionales,
permitieron al régimen generar las condiciones para el
governance
económico y así administrar los conflictos distributivos inherentes al
proceso de cambio económico que vivía el país. La recuperación de
la confianza fue resultado de un cambio fundamental en el sistema
de coordinación que organizaba los distintos intereses de la econo-
mía mexicana. Los pactos modificaron un sistema de coordinación
basado en la centralidad y control autoritario del Estado por un sis-
tema flexible, dependiente en la construcción de redes de poder, ba-
sado en compromisos y transparencia.
A pesar de que la crisis económica de 1994 fue en gran medida
consecuencia de las rigideces del control de la política cambiaría es-
tablecida en los pactos como un ancla nominal para controlar la in-
flación, es importante no desconocer el peso de los pactos como
instrumento no sólo de política económica, sino de arreglo institucional
Sociedad y política
198
en un contexto de no-cooperación. Por un periodo de más de seis
años (1987-1994) los pactos generaron la confianza necesaria para
romper las inercias de la desconfianza, logrando el control de la in-
flación y una transformación radical de la economía mexicano bajo
condiciones de estabilidad política y económica. Los pactos estable-
cieron compromisos creíbles, monitorearon a los actores y contro-
laron el abuso. Fue un arreglo político que reducía la incertidumbre
de los actores, que compartía conocimientos, información y privile-
gios. Mediante el uso de herencias institucionales una nueva alianza
pudo consolidar su poder y construir así una nueva conformación
de arreglos tripartitas durante los años ochenta y noventa, que per-
mitió recuperar la capacidad del
governance
económico y político.
Recibido el 25 de agosto de 2002
Aceptado el 10 de septiembre de 2002
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