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Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
131
Cuando la democracia
no es tan democrática.
La exclusión social y los límites
de la esfera pública
en América Latina*
P
HILIP
O
XHORN
*
Resumen
Este trabajo argumenta que muchos de los retos enfrentados actualmente por las democracias
latinoamericanas y las implicaciones a largo plazo de esos retos para la estabilidad demo-
crática en la región, pueden ser entendidos en términos de su impacto en la esfera pública.
La primera sección desarrolla un marco teórico para entender la esfera pública como el nexo
entre la sociedad civil y el Estado. La segunda sección examina la naturaleza de la esfera
pública en América Latina y las formas en que amplios segmentos de la población son mar-
ginados de hecho en cuanto a su participación activa en ella. Más específicamente, la estrechez
de la esfera pública se discute en términos de dos dimensiones interrelacionadas: la forma
dominante de intermediación del interés, lo que he dado en llamar
neopluralismo
y la cre-
ciente brecha entre la población en general y la elite política. La sección concluye con un
estudio del caso chileno posterior al regreso del gobierno democrático en 1990. La sección
final brevemente habla de la necesidad de llenar el creciente vacío público en América Latina
y algunos posibles pasos a seguir.
Abstract
This paper argues that many of the challenges faced by Latin American democracies today and
the long term implications of those challenges for democratic stability in the region can be
usefully understood in terms of their impact on the public sphere. The first section develops
a theoretical framework for understanding the public sphere as the nexus between civil society
and the state. The second section then examines the nature of the public sphere in Latin
America and the ways in which large segments of the population are effectively marginalized
from actively participating in it. More specifically, the narrowness of the public sphere is
discussed in terms of two inter-related dimensions: the dominant mode of interest interme-
diation, what I call
neopluralism
, and the growing gap between the general population and
the political elite. The section concludes with a case study of Chile after the return of de-
*
*
.
Traducido por Francisco García de la Cadena Fuentes. Revisión y corrección de Hernán
de Jesús Yanes Quintero.
**
.
Departamento de Ciencia Política, Universidad McGill, 855 Sherbrooke Street West,
Montreal, Canada PQ H3A 2T7. Tel. (514) 398-8970. Fax (514) 398-1770. E-Mail: poxhor@po-
box.mcgill.ca.
Versiones anteriores de esta ponencia fueron presentadas en la Conferencia Anual de la
Asociación Americana de Ciencia Política, en Atlanta, Georgia, en septiembre de 1999 y en
la Conferencia del Centro Carter sobre Retos para la Democracia en las Américas, del 16 al
18 de octubre del 2000. Quiero agradecer a Felipe Agüero, Sergio Bitar, Jackie Klopp, Kurt
Weyland y, en particular, a Bill Smith por sus comentarios a trabajos anteriores.
132
mocratic government in 1990. The final section of the paper briefly discusses the need to fill
the growing public void in Latin American and some possible steps to take.
Palabras clave:
neopluralismo, exclusión social, esfera pública, democracia, sociedad civil,
derechos ciudadanos.
D
urante gran parte de los años setenta y ochenta del siglo
XX
, las
principales luchas políticas en toda la América Latina giraron al-
rededor de la creación de regímenes políticos democráticos basados
en el derecho al voto. Ahora que este derecho ha sido establecido
de forma efectiva en virtualmente todos los países de la región,
1
los
límites de la democracia política como se define tradicionalmente
se hacen cada vez más aparentes (Oxhorn and Ducatenzeiler, 1998;
Agüero and Stark, 1998; Chalmers
et al.
, 1997). Estos países son in-
discutiblemente democracias políticas, aun cuando la calidad del
régimen democrático deja mucho que desear. Estudios recientes de
los déficits democráticos en América Latina se han enfocado en una
variedad de dimensiones (incluidos los extremos de la desigualdad
económica, la pobreza, los crecientes niveles de criminalidad, los lí-
mites de los derechos ciudadanos, la debilidad de la sociedad civil,
los problemas de representación y la debilidad de los partidos polí-
ticos, entre otros).
De manera significativa, dado el creciente énfasis en la esfera pú-
blica de forma más general en la teoría democrática (Elster, 1998;
Bowman, 1996; Nino, 1996; Putnam, 1995), muy pocos trabajos se
han enfocado de manera específica en la naturaleza de la esfera pú-
blica en las democracias de América Latina y su relación con la cali-
dad de los regímenes democráticos de la región. Aunque ya no está
formalmente restringida,
2
en la práctica la esfera pública en las de-
mocracias latinoamericanas es limitada en formas que contribuyen
a una creciente distancia entre una elite política y la gente que ella
supuestamente representa. Este trabajo argumenta que muchos de
los desafíos encarados por las democracias latinoamericanas actual-
1
.
La excepción obvia es Cuba, ahora que México parece estar firmemente asegurado en
procesos en los cuales los gobiernos serán seleccionados sobre la base de elecciones libres
y justas.
2
.
Chile quizás es la más notoria excepción dada la continua imposición de leyes de censura
heredadas del régimen militar.
133
mente —y las implicaciones a largo plazo de éstos para la estabilidad
democrática en la región— pueden ser entendidos en términos de
su impacto en la esfera pública. En la primera sección desarrollo un
marco teórico para entender la esfera pública como el nexo entre la
sociedad civil y el Estado. En la segunda sección examino la na-
turaleza de la esfera pública en Latinoamérica y las formas en que
grandes segmentos de la población son de hecho marginados para
participar activamente en ésta. Más específicamente, examino la es-
trechez de la esfera pública en términos de dos dimensiones in-
terrelacionadas: la forma dominante de la intermediación de intere-
ses, a la cual llamo
neopluralismo
, y la brecha creciente entre la
población en general y la elite política. Concluyo esta sección con
un estudio del caso chileno después del regreso del gobierno de-
mocrático en 1990. En la sección final del trabajo hablo brevemente
de la necesidad de llenar el creciente vacío público en Latinoamérica
y algunos posibles pasos a seguir.
Comprendiendo la esfera pública:
el nexo sociedad civil-Estado
En esta sección argumento que la esfera pública se comprende mejor
como el nexo entre la sociedad civil y el Estado. Como tal, la esfera
pública es formada tanto por la sociedad civil como por el Estado
en una variedad de formas fundamentales. Para apreciar esto,
adopto la siguiente definición de la esfera pública:
La esfera pública adquiere un significado como terreno de con-
tienda participativa en el cual los actores con identidades su-
perpuestas como sujetos legales, ciudadanos, actores econó-
micos y como miembros de familias y de la comunidad forman
un cuerpo público, entablan negociaciones y disputas acerca
de la vida política y social (Somers, 1993:589).
Sobre esta base, la esfera pública puede ser caracterizada de
acuerdo a su inclusividad en términos de la multiplicidad de los ac-
tores que pueden participar activamente en ella y la capacidad de
esos actores para “alterar patrones de integración o el total del ejer-
Sociedad y política
134
cicio del poder” a través de tal participación (Calhoun, 1993:278). En
otras palabras, la esfera pública debe ser evaluada de acuerdo a
quien es incluido en ella (y quien no), así como del significado de
esa inclusión en términos de la habilidad de esos actores para conse-
guir sus propios intereses autodefinidos.
El último punto sobre la efectividad de la esfera pública necesita
ser enfatizado. Como Habermas advirtió (1992:452), “los discursos
no gobiernan”. La esfera pública se hace políticamente relevante
“[.
..] sólo hasta el grado en el que posibilita a los participantes en la
economía, vía su
estatus
como ciudadanos, a mutuamente acomo-
dar o generalizar sus intereses y a imponerlos de forma tan efectiva
que el poder del Estado es transformado en un fluido medio de auto-
organización de la sociedad” (Habermas, 1992:431).
3
La prolifera-
ción de grupos basados en identidad de género y etnia, por ejemplo,
los cuales indudablemente han sido de gran importancia para sus
miembros y probablemente en un menor grado, las comunidades en
las cuales han emergido, necesitan verse desde este punto de vista. La
existencia de tal actividad organizativa es significativa y sin prece-
dente dados los siglos que literalmente fueron de opresión y que los
grupos representados en tal actividad organizativa han experimen-
tado (Alvarez, Dagnino, Escobar, 1998), aun cuando su existencia
es finalmente insuficiente a menos que se acompañe de cambios sig-
nificativos en las políticas estatales, en las instituciones y en las prác-
ticas sociales. Esto es sobre todo cierto en países en desarrollo como
los de Latinoamérica, donde la evidente falta de impacto de tales mo-
vimientos puede alimentar la frustración y, quizás paradójicamente,
contraer aún más la esfera pública en la medida en que la gente se
retire de ésta. Por otra parte, la heterogeneidad social ha creado his-
tóricamente problemas de acción colectiva entre las clases bajas
latinoamericanas y que han servido para reforzar las jerarquías so-
ciales en vez de fortalecer a grupos subalternos (Oxhorn, 1998a).
4
De forma similar, los actores locales (que incluyen la mayoría de
las actividades organizativas de base identitaria) necesitan ser si-
tuados en contextos nacionales más amplios para entender su im-
3
.
Habermas tiende a limitar su análisis al estatus económico y a la clase social, aunque su
punto de vista general sobre la importancia de medir la efectividad de la esfera pública sea
igualmente aplicable a otra clase de actores sociales. Véase Calhoun, 1993.
4
.
Regresaré a ambos puntos en secciones posteriores.
135
pacto final en las sociedades en las cuales surgen (Oxhorn, 1999). A
menos que tales actores fueran capaces de proyectar su influencia
hacia las agendas nacionales y de empezar a influenciar procesos
políticos y socioeconómicos más grandes que den como resultado
su habilidad de llevar a cabo sus intereses autodefinidos, sus logros
concretos en el mejor de los casos serán bastante limitados. Sea para
influir sobre la distribución de recursos por el Estado central, buscar
protección respecto de las consecuencias negativas de la globalización,
revertir y/o compensar las prácticas sociales discriminatorias, o lu-
char por desarrollos ambientalmente sustentables con algún nivel de
equidad social, por nombrar sólo algunos ejemplos, muchos de los
principales objetivos de los actores sociales no podrán lograrse ais-
lados de los procesos de toma de decisión que determinan la com-
pleta dirección de las sociedades más amplias de las cuales forman
parte. Esto es particularmente cierto en América Latina, donde cen-
tenarias tendencias nacionales centralizadoras aún predominan, a
pesar de los recientes esfuerzos para descentralizar al Estado en mu-
chos países.
5
Esta perspectiva sobre la esfera pública nos sugiere su cercana
relación con la sociedad civil. En efecto, mucha de la literatura pa-
rece mezclar la mera existencia de la sociedad civil con la esfera pú-
blica por ignorar de este modo asuntos importantes sobre la com-
posición y efectividad de la esfera pública (Calhoun, 1993). Al ser
distinta de la esfera pública, la sociedad civil se define como el tejido
social formado por una multiplicidad de unidades autoconstituidas
por ámbitos territoriales y funcionales los cuales coexisten de forma
pacífica y colectivamente
resisten la subordinación
al Estado, al mis-
mo tiempo que
demandan su inclusión
en las estructuras políticas
nacionales (Oxhorn, 1995b).
Esta definición centra la atención en las relaciones de poder den-
tro de una determinada sociedad, capturando las tendencias de las
sociedades civiles para reflejar la distribución existente del poder
dentro de esas sociedades (Phillips, 1999). La dinámica dual de resis-
tencia e inclusión característica de las sociedades civiles implica que
Sociedad y política
5
.
Sobre la “tradición centralista” en América Latina, véase Veliz, 1980. Esto no es para negar
el papel importante jugado por los actores locales y regionales como mediadores de procesos
de cambio político y socioeconómico a nivel nacional. Para el caso mexicano, por ejemplo,
véase Rubin, 1997 y Vaughan, 1997.
136
sociedades civiles fuertes reflejen una relativa dispersión del poder
político por todo el conjunto de los sistemas políticos.
6
Al ver a la
sociedad civil en términos de esta dinámica dual, estoy subrayando
el aspecto de las sociedades civiles que es de particular relevancia
para entender la América Latina. Desde sus inicios en Occidente, la
sociedad civil siempre se ha caracterizado por sus múltiples y aún
contradictorias dimensiones (Black, 1984). En los regímenes demo-
cráticos consolidados, esta dinámica dual pudiera ser más latente
que aparente. De las organizaciones de voluntarios que son el sello
principal de la sociedad civil en países como Estados Unidos, gene-
ralmente no podría esperarse ni que demandaran activamente la
inclusión (dado que la inclusión política ya se encuentra firmemente
establecida de manera amplia) ni que resistieran activamente la su-
bordinación al Estado (dada esa variedad de instituciones que exis-
ten para negociar los límites de la acción estatal al interior de la so-
ciedad civil). Las organizaciones de la sociedad civil a menudo están
activas en todos los niveles gubernamentales intentando influir en
la elaboración de políticas y determinar los límites apropiados de la
actividad estatal al interior de la sociedad civil a través de canales
bien establecidos. Aun en Estados Unidos, algunos de los movimien-
tos sociales más influyentes desde los años sesenta, particularmente
los de derechos civiles y feministas, han tenido a la inclusión como
meta explícita.
7
Históricamente en Occidente, esta dinámica resultó
central en cuanto a la emergencia tanto de la sociedad civil como de
los regímenes democráticos consolidados y su actual fortaleza es
una medida de “victorias” anteriores (Bendix, 1964; Keane, 1988).
En la mayor parte de América Latina, ambas, la inclusión política y
6
.
Los términos “poder” y “recursos de poder” son usados principalmente para referirse a
los recursos económicos y a la capacidad organizativa para de forma autónoma definir y de-
fender intereses colectivos de grupo. Esto último puede basarse en un fuerte sentido de iden-
tidad colectiva, en una ideología y/o en destreza organizacional. También puede derivarse
de la disposición de incentivos selectivos para los miembros. El poder coercitivo aquí no es
relevante porque es usado generalmente para fines que son antitéticos para el desarrollo de
sociedades civiles.
7
Aún más, la resistencia a la subordinación al Estado ha sido una demanda histórica de
la sociedad civil en Estados Unidos desde, por lo menos, la Guerra de Independencia. No se
debe olvidar que las tendencias asociativas tan admiradas por Tocqueville sentaron los cimien-
tos para la exitosa lucha armada contra la distante y cerrada Corona Británica. Actualmente,
esta “resistencia” es mejor reflejada por la Unión de Libertades Civiles Americanas y la Aso-
ciación Nacional del Rifle, para no mencionar varios grupos de milicias derechistas y una varie-
dad de grupos conservadores.
137
la autonomía de las organizaciones de la sociedad civil con respec-
to al Estado, son mucho más problemáticas.
Además, al definir la sociedad civil en términos de unidades auto-
construidas, la importancia de la
organización
en la generación de
poder político se enfatiza. En particular, la capacidad de grupos sub-
alternos dentro de una sociedad para organizarse por sí mismas au-
tónomamente de otros actores es una característica definitoria clave
de sociedades civiles desarrolladas capaces de apoyar regímenes de-
mocráticos estables.
8
Ya se trate de grupos campesinos organizán-
dose para afirmar sus derechos frente a los señores feudales en la
Europa de fines de la Edad Media (Brenner, 1976; Putnam, 1993),
de las grandes luchas de la clase obrera en el siglo
XIX
y a principios
del siglo
XX
por los derechos fundamentales de ciudadanía (Bendix,
1964), o de los pobres creando organizaciones de ayuda mutua en
los barrios bajos de América Latina (Eckstein, 1989; Escobar and Al-
varez, 1992; Oxhorn, 1995a), la capacidad de organización de gru-
pos con desventajas les da el potencial para definir y defender sus
intereses en procesos políticos de más envergadura. Esto contribuye
a la dispersión del poder político en su favor. Tal capacidad orga-
nizativa minimiza la tendencia en sociedades capitalistas a que los
intereses de los actores dominantes y las clases sociales subordinen
completamente los intereses de otros actores y clases sociales menos
poderosas.
De lo antedicho, debería ser evidente que la sociedad civil ne-
cesita ser entendida en términos de su relación específica con el Es-
tado. Aunque tiene que hacerse hincapié en la autonomía de la so-
ciedad civil respecto del Estado, ésta no significa aislamiento. Más
bien, tal autonomía hace referencia a la habilidad de las unidades
sociales que componen la sociedad civil para definir sus intereses co-
lectivos y actuar abiertamente en su búsqueda, en competencia
con otras unidades. Como parte de la competencia, estas unidades
sociales buscan influenciar la política estatal. Su relación con el
Estado puede ser fluida y de mutuo refuerzo, como es el caso en los
Sociedad y política
8
.
Esto no quiere decir que la organización de grupos subalternos necesariamente con-
tribuirá al surgimiento de la democracia política, dejando sola a la sociedad civil. Por ejemplo,
los grupos revolucionarios buscando la toma del Estado, son contrarios a la idea de sociedad
civil aquí expresada. La organización de grupos subalternos frecuentemente ha conducido
también a reacciones autoritarias.
138
regímenes democráticos liberales establecidos. Pero puede ser tam-
bién más selectiva, con preferencias dadas solamente a ciertos gru-
pos, como es el caso de muchos gobiernos democráticos recientes.
Puede aun ser abiertamente antagónica en países donde la sociedad
civil toma parte en las luchas en curso contra regímenes autoritarios.
La posibilidad de tal relación antagónica entre la sociedad civil y
el Estado subraya la fuerte asociación histórica entre las que son ge-
neralmente consideradas como sociedades civiles fuertes y la de-
mocracia política. La fuerza relativa del conjunto de unidades de la
sociedad civil finalmente fuerza a las elites renuentes a abrir los sis-
temas políticos cerrados como una forma para mantener la paz social
(Rueschemeyer, Stephens and Stephens, 1992). En efecto, en ausen-
cia de cualquier consenso social y después de luchas políticas en
punto muerto que reflejan una relativa distribución igualitaria de los
recursos de poder, la democracia pudiera ser la segunda mejor al-
ternativa aceptable para todos los actores (Rustow, 1970). En las so-
ciedades donde el poder político está más concentrado, la socie-
dad civil es más débil y las perspectivas para llegar a una estabilidad
democrática de largo plazo son correspondientemente más bajas.
La relación entre una sociedad civil fuerte y la democracia es un
reflejo directo del vínculo entre la sociedad civil y la esfera públi-
ca. Como Calhoun apunta (1993:273), la esfera pública es “una
operacionalización de las capacidades de la sociedad civil para auto-
organizarse”. Desde esta perspectiva, la esfera pública es en realidad
la demanda definitiva de las sociedades civiles y su creación es una
de sus principales
victorias
. En efecto, es en el nivel de la esfera pú-
blica que la dinámica dual de resistencia a la subordinación al Estado
y la demanda por la inclusión se anulan por sí mismas. La interacción
de la sociedad civil y del Estado a través de la esfera pública histó-
ricamente ha sido responsable por dar forma a los principales dere-
chos de ciudadanía que actualmente gozan los ciudadanos (Oxhorn,
en prensa; Somers, 1993). El carácter público de los varios actores
sociales que componen la sociedad civil y que impulsan esta di-
námica, define los límites de la competencia entre ellos por la in-
fluencia, permitiéndoles de manera efectiva coexistir pacíficamente
(Oxhorn, 1995b). Al contrario —como se analizará en la siguien-
te sección—, la naturaleza y debilidad de la sociedad civil en la ma-
yor parte de América Latina ha tenido un importante efecto que ha
139
constreñido la expansión de la esfera pública bajo regímenes de-
mocráticos en la región. En la medida en que la sociedad civil perma-
nezca atomizada y fragmentada, la esfera pública necesariamente
excluye a amplios segmentos de la población.
Así como la sociedad civil no puede ser entendida aislada del Es-
tado, éste también juega un papel importante en la estructuración
de la esfera pública. En casos extremos, la esfera pública es circuns-
crita severamente como resultado de la represión física que el Estado
aplica a los actores de la sociedad civil. Los Estados también juegan
un papel directo en la creación y/o refuerzo de los actores de la so-
ciedad civil, por lo que condicionan la naturaleza de la esfera públi-
ca a través de los distintos tipos de relaciones que establece con esos
actores. Éste ha sido históricamente el caso en Estados Unidos (Skoc-
pol, 1996) y es el sello de formas corporativistas de intermediación
de intereses tanto en países desarrollados como en los que están en
vías de desarrollo (Schmitter, 1974). La esfera pública refleja esto,
tanto por medio de los tipos de actores que están presentes en ella co-
mo a través de los canales específicos que establece el Estado con
esos actores de la sociedad civil.
De forma más general, el Estado estructura directamente la esfera
pública de varias maneras importantes que reflejan una perspecti-
va de un “Estado en la sociedad” para entender los patrones de la
dominación social (Migdal, 1994). En primer lugar, las instituciones
del Estado crean tanto oportunidades como incentivos para los di-
ferentes grupos a efecto de organizar e intentar influenciar las po-
líticas (Skocpol, 1985; Tilly, 1981; Oxhorn, 1998b). El grado de aper-
tura de las instituciones del Estado determina los tipos de grupos que
tienen acceso y cómo tal acceso es obtenido. Las políticas que un
Estado pone en vigor, el alcance de su influencia en la economía y
la sociedad y los verdaderos recursos que el Estado tiene a su dis-
posición para la distribución, son todas variables claves que ayudan
a determinar los contornos de la esfera pública. De manera similar,
las instituciones estatales varían en términos del grado en que per-
miten a los ciudadanos relacionarse unos con otros en una variedad
de formas diferentes que pueden ayudar a institucionalizar la par-
ticipación en la esfera pública de la pluralidad de identidades so-
ciales presentes en cualquier sociedad (Bickford, L., 1999; Bickford,
S., 1999).
Sociedad y política
140
Una segunda forma en que el Estado condiciona la esfera pública
es a través del otorgamiento de derechos de ciudadanía. Importantes
derechos formales como la libertad de expresión y asociación, así
como el sufragio universal, son prerrequisitos obvios para que cual-
quier esfera pública funcione democráticamente. El otorgamiento
efectivo de otros derechos de ciudadanía, particularmente derechos
civiles fundamentales, también es importante para entender la
naturaleza de la esfera pública en América Latina. Esto porque tales
derechos, frecuentemente, son cualquier otra cosa menos “univer-
sales” y en la práctica llevan a la exclusión de amplios segmentos
de la población de la participación activa en la esfera pública.
9
De forma más general, es importante reconocer que los derechos
ciudadanos se construyen socialmente. Históricamente, sus límites
(o más positivamente, su amplitud en términos de quién los goza y
su intensidad en términos de lo que tales derechos implican) han si-
do el resultado de “la lucha y negociación entre Estados en expan-
sión y sus súbditos [que] crearon la ciudadanía donde previamente
no existía” (Tilly, 1996:9). La naturaleza de los derechos ciudadanos,
en ambos casos
de jure
y
de facto,
refleja este proceso de interaccio-
nes Estado-sociedad civil y como tal tiene repercusiones importan-
tes para los alcances de la esfera pública que se explorarán en la
siguiente sección.
Antes de ver de forma específica la naturaleza de la esfera pública
en América Latina, es importante hablar brevemente de dos varia-
bles importantes que intervienen y las cuales condicionan también
la naturaleza de la esfera pública: los medios de comunicación y los
partidos políticos. En su discusión original de la esfera pública, Jür-
gen Habermas (1989) vio que los medios de comunicación masivos,
con su comercialización del discurso público y el poder de manipu-
lación que daban a quienes los controlaban, como una amenaza
principal al razonamiento deliberativo racional que él vio como la
característica fundamental de la esfera pública. En un trabajo poste-
rior Habermas encontró que tales temores eran demasiado “simplis-
9
.
Esto es apenas único para América Latina en la época presente. Por ejemplo, un proceso
similar puede ser observado en Inglaterra durante los siglos
XVIII
y
XIX
(Somers, 1993), a pesar
del hecho de que este mismo periodo en la historia inglesa es reconocido generalmente como
la cuna del ideal moderno de los derechos universales y ciudadanos (Marshall, 1950).
141
tas” (Habermas, 1992:438), proponiendo una influencia más ambi-
gua de los medios masivos de comunicación sobre la esfera pública.
Como mínimo, es imposible pensar en una esfera pública con una
completa ausencia de medios de comunicación libres y las restric-
ciones a éstos son una forma con la cual los Estados intentan deli-
beradamente (algunas veces violentamente) restringir la esfera pú-
blica. La “libertad” de los medios, sin embargo, no puede eliminar
importantes prejuicios en los medios. En América Latina (como en
otros lados), la televisión en particular está frecuentemente domina-
da por agendas conservadoras enlazadas a intereses empresariales
que complican la capacidad de los partidos de izquierda para ganar
las elecciones limitando sus capacidades para publicar sus propues-
tas (Lawson, 1999). Aun así, líderes políticos populistas, como el ex
presidente Alberto Fujimori en Perú y el mandatario Hugo Chávez
en Venezuela, fueron capaces de ganar elecciones dramáticas im-
pulsando los intereses de la mayoría excluida de la sociedad a pesar
de la oposición de los medios masivos.
10
En ambos casos, severas
crisis económicas y políticas se combinaron para ayudarlos a superar
la inicial oposición de los medios y fijar la agenda pública. De un
modo similar, la oposición al régimen militar de Pinochet pudo de
forma exitosa hacer uso de los medios masivos de información para
derrotar a la dictadura en el plebiscito nacional de 1988 y por lo tanto
dar inicio a la transición a la democracia. Esto se logró a pesar de
los crueles controles autoritarios sobre los medios y de los prejuicios,
frecuentemente de extrema derecha, tanto de las principales redes
televisoras como de la mayoría (aunque no la totalidad) de los pe-
riódicos.
11
En Brasil, los medios masivos apoyaron exitosamente
en su momento al candidato social demócrata, Fernando Enrique
Cardoso, sobre su más izquierdista oponente, Luís Inácio “Lula” da
Silva, en las dos últimas elecciones presidenciales.
12
Por otra parte,
Sociedad y política
10
.
La primera victoria electoral de Fujimori es particularmente impresionante. Algo vir-
tualmente desconocido antes de las elecciones presidenciales de 1990, donde contundentemente
venció al mundialmente renombrado escritor Mario Vargas Llosa, quien gozaba del mayor
apoyo de la comunidad empresarial y de los medios masivos de comunicación.
11
.
La oposición se vio favorecida por la provisión por el régimen militar de tiempo libre
en televisión, pero su éxito se debió a las hábiles campañas de relaciones públicas de la opo-
sición y que pudieron reducir los legítimos temores de muchos chilenos sobre las conse-
cuencias de votar en contra del régimen en cuestión.
12
.
Después de perder tres elecciones presidenciales, Lula da Silva pudo, por fin, ser electo
presidente de Brasil el 27 de octubre del 2002 (nota del traductor).
142
la obvia naturaleza comercial de la televisión ha neutralizado has-
ta cierto punto su capacidad para influenciar auténticos debates
políticos.
13
Con todo, los medios masivos ejercen una poderosa in-
fluencia sobre los temores populares, particularmente en lo concer-
niente al delito y a la corrupción oficial, y estos temores pueden tener
el efecto perverso de estrechar la esfera pública en tanto la opinión
pública apoye remedios autoritarios no democráticos.
La segunda variable que interviene son los partidos políticos. Aun-
que es discutible si los partidos políticos deben ser considerados
como parte de la sociedad civil, dado que por lo único que compiten
es por ganar el control sobre el Estado, su influencia sobre la esfera
pública está determinada de manera importante por sus raíces en la
sociedad civil. Esto, a su vez, tiene implicaciones importantes para
la esfera pública. La debilidad y pérdida de legitimidad que sufrie-
ron los partidos políticos en Venezuela y Perú, por ejemplo, fueron
factores importantes para explicar las victorias electorales de po-
pulistas tales como Fujimori y Chávez, quienes hicieron campañas
exitosas contra los partidos y políticos tradicionales. Al contrario, la
fuerza de los partidos políticos en Chile fue la causa principal del
éxito definitivo allí de parte de la oposición, al mismo tiempo que
tuvieron que superar años de represión y el asalto directo contra su
legitimidad por parte del régimen militar.
De forma más general, la naturaleza de los vínculos entre votan-
tes y partidos políticos a menudo se cristalizan en la esfera pública.
Esto forma parte de la función representativa única de los partidos
políticos en las democracias políticas. Los partidos afectan directa-
mente a la esfera pública tanto a través de las agendas o las pla-
taformas que ponen a debate como por medio de las políticas esta-
tales que propugnan o a las que se oponen. Entre más débiles sean
13
.
Entrevista personal a Gastón Zamora, La Paz, Bolivia, 16 de julio de 1999. Zamora fue
una de las cuatro personas responsables en la exitosa movilización de apoyo popular hacia una
serie de reformas institucionales mayores implementadas por el gobierno del presidente boli-
viano Gonzalo Sánchez de Lozada a mediados de los noventa. Las reformas coincidieron con
esfuerzos intensos de una variedad de grupos de oposición para movilizar el apoyo popular
contra su promulgación. Zamora también refería que el gobierno no podía depender de las
redes nacionales de radio para publicitar sus reformas dados los altos niveles de desconfianza
hacia cualquier influencia externa en la mayoría de las comunidades rurales, particularmente
en las indígenas. En cambio, las campañas públicas tuvieron que radiarse en las estaciones
de radio locales de las comunidades, las que a menudo tenían alcances menores a los cinco
kilómetros. Garretón (1999) también señaló en su momento la limitada influencia de la te-
levisión en los debates políticos.
143
los lazos de los líderes políticos y sus bases con sus partidarios, más
distante e inaccesible aparecerá la esfera pública. En efecto, ésta es
una razón subyacente tras el amplio apoyo popular hacia los po-
pulistas, tanto en la actualidad como en el pasado: ellos parecen es-
cuchar a las personas comunes mientras que las otras elites no.
Los anteriores argumentos se resumen esquemáticamente en la
figura 1. La esfera pública se encuentra condicionada tanto por la so-
ciedad civil como por el Estado, al mismo tiempo que la esfera pú-
blica es la mediadora de esta interacción. La fuerza de la sociedad
civil, en particular, brinda una esfera pública más incluyente, mien-
tras que el Estado le da forma a través de los espacios institucionales
que él mismo crea para la participación y la garantía de los derechos
ciudadanos. Los medios masivos también tienen un claro, pero a la
vez ambiguo, efecto sobre la esfera pública. De forma similar, los
partidos políticos juegan un papel importante de muchas maneras
en la formación de ésta; el que la promuevan o la restrinjan, está de-
terminado en gran medida por las clases de vínculos que tengan con
la sociedad civil. Concebida como el nexo de las relaciones Estado-
sociedad civil, la naturaleza de la esfera pública ofrece importantes
perspectivas en cuanto a la calidad de los regímenes democráticos
y los principales desafíos que éstos encaran.
Sociedad y política
Figura 1
Entendiendo la esfera pública: el nexo
sociedad civil-Estado
Esfera pública
Estado
Sociedad civil
Medios
de
comunicación
Partidos políticos
144
El regreso de la democracia y la pobreza
de las esferas públicas de América Latina
El resurgimiento de la democracia política en América Latina gene-
ralmente se ha acompañado de crecientes garantías de elecciones
justas y libres, de un notorio declive en la represión política y de al-
gunas restricciones formales a los medios masivos para expresar
puntos de vista divergentes.
14
Paradójicamente, estas tendencias po-
sitivas asociadas con el retorno de gobiernos civiles electos han te-
nido un impacto más sordo en la naturaleza de la esfera pública. La
causa de esta falta de sincronización se encuentra en dos dimensio-
nes interrelacionadas del
tipo
de regímenes democráticos que gene-
ralmente han surgido en la región: el
modo neopluralista de inter-
mediación de intereses
de éstos y la brecha creciente entre la elite
política y la población en general.
El neopluralismo es un patrón de incorporación política centrado
en el mercado.
15
Ha reemplazado al patrón de incorporación cen-
trado en el Estado asociado con el corporativismo y en el Estado
desarrollista que dominó en la región hasta los años setenta y está
cercanamente asociado con las políticas económicas neoliberales
enfatizando el libre comercio, la apertura de mercados y el papel
mínimo del Estado tanto en la economía como en la sociedad. El
aspecto pluralista del neopluralismo gira alrededor de la creencia
de que el mejor equilibrio de intereses y valores dentro de un siste-
ma político se produce por alguna forma (aunque limitada) de libre
competencia entre individuos en la búsqueda racional del interés
propio. De la misma manera que se caracteriza el mercado en las
economías liberales, la maximización racional de los intereses in-
dividuales (que se reconcilian a través del mecanismo del mercado
cuando entran en conflicto) es descrita como la fuerza motriz detrás
del progreso. La libertad individual es valorada por encima de todo
14
.
Colombia y Perú son las mayores excepciones debido a los extensos abusos de los de-
rechos humanos asociados con las insurrecciones militares en curso y con los esfuerzos gu-
bernamentales para controlar el comercio de drogas, particularmente en el caso colombia-
no. También es importante subrayar que existe una variedad de controles informales de los
medios de comunicación en varios países, aun cuando existe poca evidencia de una extensa
autocensura como resultado de estos controles —en mucho atribuible a méritos de los propios
medios.
15
.
Para una más extensa discusión del neopluralismo, véase Oxhorn, 1998b.
145
y esto requiere del respeto hacia la propiedad privada y (al menos
idealmente) al régimen de justicia (Oxhorn, 1998b:201).
Lo que distingue al neopluralismo del modelo pluralista más tra-
dicional asociado con la democracia en Estados Unidos (por ejem-
plo, Dahl, 1961) es su marcada inclinación autoritaria. La autoridad
política final esencialmente se decide a través de un libre mercado
de votos. Pero ya electos, los funcionarios tienen poca inspección
sobre su poder y frecuentemente sobrepasan a las instituciones de-
mocráticas representativas (Oxhorn and Ducatenzeiler, 1998; Weffort,
1998; O’Donnell, 1994). Aún más, una variedad de portadores del
poder no electos (y que no rinden cuentas), particularmente los mi-
litares, ejercen control sobre decisiones estatales clave (McSherry,
1999).
La lógica del neopluralismo, subyacente en las reformas econó-
micas basadas en el mercado, permea sistemas políticos enteros de
muy diversas maneras. En particular, los capitales del mercado y los
incentivos basados en el mercado vienen a jugar un papel definitorio
en las acciones colectivas. Los recursos económicos personales del
individuo en gran medida determinan el grado y naturaleza de su in-
clusión política y social. También afectan directamente la calidad de
la educación, salud y aun la protección de que las personas disfrutan.
Tal y como al Estado se le asigna un papel mínimo en el asegura-
miento de un funcionamiento fluido del mercado en la dimensión
económica, el Estado en gran medida abdica de su papel para pro-
veer incentivos (tanto en de forma positiva como negativa) para la
acción colectiva. Los bienes públicos y privados formalmente dispo-
nibles en el nivel estatal para quienes se movilizaban en periodos
previos, así como los incentivos coercitivos para organizar jerárqui-
camente los intereses económicos bajo el corporativismo estatal
(Schmitter, 1974), no existen más o han sido reducidos de mane-
ra significativa. Las identidades grupales y los intereses colectivos
pierden cualquier valor intrínseco y la actividad organizativa dentro
de la sociedad civil refleja la adopción de decisiones individuales
y de interés propio.
El neopluralismo afecta adversamente a la esfera pública al menos
en tres maneras. La primera se da a través de la creciente inseguridad
económica. La inseguridad económica socava a la esfera pública al
disminuir directamente la capacidad de los trabajadores de adherirse
Sociedad y política
146
a ella, tanto individual como colectivamente. Esta creciente insegu-
ridad es el resultado directo de la dependencia del neopluralismo so-
bre el mercado para determinar la mejor distribución de oportuni-
dades y recursos para todos los miembros de la sociedad. Como
resultado, los códigos laborales han sido modificados en toda la re-
gión para facilitar a las firmas la contratación temporal de trabaja-
dores y el despido de empleados habituales (Oxhorn, 1998b). La
consecuente flexibilidad en el mundo laboral permite el manteni-
miento de la competitividad internacional sobre la base de salarios
bajos. Aún más, los gobiernos de forma creciente se “informalizan
ellos mismos con relación a sus propias leyes en la búsqueda de ma-
yores inversiones extranjeras” creando zonas especiales de produc-
ción que eximen a firmas extranjeras de la legislación laboral y de
las políticas impositivas aplicables en el resto de la nación (Portes,
1994:168). Donde los derechos existentes no son eliminados com-
pletamente, su violación sistemática es a menudo ignorada por
el Estado.
Las consecuencias de esto han sido significativas. Las economías
latinoamericanas crecieron aproximadamente 15% en la primera
mitad de los años noventa, aun cuando también aumentó el desem-
pleo, mientras que los salarios reales cayeron. Esto en parte porque
90% de todos los empleos nuevos creados en este periodo se dieron
en el sector informal (Vilas, 1999:15).
16
No sorprende que los índices
de pobreza se vayan manteniendo persistentemente altos. El por-
centaje de hogares pobres sí disminuyó como resultado del creci-
miento económico, pero solamente cerca de 2% (41% en 1990 frente
a 39% en la mitad de esta década). Esto es sustancialmente más alto
que el índice de 35% experimentado durante principios de los años
ochenta, representando aproximadamente 210 millones de perso-
nas —50 millones más que el promedio de toda la década de los
ochenta.
17
El empleo no es ya una garantía de siquiera el mínimo
16
.
Chile es una excepción parcial, con salarios reales mostrando un crecimiento moderado
entre 1992 y 1995. Aún entre el 10% más pobre de trabajadores, la parte que gana menos del
salario mínimo ha crecido de 48 al 67%. Además, el patrón total de distribución del ingreso
en el mejor de los casos se ha mantenido igual y aún pudo haber empeorado durante el mismo
periodo (
MIDEPLAN
, 1994; Barrera, 1998; Altimir, 1998).
17
Estas cifras se tomaron de Korzeniewicz y Smith, 2000, p. 15. Como los autores anotan
en su examen comprensivo de los asuntos y debates concernientes a la relación entre creci-
miento económico, pobreza y desigualdad, los índices de pobreza de nuevo han empezado
a aumentar como resultado de la recesión de 1999 que afectó a la mayor parte de la región.
147
estándar de vida. Por ejemplo, 70% de toda la pobreza en Argentina
se debe a los bajos salarios (Vilas, 1999:17). De forma más general,
el pobre desempeño por aliviar la pobreza en la región refleja los
extremadamente desviados patrones de la distribución del ingreso
(Korzeniewicz and Smith, 2000:13). Estas tendencias reflejan los pro-
blemas estructurales en la economía y que pueden ser corregidos
solamente a través de la intervención del Estado. Como Díaz con-
cluyó (1991:89):
[...] una parte importante de los pobres en los noventa trabajaba
y recibía salarios regulares. Como sea, su empleo era precario,
inestable y sujeto a relaciones laborales autoritarias. Esto quie-
re decir que la pobreza no está más generada por la “exclusión”
del sistema, sino que se reproduce gracias a la explotación de
la fuerza de trabajo. La consecuencia es que el crecimiento eco-
nómico no resuelve por sí mismo los problemas de la pobreza
o la desigualdad, sino que, mejor dicho, los reproduce.
Estas mismas tendencias también son responsables por el debi-
litamiento de los movimientos laborales y de los principales repre-
sentantes de las clases bajas en toda la región de América Latina. Los
trabajadores del sector informal y de la mayoría de las zonas de libre
comercio se encuentran raramente organizados (Barrera, 1999;
OIT
,
1996). La disminución de miembros de las uniones y la fragmentación
organizativa se han combinado para reducir el poder de negocia-
ción colectivo de los trabajadores organizados, independientemente
de los cambios legales diseñados para tener un efecto similar (
OIT
,
1993:29). De forma creciente, los trabajadores organizados se han
convertido en un actor de estrechos intereses propios, compitien-
do con otros grupos de la sociedad civil en la búsqueda de los intere-
ses particulares de su reducida membresía. Aún más, las elites labo-
rales han negociado frecuentemente con los gobiernos electos sobre
concesiones que tienen el propósito de preservar su propio estatus
individual y la posición institucional por medio del control sobre los
fondos de pensión de los trabajadores, de puestos gubernamentales
y de otras cosas, esto a cambio de su conformidad con los cambios
legislativos que reducen el poder efectivo de los trabajadores organi-
Sociedad y política
148
zados (Zapata, 1998; Murillo, 1997; Buchanan, 1997). Esta situación
los ha debilitado aún más contribuyendo al creciente alejamiento
entre los miembros de los sindicatos y sus líderes.
Al margen del obvio efecto de la inseguridad económica sobre
la
capacidad
de los trabajadores y de otros grupos con desventajas
económicas para participar en la esfera pública, otra consecuen-
cia importante ha sido la erosión de su
voluntad
de participación.
Como Vilas señala (1999:20), el creciente fenómeno de los pobres
que trabajan está alterando radicalmente lo que él llama “la cultura
del trabajo”:
La idea del empleo como el medio para ganar una forma de vi-
da [.
..] ahora se diluye por la evidencia de que tener un trabajo
no necesariamente le permite a uno vivir mejor. La visión del
sindicato como el instrumento de defensa de los derechos y de
acceso a beneficios está igualmente perdiendo terreno. La idea
de pertenecer a un grupo de trabajadores de la misma rama y
como clase social, ha sido cuestionada por la fragmentación.
El sentimiento de solidaridad con los compañeros trabajadores
se ha visto socavado por la competencia de todos contra todos
por un empleo decente.
Bajo estas circunstancias, la necesidad por la supervivencia coti-
diana puede hacer que la participación pública y la acción colec-
tiva sean vistas, en el mejor de los casos, como un lujo que uno no
puede darse y, en el peor, como un esfuerzo desperdiciado. Como
Víctor Mejía, entonces presidente de la Asociación para el Desarro-
llo Comunitario en San Salvador, explicaba, existe un inevitable
descenso en la actividad organizativa cuando “la gente en las co-
munidades piensa qué van a comer hoy, a pesar de todos los demás
problemas” (entrevista personal, San Salvador, mayo de 1997).
Los crecientes índices de criminalidad y las respuestas que pre-
dominan hacia ellos, reflejan la segunda forma en la cual el neo-
pluralismo afecta negativamente a la esfera pública. Los índices de
criminalidad, en parte alimentados por la creciente inseguridad eco-
nómica, han crecido sustancialmente casi en todos los países de la
región. Esto ha llevado a la criminalización de la pobreza, a un mar-
149
cado aumento en la represión estatal y
de facto
a la
mercantilización
del régimen de justicia
.
18
Para lidiar con los crecientes índices de criminalidad, con frecuen-
cia la gente pobre se ve asediada por los esfuerzos policiales para
controlar el delito lo que contribuye a criminalizar la pobreza. Como
Pinheiro analiza (1999:2), “[.
..] los pobres continúan siendo las vícti-
mas preferidas de la violencia, la delincuencia y las violaciones de los
derechos humanos”. A pesar de las recientes transiciones a la demo-
cracia y de una reducción sustancial en las violaciones sistemáticas
de los derechos humanos por parte del Estado (con las excepcio-
nes de Perú y Colombia debido a las guerras civiles que han sufrido),
el conjunto de la violencia estatal en estos países, de forma general,
no ha disminuido. En cambio, ésta ha sufrido un cambio cualitativo
en tanto no se orienta ya más contra la oposición política sino contra
los pobres (Méndez, 1999a:19-20). Además, los militares se están in-
volucrando cada vez más en la aplicación básica de la ley, particular-
mente en la creciente área de delitos asociados a las drogas (McSherry,
1998; Kincaid and Gamarra, 1996). En algunos casos, la criminalización
de la pobreza es incluso formalizada en la ley. Por ejemplo, el go-
bierno electo de El Salvador aprobó varias leyes (porciones de las
cuales fueron eventualmente declaradas inconstitucionales) en mar-
zo de 1996, que estipulaban que los individuos deberían ser conside-
rados como criminales potenciales sujetos a prisión y a la pérdida
de sus derechos básicos simplemente por su apariencia (Oxhorn, en
prensa).
Lo que es más sorprendente es la falta de oposición que tales ten-
dencias generan porque los pobres permanecen como las víctimas
principales del crimen y aún leyes como las de El Salvador reciben
generalmente un muy amplio apoyo popular entre los pobres (Neild,
1999; Méndez, 1999a). De forma similar, una encuesta en 1998 con-
ducida por el
Wall Street Journal
(abril 16, 1998:A15) encontró que
los temores a la violencia social, a la corrupción y a la agitación, llevó
a más de un cuarto de los encuestados en Brasil, Colombia, Gua-
temala, México, Paraguay y Venezuela, así como a la mayoría en
Sociedad y política
18
.
Ya existe ahora una gran cantidad de literatura con referencia a la problemática del aumen-
to de los índices de crímenes y a la reforma judicial. Véase por ejemplo Méndez, O’Donnell,
Pinheiro, 1999; Oxhorn, en el próximo libro; Neild, 1999; Holston y Caldeira, 1998; McSherry,
1998; Kincaid y Gamarra, 1996; y
NACLA
, 1996.
150
Ecuador, a responder explícitamente que ellos preferían gobiernos
más autoritarios.
El apoyo público a las políticas represivas policiales involucra
más que un simple temor hacia el crecimiento de los índices cri-
minales. El abuso del sistema legal por las elites, la corrupción y las
percepciones extendidas de que los funcionarios gozan de una cier-
ta impunidad a pesar de lo que hagan también han erosionado la
confianza en las instituciones legales. A través de toda América Lati-
na, a excepción de Chile, la confianza pública en el poder judicial
es alarmantemente baja. Esto es particularmente cierto para los gru-
pos de bajos ingresos, incluyendo a los pobres en Chile (Garro, 1999:
279). Esto refleja no solamente la continua desconfianza hacia las ins-
tituciones estatales causada por los altos niveles de abuso bajo los re-
gímenes autoritarios, sino también el hecho de que tales prácticas
no terminan con la transición a la democracia. Las leyes y el perso-
nal proceden del régimen autoritario y es difícil cambiarlos. La gente
se acostumbra a buscar soluciones extralegales para sus quejas. Por
otra parte, los funcionarios electos han contribuido a la extendida
falta de confianza en las instituciones judiciales a través de su pro-
pia intervención política en las cortes (Méndez, 1999b). Como re-
sultado, la gente se muestra reacia a cooperar con las agencias que
imponen la ley, aun si se trata de reportar los delitos. En Chile, por
ejemplo, cerca de la mitad de los robos y asaltos no son denuncia-
dos, a pesar del hecho de que este es el único país en la región don-
de la mayoría de los ciudadanos aprueban el desempeño policial
(Neild, 1999:5).
Esta falta de cooperación ciudadana deja pocas alternativas para
la aplicación de más violencia porque la efectiva imposición de la
ley y la prevención del delito dependen del involucramiento de la co-
munidad. Aun las medidas represivas policiales pueden hacer po-
co en última instancia para mejorar la imagen de las agencias que apli-
can la ley. En cambio, existe un peligro real de que la situación sea
solamente exacerbada en la medida en que las comunidades locales
se alejen de la comunidad legal. Como Neild advierte (1999:13):
Es precisamente el récord de las prácticas policíacas autorita-
rias lo que ha formado el control social y las funciones repre-
sivas a expensas de la investigación criminal y la prevención
151
del delito (y que) ha generado los altos niveles de desconfianza
pública que actualmente existen. Existe un peligro real de un
círculo vicioso en el cual un fallo en la actuación refuerza la per-
cepción pública de que el gobierno es débil, mientras que la
exageración de las medidas policíacas con respecto a la “guerra
al crimen” y “al uso de la fuerza” dejan la impresión de que po-
co ha cambiado y que finalmente ahondará la pérdida de
confianza en el sistema formal de justicia.
La criminalización de la pobreza y el recurso a los métodos re-
presivos policiales también reflejan la amplia “mercadización” del
régimen de justicia. Los derechos civiles fundamentales en efecto
se distribuyen de acuerdo al “poder de compra” de la gente. Aun
cuando la protección igualitaria legal existe en el papel, los pobres
no pueden acceder a ésta por sus limitados recursos económicos. El
Estado se muestra incapaz —por efectos de la corrupción y su propia
falta de recursos— de cubrir el vacío. En cambio, los sistemas legales
sirven sólo para reforzar los problemas estructurales de desigualdad
y de exclusión social. Como Pinheiro argumentaba (1999:4), “la
policía y otras instituciones del sistema de justicia criminal tienden
a actuar como ‘guarda fronteras,’ protegiendo a las elites de los po-
bres”. “Los delitos de la clase media y de las elites”, incluyendo la
corrupción, el fraude, la evasión de impuestos, la explotación de los
niños o el trabajo esclavo son ignorados, sin embargo, por los siste-
mas judiciales, los cuales centran su atención en los delitos cometi-
dos por los pobres (Pinheiro, 1999:5). Al mismo tiempo, y particular-
mente entre la “gente bien”, se da una creciente privatización de
la imposición de la ley a través de toda la región en la medida en
que la gente compra la seguridad personal contratando fuerzas po-
liciales privadas. Para aquellos que carecen de los recursos econó-
micos para contratar guardias armados o pagar a jueces y policías
corruptos para obtener justicia, la toma de ésta en sus propias ma-
nos en la forma de vigilantismo o de “justicia popular” se ha con-
vertido en un fenómeno creciente (Neild, 1999).
El aumento del delito y las crecientes respuestas violentas y ar-
bitrarias hacia él tienen inevitablemente consecuencias severas para
la esfera pública. Como víctimas potenciales del crimen, las perso-
nas pueden perder “su sentido mínimo de seguridad […] lo que les
Sociedad y política
152
permite buscar caminos alternativos para mejorar su situación” (en-
trevista personal, Víctor Mejía, San Salvador, mayo de 1997). Des-
pués de todo, ¿por qué “molestarse” en mover siquiera la cabeza si
uno puede perder todo fácilmente?
19
Estudios de un número de
países en desarrollo en varias partes del mundo demuestran que los
altos niveles de delito no sólo disminuyen las oportunidades eco-
nómicas para los pobres, sino que llevan directamente a disminu-
ciones en la atención escolar, en la inversión comunitaria en vi-
vienda e infraestructura y en la participación de las organizaciones
base de la comunidad (Neild, 1999). Viendo más allá de los nive-
les locales, el resultado no sólo es la erosión de la confianza pública
en las instituciones estatales, sino la perpetuación del temor hacia
ellas. El creciente papel jugado por los militares en el orden interior
solamente sirve para exacerbar las tendencias autoritarias del neo-
pluralismo, reduciendo aún más los espacios para la participación
del sector popular en la esfera pública —asumiendo que los pobres
estén dispuestos a intentarlo.
El punto anterior subraya la tercera forma en la cual el neopluralis-
mo socava la esfera pública en muchos países de América Latina: la
fragmentación y atomización de la sociedad civil. Las organizaciones
de los sectores populares a menudo permanecen pequeñas, ato-
mizadas y dependientes de la generosidad externa (del Estado y/o
de agencias no gubernamentales). Su eficacia —tan esencial para
entender la influencia de la esfera pública— permanece, así, se-
veramente limitada.
Esta fragmentación refleja una variedad de factores asociados con
el neopluralismo, incluyendo la desmovilización de las actividades
organizativas del sector popular durante las transiciones democrá-
ticas (Oxhorn, en prensa y 1998b). Los esfuerzos por reformar tanto
al Estado como a la sociedad para ajustarse más cercanamente a los
19
.
La vulnerabilidad de los pobres sólo se acrecienta como resultado de su pobreza. Por
ejemplo, en 1986 “Juan”, un vendedor callejero en Santiago de Chile, apenas había terminado
de vender periódicos y revistas cerca de la estación central del metro —un punto que escogió
dada su ubicación cercana a la Universidad de Chile y a las oficinas del centro— cuando fue
asaltado por los vecinos de su propia barriada; como consecuencia, fue separado de sus
proveedores. Meses después, cuando de alguna manera pudo reunir el dinero necesario para
comprar un nuevo surtido para vender, “Juan” ya había perdido su punto de ubicación en la
esquina de la salida del metro y se vio forzado a moverse a otro punto menos “lucrativo” en
las calles atiborradas del centro de Santiago.
153
principios del mercado a menudo han exacerbado este problema.
Las reformas de bienestar social, por ejemplo, enfatizan el ayudar
para que la gente participe en el mercado al seleccionar a aquéllos
más necesitados de asistencia, hasta que éstos puedan resolver su
situación por medio de su participación en el mercado laboral. Esto
puede generar apatía política en la medida en que los esfuerzos de
la gente se consagran a participar en el mercado, por lo que les que-
da menos tiempo y perciben como menos necesario activarse polí-
ticamente. Las agencias estatales frecuentemente realizan su juego
para mantener a las organizaciones populares separadas y en una
lucha competitiva de unas contra otras por recursos limitados, par-
ticularmente cuando los presupuestos de bienestar social permane-
cen ajustados para recortar el gasto gubernamental (Piester 1997;
Gay 1990; Cardoso 1992; Eckstein 1988). La descentralización de los
servicios de bienestar social, por otra parte, puede fragmentar aún
más a potenciales movimientos sociales populares, restringiendo la
actividad organizativa del sector popular a comunidades bastante li-
mitadas. Al mismo tiempo, la movilización del sector popular tam-
bién queda circunscrita por el temor a provocar una reacción de los
elementos autoritarios del Estado, particularmente de los militares,
conduciendo a una posterior retirada de la esfera pública (McSherry,
1998; Oxhorn, 1995a). Por la combinación de problemas de orga-
nización social, creados por la creciente inseguridad económica, y
las consecuencias de los esfuerzos anticrimen, el “espacio” público
disponible para las clases bajas de América Latina es bastante li-
mitado, mientras se sigue dudando de su capacidad y voluntad para
alcanzarlo y ocuparlo.
Es importante reasaltar que los medios masivos de comunicación
acentúan la incidencia de muchas de estas tendencias en la esfera
pública. Los temores populares concernientes al delito son alimen-
tados por la cobertura, frecuentemente intensa, que le dan los me-
dios masivos al crimen y la violencia (Neild, 1999; McSherry, 1998).
Los pobres y los grupos minoritarios a menudo son exhibidos de
forma negativa, ya sea como necesitados de caridad o como algo a
lo que debe temerse. Las imágenes positivas que reflejen su diario
vivir, raramente aparecen en los medios masivos, “transformándose
[los medios] en poderosos instrumentos de exterminación simbólica
de grupos enteros de la población (negros, grupos indígenas o sim-
Sociedad y política
154
plemente los pobres)” (Fleury, 1998:12). Una consecuencia de esto
es que el trabajo con grupos vulnerables a menudo debe iniciar-
se con programas positivos de afirmación identitaria para superar
las autopercepciones individuales de “vergüenza” e inferioridad.
20
La
continua atomización de la sociedad civil es a su vez reforzada sim-
bólicamente por el rechazo de los medios masivos a todos los refe-
rentes colectivos, tales como la “clase trabajadora”, cuando se tratan
asuntos relacionados con la formación de la identidad de la gente
como una forma para minimizar el conflicto social (Vilas, 1999:20).
Aun si la televisión comercial no pudiera influenciar sustancialmente
los debates sobre política, ésta y la mayoría de los restantes medios
sí afectan directamente los contextos culturales y discursivos donde
esos debates se despliegan. El crimen y la violencia parecen ser de lo
más efectivos para atraer al auditorio y a los lectores.
La segunda dimensión del sistema democrático que constriñe ad-
versamente a la esfera pública en América Latina es la distancia
general entre ciudadanos, por un lado, y las elites políticas y las ins-
tituciones democráticas, por el otro. Mientras que está claramente
acentuada por el neopluralismo, esta dimensión también refleja una
cierta convergencia de legados históricos profundos, particularmen-
te aquellos relacionados con el autoritarismo, con las tendencias
políticas modernas que no se limitan a América Latina o aún más a
países en desarrollo de forma más general.
La democracia, como un sistema de gobierno, alcanza altos re-
conocimientos en América Latina, donde disfruta del apoyo de la
población de acuerdo al sondeo regional de opinión pública del
Latinobarómetro.
21
En una región que históricamente se ha caracte-
rizado más por su
falta
de consenso (Chalmers, 1977) y frecuentes
lapsos autoritarios esto es muy significativo. En efecto, Marta Lagos
(1997:136), la entonces directora del Latinobarómetro, concluía que
20
.
Entrevista personal a José Luis Núñez, entonces director del Programa de la Juventud
“Cadi Intiwatana”, La Paz, Bolivia, 5 de junio de 1999. En países con un número significativo
de población indígena, el racismo a menudo es un obstáculo para la plena participación de
la ciudadanía en la esfera pública. Regresaré al asunto de la afirmación positiva de la identidad
en la sección de conclusiones.
21
.
Los datos del Latinobarómetro están basados en un sondeo realizado en 17 países de
la región y fueron dados a conocer por Lagos en 1997. La única excepción de apoyo
mayoritario para la democracia fue Honduras, donde sólo 42% de la población prefirió la
democracia sobre el gobierno autoritario. Contrariamente, el apoyo promedio para el
autoritarismo en América Latina fue solamente de 16 por ciento.
155
“la democracia [.
..] es la única cosa en que los ciudadanos concuer-
dan de forma tan masiva”.
Tal apoyo masivo no refleja un necesario sentido de satisfacción
con los regímenes democráticos existentes. Sin embargo, de acuer-
do a los datos del Latinobarómetro de 1996, el nivel de satisfacción
ciudadana sobre cómo sus regímenes democráticos funcionaban
realmente, fue de forma general de 24 a 50% más bajo que el apo-
yo declarado por la democracia en cada uno de los países. Sola-
mente en Uruguay y Costa Rica una abundante mayoría expresó
satisfacción con el desempeño real de sus respectivos gobiernos
democráticos. Más recientemente, encuestas de opinión pública
muestran que sólo 27% de latinoamericanos tienen confianza en las
instituciones democráticas existentes (New York Times, marzo 25,
1998:A7).
Esta insatisfacción proviene de varias fuentes, como lo revelan los
datos del Latinobarómetro. Más allá de votar —53% de los encuesta-
dos pensaba que ello les permitía influenciar los resultados políti-
cos— la mayoría de los latinoamericanos mostraron poca confianza
en la eficiencia política. Solamente 43% de los encuestados re-
gionalmente pensaron que la tendencia política con la que ellos más
se identificaban era similar a otras tendencias para asumir el poder.
Aún más grave para la democracia, un promedio de sólo 14% de los
encuestados creyó que los políticos ofrecían soluciones a los pro-
blemas enfrentados por sus respectivos países.
22
Estas estadísticas reflejan amplias percepciones de exclusión res-
pecto del poder político y de alienación respecto de las políticas for-
males. Otros indicadores incluyen una creciente apatía por el voto
en muchos países a pesar de la creencia mayoritaria de que votar
haría la diferencia. Los ejemplos más gráficos de esto provienen más
recientemente de Venezuela y Guatemala, donde los votantes enca-
raron opciones críticas y aún así fallaron al no presentarse a las ur-
Sociedad y política
22
.
No sorprende, dada la magnitud de los problemas, que la gente confrontara en ese tiem-
po que los resultados más bajos —6%— vinieran de los encuestados en Argentina, Brasil,
Colombia y Panamá. Lo que resulta sorprendente es que los resultados más altos fueran en-
contrados en Nicaragua (41%), Ecuador (40%) y Honduras (19%), países que en diversos as-
pectos encararan desafíos mucho más dramáticos. Igualmente sorprendente resulta el hecho
de que dos de los países con el rango de más democráticos en la región, Uruguay y Costa Rica
(Argentina tuvo un distante tercer lugar), tuvieran resultados muy bajos de 10 y 16%, respec-
tivamente.
156
nas. En Venezuela, sólo 39% de los votantes habilitados participaron
en las elecciones para la asamblea constituyente que tenía a su cargo
redactar una nueva constitución y la renovación completa del régi-
men democrático del país con cuarenta años de antigüedad (
El Nue-
vo Heraldo
, 28 de abril de 1999, edición en internet). En mayo de
1999, el rechazo en Guatemala de reformas constitucionales que hu-
bieran reconocido oficialmente a los 24 grupos indígenas del país
e institucionalizado importantes canales para que pudieran tener in-
fluencia en las políticas públicas es un ejemplo aún más impresio-
nante. Las reformas constitucionales propuestas procedían de los
acuerdos de paz que dieron fin a más de tres décadas de sangrienta
guerra civil en 1996. Inclusive en un país donde más de 60% de la
población es indígena, las históricas reformas constitucionales fue-
ron rechazadas en un referéndum nacional donde sólo 18.5% de vo-
tantes registrados depositaron boletas (
New York Times
, 18 de mayo
de 1999).
Las elites políticas, particularmente aquellas que ejercen el poder,
parecen desconectadas de la sociedad. En este contexto, la per-
cepción acerca de la efectividad de la votación subraya las bases
del neopluralismo. Los presidentes, por ejemplo, son electos para
ejercer el poder con pocos controles o ninguno hasta que se llevan
a cabo las siguientes elecciones. Los ciudadanos, en el mejor de los
casos, se ven reducidos a “consumidores” de discursos públicos en
vez de productores de una genuina esfera pública participativa. Esta
característica pasiva de la política se ve mayormente reforzada por
una creciente tendencia a través de toda la región (y el mundo) a
gobernar sobre la base de encuestas.
23
Al lado de los bien conocidos
(y bastante obvios) problemas de los prejuicios y la volatilidad que
limitan severamente la utilidad de las encuestas de opinión pública
para determinar las políticas, el encuestar ejemplifica los límites de
la esfera pública en América Latina: la decisión para “participar” es
deliberadamente al azar e inicialmente tomada por otros, el partici-
pante no tiene opción sino la de permanecer anónimo, no puede
haber interacción (y mucho menos debate) entre los participantes,
23
.
Un ejemplo extremo de esto es la propuesta hecha por un candidato presidencial líder
de la oposición en México para llevar a cabo una encuesta de opinión pública a efecto de
seleccionar un solo candidato de oposición para las elecciones que se llevaron a cabo en julio
del 2000.
157
y la decisión sobre cuál debe ser el tema de tal participación no es
tomada por el participante.
24
Esta distancia entre los líderes políticos y las personas comunes
refleja varios factores. En muchos países, éstos incluyen el prolonga-
do impacto de altos niveles de represión previos al retorno del go-
bierno democrático, lo que ha tenido el efecto de romper los víncu-
los institucionales entre la elite política y cualquier base de masas
(Oxhorn, 1995a). También a menudo refleja la debilidad de los par-
tidos políticos, que frecuentemente son poco más que vehículos para
el avance personal del pequeño grupo de “líderes” que los fundaron
(Mainwaring and Scully, 1995). De forma más general, esto también
refleja la debilidad de la sociedad civil. Las organizaciones, como se
señalaba, a menudo permanecen débiles, fragmentadas y limitadas
a actividades locales. En no pocas ocasiones son incapaces de pro-
yectar los intereses de la gente que representan dentro de las agen-
das nacionales e influenciar a la esfera pública en formas que puedan
generar cambios significativos.
Un ejemplo particularmente bueno de esta falta de eficacia es la
experiencia de los movimientos de mujeres en América Latina des-
pués del regreso de la democracia. Las mujeres organizadas juga-
ron generalmente papeles centrales en la lucha por lograr transicio-
nes a la democracia. Una consecuencia de esto ha sido la de colocar
firmemente los temas de la mujer en la agenda política de la mayoría
de los países de la región. Sin embargo, como Habermas advirtió,
“los discursos no gobiernan”. A pesar de los importantes cambios
institucionales y legislativos en un número de países en los años
recientes,
25
la influencia de los movimientos de mujeres ha sido de
Sociedad y política
24
.
Esto no quiere decir que las encuestas no puedan proporcionar información útil. Al con-
trario, las encuestas como el Latinobarómetro proveen informaciones extremadamente im-
portantes acerca de los inevitables cambios políticos. El problema reside en reconocer los lí-
mites de los datos de las encuestas y su uso apropiado. En particular pueden complementar
el debate político suministrando a los participantes información útil, pero no pueden suplantar
la participación o el debate.
25
.
Muchos cambios legislativos como éstos también deben su exitosa aprobación a factores
internacionales, particularmente la Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer efectuada
en Beijing en 1995. En Bolivia, por ejemplo, los preparativos nacionales para la reunión y las
interacciones en la misma reunión galvanizaron a un pequeño y fragmentado movimiento de
mujeres. Apoyado por mujeres legisladoras y por un presidente reformista, el movimiento de mu-
jeres fue capaz de empujar importantes iniciativas legislativas, incluida la creación de un
Secretariado Nacional para Asuntos de Género y un compromiso legislativo para ocuparse de
la participación femenina en proyectos extensos de descentralización estatal. Comentando
sobre el pequeño número de mujeres organizadas, María Lourdes Cebala (una congresista
158
forma general más bien limitada (Waylen, 1994; Jacquette and Wol-
chik, 1998). Sin organizaciones fuertes, capaces de asegurar que ver-
daderamente haya algún seguimiento basado en la promesa del dis-
curso, sólo crece la frustración. Mónica Herrera, de la organización
de mujeres salvadoreñas,
Asociación de Mujeres por la Dignidad y
la Vida “Las Dignas
”, explicaba bien los límites de la influencia de
las mujeres:
Tanto
Las Dignas
como el movimiento de mujeres carecen de
un mecanismo de influencia política a través de sus organi-
zaciones. Existen espacios gracias a las conferencias interna-
cionales como la de Bejing y otras. La discriminación hacia las
mujeres es un discurso reconocido gracias a proyectos imple-
mentados por las
ONG
s en este país así como a las acciones del
movimiento de mujeres. Pero éstos son espacios pequeños [.
..]
El movimiento de mujeres todavía no es considerado como un
interlocutor legítimo. Es visto como si estuviera al margen de
la política enfocado solamente al género (entrevista personal,
San Salvador, mayo de 1997).
26
La incapacidad para asegurar que el discurso o las “promesas” se
transformen en políticas exitosas es, por sí misma, otra razón del por
qué la sociedad civil permanece débil. Muchos miembros de or-
ganizaciones que fueron activos en la lucha por la democracia, por
ejemplo, a menudo abandonaron tales actividades después de la
transición cuando sus capacidades de influir sobre el cambio pro-
baron ser mucho menores de lo que ellos previamente habían an-
durante el tiempo de las reformas), explicaba que “algunas mujeres dicen que ni siquiera so-
mos un movimiento. ¡Pero lo somos a causa de nuestra influencia!” (entrevista personal, Co-
chabamba, Bolivia, 13 de julio de 1999). En el periodo que siguió a las exitosas reformas y
la Conferencia de Beijing (junto con la posterior elección de un presidente conservador), el
“movimiento” de nueva cuenta se encontró en un estado de fragmentación y creciente mar-
ginación política.
26
.
Una excepción a esto pudiera probar ser los movimientos indígenas, particularmente en
Bolivia, Ecuador, Guatemala y México (Yashar, 1998). En estos países, los movimientos indí-
genas en los años recientes han situado exitosamente asuntos de su interés en la agenda po-
lítica nacional y han logrado importantes reformas legales y constitucionales. Aun así, la im-
portancia de tales reformas para realmente mejorar las condiciones de vida de los miembros
de las comunidades indígenas sigue sin esclarecerse y dependerá de continuas movilizaciones
(Davis, 1999; Oxhorn).
159
ticipado (Oxhorn, 1996). La alienación y la frustración desalentaron
aún más los incentivos para que la gente se organizara en pro de sus
intereses comunes.
Como es el caso con las consecuencias del neopluralismo, de ma-
nera más general tales experiencias refuerzan otras tendencias do-
minantes en la región: “[.
..] la rápida caída de la confianza interperso-
nal que se encuentra cercana al corazón de lo que aflige a la cultura
política y social de América Latina” (Lagos, 1997:127). Esta rápida
caída se ve reflejada en el Latinobarómetro en tres conjuntos de ha-
llazgos. En primer lugar, los niveles de confianza interpersonal son
extremadamente bajos. Cuando se les preguntó si pensaban que po-
dían confiar en la mayoría de la gente, el resultado más alto fue para
Uruguay, donde uno de cada tres encuestados respondieron que sí
podían. En los otros países, las respuestas positivas se dieron en los
jóvenes en sus tempranos veinte y adolescentes. De forma similar,
cuando se les preguntó si pensaban que sus conciudadanos eran
honestos, una clara mayoría en todos a excepción de dos países
—Uruguay (donde sólo 33% sintió que ése era el caso) y Paraguay
(41%)— dijeron que no. Finalmente, cuando se les preguntó si sus
conciudadanos obedecían las leyes, en Perú, Brasil y Argentina más
de 80% dijo que no, mientras que el resultado más alto fue en Uru-
guay, donde la mitad de la población pensaba que ése era el caso.
Tan endémica es esta falta de confianza que se ve reflejada en las
instituciones públicas y privadas de la región (Lagos, 1997). Por ejem-
plo, Lagos hace notar que ésta es la fuente de “certificaciones y prue-
bas de buena fe interminables”, que incluyen en algunos ejemplos
la necesidad para que la gente provea cartas de recomendación an-
tes de que los bancos acepten sus depósitos. Esta institucionali-
zación de la desconfianza sólo sirve para reforzar la percepción, si
no la realidad, de una esfera pública cerrada. Como Lagos advierte
(1997:129):
Si una sociedad ha institucionalizado la desconfianza a tal gra-
do que se necesita proporcionar una referencia personal a efec-
to de persuadir al banco para que tome
tu
dinero, las impli-
caciones para la democracia sólo pueden imaginarse: la gente
que carezca de “conexiones” a menudo no puede obtener be-
neficios o servicios o ejercer derechos que formalmente les co-
Sociedad y política
160
rresponden porque las vías de entrada al “sistema” están res-
guardadas de forma impenetrable por una espesura de cintas
rojas.
Bajo tales circunstancias, cualquier
participación
en la esfera pú-
blica, y no su carencia, sería lo más difícil de explicar.
La experiencia de Chile desde el regreso al gobierno democráti-
co en 1990 nos ofrece ideas particularmente importantes en cuanto
a los límites de la esfera pública en América Latina. Esto es así por
los logros sin paralelo de este país en lo político y económico. Eco-
nómicamente, Chile experimentó un crecimiento económico anual
promedio de 6% a finales de 1998 (cuando Chile, así como el resto
de la región, entró en recesión). Esto llevó a Chile a la más alta posi-
ción (34) en cuanto a los países de América Latina de acuerdo al Índi-
ce de Desarrollo Humano (
UNDP
, 1999). Más de un millón y medio
de gente pudo escapar a la pobreza en sólo siete años, en tanto la
tasa de pobreza bajó de 46.6% en 1987 a 28.5% hacia finales de 1994.
La inflación se mantuvo controlada y se lograron nuevos descensos
en el desempleo.
Políticamente, la transición a la democracia en Chile fue resultado
de una exitosa campaña de la oposición para derrotar la candida-
tura de Pinochet a la presidencia en el plebiscito de 1988. Entonces
los victoriosos partidos de oposición se dieron a la tarea de formar
la coalición de centro y centroizquierda llamada
Concertación de Par-
tidos por la Democracia
, la cual ha ganado las tres elecciones pre-
sidenciales desde el retorno del gobierno democrático. Bajo el li-
derazgo de la
Concertación
, los sucesivos gobiernos democráticos
aumentaron sustancialmente el gasto social (pagado por una refor-
ma negociada a los impuestos) y reformaron exitosamente la cons-
titución impuesta por el régimen militar, a fin de permitir la elección
popular de los gobiernos municipales.
27
Aún más, la estabilidad de-
mocrática chilena se encuentra resguardada por un sistema fuerte e
institucionalizado de partidos políticos con raíces que literalmente se
remontan a más de un siglo, así como por su larga experiencia de go-
27
.
Debe notarse, no obstante, que las reformas no proporcionaron la elección directa de los
alcaldes. Ésta ha limitado la responsabilidad del gobierno local hacia las poblaciones loca-
les al aumentar la dependencia de los alcaldes de los aparatos partidarios nacionales para ocu-
par sus cargos (Posner, 1999).
161
biernos democráticos antes del golpe militar de 1973 y que fue única
en la región en términos de estabilidad e incorporación social. Aun
a pesar de este “éxito” económico y político, cuya combinación no
tiene paralelo en la región, la esfera pública chilena muestra las mis-
mas limitaciones encontradas en otros lugares.
En efecto, el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas en su
Informe del Desarrollo Humano en Chile de 1998 concluía que esta
es la “paradoja” del desarrollo chileno: “un país con un notable de-
sarrollo económico donde la gente no se siente feliz”. Basado en un
sondeo sobre seguridad humana en 1997 (mucho antes de que hu-
biera algún indicador de que Chile se enfilaría hacia una profunda
recesión a finales de 1998), el reporte encontró “un desacuerdo im-
portante entre los logros objetivos [de Chile] y lo que la gente per-
cibía” (
PNUD
-Chile, 1998: 3). En una encuesta, por ejemplo —cuyo
reporte se basó en lo recogido de la zona sur de Santiago—, casi 83%
de los que respondieron dijeron que no estaban contentos, a pesar de
sus impresiones sobre la situación económica del país.
Esta discordancia se originaba en los altos niveles de inseguridad
percibidos por la mayoría de los chilenos. De acuerdo al estudio tal
inseguridad tenía tres fuentes. La primera era lo que los autores iden-
tificaron como “el miedo al otro”, incluyendo a los propios vecinos,
lo cual transformó a “la ciudad en un territorio hostil” (p. 3). La se-
gunda fuente de inseguridad era el temor de la gente a la exclusión
económica. Finalmente, el informe encontró la impresión extendida
de que “las cosas estaban fuera de control”, un “temor a la insen-
sibilidad” proveniente de percepciones sobre el desorden urbano,
las drogas y la “experiencia difusa de caos” (p. 3).
Dos buenos ejemplos de estos sentimientos subjetivos de la inse-
guridad que difícilmente pueden aprehenderse por completo a par-
tir de indicadores más objetivos de la realidad que la gente encara
tienen que ver con el crimen y los servicios de salud. Cerca de 80%
de los que respondieron a la encuesta nacional pensaba que pro-
bablemente ellos podían ser víctimas de robo en espacios públicos,
y 60% temían ser robados en sus hogares. Tales temores, sin em-
bargo, parecían estar muy alejados de la realidad por cuanto en los
doce meses anteriores solamente 17.4% de los encuestados informa-
ron que ellos o alguien de su hogar habían sido asaltados en la calle
sin violencia y 6% dijo que ellos o algún miembro de su familia ha-
Sociedad y política
162
bían sido asaltados en un lugar público con violencia. Solamente 6%
de los que respondieron reportaron que ellos o algún miembro de
su familia habían sido robados en su hogar. De forma similar, una
mayoría sustancial de los que respondieron, con excepción de los
encuestados en la categoría de altos ingresos, dijo que no confiaba
en los sistemas de salud públicos o privados para proveer atención
oportuna de buena calidad y en particular dudó de su capacidad para
pagar por éstos. Esto a pesar del hecho de que los gastos públicos
de salud per capita aumentaron más del doble desde 1989 a 1996 y
“ahora la población tiene los mejores niveles de salud en toda su
historia” (
PNUD
-Chile, 1998:7-8).
Tales niveles altos de inseguridad crearon, de acuerdo con el re-
porte, “una debilidad notoria en la diaria sociabilidad de los chile-
nos” (
PNUD
-Chile, 1998:6). Dos tercios de los encuestados expresa-
ron serias dudas sobre la capacidad de organización de sus vecinos
o para recibir ayuda de ellos. Dicho por muchos, casi ninguno pensó
que recibiría ayuda si fueran atacados en algún lugar público. La
sociedad civil permanece débil y fragmentada, incapaz de retomar
la iniciativa que demostró durante los años ochenta bajo el régimen
militar (De la Maza, 1999; Oxhorn, 1995a). Por ejemplo, en pro-
medio, menos de 2% de los votantes registrados participan en las
elecciones de Juntas de Vecinos —instituciones que fueron primero
establecidas y legalmente reconocidas a mediados de los años se-
senta (Posner, 1999:70). En cambio, los partidos políticos han domi-
nado la política chilena con una notoria incapacidad para resolver
estos problemas tan íntimamente ligados a la esfera pública (Posner,
1999). Como consecuencia, la transición dio como resultado un
“marco político que no estimula la participación y que es crecien-
temente elitista” (De la Maza, 1999:24). Aun el movimiento de mu-
jeres, que había sido un actor clave durante los años del gobierno
autoritario y que fue capaz de colocar firmemente las relaciones de
género en la agenda política después de la transición, ha sido am-
pliamente desplazado de la influencia política (De la Maza, 1999).
28
28
.
Esto a pesar de desigualdades que son con frecuencia muy evidentes. Por ejemplo, Chile
tiene uno de los niveles más bajos en la región de representación de la mujer en todos los
niveles del gobierno; mientras que los ingresos promedio para los hombres son de $19
,
000
por año, las mujeres devengan un promedio de solo $5
,
000. Véase Serrano, 1999.
163
Dada la prominencia de los partidos políticos, los problemas en
la esfera pública chilena inevitablemente giran alrededor de su li-
derazgo, el cual en muchos aspectos fundamentales ha tenido ca-
rencias. La frustración por perdurables legados autoritarios y lo que
a menudo parece ser una notoria falta de cambio (por ejemplo, la
continua presencia política de Pinochet, primero como comandante
en jefe del ejército y después como senador vitalicio y el importan-
te papel de veto jugado por los senadores designados y los partidos
políticos de derecha sobrerrepresentados en la legislatura debido al
singular sistema electoral binómico de Chile) han contribuido al cre-
ciente desencanto público respecto al desempeño del régimen de-
mocrático. Tal desencanto emergió rápidamente, de 20 a 45% de la
población en solamente los primeros 18 meses del nuevo régimen
democrático. En 1996, solamente 27% de los chilenos se sintió satis-
fecho con la actuación del régimen (Lagos, 1997).
No es sorpresa que la apatía de los votantes haya estado creciendo
en Chile. En las elecciones municipales de 1992, las primeras en más
de veinte años, se dio 20% de abstencionismo y 10% de los votantes
sufragaron en blanco o anularon las boletas. Parece que una tenden-
cia ha venido surgiendo y en las elecciones al Congreso de 1997, 20%
de los votantes registrados (principalmente jóvenes) no se inscribie-
ron y 18% de los votantes emitieron en blanco o anularon las boletas
(comparado con sólo 6% en 1993) (Posner, 1999:70, 74). La apatía
de los votantes está particularmente declarada entre los jóvenes, que
ven sus oportunidades futuras tan limitadas y no tienen memoria de
los tumultuosos años setenta y de principios de los ochenta.
El liderazgo de la
Concertación
ha sido incapaz de desarrollar una
estrategia efectiva de largo plazo para enfrentar estos desafíos. En
consecuencia, desperdiciaron oportunidades invaluables para el
cambio institucional en los primeros años del régimen, cuando sus
grandes victorias en el plebiscito de 1988 y las elecciones de 1989
dieron al gobierno de la
Concertación
un nivel de legitimidad y
autoridad sin precedente que pudo haber ayudado a neutralizar la
oposición de los militares y de la derecha a las reformas requeridas
(Garretón, 1995). Aún más, Garretón hace notar (1999:259) que mu-
cho de esto es debido a la naturaleza cerrada de la elite política Chi-
lena, al extremo que “[.
..] cualquier crítica potencial de los intelec-
tuales cercanos a la
Concertación
era silenciada por la clase política
Sociedad y política
164
oficial [.
..]”. El arresto de Pinochet en Londres en octubre de 1998 só-
lo sirvió para resaltar varios de estos problemas en tanto que el
gobierno de la
Concertación
de Eduardo Frei fallara en desarrollar
una estrategia coherente que reflejara el arrollador deseo de la
mayoría de chilenos por justicia:
[...] Este episodio ha producido la mayor distancia y la brecha
más honda entre la clase política, al responder introvertidamente
y de forma autoreferenciada a esta situación, y una opinión
pública que veía perpleja como la primera se enredaba en los
temas de soberanía nacional, hilando un doble discurso y sien-
do incapaz de representar la demanda por justicia de la gran
mayoría de chilenos [.
..] (Garretón, 1999:267).
El superar los problemas de la esfera pública chilena inevitable-
mente tendrá que girar en torno de los partidos políticos que los han
exacerbado (si no realmente creado) y sus relaciones con la so-
ciedad civil. Como los autores del Informe de Desarrollo Humano
en Chile de 1998 concluyeron, “es fundamentalmente un desafío
político: el desarrollar la capacidad de la política para nombrar,
aceptar y hacerse cargo de los temores y sueños, de las dudas y
motivaciones de la gente” (
PNUD
-Chile, 1998: p. 11).
29
Conclusiones: llenando el vacío público
La creciente apatía y la atomización social, mientras que la gente se
sume más profundamente en sus estrechas esferas privadas, han si-
do las consecuencias claras de la naturaleza excluyente de la esfera
pública en América Latina. La continua erosión de la sociedad civil
29
.
Las elecciones presidenciales chilenas en 1999 reafirmaron de forma dramática muchos
de estos problemas. Después de haber sido el claro favorito por meses y de forma decisiva
haber derrotado al candidato de la Democracia Cristiana en las primarias nacionales tenidas
en mayo para determinar el nominado por la
Concertación
, Chile se vio por primera vez for-
zado a repetir su elección cuando ningún candidato recibió 50% de la votación. Ricardo Lagos,
finalmente, derrotó al candidato populista de centro-derecha, Joaquin Lavín, con 51.3% de los
votos (Lavín obtuvo 48.7% de ellos). Ésta fue la actuación electoral más alta de la derecha en
la historia moderna de Chile. Esto reflejó una pródiga campaña que presentó a Lavín como
alguien más en contacto con el chileno promedio que los políticos de la
Concertación
como
Lagos. Véase Oxhorn, 2001.
165
solamente reduce aún más el alcance de la esfera pública y la dis-
tancia entre ciudadanos y sus líderes electos. De forma más peli-
grosa, la alienación y la inseguridad que esto crea ayudan a alimentar
los crecientes índices delictivos. De muchas maneras, el estrecha-
miento de la esfera pública, el deterioro de la capacidad organizativa
de la sociedad civil y los efectos que esto tiene sobre la calidad de
la democracia en la región exhibe elementos de un clásico círculo
vicioso, en tanto las tres dimensiones interrelacionadas del Estado,
la sociedad y la esfera pública se ven atrapadas en una espiral hacia
abajo. La pregunta es simple: ¿cuánto tiempo puede pasar hasta que
suceda algo dramático? Y mientras tanto, ¿qué pudiera hacerse para
revertir tales procesos?
Considerando la primera pregunta, lo que está claro es que el
resurgimiento del populismo pudiera ser la consecuencia última de
tal círculo vicioso. La heterogeneidad social y la falta de identidades
mayores capaces de movilizar amplios segmentos de las clases bajas
en América Latina, han convertido a la región en un caldo de culti-
vo propicio para los populistas que dicen representar “al pueblo” y
que prometen defender sus intereses contra los grupos dominan-
tes.
30
Mientras que tales líderes populistas inevitablemente parecen
traicionar los intereses de largo plazo de aquellos que inicialmente
los apoyan al reforzar las jerarquías y desigualdades a expensas de
una reforma genuina y de la democracia política, los populistas his-
tóricamente han capitalizado las crecientes frustraciones populares
y el descontento durante periodos de rápido cambio económico y
de aparente incapacidad de respuesta de las instituciones represen-
tativas. La dicotomía simplista del “pueblo” contra cualquier enemi-
go declarado, puede ser un poderoso mecanismo para mediatizar las
diferencias que dividen a las clases bajas latinoamericanas y evitar
su efectiva movilización. En el periodo actual, no sorprende que el
“enemigo” para algunos de los líderes más populares de la región
(populistas o de otro tipo), como Hugo Chávez en Venezuela, sean
partidos políticos elitistas corruptos y las instituciones democráti-
cas.
31
Ya que la “democracia” se presenta como parte del problema,
Sociedad y política
30
.
Estas ideas están más desarrolladas en Oxhorn, 1998a.
31
.
Esto fue también algo central en el éxito de Alberto Fujimori en Perú, y su caída y
desgracia son buenos ejemplos de adonde probablemente conducen esta clase de soluciones
políticas.
166
el autoritarismo sería la única solución. Los sentimientos de un mo-
rador de los barrios bajos en Caracas, Venezuela, son típicos de la
clase de apoyo que los populistas generan: “No somos tan estúpidos
como [creen los críticos de Chávez]. No quiero que mis dos hijas
crezcan en el mismo infierno que yo. Chávez es el primero en tomar
postura a favor de los pobres. Si necesita mano dura, entonces yo
digo que la use” (q.i.
Washington Post
, 27 de julio de1999:A01).
La naturaleza simplista de este discurso en blanco/negro y su efec-
tividad atestiguan la pobreza de la esfera pública. También sugieren
un posible punto de partida para empezar a llenar el vacío de una
manera más democrática. Una forma para evadir la alternativa po-
pulista y crear una esfera pública más incluyente es recuperando las
experiencias organizativas —“capital social”— desarrolladas en mu-
chos países como parte de la lucha contra los gobiernos autoritarios.
Es un desafío adaptar tales experiencias a un contexto democrático,
donde no exista dictador alguno contra el cual movilizarse. A nivel
de la sociedad, existe ya evidencia de cambios importantes en la
generación de valores, en particular, de luchas previas por los de-
rechos humanos bajo regímenes autoritarios lo cual conduce po-
tencialmente a una esfera pública más rica y participativa bajo el
régimen democrático (Avritzer, 1999; Peruzotti, 1999). Para tomar
ventaja de esto, es importante desarrollar la capacidad organizativa
de los distintos sectores vulnerables de las sociedades latinoameri-
canas para superar la atomización de la sociedad civil y proyectar
los distintos intereses en competencia en la esfera pública donde
éstos pueden influenciar los procesos de participación y cambio.
El populismo media las diferencias y supera las consecuencias de
la extrema heterogeneidad social con la sobresimplificación, permi-
tiendo en última instancia a aquellos que dirigen la movilización el
perseguir sus propios intereses particulares. Para evitar esto, se ne-
cesitan desarrolladas formas alternativas para mediar las diferencias,
nuevamente en el nivel de la sociedad civil organizada. Sólo de esta
manera todos los ciudadanos podrán asumir roles protagonistas —lo
que muchos hicieron en el singular contexto del régimen autorita-
rio— en un contexto democrático donde diferentes actores pueden
competir, negociar y alcanzar compromisos de forma democrática.
La superficialidad de los compromisos de la elite que aseguraron
transiciones relativamente sin tropiezos hacia la democracia durante
167
la mayor parte de los años ochenta, por necesaria que haya podi-
do ser en esos tiempos, se ve cada vez más claramente a medida que
crece la frustración y la alienación pública. Este punto fue recolocado
a nivel nacional de forma más dramática con la detención de Pi-
nochet en Londres por violación de los derechos humanos “en tanto
se hizo cada vez más claro que el consenso aparente en Chile era
una ilusión [.
..]” (Garretón, 1999:259).
Paradójicamente, la clave para encontrar formas alternativas para
mediar la diferencia y superar los extremos de heterogeneidad so-
cial, deberá iniciar con esfuerzos concertados para afirmar las iden-
tidades colectivas de manera positiva. Deberán efectuarse esfuerzos
sistemáticos al nivel de las bases para empezar a ayudar a la gente
a sentirse orgullosos de lo que son —independientemente de clase
social, género, etnia, religión, etc. Estudios han demostrado ya el
éxito de tales esfuerzos para vencer la exclusión simbólica de la gen-
te (Fleury, 1998). Esto es particularmente importante en países latino-
americanos con grandes minorías étnicas. En Bolivia, por ejemplo,
el principal desafío para la gente que trabaja con grupos marginados
es restablecer un sentido de valor propio que es necesario para per-
mitirle a la gente empezar a participar.
32
De nueva cuenta, sin embargo, es importante recordar la adver-
tencia de Habermas de que los discursos no gobiernan. La afirma-
ción de la identidad es sólo un punto de partida. A menos que tales
esfuerzos colectivos —de los cuales existe un número creciente en
toda la región (Álvarez, Dagnino y Escobar, 1998)— puedan formar
alianzas entre distintos grupos de la sociedad y proyectarse a sí mis-
mos en la esfera pública a efectos de empezar a lograr cambios sig-
nificativos, la capacidad para habilitar a la gente a través de la par-
ticipación en estos movimientos será extremadamente limitada y la
sociedad civil estará más fragmentada.
Sociedad y política
32
.
Entrevistas personales a María Eugenia Choque, Taller de Historia Oral Andina, y a José
Luis Núñez, La Paz, Bolivia, junio de 1999. Aquí los problemas fluctuaban desde el sentimiento
de inferioridad experimentado por los indígenas cuando toman contacto con la gente blanca,
hasta las tensiones creadas cuando inmigrantes a las ciudades tienen que lidiar con su propia
etnicidad. En particular, importantes cuestiones intergeneracionales se presentan cuando los
niños están avergonzados de sus propios padres o cuando son deliberadamente separados
de sus familias rurales y de su historia por sus padres en un vano esfuerzo por escapar de su
identidad étnica. Mientras que es casi imposible escapar a la discriminación, la falta de una
identidad propia positiva sólo hace más difícil que la gente joven (así como los adultos) la
enfrente.
168
El Estado tiene un papel importante que jugar, ya sea afirmando
la identidad o ayudando a que la sociedad civil se organice por sí
misma. Como Walzer (1999) argumentó, sólo el Estado puede pro-
veer la unidad necesaria dentro de la sociedad para prevenir que las
inevitables tendencias de la sociedad civil a la fragmentación y la
desigualdad se transformen en tendencias a autoderrotarse. Aún más,
de acuerdo con Walzer, sólo el Estado posee los recursos suficientes
para permitir a los vulnerables de la sociedad participar de forma
efectiva. Lo que a menudo se necesita, aparte de la voluntad política,
es la imaginación necesaria para concebir estrategias por las cua-
les el Estado pueda jugar el mismo papel en América Latina que ha
desempeñado históricamente en Occidente de ayudar a construir la
capacidad organizativa de la sociedad civil.
33
La labor de revigorizar, si no recrear, esferas públicas efectivas en
América Latina es en muchas formas desalentadora. Los trastornos
económicos, políticos y sociales de los años ochenta y noventa han
tenido convergencia con problemas históricos de exclusión y desi-
gualdad. Aun así, las perspectivas para lograr un cambio real son
también mayores que nunca antes. La existencia de democracias
políticas en virtualmente todos los países de la región, el descrédi-
to de las más tradicionales alternativas autoritarias y la experiencia
dentro de las sociedades civiles de América Latina de organizarse
para luchar contra las dictaduras y en favor de los derechos humanos
fundamentales que dieron inicio en los setenta, representan una
confluencia única de cambios positivos por toda la región en com-
paración a sólo veinte años atrás. Ahora sería posible, para las tres
dimensiones interrelacionadas del Estado, la sociedad y la esfera pú-
blica, el revertir su espiral a la baja y dar nueva vida a las moribundas
esferas públicas. Esta oportunidad sin precedente no debería dejarse
pasar. Esperanzadoramente, los líderes políticos y los miembros de
la sociedad civil en toda América Latina estarán prestos al desafío.
Recibido el 27 de febrero del 2003
Aceptado el 25 de agosto del 2003 por invitación
33
.
Para propuestas provocativas sobre estos puntos de vista, véase Cohen y Rogers, 1995,
y Schmitter, 1995. También vale la pena hacer notar el papel que los factores internacionales
pueden jugar como fue el caso, por ejemplo, de la Conferencia de Naciones Unidas sobre la
Mujer, realizada en Beijing en 1995 y las numerosas conferencias regionales de mujeres, rea-
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