Artículo en PDF
Cómo citar el artículo
Número completo
Más información del artículo
Página de la revista en redalyc.org
Sistema de Información Científica
Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
La construcción de la agenda política en
la UNAM
Gerardo L. Dorantes
Este trabajo permitirá conocer el trayecto que siguió la propuesta del rector
para reformar, en el año de 1999, el Reglamento General de Pagos en la
Universidad Nacional Autónoma de México, que implicaba un aumento a
las colegiaturas de la institución y que generó el conflicto más largo de su
historia.
No se pretende que del análisis de un caso pueda inferirse automática-
mente la forma en que se toman todas las decisiones en la institución. No
obstante, por la relevancia del mismo, puede aspirarse a arrojar luz sobre el
proceso de elaboración de políticas universitarias cuya cuestión central es,
¿por qué solamente ciertos grupos tienen acceso a la agenda universitaria de
poder y, por tanto, a la conducción de la institución y otros no lo tienen?
Se mostrará cómo se estableció y cómo lucía la agenda institucional
durante el período de Francisco Barnés y la manera en que el asunto del
financiamiento universitario se colocó en los primeros lugares. Se expondrá
quiénes fueron los actores más relevantes en la decisión de elevar las colegia-
turas. Se describirán los procesos relacionados con la definición del proble-
ma analizado, con la política elegida para solucionarlo y con la situación
prevaleciente en la arena política universitaria que condicionaron el resulta-
do de la decisión conflictiva. Finalmente se verá si los acontecimientos
políticos en esos tiempos críticos permitían la apertura de una ventana de
El Dr. Martin Luther King Jr. dijo una vez "tengo un sueño",
pero él ahora pertenece a la historia.
Los estudiantes negros hoy día
no acudirán a ti y dirán "tenemos un sueño". Te dirán, tenemos una
agenda. El primer punto de nuestra agenda es el fin del racismo y de
su manifestación inmediata: el privilegio de la piel blanca.
Anderson, Parkman, Seward y Scott.
oportunidad que impulsara el asunto a la agenda formal y garantizara su
posterior implantación sin desestabilizar a la universidad. En suma, se sabrá
si era el momento para la propuesta del rector. En esas condiciones, las prin-
cipales causas de los acontecimientos estudiados deberán saltar a la vista.
El método general para el desarrollo de la presente investigación fue
configurado para seguir la evolución de una política pública específica: la
reforma de 1999 al Reglamento General de Pagos. El procedimiento implicó
la revisión cualitativa y cuantitativa de los acontecimientos para reinterpre-
tarlos en términos del modelo integrado para el estudio del proceso de cons-
trucción de la agenda universitaria. Con objeto de conocer la opinión de los
estudiantes universitarios sobre el proyecto de reforma, a fines de marzo de
1999 -precisamente un mes antes de que se iniciara el paro de actividades-,
en mi calidad de director general de información de la UNAM coordiné la
aplicación de una encuesta. El cuestionario se aplicó a 766 estudiantes de
nivel medio superior, superior y de posgrado.
La agenda sistemática de la UNAM y
la agenda formal del rector
El proceso de construcción de la agenda define y acota el conjunto de temas
que pueden ser atendidos por los responsables de tomar las decisiones en el
sistema político de que se trate a partir de la lista de asuntos puestos a su
consideración. Forma parte integral del proceso de formulación de políti-
cas públicas.
La bibliografía en la materia señala que son dos las categorías generales
que comprenden los procesos de construcción de la agenda: la primera es la
de los participantes en tanto que fuentes de origen de asuntos, y el conjun-
to de procesos mediante los cuales los temas relevantes pueden ocupar un
lugar en el orden del día institucional, es la segunda.
Los procesos comprenden: la identificación y definición de los proble-
mas, la generación y especificación de políticas públicas para enfrentarlos y
los acontecimientos políticos al interior del sistema. Los tres sucesos trans-
curren de manera relativamente autónoma en sus correspondientes ver-
tientes o escenarios para ensamblarse en momentos críticos; las soluciones se
conjugan con los problemas y ambas se acoplan en circunstancias políticas
documentos
166
propicias. Esa conjunción abre una ventana de políticas, es decir, una opor-
tunidad para que los actores políticos del sistema promuevan sus propios
problemas y sus soluciones hacia la agenda formal.
En la Universidad existen dos tipos básicos de agendas: la agenda sis-
temática o pública y la agenda institucional o formal, que encuentra en el
rector a su más relevante promotor. A la agenda del titular de la rectoría cor-
responden las agendas de los principales subsistemas universitarios. Algunos
de los temas que no aparecen en estas agendas generales están presentes en
las agendas especiaIizadas de cada una de las dependencias que conforman
la institución.
La agenda sistemática de la UNAM puede entenderse como el conjun-
to de temas controversiales que interesan a la comunidad, muchos de los
cuales nunca se han resuelto, cuyo origen y causas se encuentran en los
múltiples ámbitos de la institución y frecuentemente en su exterior. La
agenda institucional es la lista de asuntos a los cuales las autoridades uni-
versitarias y gente fuera de la misma, pero directamente relacionada con
ella, le prestan seria atención en algún momento con objeto de hallarles una
solución satisfactoria. En razón de las características de la Universidad
muchos de esos asuntos son de carácter potencialmente conflictivo, por lo
que su composición puede modificarse de un momento a otro configurán-
dose como un proceso altamente dinámico.
Algunos temas acceden a la agenda formal y otros no. Algunas alterna-
tivas, más que otras, son seriamente consideradas. El que un asunto acceda
a la agenda sistemática no significa que se materialice en la agenda formal.
Y menos que por ese hecho pueda ser implementado mediante los progra-
mas institucionales. Incluso, si no fuera el caso, ello no significa que el tema
desaparecerá para siempre: aunque sea planteado de manera diferente, con
el tiempo volverá a ser motivo de discusión. Por ejemplo, las colegiaturas
universitarias no habían sido incrementadas desde hacía más de medio siglo;
no obstante, el intento de subirlas mediante diversas -y repetitivas- formas
ha sido recurrente en su historia. Los resultados también.
En tanto que la UNAM constituye un complejo sistema universitario,
sus agendas no sólo están configuradas por asuntos académicos o adminis-
trativos. Por esta razón, no es posible que la agenda institucional se ocupe en
su totalidad con asuntos rutinarios, pues la mayoría de sus problemas son de
carácter político y contingente. En el documento
Fortaleza y Debilidad de la
167
documentos
Universidad Nacional Autónoma de México
, elaborado en 1988 durante el
rectorado de Jorge Carpizo, se afirma que en la Universidad, por sus dimen-
siones y su importancia, "la tranquilidad política se ha sobrepuesto a los va-
lores académicos".
En ella existen diferencias en el acceso a la agenda formal, debido a la
desigual capacidad de influencia que cada uno de los múltiples grupos que
la conforman ejerce en la toma de decisiones, en razón de su nivel
jerárquico, su legitimidad académica, su representatividad política, sus
recursos y su capacidad de organización. En consecuencia, el contenido de
su agenda tiende a reflejar las inclinaciones estructurales del sistema político
universitario. Todos estos actores se mueven en el marco de una confluencia
de organizaciones, grupos, reglas, representaciones e iniciativas, y se encuen-
tran ubicados en los diferentes subsistemas, académico, administrativo,
laboral y estudiantil. Esta licitud diferencial es la que en gran medida deter-
mina la posibilidad de que una demanda sea considerada por quienes
toman las decisiones en la institución y alcance nivel de agenda.
El rector y los directores académicos juegan el papel principal en la
selección y definición de los problemas que formarán parte del orden del día
institucional, lo que les otorga un derecho presuntivo en la conformación de
la agenda. Sin embargo, existen otros miembros, organizados y no, dentro y
fuera de la institución, que por su experiencia disfrutan de esta prerrogativa
que les permite participar en el proceso de construcción de la agenda uni-
versitaria de poder. Además de las autoridades universitarias, algunos inte-
grantes de los cuerpos colegiados, los líderes sindicales y los dirigentes de
algunas organizaciones profesionales influyen fuertemente en la incorpo-
ración de muchas demandas en la agenda institucional o en el bloqueo o
reorientación de algunas propuestas.
Los estudiantes, los profesores y los investigadores, a pesar de ser la
población mayoritaria, representan los sectores con menos probabilidades de
acceder, por sí mismos o de manera pacífica, a la agenda institucional. La
historia de los conflictos estudiantiles universitarios muestra que cada vez
que los estudiantes, el sector que cuenta con menos recursos, han buscado
incorporar sus demandas a la agenda formal, tuvieron que recurrir al uso de
la violencia y al apoyo político externo para legitimarse frente a la comu-
nidad, con el riesgo de que organizaciones políticas más relevantes y con
documentos
168
medios más abundantes intervengan en los conflictos en su nombre y capi-
talicen el movimiento, como sucedió en 1999.
Con una gran base de apoyo en la comunidad universitaria y con una
importante lista de éxitos académicos y financieros a favor de la institución,
en enero de 1997, Francisco Barnés tomó posesión como rector de la
Universidad Nacional Autónoma de México en el patio central de la Facultad
de Química, de la que fuera director antes de ocupar la Secretaría General de
la Máxima Casa de Estudios. Su llegada al más alto cargo universitario estu-
vo condicionada a fuertes compromisos con la administración saliente. La
enorme simpatía del Presidente de la República con la que contaba el fla-
mante rector parecía resguardarlo de la acción perturbadora de los grupos
externos. Dicha influencia se tradujo en una excesiva confianza, pues el go-
bierno le apoyaría tanto en sus iniciativas como en sus consecuencias políticas.
Desde su arribo a la rectoría se vislumbraba el papel que habría de repre-
sentar el gobierno de la república, particularmente la Secretaría de Educación
Pública, cuyos miembros más destacados buscaban imponer un modelo
educativo que trata de someter a las instituciones de educación superior a las
políticas sugeridas por los organismos financieros internacionales: de manera
particular en lo que atañe a las fuentes de financiamiento.
El extraordinario respaldo financiero otorgado por destacados miem-
bros del sector privado de la industria de la transformación a la Facultad de
Química durante su gestión, fue requerido por el nuevo rector para la toda
la Universidad. Apoyo necesariamente condicionado a las reformas académi-
cas y financieras vislumbradas en su plan de trabajo. Dicho soporte habría
de buscar materializarse por medio de una campaña de recolección de fon-
dos y mediante los proyectos de la recién creada Coordinación de
Vinculación Universitaria. Gracias a todo esto y a su impecable hoja de ser-
vicios, Francisco Barnés contaba con un enorme capital político.
Cuando llegó a la rectoría, la Universidad gozaba de una estabilidad
conservadora, urgida de cambios y en cuyo interior emergían cada vez más
grupos excluidos de la toma de decisiones debido a sus posiciones críticas.
Mostraba una abultada agenda sistemática rezagada que presionaba fuerte-
mente los calendarios, los procedimientos y la capacidad de asimilación
institucional. Esta agenda ya incluía el tema de su financiamiento. Su
primera acción fue la definición de su agenda formal. Lo más urgente para
el nuevo rector era que el plan de trabajo que presentó ante la Junta de
169
documentos
Gobierno, como condición normativa para poder ser designable al cargo,
ganara el estado de
agendum
.
Su lista de prioridades, en contraste con la de su antecesor inmediato, se
caracterizó por su contenido renovador y reformista. Incluía asuntos poten-
cialmente conflictivos y susceptibles de crítica y oposición. Aparentemente
no existía discrepancia entre la nueva agenda formal y la agenda sistemática
de la Universidad, ya que ambas comprendían diversos temas que desde tiem-
po atrás habían sido identificados mediante diagnósticos elaborados por
encargo de diversos rectores de la institución. Además, muchos de ellos se
habían debatido ampliamente durante el Congreso Universitario de 1990,
incluyendo el asunto del financiamiento universitario.
Para muchos analistas, el conflicto de 1999 no puede desconectarse del
que se escenificó en el año de 1986 y que derivó en ese Congreso, por lo que
la falta de implementación de una buena porción de los acuerdos con-
cluyentes, sobre todo aquellos relacionados con la estructura académica y de
gobierno, se constituyó en una de las causas objetivas del problema analiza-
do; y obviamente de sus efectos. El entusiasmo, el esfuerzo y el desgaste de
gran parte de la comunidad universitaria durante ese magno evento, en lugar
de fortalecer y adecuar a la institución a las condiciones de su entorno, la
dejaron en una posición altamente riesgosa que tardaría menos de una déca-
da en manifestarse.
Poco tiempo después de que asumiera la rectoría, la agenda que habría
de regir su período quedó configurada al término de una reunión con la
Comisión de Planeación universitaria, integrada por las autoridades más re-
levantes de la institución. El documento resultante, con el título de
Plan de
Desarrollo de la UNAM 1997-2000, Metas Institucionales y Programa de
Trabajo 1998
, se presentó a la comunidad con el propósito explícito, que
nunca se consumó, de recoger sus puntos de vista. El plan proponía acciones
específicas para complementar el presupuesto universitario, sobre la base de
estudiar, revisar y adecuar la generación de ingresos propios.
En este punto se destacaban las siguientes propuestas: solicitar al go-
bierno federal un subsidio suficiente y constante, impulsar una campaña
financiera de recolección de fondos posteriormente nominada
UNAMos
esfuerzos
, buscar que los distintos procesos de educación continua y activi-
dades de extensión tuvieran un carácter auto-financiable, y estudiar, revisar
y adecuar la generación de ingresos propios,
incluyendo los derivados de los
documentos
170
servicios de educación
. De este último punto habría de derivarse la controver-
tida propuesta de incrementar las cuotas.
El nuevo rector Barnés, según su costumbre, comenzó a trabajar bajo
esquemas reformadores e innovadores a pesar de que por su larga experien-
cia en los asuntos universitarios, sabía que los mecanismos y procesos para
la construcción de la agenda universitaria están limitados por múltiples
condiciones y oportunidades, particularmente por la conjunción de diversas
circunstancias de orden político, ideológico y estructural.
Durante los primeros meses de su rectorado enfrentó con éxito algunos
problemas que se venían arrastrando desde hacía muchos años, y que se habían
constituido en tabúes que trababan muchas de las reformas que requería la
institución. Su primera acción relevante fue la modificación a los reglamentos
General de Inscripciones y de Exámenes que afectaban el llamado pase
automático y la permanencia de los estudiantes. Estas medidas lo colocaron en
una muy favorable situación política, sólo equiparable a la prevaleciente a los
primeros años del rectorado de Guillermo Soberón un cuarto de siglo atrás.
Los participantes en la construcción de la agenda
Los principales participantes en el proceso de construcción de la agenda al
interior del gobierno de la Universidad son: la rectoría, los funcionarios uni-
versitarios, el Colegio de Directores y el Consejo Universitario. Fuera de él
destacan los diversos grupos de académicos, de estudiantes, de trabajadores y
de egresados que funcionan en la comunidad así como algunos individuos no
organizados. Al exterior, pero no solo observando, se encuentran, básicamente,
los gobiernos Federal y del Distrito Federal y los partidos políticos. Algunos
actores relevantes se localizan en los medios profesionales, industriales y de
negocios. De manera coyuntural se dejan ver en los ámbitos laborales y
sociales. Los medios informativos y el estado de la llamada opinión pública
también llegan a jugar un importante papel en el proceso. Los procedimien-
tos para la designación de autoridades universitarias y las elecciones para
elegir representantes ante los consejos institucionales afectan las agendas insti-
tucionales porque son los mecanismo de acceso al gobierno de la UNAM.
171
documentos
Participantes dentro del gobierno universitario
Por disposición legal, un sistema diseñado para funcionar en forma
democrática, como lo es la UNAM, se encuentra fragmentado para lograr el
equilibrio de poderes. Esto supone la imposibilidad de que un solo actor
político lo controle; asimismo explica por qué se requiere de una combi-
nación de personas -o de grupos- y de procesos para llevar una idea al debate
público y a la agenda formal. En consecuencia, el proceso de elaboración de
políticas universitarias está influido de diversas maneras y con diferente peso
específico por personas que trabajan en el gobierno de la institución y por
quienes aún cuando no forman parte de la administración de la Universidad
operan en su interior.
En la Universidad, los procesos para la elaboración de políticas da lugar
a un intenso juego de participantes, visibles y ocultos, en donde no se
excluye la constante presencia de nuevos actores, aunque no todos cuentan
con las mismas posibilidades de impulsar sus demandas a la agenda institu-
cional. Sin embargo, el rector, su equipo cercano y los directores de escue-
las, facultades e institutos conforman el equipo más relevante del conjunto
visible de participantes en la determinación del orden del día institucional.
Además, los directores académicos, al formar parte de las comisiones del
Consejo Universitario, también tienen una gran influencia en la elaboración
de propuestas de solución a los múltiples y diverso problemas que configu-
ran la agenda sistemática de la institución. Los actores ocultos se encuentra
en las áreas de planeación y desarrollo institucional de la rectoría constituyén-
dose en importantes auxiliares de las autoridades. Este esquema general de
gobierno se reproduce en cada una de las entidades académicas, lo que hace
que las más relevantes áreas de la política universitaria estén controladas por
un limitado conjunto de actores cuya ventaja competitiva les permite favore-
cer a diversos intereses de grupo.
Cuando los miembros de la comunidad universitaria hablan de
Rectoría
se están refiriendo a una combinación de tres actores: el rector, su cuerpo de
asesores y su gabinete, conocido como el staff. La presencia del rector en
todos los cuerpos colegiados de la institución y sus relaciones con el resto de
las autoridades universitarias así como su influencia al exterior de la univer-
sidad, convierten a la rectoría en la entidad universitaria de toma de deci-
siones más poderosa, unitaria e integral.
documentos
172
Por la naturaleza, composición, magnitud y complejidad del sistema
universitario, la rectoría pareciera haberse convertido en un actor más en la
elaboración de las políticas institucionales. Sin embargo, debido a sus abun-
dantes recursos y medios, a la gran cohesión del aparato institucional, a la
posibilidad de atraer la atención pública, al apoyo, no siempre claro, del go-
bierno y a sus relaciones con diversos grupos de interés, el rector tiende a
dominar el proceso de construcción de la agenda universitaria. Su influencia
se ve incrementada en función de su compromiso con su proyecto y con la
viabilidad de sus propuestas, con su popularidad y con el apoyo de impor-
tantes sectores de la comunidad. Esta posición le otorga el derecho a jugar el
papel más relevante en la identificación y definición de los problemas con los
que habrá de contender convirtiéndolo en el mayor propietario de los proble-
mas generales de la Universidad, propiedad que sólo es compartida con otras
autoridades de la institución. Sin embargo, la máxima autoridad universitaria
no puede esperar que sus órdenes siempre sean realizadas. Si bien puede
determinar la agenda, no siempre está en posibilidad de decidir las alternati-
vas seriamente consideradas, menos aún de controlar sus consecuencias.
Muchos rectores han comprobado que una gran cantidad de eventos fuera de
su control han modificado su propia agenda. Además, han corroborado,
como el propio Francisco Barnés, que fijar la agenda y determinar las alter-
nativas es una cosa e influir en su implantación y resultados finales es otra.
El equipo de apoyo es el personal adscrito directamente al rector está
conformado por asesores de alto nivel, que además de capacidad técnica
requiere de una gran habilidad política y un gran sentido de la negociación;
sobre todo de un gran conocimiento de la universidad. A su coordinador de
asesores, Francisco Barnés le adscribió, entre muchas otras responsabilidades
relevantes, la de conducir la integración de las ideas que dieron forma al Plan
de Desarrollo 1997-2000, la coordinación del programa
UNAMos esfuerzos
y la de apoyar a la Secretaría de Rectoría en las tareas políticas estudiantiles
que le correspondían. Asimismo, la de colaborar con la Secretaría General en
la elaboración de los proyectos de las importantes reformas relativas al ingre-
so y la permanencia de los estudiantes en la institución y las del Reglamento
General de Pagos, incluido el diseño de las estrategias para su imple-
mentación. Además, era el encargado de llevar las negociaciones importantes
con otros actores políticos fuera de la institución, básicamente con las áreas
de inteligencia del Gobierno Federal. Junto con el Secretario de Rectoría, fue
173
documentos
el estratega del rector durante el conflicto estudiantil reseñado. Tal cúmulo
de responsabilidades que le enfrentaban frecuentemente con puntos de vista
divergentes, le generó al Coordinador no pocos enfrentamientos con otros
miembros del equipo del rector.
El staff está constituido por los altos funcionarios nombrados por el ti-
tular de la rectoría. A este gabinete le corresponde recoger los problemas más
acuciantes de sus áreas de responsabilidad e impulsarlos a la agenda formal.
Probablemente, su mayor influencia está en la generación de una gran varie-
dad de alternativas para su solución, de entre las cuales se seleccionarán
aquellas que se presentarán ante los cuerpos colegiados para su aprobación.
Una muy importante función histórica de estos altos funcionarios es
conducir las negociaciones en los asuntos comunes con las diferentes enti-
dades del gobierno. La Secretaría Académica discute con la Secretaría de
Educación Pública; la Secretaría Administrativa con la de Hacienda, y la de
Rectoría con la de Gobernación. La oficina del Abogado General conduce,
básicamente, los asuntos relacionados con la Secretaría del Trabajo y con las
Procuradurías General de la República y del Distrito Federal.
El staff procede por lo general de las dependencias académicas y de
investigación y es de suponer que son seleccionados por su destacado desem-
peño y por su habilidad política y conocimientos de gestión. En ocasiones
se recurre a personas que no pertenecen a la comunidad, sobre todo por su
experiencia en funciones técnico-administrativas, buscándose un
entreveramiento entre la academia y el mundo profesional. Un requisito
importante para la integración del equipo de rector consiste en combinar de
manera equilibrada individuos que surjan de las áreas técnico científicas y
sociales. El staff de Francisco Barnés no obedeció a este esquema: de los
nueve puestos principales, dos terceras partes de sus integrantes procedían de
las áreas técnico científicas, incluidas las tres secretarías más relevantes.
Desde la configuración de su gabinete, el rector evidenció la influencia
del grupo político de su antecesor al incorporar a algunos de sus más desta-
cados miembros a las dos secretarías estratégicas desde donde se garantizaba
el control financiero y político de la institución: la de Planeación, que
además de sus relevantes funciones controlaba las asignaciones pre-
supuestales, y la de Rectoría. Es por ello que muchos asuntos que no habían
podido ser colocados en la agenda de la anterior administración ampliaban
sus posibilidades de acceder a la de la flamante rectoría. También algunas
documentos
174
alternativas de solución archivadas, como el aumento a las colegiaturas.
Asimismo, se acusó el influjo de importantes grupos académicos actuantes,
al incorporar a las secretarías General y Administrativa a dos de los directores
académicos que habían sido considerados como "rectorables", en razón
menos de sus logros académicos y más de su clientela política. Debido a las
características de corte conservador de la mayoría sus principales colabo-
radores, muchos universitarios advirtieron la emergencia de una tecnocracia
que privilegiaría el análisis puramente racional de las políticas institucionales
sobre la búsqueda de consensos políticos.
Puede decirse que en la UNAM, a diferencia del gobierno federal,
opera un incipiente servicio civil de carrera, debido a la antigüedad de los
funcionarios que lo integran. A pesar de la diferencia salarial que los coloca
por debajo del promedio nacional, el fuerte compromiso institucional hace
que la mayoría prefiera prestar sus servicios en la Universidad. Además,
muchos de ellos por ser profesores o investigadores tienen su base laboral en
las dependencias universitarias, por lo que no es extraño verlos ora en activi-
dades académicas, ora con responsabilidades administrativas.
Si bien la influencia de la alta burocracia universitaria en la construc-
ción de la agenda es limitada frente a otros participantes de mayor jerarquía,
más preocupados por los asuntos de política, esta red de cuadros profesio-
nales cuenta con una mayor capacidad en la generación de alternativas y su
implantación, debido a su mayor permanencia en el aparato de gobierno, su
experiencia personal y el ahínco puesto en sus programas. También por el
cúmulo de relaciones con otros participantes dentro y fuera de la adminis-
tración, con las comisiones de los consejos institucionales y con diversos
grupos que operan dentro o tienen que ver con la institución, lo que los
convierte en canales de comunicación fluidos y eficientes. Es lógico, por lo
tanto, suponer que los altos mandos definen los problemas de la agenda y
piden a sus colaboradores el diseño de las soluciones posibles. Luego
entonces, parece ser que el modelo vertical de política burocrática, cuyos
resultados son una función del juego de fuerzas entre grupos de intereses
propios producto de enfrentamientos y compromisos, de competencias y
coaliciones -de ajustes mutuos-, es el que domina el proceso de formación
de la agenda al interior de la Universidad.
Muy cercano al rector se encuentra el Colegio de Directores, órgano de
autoridad conformado por los diferentes titulares de las dependencias
175
documentos
docentes y de investigación. Aunque no forma parte del equipo del rector,
constituye el cuerpo con mayor influencia real en la elaboración de las políti-
cas universitarias. En adición a sus funciones de gestión, los directores
académicos presiden los consejos técnicos de sus dependencias y ocupan, por
mandato de ley, un lugar preferencial en el Consejo Universitario. Su impor-
tante presencia se extiende más allá de las fronteras de la institución, alcan-
zando los campos educativos y profesionales nacionales e internacionales en
sus respectivas especialidades. Todos ellos cuentan con un amplio currículo
científico, académico y profesional, lo que no siempre les garantiza una
gestión exitosa.
Además de este conglomerado, en la UNAM funcionan diversos cuerpos
colegiados institucionales. Los más relevantes son el Consejo Universitario, los
consejos técnicos de escuelas y facultades y de las coordinaciones de
Investigación Científica, de Humanidades y de Difusión Cultural y los
Consejos Académicos de Área.
El Consejo Universitario, único cuerpo al que me referiré por ser el
máximo órgano colegiado de la institución, es presidido por el rector; en su
seno se encuentran representados, aunque de manera desigual, todos los sec-
tores de la comunidad. Su papel en el proceso de construcción de la agenda
es múltiple y variado. El marco legal de la Universidad obliga que toda pro-
puesta de modificación a los diversos ordenamientos de la institución deberá
ser sometida a su aprobación.
Debido a sus atribuciones legales, a su posición política y académica y al
cúmulo de información a la que tienen acceso sus miembros, su influencia se
extiende a la elaboración de políticas y a la especificación de alternativas. Sin
embargo, las presiones a las que están sujetos por parte de la admi-nistración
central, de los grupos de interés, de los medios masivos y de sus comunidades,
limitan sus posibilidades de establecer la agenda por ellos mismos. Sin embar-
go, su influencia no deja de ser importante, particularmente la de algunos con
mayor historia, experiencia y posición política en el sistema universitario.
Muchos consejeros descubrieron en 1999 que el aprobar una propuesta no
garantiza su implantación de acuerdo a sus propósitos.
La disparidad entre los consejeros provenientes de procesos electorales
y aquellos que por su carácter de autoridades académicas tienen un asiento
asegurado en el órgano colegiado ha sido criticada por muchos miembros de
la comunidad universitaria. En reiteradas ocasiones diversos representantes,
documentos
176
estudiantiles y académicos, han planteado la necesidad de modificar la com-
posición del Consejo para reducir el peso del Colegio de Directores en él,
puesto que esta inequidad hace muy dificil que una iniciativa que provenga
de otros consejeros llegue al pleno; y de lograrlo, no siempre alcanza la ma-
yoría necesaria para su aprobación.
Lo anterior parece confirmarse por el hecho de que cuando en el orden
del día aparece un asunto controversial, no obstante que ya ha sido discuti-
do y dictaminado por las diversas comisiones correspondientes, o si se espera
que surja de manera contingente un tema dificil, era costumbre frecuente, al
menos hasta 1999, que el rector se reuniera previamente con los miembros
de ese colegio con el fin de unificar los criterios y acordar las estrategias y
orientaciones conducentes.
No solo los académicos universitarios se sienten sub-representados en el
Consejo Universitario. En los resultados de la encuesta efectuada entre los
estudiantes se refleja que sólo una tercera parte de ellos (28%) se sentían bien
representados en el Consejo Universitario. El resto, además, no lo considera-
ba un canal confiable de interlocución con las autoridades universitarias.
Aunque para realizar su trabajo los consejeros cuentan con un aparato
logístico eficiente y experimentado, deben enfrentar una abultada agenda,
pues cada uno atiende su agenda personal, lo que hace un total de 132 agen-
das, a las que se suma la institucional, por lo que su coordinación complica la
labor del Secretario General de la Universidad, quien funge como el del pro-
pio Consejo. Se trata, pues, de una agenda saturada, que necesariamente tiene
que enfrentar algunos asuntos en beneficio de otros quizás más relevantes. Es
por ello que frecuentemente existan fuertes discrepancias en la interpretación
de las prioridades en su propia agenda. Más de un miembro de este cuerpo
colegiado ha señalado que la mayoría de las veces sus actuaciones se limitan a
desahogar simples trámites administrativos, aprobar presupuestos, designar
profesores eméritos y sancionar informes de las comisiones internas. No
obstante, existen evidencias de que en diversas ocasiones a lo largo del conflic-
to la participación de muchos consejeros profesores evitó la fractura del órgano
colegiado al disminuir el riesgo de un mayor enfrentamiento en su seno, lo que
habría derivado en un proceso acelerado de deslegitimación poniendo en
mayor riesgo la gobernabilidad de la institución.
177
documentos
Los participantes fuera del gobierno universitario
Los grupos universitarios de interés
Los principales actores en el proceso de construcción de la agenda que no
ocupan una posición formal en la administración son los grupos de interés
universitarios, entendidos como conjuntos de individuos que funcionan
dentro de la Universidad, distintos de los consejos institucionales u otros
comités formales, que se organizan permanentemente para influir en el pro-
ceso de elaboración de políticas. Los principales grupos de este tipo están
organizados por categorías y por objetivos. Estas escalas corresponden al tipo
de actividad que realizan sus miembros: docencia, investigación, extensión y
administración. Sus propósitos son de índole académica, laboral, política,
profesional, cultural, social y religiosa. Su relevancia está en función de los
recursos económicos y políticos con los que cuente y con la capacidad de
atraer la atención del público. De alguna manera todos ellos mantienen vín-
culos con personas, organizaciones e instituciones externas no necesaria-
mente de carácter político.
Por lo complejo de sus relaciones, sus diversos intereses en juego, sus
múltiples canales de comunicación y por sus valores comunes con los de
diversos segmentos de la comunidad y de la sociedad, es difícil trazar una
línea de demarcación entre sus actividades y espacios de actuación. Los
aspectos ideológicos, las orientaciones académicas, los intereses políticos, las
cuestiones económico presupuestales, las visiones sociales y los múltiples
puntos de vista sobre los diferentes asuntos configuran puentes de contacto,
frecuentemente controvertidos, entre quienes conforman el gobierno uni-
versitario y aquellos que actúan fuera del aparato administrativo.
En la Universidad coexiste un gran número de estos grupos. Algunos
participan de forma más activa en la definición de temas, otros en la especi-
ficación de las alternativas que serán tomadas en cuenta por los proveedores
de decisiones. Unos promueven nuevos cursos de acción, otros bloquean las
iniciativas de las diversas autoridades. Hay evidencias de que su actividad,
sobre todo la de los grupos estudiantiles, se orienta más a esto último que a
impulsar asuntos para la agenda. Ello no quiere decir que todos los univer-
sitarios participan en sus actividades. Un factor crucial en el éxito de los gru-
pos de interés es la cohesión interna. Las discrepancias entre los líderes y
entre éstos y sus seguidores, como se evidenció en el conflicto universitario
documentos
178
de fin de siglo, es uno de los problemas que con más frecuencia afecta la
coherencia de un grupo.
A pesar de que los principales grupos de interés universitario son el
Sindicato de Trabajadores de la institución, STUNAM, y la Asociación del
Personal Académico, AAPAUNAM, sus demandas, por lo general, se limi-
tan a cuestiones de índole laboral. Sin embargo, es frecuente ver a la primera
ejerciendo presiones a las autoridades en asuntos de carácter político, sobre
todo, como sucedió durante el conflicto de 1999, en apoyo a las demandas
estudiantiles. Ambas organizaciones tienen representantes; la primera, en
todas las dependencias administrativas y académicas; la segunda, en estas
últimas. Algunos profesores e investigadores se ven, no obstante, representa-
dos por el propio sindicato.
Estas organizaciones funcionan con base en estatutos legales y mecanis-
mos propios. Sus demandas se canalizan por medio de contratos específicos
para mejorar sus salarios o sus condiciones de trabajo. Poseen los recursos
necesarios para desarrollar sus actividades debido a que se sostienen por cuo-
tas obligatorias de sus miembros y alcanzan un alto grado de cohesión. No
obstante, existen diversas corrientes políticas en su interior, sobre todo en el
sindicato de los trabajadores, que se manifiestan en torno a sus demandas, a
la selección de sus líderes y en cuanto a su participación en los conflictos al
interior de la universidad. También en sus relaciones con otros organismos
políticos y sindicales del país.
En la Universidad existen, además, asociaciones y colegios de profesores
y de investigadores, múltiples y variadas organizaciones estudiantiles y re-
presentaciones de organismos externos de corte profesional, social, religioso,
político y partidario. Aparte de los consejos técnicos o internos y de las de-
legaciones sindicales, todas las dependencias académicas cuentan con una
organización representativa de las diversas corrientes internas para lograr que
sus demandas accedan a la agenda institucional y para desahogar asuntos de
orden académico y de índole local.
Las agrupaciones académicas con mayor capacidad de influencia en la
definición de temas de la agenda universitaria tienen su origen en las facul-
tades más grandes, más antiguas y con mayor tradición: la Facultad de
Derecho, la de Ingeniería y la de Medicina. Asimismo, las provenientes del
área de la Investigación Científica. Un ejemplo ilustrativo: de los últimos diez
rectores de la UNAM, ocho provenían de las dependencias mencionadas.
179
documentos
Los múltiples y diversos grupos estudiantiles actúan de forma indepen-
diente algunos y otros no tanto. La mayoría funciona con poca clientela,
mínimos recursos y en forma desarticulada a través de corrientes o grupos de
incipiente organización. Sin embargo, cuando un asunto relevante ha alcan-
zado un lugar en la agenda formal y no coincide con los valores de los gru-
pos más importantes, todas esas corrientes establecen alianzas, aunque no
necesariamente satisfagan por igual todos los intereses en juego. Los conflic-
tos estudiantiles de 1986-87 y el de 1999 son ejemplos recientes de este tipo de
coaliciones. Sin embargo, desde la desaparición de las sociedades de alumnos
tradicionales y de los comités de lucha surgidos a la luz del movimiento estu-
diantil de 1968 no ha existido, salvo de manera coyuntural, un organización
unitaria y general representativa de los estudiantes universitarios.
Las organizaciones profesionales y de egresados, aun cuando cuentan
con diferentes recursos y posibilidades, representan una fuerza solidaria con
la Universidad de la mayor importancia. Sus intereses obedecen a cuestiones
de beneficio institucional y en diversas ocasiones han participado activa-
mente en la solución de problemas que ha tenido que enfrentar la máxima
casa de estudios. Difícilmente una dependencia académica puede prescindir
de ese considerable apoyo, sobre todo en cuestiones económicas, de
equipamiento, de asesoría profesional y de actividad docente. En buena
medida, por ejemplo, las empresas nacionales más importantes de ingeniería
y construcción han desarrollado buena parte de su tecnología en instala-
ciones y con investigadores de la Facultad y del Instituto de Ingeniería.
Los actores extra universitarios
"La Universidad ha tenido y tiene, hoy como en el pasado, un problema del
que derivan sus conflictos: la versión irracional de una supuesta amenaza a
los estudiantes y la intromisión de distintas autoridades: la Presidencia de la
República y la del gobierno de la ciudad de México", escribió durante el
conflicto el reconocido maestro universitario, Gastón García Cantú.
El hecho de que el presupuesto de la UNAM, que para el año 2005
alcanzó un nivel de 18,000 millones de pesos corrientes, dependa casi en su
totalidad del financiamiento gubernamental constituye una razón de peso
para que el Gobierno Federal, al margen de la Autonomía alcanzada en
1929, intervenga en la conducción de asuntos universitarios. La relevancia
documentos
180
de la institución en el sistema nacional de educación superior y en el de
investigación añaden más razones de su alta exposición a las injerencias de
las diversas dependencias del gobierno. Es evidente que no todas ellas son
perniciosas.
La relación inmediata entre el gobierno capitalino y la Universidad obe-
dece, en primera instancia, a una cuestión territorial relacionada con el pago de
impuestos, la dotación de servicios y la seguridad en los alrededores de los cam-
pos universitarios. Aspectos extensivos al gobierno del Estado de México.
Muchos programas de la institución se realizan por la vía de acuerdos con el
gobierno del Distrito Federal para estudiar u opinar, e incluso generar proyec-
tos específicos, en torno a la problemática urbana. Desde hace tiempo funciona
en la Universidad el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad.
No es extraño, además, encontrar a profesores e investigadores de la
UNAM unas veces en las aulas y laboratorios universitarios, otras en las
diversas dependencias del gobierno, incluso en los más altos niveles de
decisión. Varios rectores universitarios han ocupado, antes o después de la
rectoría, cargos en diversos gabinetes presidenciales. Las suspicacias en torno
a la influencia del gobierno en las decisiones de políticas universitarias se
refleja en el hecho para un gran número de universitarios fue el presidente
Ernesto Zedillo quien "ordenó" al rector Barnés el aumento de las cuotas
universitarias. Proposición que Francisco Barnés ha negado sistemática-
mente, aceptando tan solo que el Presidente se limitó a darle su apoyo en la
frustrada iniciativa.
Los partidos políticos pueden influir en la agenda universitaria a través
del contenido de sus programas de acción, sobre todo en los aspectos rela-
cionados con las prioridades en materia de educación e investigación cientí-
fica, así como por las ideologías que pregonan. Sin embargo, al igual que en
las promesas de campaña, la plataforma política de los partidos con relación
a los temas universitarios casi nunca se traducen en beneficios a la institu-
ción cuando sus candidatos obtienen un cargo en el gobierno.
La Universidad ha sido una importante base clientelar para los par-
tidos políticos, sobre todo cuando no existían otros espacios para el debate
y la participación política nacional, quienes han buscado en la comunidad
universitaria la oportunidad para apoyar a sus candidatos a los puestos de
elección. Fue, hasta pasado el conflicto de 1999, el Partido de la Revolución
Democrática, como antes lo había sido el Partido Revolucionario Institu-
181
documentos
cional, el que encontró entre los estudiantes una importante clientela políti-
ca. También la Universidad ha sido el origen de muchos de sus más rele-
vantes cuadros políticos. Existen evidencias que muestran que durante el
conflicto múltiples acciones y diversos planteamientos fueron realizados por
una miríada de organizaciones políticas. En tiempos de Guillermo Soberón,
una de las divisas fundamentales de su rectorado se sintetizaba en la frase:
¡Fuera partidos políticos de la UNAM! No obstante, hoy día no es posible
entender a la institución sin considerar esa presencia.
Los medios masivos
Existen múltiples ejemplos, como el caso analizado, en que el sistema informa-
tivo es uno de los espacios donde se escenifica la batalla por el acceso de un
asunto a la agenda formal, ya que una condición para ello es que sea objeto de
interés público. Los medios masivos garantizan la publicidad de los eventos
sociales, al determinar con qué información debe contar la gente en la mayoría
de los temas a considerar. Esta capacidad para moldear la agenda pública incide,
en buena medida, en la elaboración de políticas. El conflicto de 1999 recibió
una gran cobertura (cerca de 40 mil notas publicadas de abril a noviembre de
ese año, sin considerar los medios electrónicos) que contribuyó a que durante
diez meses el conflicto fuera el asunto prioritario de la agenda pública.
Desde el inicio de la rectoría de Francisco Barnés, cuatro temas consti-
tuyeron las principales preocupaciones de los reporteros de la "fuente uni-
versitaria". Uno de ellos, invariable y reiteradamente, se refería al aumento
de las cuotas escolares incidiendo, de alguna manera, en la justificación
pública para incluir el tema en su agenda formal. El rector, al no asumir o
no tener una posición definitiva, mantuvo el asunto en la agenda pública
quizás con el objeto de ir midiendo las diferentes reacciones de la comu-
nidad, convirtiendo el desempeño de la prensa en parte de la controversia.
En consecuencia, el punto nunca desapareció de la agenda de los
medios; su redundancia mantenía una tensión en torno a la eventualidad de
su puesta en operación, lo que contribuyó a poner en alerta a los grupos
potencialmente opositores y a estimular a quienes estarían a favor de tal
medida. Con ello, se crearon las condiciones para la contienda al reforzar las
diferencias ideológicas y de orientaciones entre los diversos sectores y grupos
de interés que operaban en la comunidad universitaria.
documentos
182
El movimiento que en un inicio fue altamente dinámico se tornó extre-
madamente estático por lo que fue necesario, por ambas partes, utilizar un
sinfín de estrategias para ampliar su ciclo de atención y mantener indefinida-
mente la atención pública. Los medios se constituyeron entonces en el único
mecanismo para la difusión del evento. Primero, lo habían sido para infor-
mar a los públicos integrados por los estudiantes y el resto de la comunidad.
Después, hacia los públicos externos. Su eficacia entonces consistió en
amplificar el conflicto, así como en proporcionar a los contendientes la tri-
buna complementaria para la exposición de motivos y la definición de los
asuntos en disputa. Cuando la dirección del movimiento pasó a manos de
los grupos extremistas, los estudiantes que originalmente lo apoyaban fueron
alejándose del escenario, ya fuera por la ausencia de una salida al problema
ya por que sus líderes fueron expulsados a causa de su actitud calificada
como moderada. Consecuentemente, la estrechez de su base social se hizo
evidente obligando a sus dirigentes a desplazar el centro de la contienda
hacia los medios informativos con el fin de extender el alcance de su protes-
ta. La rectoría había puesto en juego todos sus recursos y el aparato institu-
cional de comunicación, primero para apoyar la propuesta y posteriormente
para tratar de orientar la percepción del conflicto en su favor.
Cuando la mayoría de los medios ponderaron las actitudes violentas y la
posiciones extremas, muchos reporteros entraron en contradicción con los
líderes, ya que las notas que construían quedaban implicadas en la imagen del
movimiento; los medios certificaron a los líderes y a las personalidades dignas
de nota, convirtiendo liderazgo en celebridad, algo muy diferente. Es el caso
del estudiante conocido como el
Mosh
, que si bien no era uno de los dirigentes
más significativos, gracias a sus características personales fue descubierto por
los medios tornándose en el representante emblemático del movimiento. Tal
sobreexposición pública generó tensiones al interior de la dirigencia, puesto
que muchos de sus compañeros experimentaron una gran molestia que exa-
cerbó las disputas por el poder entre sus mismos correligionarios.
La lógica subyacente parece ser la siguiente: desde el principio los
medios descubrieron la protesta y el movimiento colaboró con ellos. Al pe-
netrar en la vida interna del conflicto, la prensa presentó ampliamente el
problema de diversas maneras modificando, de acuerdo con las característi-
cas de cada uno, la calidad y el sesgo de esas pautas; diferentes corrientes del
movimiento debatieron las maneras de encarar la nueva situación informa-
183
documentos
tiva. Algunos quedaron a la defensiva; otros, respondieron de forma agresi-
va tanto física como noticiosamente. Muchos de los periodistas reflejaron esa
situación en sus publicaciones de manera negativa a los liderazgos, lo que
influyó en su pérdida de legitimidad, a lo que también contribuyeron las
posiciones extremistas de los paristas, todo lo cual se tradujo en una ausen-
cia creciente de sus seguidores. El gobierno y las autoridades universitarias
intervinieron para reforzar esa imagen.
Eran, pues, diferentes momentos dentro de un proceso general articu-
lado en que los opositores al interior de sus diversas y contradictorias corri-
entes, los medios y las autoridades gubernamentales y universitarias, todos
ellos inmersos en el problema, contendían por imponer los términos de la
cobertura noticiosa; luchaban, en última instancia, por definir y redefinir al
movimiento y la naturaleza de la realidad política que lo rodeaba. En ningún
caso fue imposible ignorar los reflectores de los medios, supeditando sus
acciones, incluso el llamado diálogo en el Palacio de Minería, al "micrófono
simbólico". Pareció pues, que el movimiento giró en torno a los medios más
que éstos en torno al conflicto.
A lo largo del conflicto, la mayoría de las publicaciones trataron el asun-
to en términos de noticia, es decir, se centraron más en los hechos violentos
y escandalosos que en razón de las causas y consecuencias subyacentes, como
en el caso de la manifestación que habría de ocurrir en los carriles centrales
del periférico de la Ciudad de México, iniciando frente a las instalaciones de
Televisa. Asimismo, ponderaron a los dirigentes y las co-
rrientes que repre-
sentaban por encima de sus bases sociales reales, tal como fue el caso del
Mosh
y otros líderes emblemáticos, y pusieron el acento en el conflicto más que en
las diversas posiciones en torno al problema, salvo en el caso del debate en
torno a la gratuidad o no de la educación.
Cabe destacar sin embargo que, en contraste con el tratamiento de las
notas informativas, por lo demás de acuerdo a la lógica periodística actual,
el conflicto universitario dio lugar un muy importante y productivo caudal
de artículos de opinión. Casi no hubo articulista o comentarista que no
dedicara al menos una reflexión seria, oportuna, profunda y comprometida
al controversial tema.
documentos
184
Los públicos universitarios y la comunicación
Existen evidencias de que la participación del público en un conflicto
aumenta las posibilidades de que un tema en disputa alcance estatus de
agenda. Sin embargo, no existe un auditorio singular o indiferenciado; un
público siempre es específico a una situación o a un asunto particular. En
consecuencia, la sociedad en cada momento estará compuesta por un com-
plejo entramado de diversas audiencias, específicas al asunto de que se trate,
cuya relevancia puede ser definitiva en una contienda dada.
Los públicos específicos dentro de la UNAM dependen ya sea de sus
intereses, afiliaciones o simpatías a uno u otro de los grupos contendientes
en una disputa o de la naturaleza del asunto de que se trate y corresponden
a aquellas agrupaciones de profesores, investigadores, estudiantes y traba-
jadores de la institución. Fuera de la Universidad se pueden considerar a las
organizaciones políticas, sociales, profesionales y empresariales que simpati-
zan o se identifican con las propuestas de las autoridades universitarias o con
las demandas de sus opositores.
En el caso del conflicto que nos ocupa, se distinguieron dos bloques de
públicos específicos, externos e internos, que apoyaron las posiciones de uno
u otro contendientes. Entre los que se identificaron con la rectoría se encon-
traban, principalmente, la mayoría del Colegio de Directores, un amplio
sector del Consejo Universitario, la dirigencia de la Asociación Autónoma
del Personal Académico de la Universidad, numerosas agrupaciones gremia-
les y de egresados de la institución, diversos miembros de la Asociación
Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, algunas
asociaciones de empresarios y el Gobierno Federal.
Por lo que hace a los estudiantes, destacó el apoyo de miembros de
diversas organizaciones tales como: el sindicato de trabajadores de la institu-
ción, el Sindicato Mexicano de Electricistas, el Partido de la Revolución
Democrática en el Distrito Federal, el Partido Obrero Socialista, el Ejército
Zapatista de Liberación Nacional, el Ejército Popular Revolucionario, el
Frente Popular Francisco Villa, la Central Unitaria de Trabajadores y el Bloque
de Organizaciones Sociales. Asimismo, de funcionarios del Gobierno del
Distrito Federal.
Los múltiples y heterogéneos públicos atentos e interesados en el con-
flicto pero que no participaron en su origen ni en su desarrollo, estuvieron
conformados por diversos profesores y estudiantes muchos de los cuales se
185
documentos
organizaron durante el conflicto para impartir y tomar clases "extramuros"
con objeto de evitar perder los semestre lectivos correspondientes.
Resaltaron, entre muchos otros, los conformados por importantes intelec-
tuales, académicos y otros destacados universitarios y no, que publicaron
diversos desplegados pronunciándose la mayoría por una solución negocia-
da del conflicto. La participación de los públicos masivos se limitó, como
suele suceder, a seguir a través de los medios informativos las vicisitudes del
problema.
Una vez que la protesta estudiantil cuajó en los grupos de simpatizantes
universitarios y con objeto de aumentar las posibilidades de que su deman-
da de cancelación del aumento a las cuotas se atendiera por los responsables
de la propuesta, se requería el apoyo del resto de la comunidad. La expan-
sión del problema al resto del auditorio estudiantil universitario, además de
a muchos académicos y a los trabajadores, fue una cuestión automática. Las
condiciones estaban dadas desde que se anunció la propuesta de aumentar
las cuotas. Incluso desde antes.
Con el objeto de estimular el apoyo restante, los estudiantes utilizaron
diversas técnicas que fueron desde la disuasión hasta el uso de la violencia.
Para establecer sus posiciones recurrieron a un lenguaje común de base
emotiva más exhortativo que negociador y más competitivo que cooperati-
vo. Otro recurso empleado fue el uso de símbolos, más emotivos que
racionales. El lenguaje de la política, es sabido, recurre con más frecuencia
a estos últimos por su capacidad de conmover al auditorio, como el que
remite a la llamada teoría del complot, que consiste en crear un enemigo
común a través de estereotipos que personalizan el conflicto y confieren al
oponente el rol de un gigante malvado, cuyos adeptos piensan y responden
en la misma forma. En términos simbólicos, los estudiantes construyeron
diversos enemigos: el plan Barnés, el gobierno federal, los organismos
financieros internacionales.
..
La técnica de "etiquetación" resulta de gran ayuda a quienes proponen
o se oponen a una política. Sobre todo a estos últimos. La "etiqueta" que las
autoridades le adjudicaron a su propuesta bajo el principio de equidad (que
pague más quien más pueda) no resultó una fuerza impulsora del tema en
cuestión a pesar de su valor implícito de justeza social. No fue el caso del
poderoso símbolo de gratuidad (que nadie pague) utilizado por los estudi-
antes, que resultó -como frecuentemente sucede con este tipo de etiqueta-
documentos
186
dos- más efectivo en los debates en torno de la propuesta, ya que constituía
una manifestación que generaba un mayor consenso entre los estudiantes al
denotar un planteamiento social más radical en el marco de una intención
privatizadora de la UNAM. El intenso debate público que se suscitó, con-
tribuyó a la eficacia de este último.
Otra representación clave que rodeó el conflicto se relacionó con la
noción de legitimidad. Gran parte del éxito de la protesta se debió a la
demostración de que las autoridades no pudieron vincular ese símbolo a su
postura, por lo que sus esfuerzos se orientaron a deslegitimar a los líderes
opositores. Éstos a su vez emplearon también la deslegitimación del lideraz-
go moderado, de los partidos políticos, básicamente del PRD, de cualquier
autoridad sea de donde fuere, y, evidentemente, del rector.
El resultado, más que un proceso de reforzamiento simbólico, fue una
gran saturación al utilizarse muchos tipos de representaciones en un mismo
contexto. Quizás el fenómeno pudiera caracterizarse como un aislamiento
simbólico. Además, la proliferación de nomenclaturas de las diversas comi-
siones: de encuentro -y reencuentro-, de contacto, de diálogo para definir el
diálogo, de diálogo pero no de negociación, confundía y alejaba permanen-
temente cualquier confluencia real y objetiva.
Finalmente, las manifestaciones públicas de protesta por parte de los estu-
diantes se realizaron sólo en la fase inicial del conflicto con objeto de demostrar
su fuerza. De haberlo hecho más adelante se hubiera puesto en evidencia la
notable ausencia de seguidores, por lo que se optó por la realización de actos de
violencia y, sobre todo, de declaraciones a los medios informativos. Cuando las
autoridades convocaron a dos actos públicos, además del que realizó al inicio
del conflicto, sin la presencia del rector, en los jardines de la Universidad, la
mínima asistencia demostró la falta de apoyo con la que contaba.
Los estados de la opinión pública se reflejan de manera muy importante
en las agendas y en los resultados de las políticas universitarias. Por ello las
autoridades pulsan las corrientes de opinión para conocer lo que piensan los
actores más activos de la comunidad y de acuerdo con el talante, promover
o descartar asuntos controvertibles. La lógica establece que una modificación
en el estado de la opinión universitaria hace que algunas propuestas de
políticas tengan mayores probabilidades que otras de alcanzar el estatus de
agenda; también puede sacar de la escena a otras que anteriormente tenían
mejores expectativas, como ocurrió en el caso analizado.
187
documentos
No obstante que la propuesta de aumentar las colegiaturas y sus razones
objetivas fueron ampliamente difundidas, la rectoría no pudo convencer a los
estudiantes con lo que perdió el debate en torno de los argumentos vertidos
por ambas partes. Pese a contar con el apoyo de la opinión pública nacional,
las autoridades universitarias no lograron que sus explicaciones prevalecieran
sobre las que esgrimieron los estudiantes, cuyos puntos de vista no fueron
suficientemente tomados en cuenta, con lo que se demuestra que el público
también juega en un conflicto, pero de ninguna manera es determinante.
De los resultados de la encuesta aplicada a los estudiantes se desprende
que de las 19 comparaciones entre argumentos excluyentes sólo dos de ellos
favorecían a las autoridades y en otros dos se puede hablar de un empate. En
los quince restantes se observa una clara aceptación de los planteamientos de
los líderes estudiantiles. Sobre todo en cuanto a que el incremento a las cole-
giaturas encaminaba la Universidad se hacia su privatización, en respuesta a
intereses neoliberales del gobierno y de organismos financieros interna-
cionales; que era un atropello a la Constitución ya que la educación debería
ser gratuita para todos por lo que el gobierno pretendía deslindarse de su
obligación de financiarla. Asimismo, que su aprobación carecía de legitimi-
dad; que el manejo del presupuesto universitario no era transparente y que
la mayoría de los estudiantes apoyaba el paro de actividades.
La mitad de los alumnos manifestaron su oposición a la propuesta,
mientras que los puntos de vista favorables correspondían únicamente a una
quinta parte. Si se agrega que el segmento de indecisos era elevado, no podía
tenerse la certeza del rumbo que seguiría su opinión ante la intensidad del
conflicto planteado. A pesar de que algunos investigadores de opinión divi-
den por partes iguales el porcentaje de indecisos, la desproporción a favor de
la protesta seguía siendo muy grande. A pesar de esto, parecía más acertado
inferir que aquellos que aún no se decidían por alguna opción, cuando lo
hicieran habrían de optar por la proposición de quienes se oponían a la
medida de la autoridad.
De lo anterior se desprende que desde el inicio del conflicto, las autori-
dades habían perdido la batalla argumental, ya que la percepción de la ma-
yoría de los estudiantes en torno a la propuesta del rector se definió en favor
de los argumentos de los líderes estudiantiles que lograron persuadir a sus
compañeros de la aparente inequitativa distribución de los costos y benefi-
cios del aumento a las colegiaturas.
documentos
188
A lo anterior colaboró el que no se reconoció por parte de las autoridades
que el proceso de construcción de la agenda es uno de los principales territo-
rios y ambientes comunes en los convergen quienes toman las decisiones y
aquellos a quienes va dirigida la determinación. Por lo que la comunicación no
debió limitarse a conformar una pequeña parte del más amplio proceso de la
elaboración de la política en cuestión a sólo dar cuenta, por más pública que
sea, de la resolución tomada. Tampoco a interaccionar sólo con los medios
masivos de información.
Los mecanismos de comunicación política debieron ser parte endógena
y no meramente incidental en tanto que constituye la esencia de las políticas,
tanto en sus procesos como en sus productos. Es decir, no sólo en cuanto al
momento posterior a la elección de la política, sino a lo largo de todas las eta-
pas que involucra la construcción de la agenda. Se olvidó de instituir la dis-
cusión como punto de partida, y de llegada, en el proceso conducente.
La estrategia de comunicación de la rectoría debió haber adscrito, al
proceso de reforma al Reglamento General de Pagos, utilizando un concep-
to de Luis F. Aguilar, una agenda comunicativa que incluyera, desde antes de
la propuesta de aumentar las colegiaturas, la información oportuna a todos
los estudiantes y a todas sus organizaciones -en tanto que iban a ser los más
afectados por la decisión- no sólo los de nuevo ingreso, al resto de las comu-
nidades académicas y laborales y, por su relevancia, a los medios masivos; un
diálogo directo con la mayoría de los involucrados para explicar las razones
de la determinación con objeto de promover su confianza en la propuesta y,
sobre todo, en la rectoría y un mecanismo de argumentación y contra-argu-
mentación sustentadas en evidencias factuales y valorativas reales para pro-
bar y convencer a los interlocutores del curso de acción. Y, en todo caso, una
consulta pública o un plebiscito al respecto, realista y eficiente.
Estos flujos comunicativos, colectivos, incluyentes y persuasivos, de
interlocución política, al darle canales y sustento a la más amplia y efectiva
participación política estudiantil, hubiera facilitado la vertebración de los
acuerdos y la conformación de mayorías reales en torno a la proposición del
rector, facilitado su acceso a la agenda formal, ampliado su aceptación y logra-
do su implantación. O cuando menos, hubieran permitido una rectificación
oportuna. También, hubieran sido muy útiles para resolver el conflicto
consecuente.
189
documentos
Eventos que influyen en la construcción de
la agenda universitaria
En la Universidad las autoridades no se eligen por voto universal sino que
acceden a sus cargos por medio de diversos procesos integrados y circulares.
En el caso del rector y de los directores de escuelas, facultades e institutos, el
proceso de designación es conducido por la Junta de Gobierno, cuya única
finalidad es designar a las autoridades académicas de la institución. Sus
quince integrantes son miembros destacados de la comunidad universitaria,
incluso pueden no pertenecer a ella; frecuentemente es el rector quien los
promueve ante el Consejo Universitario para su designación.
Un proceso para designar a un director académico abarca, en general,
un mes y medio. El Secretario General envía la convocatoria para que la
comunidad inicie un proceso interno de auscultación del cual surgirán
algunos nombres para ser considerados por el rector en el momento de inte-
grar una terna, que pondrá a consideración de la Junta de Gobierno, la que,
como se dijo, procederá a la designación correspondiente.
En dicho procedimiento, cuya intensidad depende de la importancia
relativa de la unidad académica de que se trate, intervienen diversos partici-
pantes mediante variadas formas, individuales o colegiadas, y diferentes pro-
cesos consecuentes: en ocasiones, el director saliente, sobre todo si trata de ser
designado para un nuevo período; algunos de sus más cercanos colaboradores
y coordinadores de las áreas académicas; diversos profesores distinguidos y
ciertos consejeros de la dependencia de que se trate. Algunas veces participa
la representación gremial del personal académico. Los estudiantes, por lo re-
gular, tienen poca participación en el proceso. Los trabajadores se cuidan de
no hacerlo, al menos públicamente.
La mayoría de los candidatos buscan el apoyo de algunas autoridades
de rectoría y de las organizaciones profesionales vinculadas con su facul-
tad. Los hay quienes acuden a visitar a diversos miembros de la propia
Junta de Gobierno. En ocasiones, aunque la mayoría de las veces de forma
infructuosa, se acude a miembros de la administración federal o a ex fun-
cionarios públicos e incluso a partidos políticos. Algunos ex rectores han
sido visitados por quienes aspiran a dirigir su facultad. Otros buscan el
apoyo de ciertos medios de información, sobre todo los más consultados
por la comunidad respectiva, particularmente las columnas políticas. En
documentos
190
algunas facultades, cada candidato presenta públicamente su plan de tra-
bajo, pero en la mayoría no.
Este ir y venir de personas más que de proyectos, constituye una de las
características más evidentes, aunque no todas formales, de la mayoría de los
procesos para las designaciones correspondientes. Es así que no pocos can-
didatos se esfuerzan más por cubrir esa "lista de chequeo"que de abrir el
debate público para aportar a los diversos miembros de su comunidad datos
y evidencias, argumentar y contra argumentar las razones de sus aspiraciones
y poner en blanco y negro, para su discusión y enriquecimiento, sus ideas y
programas académicos. No obstante, una vez que se designa al director co-
rrespondiente, que habrá de dirigir su dependencia durante cuatro (u ocho)
años, es probable que muchos de los problemas y demandas de su comu-
nidad aparezcan en el orden del día de su agenda de trabajo. Entre otras
razones, para legitimar el proceso por el que acaban de transitar.
Esta conjunción de participantes y procesos, en el marco legal vigente,
mediante procedimientos formales e informales y en cierta medida en fun-
ción de la experiencia administrativa, la calificación académica, pero sobre
todo la habilidad política y la cercanía de cada candidato con el rector,
pudieran explicar, en diferentes momentos de la historia de la Universidad,
bajo determinadas circunstancias y no en todos los casos, la designación y su
impacto en la agenda institucional correspondiente.
El mecanismo para renovar los cuerpos colegiados de la Universidad
responde a las reglas básicas de elección de candidatos en todo sistema
democrático. En el caso del Consejo Universitario, por voto universal, secre-
to y directo, los profesores de cada escuela y facultad, los investigadores de
cada instituto de investigación y los trabajadores eligen un consejero propie-
tario y uno suplente para que represente sus intereses durante cuatro años.
Los estudiantes lo hacen bianualmente. Mediante fórmulas denominadas
planillas y cumplidos los requisitos electorales, un candidato y un suplente
por cada dependencia académica concurren al proceso electoral previo regis-
tro ante un comité conformado para tal fin. Durante un tiempo determina-
do realizan una campaña pública al final de la cual se someten a la decisión
de sus electores. Una vez calificado el proceso y aprobados sus resultados por
el propio Consejo, inician la representación correspondiente. En los subsis-
temas académicos, por lo general, participan en estos procesos una planilla
afín a la dirección de cada dependencia (denominada institucional), una o
191
documentos
dos que representan a los grupos opositores al titular de la escuela, instituto
o facultad de que se trate y otra que se presenta como independiente. En fa-
cultades con mayor nivel de polítización este número tiende a aumentar. En
el caso de los trabajadores, lo usual es que se presenten al proceso con una
planilla que representa los intereses del comité ejecutivo en funciones; una de
la principal corriente opositora y otra que también se auto califica de inde-
pendiente. Dichos procesos se realizan de manera pacífica, aunque en oca-
siones se acompañan de actos de violencia menor. Sin embargo, después del
conflicto de 1999 las acciones violentas para impedir el proceso electoral en
el ámbito estudiantil se volvieron más frecuentes por lo que en algunas facul-
tades se recurre a la votación por la Internet.
Desde hace varios años, la representación estudiantil ante el Consejo
Universitario se había conformado en su mayoría por representantes vinculados
con el Partido de la Revolución Democrática, salvo en facultades como la de
Derecho que ha sido tradicionalmente un campo de acción de grupos rela-
cionados con el Partido Revolucionario Institucional. Sin embargo, a raíz del
conflicto universitario dicha presencia disminuyó notablemente. Hoy, práctica-
mente no existe un consejero al que visiblemente se le relacione con esa orga-
nización política. Tampoco se ha detectado la participación en este cuerpo
colegiado de otros grupos que, sin embargo, operan al interior de la
Universidad.
Es de manera natural que el proceso de construcción de la agenda uni-
versitaria se ve afectado, aunque de forma mínima, por estos eventos en
tanto que las diversas fórmulas contendientes recurren a promesas elec-
torales en torno a problemas generales y específicos cuya solución se espera
impulsar una vez ganada la representación buscada. De haberse cumplido
con oportunidad muchos de estos ofrecimientos, quizá el conflicto de 1999
no hubiera ocurrido.
Los procesos en la construcción de la agenda universitaria
Una vez descritos los principales participantes en la construcción de la
agenda universitaria durante el período de Francisco Barnés, se abordará al
análisis del conjunto de procesos involucrados: el reconocimiento y defini-
ción del problema analizado, la generación de la propuesta para tratar de
documentos
192
resolverlo y los eventos políticos que se desarrollaban al interior y al exte-
rior de la Universidad durante el período de estudio. Es decir, el juego
mismo, sus reglas básicas y las formas de participación de los jugadores.
En la Universidad, los promotores de políticas están generalmente cons-
tituidos por las autoridades universitarias y por los diferentes grupos de pre-
sión que operan dentro y fuera del sistema y que muchas veces adquieren
dimensiones críticas. Otras influencias resultan de las modificaciones en la
correlación de fuerzas, primordialmente al interior del Consejo Universitario.
Con menor impacto influyen también los medios masivos y el estado de la
opinión de los diversos sectores universitarios y de los públicos externos a la
institución.
Un día común en la Universidad pudiera obedecer a la siguiente
dinámica: primero, varios problemas atraen la atención de los diferentes
miembros de la comunidad universitaria, casi siempre incluidos en la agen-
da sistemática. Segundo, existe una comunidad de especialistas en políticas
concentrados en la generación de propuestas, algunas de las cuales serán
tomadas en cuenta de manera más seria, en tanto que otras serán descar-
tadas. Tercero, en el ámbito propiamente político constituido por los miem-
bros de los subsistemas institucionales se llevan a cabo diversos eventos que
generan cambios en el clima de opinión en torno a diversos asuntos.
Permanentemente se realizan procesos para la designación de autori-
dades universitarias seguidos de cambios en las administraciones académicas.
Las elecciones para consejeros, si bien casi no modifican de manera sustan-
cial la correlación de fuerzas en el Consejo Universitario, si conllevan nuevas
ideas y nuevos compromisos. Los diferentes grupos que operan en la insti-
tución realizan actividades políticas, ya sea por canales formales e informales,
muchas veces apoyados por actores externos, principalmente de los partidos
políticos. Las opiniones varían y se expresan de acuerdo al asunto de que se
trate y en función de los grupos que afecte una decisión.
Los eventos diarios que ocurren en las tres corrientes universitarias trans-
curren de manera casi independiente, hasta que se lleva a cabo un acoplamien-
to entre las tres, dando lugar a una ventana de oportunidad para que un asunto
relevante, y casi siempre controversial, encuentre su camino hacia la agenda for-
mal. Un problema es reconocido, una solución viable se encuentra disponible
y un evento político genera el momento adecuado para un cambio de políti-
ca, siempre y cuando el costo de oportunidad no sea muy alto.
193
documentos
El problema
Si bien los problemas no son siempre evidentes, los asuntos relacionados con
el presupuesto anual de la institución y su ejercicio constituyen un tema que
requiere especial atención y tratamiento. Entre otras razones por su perma-
nente insuficiencia, porque afecta los intereses de muchos miembros de la
comunidad y por las dificultades que entraña su negociación con el
Gobierno Federal. No obstante su plena justificación social y el hecho de
que la Universidad publica sus cuentas cada año, la manera en que se ejerce
el presupuesto siempre ha generado reservas por parte de los sectores más
conservadores del país, llegando al extremo de demandar su cierre, como
aconteció en 1999.
La deficiencia presupuestal en la Universidad ha sido parte consustan-
cial a su historia y origen de varios debates e intensas negociaciones con el
gobierno. Por lo tanto, constituye un asunto de la más alta consideración
por parte de las autoridades universitarias. En consecuencia, el recorte al pre-
supuesto de 1999, en tanto que la operación de la institución y parte de los
estímulos al personal académico estaban en juego, necesariamente habría de
instituirse como un evento que seguramente precipitaría, de no tratarse en
forma adecuada, un serio conflicto que deberían enfrentar no sólo las autori-
dades de la institución sino todo el gobierno federal.
Un día después de haber sido informado de esa disminución, el propio
rector Barnés encabezó una intensa campaña pública para que el Gobierno
de la República le restituyera a la Universidad los recursos originalmente
solicitados. La comunidad universitaria del país, a través de la Asociación
Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, apoyó
decididamente a Francisco Barnés en sus gestiones ante el gobierno y ante la
Cámara de Diputados para recuperar las cantidades recortadas y de paso
solicitar, infructuosamente, una mayor asignación de recursos. La campaña
fue vista con buenos ojos por la Secretaría de Educación Pública. También
se logró la receptividad de la Comisión de Educación de la propia Cámara.
Dichas gestiones culminaron con la reposición del monto disminuido.
Si bien la reasignación no correspondía a la cantidad solicitada, la
condición problemática original (el recorte presupuestal) había sido resuelta,
aunque no el problema financiero de fondo. No obstante, las circunstancias
que habían alarmado a las autoridades universitarias habían cambiado. Sin
documentos
194
embargo, la disminución del presupuesto, para muchos la única situación
conflictiva en ese momento, se aprovechó para proponer una solución a otra
condición también problemática y de mayor trascendencia: la insuficiencia
presupuestal crónica. El rector ya había anunciado en su plan de trabajo que
una alternativa, además de ampliar los servicios externos que con buenos
resultados presta la institución, era complementar el subsidio gubernamen-
tal mediante fuentes alternas, particularmente las empresariales. Para ello
necesitaba asegurarles que la Universidad adoptaba medidas adicionales -y
hasta radicales- para obtener recursos suplementarios.
La opción seleccionada consistió en hacer responsables a los estudian-
tes, en tanto que los mayores beneficiarios, junto con el gobierno y la propia
institución, del costo de su educación. Esta propuesta implicaba un alto ries-
go político; además requería un cambio en la legislación universitaria. La
solución frente a la primera condición problemática era -y fue- fácilmente
tratable por la rectoría y suscitó la simpatía y el apoyo de toda la comunidad
y de la sociedad. Sin embargo, la elegida para contender con la insuficiencia
presupuestal recurrente, el aumento de las cuotas, no obstante su racionali-
dad objetiva, era muy difícil de implementar dada su complejidad ideológi-
ca y política. Así, un asunto tratable por las autoridades se convirtió en su
contrario, lo que precipitó el conflicto. Se aplicó así una solución pensada y
elaborada sensata y técnicamente viable, pero que no encajaba en el proble-
ma que se pretendía solucionar: políticamente no era factible.
El haber definido el tema del financiamiento en términos de una co-
rresponsabilidad Gobierno-Universidad, si bien se trataba, en palabras del
rector Barnés y de una importante porción de la sociedad, de un
replanteamiento crucial para el futuro de la institución, se enfrentó a una
percepción opuesta por parte de los estudiantes, quienes insistían en man-
tener la categoría de casi gratuidad vigente bajo el principio de que al ser la
educación universitaria un derecho constitucional, la responsabilidad de
financiarla corresponde únicamente al Estado. Tampoco estaban de acuerdo
en que se hiciera pagar a unos cuantos el costo de un problema que afecta a
toda la institución.
En esas condiciones, un asunto aparentemente de carácter económico
adquirió una gran dimensión en virtud de las consideraciones políticas e ideo-
lógicas de quienes lo generaron, de quienes lo impulsaron a la agenda formal
y de aquellos que lo advirtieron de manera adversa al rector. A pesar de la
195
documentos
coincidencia en la percepción común del problema, las discrepancias
surgieron en torno a la propuesta de solución. Existía un consenso respecto
a la existencia del problema; es decir, sobre la carencia de recursos, mas no
en cuanto a su urgencia puesto que ya se había restituido el presupuesto dis-
minuido. Mucho menos sobre la mejor manera de solucionarlo ni en
relación con los tiempos más adecuados para tal fin.
Cuando se trata de determinar la ocasión para impulsar un asunto a la
agenda formal, ¡ahora o nunca! suele ser la expresión coloquial para decidir
cuando llega ese momento. A quienes, en contraste con los más optimistas,
manifestaban su discrepancia en torno a si era el tiempo para aumentar las
cuotas universitarias, Francisco Barnés respondía repreguntando ¿cuándo es
el momento adecuado para abordar un asunto?
En todo caso, si era el momento oportuno podría haberse distinguido,
aunque con dificultad y sin garantizar su éxito, abordando algunas consi-
deraciones básicas: el análisis adecuado del contexto general y particular en la
ocasión, atendiendo a signos tales como la capacidad y frecuencia de mo-
vilización de los diversos grupos estudiantiles que actuaban en la comunidad,
sobre todo después de las reformas legales de 1997; la seria conside-ración de
los múltiples puntos de vista de connotados profesores e investigadores que
no ocupaban puestos de autoridad, pero que por su relevancia académica y
presencia universitaria estaban igualmente autorizados, quienes advirtieron el
riesgo de la proposición y las opiniones actualizadas de los principales afecta-
dos en torno al asunto que se pretendía abordar, "pulsando" el ambiente de
receptividad de la iniciativa. De haberlo hecho así, se hubiera revelado que la
propuesta del rector convertiría un asunto de carácter técnico y acotado en
un problema político, público y nacional.
En contraposición con quienes piensan que es mejor tomar una
decisión que no tomarla o posponerla, el sentido común aconseja que cuan-
do se trate de asuntos controversiales es peor tomar una decisión antes de
tiempo. Sobre todo en medio de fuertes restricciones como era el caso a
principios de 1999 en el país y en la UNAM. Las evidencias apuntan a que
la determinación de aumentar las colegiaturas universitarias se presentó
demasiado pronto, sin pasar por un período natural de calentamiento,
cuando no existía la coyuntura adecuada o la conjunción de elementos
intervinientes en el proceso para colocar el punto en la agenda formal
garantizando su implantación. Las condiciones económicas y la situación
documentos
196
política nacional, así como los aspectos ideológicos y políticos en la
Universidad, entre otros factores condicionantes, reducían las posibilidades
de supervivencia de la propuesta. En resumidas cuentas, al presionar su
patrón de maduración, la propuesta no logró alcanzar su valor de aceptabili-
dad en la comunidad estudiantil donde los aspectos ideológicos tienen
mayor peso que otros. La idea no sobrevivió. Los datos ahí se encontraban.
La experiencia histórica, la información objetiva (recogida en la encuesta
reseñada) y la valoración social del tema así lo confirmaban. Además, los
grupos de activistas ya se habían manifestado desde 1997.
En una comunidad de intereses tan plural, compleja y extensa como la
UNAM, considerada como una caja de resonancia del acontecer nacional,
con una larga y a veces dramática historia y con valores propios, resultaría
ingenuo pensar que sus componentes humanos opinan y actúan a partir de
un mismo enfoque de la realidad. Incluso para definir un problema especí-
fico y evidente como la insuficiencia presupuestal, coexisten diferentes ópti-
cas teóricas y metodológicas, diversos intereses individuales y de grupo en un
marco ideológico heterogéneo y políticamente diverso. Es por esto que
durante el conflicto universitario se hicieron evidentes las diferentes concep-
ciones que existen sobre la naturaleza del sistema de educación superior
mexicano y su papel social, cuestiones de fondo que se encuentran en el ori-
gen de la acción ejercida.
A pesar de que el propio Francisco Barnés ha aceptado ser el único
responsable de la propuesta para reformar el Reglamento General de Pagos,
asunción por demás lógica en tanto que cabeza de la institución, esto no sig-
nifica que en la decisión no hayan influido algunos de sus más cercanos
colaboradores y diversos miembros del Colegio de Directores. Asimismo,
otros actores políticos externos a la institución; de manera específica el
Gobierno de la República, a través de la Secretaría de Educación Pública,
con el apoyo de los más relevantes miembros de la ANUIES. En consecuen-
cia, es evidente que el curso de acción que iniciaron las autoridades uni-
versitarias fue el resultado de negociaciones sostenidas entre individuos y
grupos dentro y fuera del gobierno universitario, con distintas percep-
ciones y prioridades, quienes centraron su atención en el problema en
torno a la responsabilidad del financiamiento a la educación superior,
Los datos disponibles permiten confirmar que algunos especialistas
universitarios identificaron la relevancia –y el riesgo- de la propuesta presen-
197
documentos
tada por el rector. No obstante, aún cuando reconocieron, cuantificaron y
tal vez sobredimensionaron los síntomas del problema, no se sugirieron sus
causas estructurales ni las condiciones objetivas del sistema político univer-
sitario y sus interdependencias, ni se ofrecieron las explicaciones condu-
centes. Tampoco se valoraron correctamente la escala ni la intensidad de las
consecuencias e implicaciones para la estabilidad del sistema universitario.
Así, al escindir los síntomas de las causas del problema, se sobresimplificó el
análisis: se halló la solución correcta a un problema equivocado. La medici-
na prescrita resultó contraindicada.
Además, no se consideró el precio que debería pagarse de no alcanzarse
las expectativas deseadas. Mucho menos se valoró la relación beneficio-pér-
dida, a pesar de que de haberse podido implementar el aumento inicial a las
colegiaturas, el monto recabado hubiera permitido un incremento sustancial
al gasto corriente de las escuelas y facultades de la UNAM. Cabe recordar,
sin embargo, que en 1998 las cuotas de inscripción representaron tan sólo el
0.1 % de su presupuesto total. Porcentaje que de acuerdo a muchas opi-
niones no resolvía, al menos de fondo, el problema de la carencia de recur-
sos de la institución. Este diagnóstico errado impidió a las autoridades tratar
con el problema, y sobre todo salir bien librados, llegándose a cuestionar la
capacidad de los universitarios para gobernarse.
Una revisión oportuna del problema, sin precipitarse a causa de entusias-
mos erróneos y presiones políticas de grupo, habría conducido a toda la comu-
nidad, no solamente a las autoridades, hacia una solución alternativa a partir
de una definición correcta del problema, sólidamente argumentada, amplia-
mente difundida, sometida a un proceso amplio (en la participación y en el
tiempo) de consulta abierta y aprobada en los recintos universitarios para tal
fin mediante los procedimientos establecidos por la legislación vigente, que no
pusiera (más) en entredicho a los cuerpos colegiados de la institución. El haber
actuado de tal suerte el conflicto se habría evitado, o en su caso administrado,
pasando de un conflicto insoluble y continuo a uno remediable y terminal, de
suma uno, posponiendo el episodio para mejores tiempos.
documentos
198
La corriente universitaria de políticas
En este ámbito interactúan en su mayoría quienes tienen la tarea de generar,
discutir, rehacer y aprobar las iniciativas de solución a los diversos problemas
institucionales para someterlas al juicio de los encargados de tomar las deci-
siones. No es suficiente pues que exista un problema, también debe existir
una o varias alternativas que hayan sobrevivido en el campo de las políticas.
Dichas propuestas están generalmente sustentadas en consideraciones técni-
cas apropiadas. No obstante, los especialistas deben saber que los decisores
juzgan los méritos de una política tanto en función de sus costos económicos
como políticos.
En la UNAM existen áreas de políticas académicas y administrativas
tanto en la rectoría como en los diversos subsistemas que la componen. Una
de las primeras acciones del rector Barnés fue crear la Secretaría de
Planeación, señal de la importancia que le otorgaba al papel que jugarían los
especialistas y técnicos en la elaboración de su agenda formal y en la especi-
ficación de alternativas consecuente.
Las dos principales ópticas entre los responsables del análisis de las
políticas de su rectorado, presentes desde la configuración de su equipo de
trabajo, fueron el enfoque técnico-económico y el encuadre político-social.
El primero definía los problemas en términos de costo, productividad y efi-
ciencia, e incluso equidad. Asumía que el gasto -que no la inversión- de la
educación era también responsabilidad de la institución. El segundo se
orientaba más hacia lo político y poseía una visión social más amplia.
Defendía el carácter público de la educación y por lo tanto de su finan-
ciamiento. En la agenda del rector prevaleció el primer enfoque, pasando
por alto que tanto el contenido de las políticas como la situación política son
elementos importantes para promover asuntos a la agenda formal.
Hubiera hecho falta, quizás, un tercera óptica que permitiera
encuadrar los problemas desde otra racionalidad que al combinar realismo
e idealismo aumentara las posibilidades de alcanzar a un costo menor los
objetivos buscados que partiera de la premisa de que las dimensiones valo-
rativas y políticas son inherentes a toda decisión de gobierno, ya que en el
análisis de políticas los aspectos estimativos de justicia social y de viabilidad
política son tan relevantes como las de factibilidad técnica y organizacional.
La alternativa de solución al problema de la insuficiencia presupuestal en
199
documentos
la UNAM, mediante un aumento en las cuotas, no fue nueva ni azarosa;
surgió de una recombinación de ideas que desde tiempo atrás se habían ela-
borado no obstante que siempre habían fracasado. Además, quienes la apo-
yaron no tomaron en consideración otros puntos de vista en torno de la
misma, por lo que las preocupaciones de la rectoría no fueron cotejadas con la
opiniones más actualizadas y precisas como la encuesta a los estudiantes referi-
da o con las de muchos profesores e investigadores; incluso con las de otras
autoridades institucionales, lo que hubiera evidenciado su inviabilidad real.
Esta omisión, aunada a la carencia de información histórica y datos confiables,
condujeron más a discusiones superficiales sobre el problema que a un debate
dialógico argumentativo sustentado en los indicadores reales y comprobables.
Frente al inminente fracaso de la propuesta inicial y en tanto que sus-
pender la reforma para entonces vigente ya no resolvería el problema, se
pensó en una alternativa que tampoco resultó pertinente: promover el incre-
mento de las colegiaturas por decisión voluntaria. Esta opción, no obstante
para muchos también inútil e insuficiente, de haberse planteado de manera
oportuna quizás hubiera tenido mayores probabilidades de haber concitado
un mayor apoyo estudiantil. Sea como fuere, ya era demasiado tarde. De
hecho, durante el periodo de inscripción de 1998, a través de la Fundación
UNAM, se recabó la suma de $14'738,761.00 por medio de aportaciones
voluntarias de los estudiantes y de otros miembros de la comunidad. En todo
caso, esta cantidad tampoco rebasaba el 0.2% del presupuesto aprobado para
ese año; los beneficios seguían siendo menores a los réditos políticos.
Cabe señalar, además, que las colegiaturas nunca fueron una fuente re-
levante de ingresos para la Universidad. En 1948 representaron 24% de su
presupuesto y para 1961 disminuyó hasta 9%. En aquel año el ingreso
debido a las cuotas alcanzaba 36.6% y en 1986 representó el 5.64 %. Quizá
con base en estos datos es que la mitad de los estudiantes encuestados (52%)
consideraban innecesario un aumento de cuotas para solucionar el problema
del financiamiento institucional.
El multicitado documento Sociedad solidaria, Universidad Responsable,
al afirmar que "existe un amplio consenso en la comunidad universitaria" en
torno a diversos asuntos, entre ellos la diversificación de las fuentes de finan-
ciamiento, incluido el aumento de las cuotas, envió la señal de que la defini-
ción del problema de la insuficiencia presupuestal y la alternativa de solución
escogida había considerado diversos aspectos que evitarían las consecuencias
documentos
200
resultantes, básicamente la articulación del consenso en la comunidad univer-
sitaria. Sin embargo, no sucedió así y, por lo tanto, la idea clásica de quien
define es quien decide, no se verificó: las autoridades universitarias definieron
el problema, pero los estudiantes decidieron el curso de acción.
Todo lo anterior evidenció que una mayor participación del grupo de
expertos y una menor legitimidad democrática; es decir, un mejor conocimien-
to de los asuntos y una mayor ignorancia de los valores de la comunidad, lejos
de ayudar impidieron que el rector ejerciera una conducción política indepen-
diente colocándolo en una posición imposible, por lo que al no establecer la
diferencia entre política y administración fue derrotado en su iniciativa.
La arena política universitaria
En el apartado relativo a los participantes dentro y fuera del gobierno univer-
sitario se identificaron las principales fuerzas políticas relevantes que de una
u otra manera incidieron en la reforma al Reglamento General de Pagos de la
UNAM y en sus consecuencias. Resta, por lo tanto, conocer la manera en que
tales agentes y sus organizaciones procesaron sus intereses, así como desen-
trañar la forma mediante la cual los líderes políticos universitarios percibieron
y reaccionaron frente a sus actividades, particularmente las de los estudiantes.
El problema ya había sido definido, la propuesta estaba configurada, discuti-
da y aprobada en la corriente en la que se desenvuelven las políticas. Tocaba
el turno a su negociación en el campo político en el que, a diferencia de las
otras dos corrientes, su proceso es más difuso y menos estructurado.
En la UNAM, debido en buena medida al alto nivel educativo, no
exclusivo de la institución, y a la diversidad de puntos de vista de sus inte-
grantes, así como por la facilidad que tienen de acceder a todo tipo de infor-
maciones, permanentemente se debaten la mayoría de los temas nacionales
y universitarios. Esta pluralidad de ideas es no sólo inevitable, sino obligada
para la buena salud de una institución que se rige por el debate y la discusión
pública en todos sus niveles de participación y decisión. Los principales
asuntos a discutir en el espacio universitario son básicamente los relaciona-
dos con las actividades de enseñanza, investigación, y difusión de todas las
manifestaciones de la cultura y, quizás con mayor enjundia, se confrontan
concepciones de carácter político e ideológico.
201
documentos
La corriente política universitaria se configura principalmente con tres
elementos: primero, los eventos relacionados con los cambios en el gobierno
de la Universidad, básicamente en la administración y en los consejos insti-
tucionales de decisión y de los resultados en las elecciones internas. Segundo,
de las acciones, frecuentemente en función de posiciones políticas ideológi-
cas, de las fuerzas organizadas en términos del conflicto y el consenso entre
los grupos de interés que operan en su interior, algunos apoyados por organi-
zaciones políticas externas, y tercero, de las variaciones en el estado de las
opiniones de los diversos componentes de la comunidad. Estos tres aconte-
cimientos políticos tienen un poderoso efecto en la conformación de las
agendas, ya sea promoviendo o inhibiendo asuntos, y constituyen una parte
relevante en la especificación de alternativas consecuentes y de sus resultados.
Las designaciones de autoridades universitarias traen nuevas administra-
ciones y las elecciones para acceder a los consejos institucionales provocan
nuevos reacomodos de las fuerzas políticas institucionales, sustentadas en
diversas convicciones. De manera cíclica los diversos grupos de interés presio-
nan a la rectoría con sus demandas y los responsables de la elaboración de
políticas recogen o perciben el estado de ánimo de los diferentes estratos de
la comunidad de acuerdo al problema que se trate de resolver. La combi-
nación de la opinión universitaria -y pública debido a la importancia de la
institución- con una nueva administración, es un elemento poderoso en la
promoción de nuevos asuntos en la agenda. Sin embargo, los grupos internos
de presión tienen gran capacidad para bloquear estos nuevos temas intentan-
do reorientarlos en favor de sus intereses. Cuando los grupos organizados
entran en conflicto con la administración, la posibilidad de que unos y otros
logren promover sus asuntos depende en gran medida de que cuenten con un
fuerte apoyo público. Esta condición cambiante obliga a que en esta corrien-
te, a diferencia de la de políticas, sea obligado construir el consenso por la vía
del diálogo y la negociación so pena de ver frustradas las propuestas.
Quienes llegan a ocupar las posiciones de autoridad frecuentemente
modifican las prioridades e impulsan novedosos asuntos lo que afecta sus-
tancialmente las agendas. Con frecuencia, las nuevas autoridades aprovechan
esta condición para desenterrar asuntos que esperaban un acontecimiento
que pareciera favorecer su inclusión en la agenda formal, tal como sucedió
en 1999 con la determinación de aumentar las colegiaturas.
Mientras muchos miembros de la comunidad festejaban los éxitos que
documentos
202
Francisco Barnés había obtenido en sus primeras acciones de gobierno,
hablando incluso de su reelección, a principios de 1999 los acontecimientos
en la arena política nacional transcurrían de acuerdo con sus propias reglas,
ritmos y procedimientos. En el ámbito partidista electoral, se realizaban los
reacomodos necesarios para iniciar, ese mismo año, las precampañas elec-
torales nacionales, incluidos los ajustes al interior de los partidos políticos
vigentes, uno de los eventos cruciales en el inicio del conflicto. En el terreno
gubernamental, la inminente salida del Secretario de Gobernación, uno de
los principales apoyos de Francisco Barnés en el gobierno, para asumir la
candidatura a la presidencia de la república por parte del partido gober-
nante, presumía una pérdida importante en la capacidad de maniobra del
rector, como se comprobó después ante la llegada del nuevo secretario.
En el ámbito estudiantil, sobre todo entre los grupos más combativos,
privaba la desconfianza en las autoridades universitarias, como en cualquier
autoridad, debido, entre otras razones, a las reformas de 1997 que percibían
como un intento de privatizar a la institución.
Este panorama, del cual se mostraron solo dos aspectos cruciales, advertía
que cualquier decisión relevante del rector iba a depender, más que en otras
ocasiones, del contexto nacional y de su capacidad para generar y organizar los
consensos internos. Por ello, se requería de una depurada valoración de curso
de los eventos en esta arena central para determinar el estado de las relaciones
no sólo entre la rectoría y las fuerzas políticas actuantes en la comunidad, fun-
damentalmente las estudiantiles, sino sobre todo de las que operaban en su
exterior. A partir de este diagnóstico hubiera sido posible determinar si existía
una oportunidad favorable para impulsar la propuesta, es decir si se contaba
con el respaldo interno necesario y suficiente para contender con las recu-
rrentes presiones de los grupos tradicionalmente opositores.
Apoyo que sólo era concebible en la medida en que se hubiera tratado,
primero, de revertir la tendencia del propio sistema universitario que se
inclina a localizar los asuntos relevantes en nichos instituidos favoreciendo
los intereses de unos grupos en detrimento de otros. Propensión sistemática
que resulta, básicamente, de la insuficiencia real de la participación de la may-
oría de la comunidad universitaria, y en particular de los estudiantes, cuya
capacidad de movilización no fue analizada objetivamente, en el proceso
mediante el cual se toman las decisiones en la Universidad. Ya la encuesta
reportada en este trabajo se había puesto al descubierto que desde el principio
203
documentos
del conflicto más de la mitad de los estudiantes habían destacado la inope-
rancia de los cuerpos colegiados como medio de comunicación para lograr
acuerdos decisivos para la institución.
Al pasar por alto estas consideraciones centrales, era imposible edificar
un acuerdo con las agrupaciones políticas actuantes en torno a cualquier
proposición relevante del rector. En otras palabras, la rectoría no com-
prendió enteramente que para poder llevar a la práctica su reformador plan
de trabajo, manteniendo la estabilidad y la gobernabilidad de la
Universidad, era necesario promover la participación de la mayoría de los
estudiantes, más allá de los grupos reconocidos, denominados de manera
eufemísta como institucionales, en el proceso de construcción de su agenda,
convirtiéndose en una de las variables más significativas de su fracaso.
Queda claro que previo a ello, hubiera sido necesario iniciar la reite-
radamente sugerida actualización de los mecanismos tradicionales para el
efecto que, en contraste con quienes consideran que los acuerdos en un sis-
tema político se logran sólo con base en la lógica de presión, violencia,
negociación y cabildeo, inaugure un sistema de gobierno en el cual la ma-
yoría de la comunidad pueda intervenir en un proceso permanente de
debate, deli-beración y mutua persuasión, que se inicie con la expresión de
preocupaciones generales y culmine en decisiones concretas de política.
Un arreglo de este tipo al interior de la comunidad le hubiera abierto al
rector, al ejercer una conducción política más independiente, un mayor
espacio de maniobra para contender con las presiones internas y externas
que habían orientado sus decisiones y enfrentar los problemas de la Univer-
sidad, apostando más a la lógica de exigencia-negociación con el gobierno
que a la de sumisión-aceptación de sus políticas en materia de educación
superior y financiamiento.
Una estrategia basada en este principio, al modificar la correlación de
fuerzas en un sentido más favorable a las autoridades de la institución, le
hubiera permitido avanzar en su programa. Además, le habría facilitado con-
tender con los naturales conflictos universitarios al asumir legítimamente el
liderazgo institucional y aglutinar a la mayoría de los estudiantes no activis-
tas en torno a su rectorado frente a los grupos más radicales que de manera
permanente -y con éxito- terminan por secuestrar a la institución.
Asimismo, hubiera podido presionar, también de manera legítima, al go-
bierno para que pusiera en juego todos sus recursos para apoyarlo, y junto
documentos
204
con él a la Universidad, frente a las limitaciones presupuestales recurrentes
sin poner en riesgo la autonomía universitaria y la función eminentemente
social de la Universidad. Al no haber actuado de esa manera, en 1999,
Francisco Barnés se quedó solo frente a una situación imposible, convirtién-
dose más en el factor principal del problema que de su solución.
A pesar de no existir las condiciones anteriores se continuó con el curso
de acción decidido. Frente a esta determinación, era aconsejable, al menos,
elaborar, previamente al anuncio de la propuesta, una estrategia informada y
adecuada para descifrar las condiciones prevalecientes con objeto de entender
todos los posibles escenarios y consecuencias de la determinación. Y actuar en
consecuencia centrando la cuestión menos en el mutuo convencimiento entre
las propias autoridades y más en el debate, la argumentación y contra argu-
mentación, la negociación y la articulación del consenso entre las más rele-
vantes fuerzas actuantes, elementos centrales para alcanzar los acuerdos en
toda arena política. Además, el hecho de que hubiera pasado un tiempo tan
corto entre la colocación del tema en la agenda y su sanción por el Consejo
Universitario, a diferencia de otras iniciativas, hizo más dificil mantener la
distinción empírica entre reconocimiento de la cuestión y respuesta.
Si no fue posible, como de hecho nunca lo es, hacer coincidir a todos
con una solución, era factible construir una alianza ganadora con los grupos
estudiantiles moderados cuando la ecuación que comprendía a las fuerzas
políticas organizadas favorecía a la rectoría, aunque probablemente hubiera
resultado en una alternativa diferente de solución al problema original que
hubiera permitido avanzar en los propósitos y evitar el conflicto y sus con-
secuencias. Al inicio del conflicto hubo alianzas, pero éstas fueron entre las
autoridades y sus aliados tradicionales a través de los mecanismos estableci-
dos. También entre los estudiantes, mediante la manipulación del consenso,
el debate orientado y la negociación con los diversos grupos actuantes.
Cuando los líderes moderados salieron de la escena dejando la conducción
del conflicto en manos de los líderes extremistas, la rectoría se quedo sin
posibles interlocutores; y el conflicto sin remedio.
Si nos atenemos al caso de estudio, el proceso de construcción de la
agenda del rector no fue suficientemente conceptuada en términos de la
articulación, que no supeditación, entre flujos comunicacionales y política,
al olvidar que el proceso comunicativo es una parte sustantiva y no adjetiva,
como suele pensarse, de la elaboración racional y desarrollo de las políticas
205
documentos
públicas. Antes de elaborar su propuesta, las autoridades universitarias no
tomaron en cuenta que tomar decisiones, incluso de manera racional, no es
suficiente. El desarrollo de la política de financiamiento no se acompañó
desde su concepción original de un proceso de comunicación, de una agen-
da comunicativa, para argumentar, transmitir y evaluar las evidencias con el
fin de convencer a los estudiantes de sus beneficios.
Aunque se buscó crear un clima favorable a la propuesta del rector me-
diante una consulta, esto se hizo con premura, después de haber sido anuncia-
da y a través de canales de comunicación demasiado formales, limitados a los
mecanismos institucionales y a ciertos grupos de estudiantes previamente
reconocidos, privilegiando a los medios de difusión sobre la comunicación
directa, a lo que se sumó el breve lapso para su análisis y tardía discusión. Más
grave aún es que no se consideró la opinión de los estudiantes.
Por ello, antes de la elección de la política en cuestión debió iniciarse
un proceso de consulta, debate, explicación, justificación y persuasión, con
objeto de otorgar a la decisión bases conceptuales, ideológicas y políticas, y
con ello articular el consenso, encontrar consecuencias e implicaciones no
previstas y, en gran medida, adelantarse y evitar el conflicto. Hubiera sido
muy pertinente explicar la decisión antes de tratar de colocarla en la agenda,
tratar de convencer a los estudiantes para que la comprendieran, hacerlos
participar en su discusión y, en su caso, modificarla.
Si se quería descifrar correctamente la evolución del sistema universi-
tario, con el objetivo, entre otros, de amplificar el espacio de lo política-
mente posible, todos los elementos del proceso comunicativo deberían haber
sido tomados en consideración por quienes decidieron reformar el
Reglamento General de Pagos y adscribir su vasto instrumental al proceso de
construcción de la agenda institucional. Era obligado, por lo tanto, que a los
responsables de la comunicación se les hiciera conocer, desde el principio, la
política por la que se optó, así como los principios, criterios, normas y pro-
cedimientos de decisión que condujo al aumento de las cuotas. Por ello,
quienes elaboraron la propuesta, quienes tomaron la decisión y quienes
estábamos encargados de favorecer la comunicación con la comunidad,
debimos haber interactuado a lo largo del proceso. De esa manera, quizás,
hubiera sido posible transmitir y convencer a los diversos públicos las
razones por las cuales era necesario decidir el malogrado curso de acción. En
otras palabras, debería haberse institucionalizado el debate y la deliberación.
documentos
206
La ventana de políticas
En tanto que el ciclo presupuestal constituye un importante motivo para la
apertura de una ventana, el rector aprovecho su obligada revisión periódica
para introducir su propuesta de cambio en las colegiaturas. Sin embargo, las
condiciones esenciales fueron trastocadas al pretender corresponsabilizar a
los estudiantes en su financiamiento. En esas condiciones, la agenda rutina-
ria en materia financiera distributiva se convirtió en una agenda discrecional
redistributiva, por lo que los asuntos que habrían de conectar con la reno-
vación presupuestal de 1999 volvían predecible que la ventana para la pro-
puesta del rector iba a estar cerrada. En palabras de agenda se puede decir
que si bien la ventana de problemas estaba abierta la ventana de políticas no
lo estaba debido a que a pesar de que una solución técnica estaba disponible,
no era políticamente la más acertada. La propuesta no pasó.
Una vez que la propuesta de aumentar las colegiaturas quedó establecida
en la agenda formal del rector, el control sobre el proceso se perdió, derivando
en la apertura de una "caja de Pandora" que solo se cerró con la intervención
de la fuerza pública. No obstante que los participantes en la construcción de la
agenda universitaria tienen un amplio margen de discrecionalidad en la apertu-
ra de ventanas, debieron preguntarse a sí mismos antes de adoptar la decisión
si el riesgo de poner en marcha una inmanejable cadena de acontecimientos
podía producir un resultado no deseado por ellos. Al no hacerlo, demostraron
una notable diferencia entre el aficionado y el profesional: en contraste con el
primero, el segundo sabe reconocer cuando las condiciones no son propicias
para impulsar un asunto a la agenda institucional. Por ello, algunas veces los
participantes más experimentados deciden no abrir una ventana o presionar a
su apertura por el riesgo de alcanzar un resultado que pueda resultar peor que
el estado anterior, ya que es preferible perder la oportunidad de acceder a la
agenda que lograrlo con una propuesta mal formulada pues se corre el peligro
no solo de fracasar en el intento sino de vacunar a la institución para futuras
reformas, como ocurrió en la UNAM a raíz del conflicto analizado.
207
documentos
Uniendo las piezas del rompecabezas
El trayecto que siguió la reforma al Reglamento General de Pagos de la
UNAM a finales de los años noventa puede describirse de la siguiente mane-
ra: en noviembre de 1998 se presentó en la Universidad un problema al que
la rectoría tenía que hacerle frente: un recorte al presupuesto para el año
siguiente por parte de la Secretaría de Hacienda. Para resolverlo, el rector
contaba con la comunidad universitaria. En el ámbito de las políticas uni-
versitarias se encontraba disponible una aparente solución: aumentar las
colegiaturas. El rector la eligió a pesar de que después de una intensa cam-
paña el gobierno restituyó el monto recortado con lo que se redujo el grado
de urgencia del problema frente a otros de igual o mayor trascendencia. Los
estudiantes consideraron que más que resolver una deficiencia presupuestal
crónica, la intención del rector era privatizar a la Universidad, en respuesta
a los dictados de las agencias financieras internacionales y del Gobierno
Federal. Lo que para la rectoría era una solución al problema, no lo era para
quienes se opusieron a su iniciativa.
El rector insistió en la propuesta, poniendo en juego su capital político
y sus recursos para impulsarla a la agenda institucional, pero sin someterse
de manera oportuna y eficiente a discusión con los estudiantes, quienes
serían, aunque sólo los de nuevo ingreso, los directamente afectados por la
elección. Para ello se valió de los consejos institucionales, que al no incluir a
todos los grupos activos, habían sido con frecuencia impugnados. Promovió
que autoridades, personas y grupos afines apoyaran públicamente su pro-
puesta tal y como había sucedido siete años atrás, sin considerar las nuevas
circunstancias nacionales y universitarias. La difundió exhaustivamente a
través de los medios masivos de comunicación los que, salvo algunos de los
más leídos entre los estudiantes, apoyaron la solicitud del rector. La respues-
ta estudiantil fue insatisfactoria.
Los grupos estudiantiles actuantes argumentaron que el financiamien-
to universitario era obligación del gobierno federal ya que de acuerdo con la
Constitución la educación superior debe ser gratuita reviviendo un viejo
debate inconcluso. La protesta fue mal evaluada en sus implicaciones políti-
cas, distorsionando el cálculo político del rector quien no pudo valorar las
consecuencias de persistir en su intención. Incluso se pensó que podían
manipular las variables, como fue el caso de las condiciones bajo las que se
documentos
208
aprobó el nuevo Reglamento General de Pagos, lo que ocasionó la pérdida
del apoyo con el que el rector aún contaba. La determinación, al chocar con
el patrón de receptividad de la mayoría de los alumnos, no cumplía con los
requisitos para acceder a la agenda pues se menospreciaron los costos que de
insistir en ella acarrearía en la arena política.
La proposición se tornó políticamente insustentable debido, en gran
medida, a que fue anunciada en un contexto político nacional económica-
mente deprimido y electoralmente activo, y a un entorno universitario
sobreideologizado y urgido de reformas estructurales largamente poster-
gadas. Sobretodo por no haber tomado en cuanta antes de su formulación a
los grupos estudiantiles actuantes. En otras palabras, por no haber promovi-
do la participación y la articulación de las fuerzas políticas vigentes en bene-
ficio de la determinación.
El enfoque para abordarlo, propio de los llamados tecnócratas, resultó
inadecuado, pues la solución escogida privilegió su viabilidad técnica sobre
su plausibilidad política. El análisis y la definición del problema que originó
la proposición se realizó de manera unilateral, sustentado en el modelo
orgánico vertical de política burocrática universitaria, lo que condujo a
subestimar la opinión de importantes grupos que operaban en la
Universidad. Igualmente, se careció de una estrategia adecuada a la magni-
tud del asunto, y no se abrieron con oportunidad los canales para el debate,
el diálogo y negociación. En suma, la ventana de oportunidad para impul-
sar el tema a la agenda institucional garantizando su implementación estaba
cerrada. La propuesta debió retirarse de la agenda para dar lugar a la apertu-
ra de un espacio de reflexión serena y participativa sobre le problemática y
perspectivas de tema en cuestión y ahorrarle a la Universidad la polarización
en curso; al no hacerse se inició el conflicto.
No obstante que el gobierno federal había apoyado al rector en su pro-
puesta, una vez iniciado el paro de actividades consecuente lo abandonó a su
suerte asegurando la impunidad de los paristas. Ante el alargamiento y la
complejidad del conflicto, la mayoría de los integrantes de la comunidad se
alejaron de la escena. La contienda se trasladó a los medios informativos. El
problema se volvió intratable para la rectoría. La reforma no se implementó.
Al cabo de diez meses, haciendo coincidir el tamaño de la falta con la
san-
ción, el rector se vio obligado a renunciar a su cargo. Las importantes refor-
mas que había logrado poner en práctica desde 1997 se echaron para atrás.
209
documentos
Las principales razones que impidieron que la propuesta del rector para
reformar el Reglamento General de Pagos de la Universidad en 1999 alcan-
zara el estado de agenda que posibilitara su implementación, tuvieron que ver
con el contexto socio-económico y político-ideológico en medio del cual se
procesó la política universitaria en cuestión, con los participantes y sus intere-
ses, tanto al interior como fuera de la Universidad, quienes dominan los pro-
cesos de elaboración de las políticas universitarias, y con los mecanismos para
su reproducción. Así mismo con los instrumentos institucionales de control
político y los dispositivos y criterios para la toma de decisiones. En suma, con
la estructura universitaria de poder. Este entramado condicionó el enfoque a
partir del cual se definió el problema y se especificó la alternativa de solución
elegida así como con la estrategia y la mecánica desarrolladas para impulsar la
propuesta del rector en la arena política universitaria.
Un entorno económico crecientemente empobrecido, producto de la
obediencia puntual de la administración gubernamental a las políticas inter-
nacionales de corte neoliberal, cuyos efectos han impactado de forma nega-
tiva en la distribución del raquítico ingreso nacional, afectando de manera
particular a las clases medias urbanas y suburbanas; un ambiente política-
mente ajetreado, en razón de los ajustes al interior de los partidos políticos
con vistas a los comicios electorales del fin de siglo, e ideológicamente
impregnado por la oposición de diversos sectores a la privatización de las
actividades cruciales del Estado, de manera singular la educación superior
pública; una estructura universitaria de poder altamente centralizada, donde
el juego de fuerzas entre los grupos de interés internos y externos controlan
el proceso de toma de decisiones; una sub-representatividad real que impide
la participación activa, razonada y suficiente de la mayoría de los profesores,
investigadores y estudiantes y de sus principales organizaciones en los proce-
sos de elaboración de políticas universitarias, imposibilitaron que la pro-
puesta del rector pudiera acceder a la agenda institucional y por lo tanto ser
implantada. A ello, colaboró el compromiso de las autoridades con las políti-
cas en materia de educación superior del gobierno, poniendo en riesgo la
autonomía universitarias, el cual, una vez iniciado el conflicto, era obvio que
abandonaría al rector y a la institución.
El fracaso de la política en cuestión obedeció también a la visión de los
analistas de políticas académicas universitarias más burocrática que demo-
crática, más enfocada a la administración basada más en criterios racionales
documentos
210
de eficiencia técnica y eficacia económica que en consideraciones que garan-
ticen la gobernabilidad de la institución. Además, el proceso seguido para la
elaboración e implementación de la política en cuestión careció de imagi-
nación y de voluntades políticas para el diálogo y la negociación, tanto de
algunas autoridades responsables de la política universitaria como de los
líderes estudiantiles más obcecados, carentes de una de una cultura dialógica
argumentativa, capaz de corregir errores, propia del hábito colectivo de par-
ticipación política democrática, con objeto de convencer, articular los apoyos
y concretar los acuerdos necesarios con las fuerzas políticas actuantes, recono-
cidas y no, a favor de su propuesta. Todo ello canceló cualquier posibilidad
de arreglo racional y político, con el consecuente retiro de la comunidad de
los campos universitarios y aislamiento de las partes contendientes.
Por añadidura, no se dotó al proceso de una agenda de comunicación
que desde antes de anunciar la propuesta proveyera a las autoridades univer-
sitarias los canales y los flujos comunicativos directos capaces de ganar,
mediante razonamientos técnicos y políticos, la batalla argumental. No se
pudo, en consecuencia, articular política y comunicación.
Epílogo
El intento de Francisco Barnés de aumentar las colegiaturas puso al descu-
bierto un problema real, ampliamente debatido y cuya solución ha sido larga-
mente pospuesta: la manera en que se elaboran las políticas en la institución.
En otras palabras, la forma en que se construye la agenda universitaria de
poder. El rector no comprendió que para poder llevar a la práctica su refor-
mador plan de trabajo sin alterar la estabilidad de la Universidad, hubiera
sido necesario superar previamente las concepciones de poder, de cambio y
de participación política institucional.
El conflicto reflejó la disputa por hacer prevalecer los diversos intereses
de algunos grupos privilegiados que operan en su interior. Acusó la urgencia
de analizar en profundidad el peligro y los altos riesgos que para un sistema
complejo, diferenciado y plural, como es la UNAM, diseñado para fun-
cionar mediante procedimientos democráticos y cuya característica esencial
es la proscripción del uso de la fuerza mediante la invocación del diálogo y
la razón para resolver las diferencias, significa el mantenimiento de una
211
documentos
estructura de poder real poco diferenciada. Configuración mediante la cual,
la elección de los problemas relevantes así como las alternativas de solución
son la resultante política de la negociación entre individuos y grupos que
ocupan espacios y posiciones importantes, tanto al interior de la Universidad
como en el Gobierno, así como en diversas organizaciones políticas, que
actúan en función de sus concepciones, compromisos e intereses especiales.
Comprobó que los procesos predecisivos representan el papel más críti-
co en la determinación de los problemas que el sistema habrá de considerar,
así como la elección de alternativas de solución correspondientes. En conse-
cuencia, lo que sucede en los consejos formales de toma de decisiones es
poco más que reconocer, documentar y legalizar los resultados momentá-
neos de una lucha continua de fuerzas en la matriz social más extensa.
El conflicto mostró que la estrecha participación en la selección de
alternativas políticas que se lleva a cabo en la institución, ha reforzado las
tendencias en la dirección de la estructura y perjudicado su estabilidad, ya
que al limitarse el acceso a la arena política sólo a los grupos legitimados o
previamente reconocidos como actores sociales, las agrupaciones excluidas
llevan a cabo acciones extralegales para atraer la atención a sus demandas por
parte de quienes toman las decisiones y con ello forzar su ingreso al sistema
político universitario poniendo en severo riesgo la gobernabilidad y, por
ende, la sana estabilidad del sistema universitario.
Finalmente, corroboró que en la medida en que la participación activa
en la formulación de la agenda de poder universitaria sea más estrecha, limi-
tada, selectiva y aislada, existen mayores probabilidades de que la brecha
entre agenda formal y agenda sistemática sea más ancha. Es decir, entre los
problemas reales de toda la comunidad y los intereses de unos cuántos gru-
pos que operan al interior y al exterior de la Universidad.
De no modificarse estas condiciones, cualquier iniciativa relevante,
además de la estudiada a lo largo de este trabajo, tendrá pocas posibilidades
de prosperar.
documentos
212
logo_pie_uaemex.mx