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75
Sociedad y Política
Gobernanza y territorios
Notas para la implementación de políticas para el desarrollo
Gerardo Torres Salcido y
Héctor Alejandro Ramos Chávez
*
Resumen
En el marco de la gobernanza, este artí-
culo explora un ámbito poco estudiado
en las ciencias sociales en México: las
relaciones de coordinación entre institu-
ciones, desarrollo y territorio. Se realiza
una revisión crítica de la literatura so-
bre el tema y se da una aproximación
al concepto de gobernanza desde una
perspectiva neoinstitucional, remitién-
dola a sus bases teóricas. Se pretende
establecer un marco conceptual para la
implementación de políticas en América
Latina. Se concluye que el debate sobre
la gobernanza territorial es reciente en
las ciencias sociales en México, pero que
presenta rasgos promisorios para las in-
vestigaciones sobre
el desarrollo local.
Abstract
This article explores, within a governance
framework, an area little-studied by the
social sciences in Mexico: organisational
relationships between institutions, de-
velopment and territory. A critical lit-
erature review on the subject is covered
and an approximation of the concept of
governance, from a neoinstitutional per-
spective, is given with reference to its
theoretical basis. The aim is to establish
a conceptual framework for the imple-
mentation of policies in Latin America.
The article concludes that the debate on
territorial governance is recent within
the social sciences in Mexico, but has
promising features for research on local
development.
Palabras clave:
gobernanza, coordina-
ción,
territorio,
capital social, institu-
ciones y desarrollo local.
*
Universidad Nacional Autónoma de México,
Centro de Investigaciones Interdisciplina-
rias en Ciencias y Humanidades, Torre II de
Humanidades, 4° piso, Ciudad Universitaria,
col. Copilco Universidad, Deleg. Coyoacán,
México, D.F., c.p. 04510
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
76
Introducción
¿
Por qué la gobernanza como problema? Sabemos
que este término ha adquirido connotaciones di-
versas, en su gran mayoría, conservadoras. Mucho
se habla de este concepto como una forma de ejer-
cer la dirección de los procesos; como un elemento
clave de la certidumbre en los mercados o como de
la disminución del riesgo en la toma de decisiones
políticas. No obstante también se adopta para usos
alternativos como el establecimiento de acuerdos
mixtos, es decir, público-privados, y para llevar a
cabo una crítica de las instituciones desde el punto
de vista de la horizontalidad, de los acuerdos y de
las decisiones, así como de la disminución máxima
de diferencias jerárquicas. Al igual que todo concep-
to, los usos y abusos del mismo, han dependido de
su empleo semántico. Para anticipar errores, tratare-
mos de examinar esas acepciones y mostrar que este
problema se encuentra en el centro de la aplicación
de políticas y el uso de recursos. Para ello, nos in-
teresa abordarlo desde el punto de vista de la co-
ordinación y articulación de los actores en espacios
geográFcos, social y culturalmente, determinados.
Consideramos que en el contexto de las ciencias so-
ciales en México, esta reflexión es relevante por lo
que es necesario colocarla en el debate.
La importancia de la relación entre gobernanza,
coordinación de actores y territorios ha surgido de
la observación empírica por los errores de aplicación
de las políticas urbanas. Sobre todo, las de apoyo
rural en la Comunidad Económica Europea, las cua-
les han conducido a evaluaciones sobre la necesidad
de establecer formas de coordinación y de integración
social en los espacios geográFcos de aplicación de las
políticas. En principio se ha considerado que las polí-
ticas públicas son la gran ‘arena’ en la que concurren
los actores con proposiciones e intereses no siempre
coincidentes. Junto a esos grandes acuerdos de cor-
te argumentativo, la dirección de las organizacio-
nes e instituciones complementarían los consensos
logrados en la ardua discusión de los actores cen-
trales. No obstante, las evidencias han demostrado
que los territorios suelen ser sistemas complejos en
los cuales existen condicionantes que pueden dar al
traste con las buenas intenciones y las expectativas
generadas desde los gobiernos nacionales. Las polí-
ticas regionales de la Unión Europea muestran estas
fallas a lo largo de los años ochenta y noventa, por
lo que recientemente se han establecido políticas de
inclusión y de estímulo a las organizaciones y socie-
dades locales, a los clubes y grupos de pobladores
con intereses especíFcos y de corte horizontal. Es-
tas, bajo el título genérico de formación de
capital
social
, permiten establecer formas de integración y
coordinación que son prometedoras para el desarro-
llo de capacidades, aunque no quedan exentas de
que los recursos a las poblaciones destinadas sean
aprovechados por grupos y personalidades de los
poderes locales.
De acuerdo al interés esbozado en esta introduc-
ción, es conveniente precisar que no es nuestra in-
tención hacer un exhaustivo recorrido teórico por el
concepto de gobernanza desde los años setenta, ni
de las diversas acepciones semánticas que ha adop-
tado el término. Para ello, los autores especializa-
dos en el estudio de este término pueden dar un
buen material de lectura. Tampoco estableceremos
las diversas perspectivas e interrogantes que arroja
este concepto de cara a la complejidad creciente
de las relaciones internacionales o de la crisis de
las instituciones (familia nuclear, iglesias, partidos
políticos, etcétera). Ni es nuestro objetivo revisar el
signiFcado que tiene la gobernanza para los corpo-
rativos nacionales o internacionales como una forma
de delegación de poder, el llamado
empowerment
, a
los empleados, para la defensa del mercado. Hac-
emos estas aclaraciones para no crear falsas expec-
tativas en el lector que busque una síntesis de las
discusiones o una nueva signiFcación del término.
El problema por abordar, es pues, el desarrollo y las
posibilidades de la gobernación de los territorios
77
como un elemento necesario para la orientación de
políticas. Las dimensiones a estudiar serán: 1) la
economía institucional y el papel de la coordinación
en la disminución de los costes de transacción
1
(no
sólo económica, sino también política) mediante el
establecimiento de asociaciones e intercambios de
confanza; 2) el Fundamento teórico de la imple-
mentación, con base en las teorías emergentes de la
complejidad, la aglomeración de actividades econó-
micas y la Formación de instituciones. ±inalmente,
3) la pertinencia de la perspectiva que proponemos
en los contextos nacionales y subnacionales.
Por medio de esas dimensiones nos sugerimos
poner a prueba la hipótesis de que la gobernanza
territorial permite la construcción y consolidación
de capital social, pero a su vez, es un producto de
los intercambios y las instituciones construidas des-
de abajo
bottom down
y de la coordinación con las
instituciones desde arriba
top down
. Asimismo, per-
mite un aumento de las capacidades de los ciudada-
nos. Dicha hipótesis tiene su contraparte. La crítica
común a los estudios acerca de la gobernanza de
base territorial, considera que no toman en cuenta
los conflictos que pueden conducir a la exclusión
de algunos sectores de la población, provocando la
existencia de mercados segmentados. Otra objeción
es que este tipo de políticas no considera en su
esquema de análisis las relaciones de poder en los
territorios, por lo que la descentralización Falla al
no atender a los grupos que tienen menores capa-
cidades perpetuando la desigualdad en la distribu-
ción de los recursos. No obstante, estas objeciones
confrman la importancia del debate entre los acto-
res involucrados en la gobernanza y la necesidad de
una coordinación horizontal democrática, en donde
no pueden quedar exentas las contradicciones loca-
les ni el establecimiento de acuerdos distributivos.
No se trata de establecer una armonía declarativa
u observar los conflictos de manera ingenua, sino
de contextualizarlos en lo local y en los procesos
de generación y apropiación de valor de los actores
locales. Dichos procesos están relacionados con la
disminución de los costes de transacción, que mu-
chas veces son inflados por Fallas institucionales y
por la existencia de contextos de desconfanza.
El método utilizado en esta investigación es de
corte cualitativo, partiendo del análisis y revisión
de bibliograFía especializada para su estudio. Con
objeto de dar solidez a la hipótesis, y de acuerdo
a la metodología empleada, este artículo establece
una estructura que da cuenta, en primer lugar, del
debate sobre el concepto de gobernanza así como de
sus dimensiones y componentes. En segundo lugar,
abordamos los paradigmas emergentes y los nuevos
enFoques del análisis de políticas para el desarrollo
local, al mismo tiempo, se analizan y establecen sus
límites y posibilidades como inductores del desarro-
llo. En la tercera parte se examinan las posibilida-
des que este paradigma tiene para América Latina.
±inalmente, las conclusiones debaten la hipótesis,
la pertinencia de la metodología y la agenda para la
investigación.
1
Para la economía neoinstitucional, los costes de transacción son aquellos que se generan después de la venta del producto, por ejemplo, el
monitoreo y el seguimiento de contratos, la corrupción, el estado de la inFraestructura (Fallas en la efciencia de la gestión gubernamental), los
créditos, la confanza entre los agentes, etcétera.
Sociedad y Política
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
78
Gobernanza y territorialidad como
componentes para el desarrollo local
marco epistemológico busca la legitimación de la
gobernanza como dirección. La gobernanza conser-
vadora se opone a las políticas públicas, pues se
basan en la argumentación y la negociación. Estas
últimas son parte del quehacer administrativo. La
dirección sería consecuencia y causa de los acuer-
dos y no, como en el marco de una gobernanza
conservadora, sólo una gerencia técnicamente ef-
ciente.
Una segunda vertiente epistemológica sobre el
concepto de gobernanza surgió en la medida que
el pensamiento y los movimientos críticos se desa-
rrollaron a lo largo de las décadas de los setentas y
ochentas. La gobernanza Fue concebida como una
dirección descentralizada en redes horizontales de
organizaciones mixtas público-privadas. El uso al-
ternativo de este concepto provino de las teorías
cercanas al marxismo. La gobernanza en esta ver-
tiente, consistió en considerarla como la construc-
ción de un consenso horizontal crítico de las je-
rarquías. Lo anterior permitió concebir las institu-
ciones como redes de decisiones horizontales que
pusieron en cuestión las instituciones y organismos
centralizados. A esta crítica no escaparon las admi-
nistraciones de las empresas, la Familia o los gobier-
nos. La radicalización de la crítica invocó la Frag-
mentación del poder y la constitución de territorios
policéntricos.
Hasta los años noventa la
gobernanza
2
(
gover-
nance
, en el original), se desarrolló bajo tres Formas
Fuertemente relacionadas con distintos paradigmas
epistemológicos y durante esta década ha crecido la
preocupación por defnirla en términos de coordi-
nación institucional. La primera de esas vertientes
Fue desarrollada por corrientes conservadoras pre-
ocupadas por las incertidumbres y los movimientos
críticos de los años sesenta y setenta. La segunda
se centró en la crítica a las autoridades jerárquicas y
encontró portavoces en las teorías libertarias. ±inal-
mente, existe una tercera corriente que encuentra su
Fundamento en el posmodernismo, el pluralismo y la
Fragmentación espacial. No obstante, desde fnales
de los noventa y en la presente década, ha crecido
el interés por la gobernanza desde la coordinación y
la construcción de acuerdos y diálogos locales.
La primera vertiente ha estado representada
principalmente por sectores conservadores de los
Estados Unidos de América, ligados a grandes cor-
poraciones preocupadas por la supervivencia de los
derechos de propiedad y la seguridad para las in-
versiones de grandes corporativos en el mundo.
3
Desde esta perspectiva, la gobernanza implica la
capacidad de gobierno para administrar efcazmen-
te los recursos públicos así como hacer respetar las
instituciones que rigen las relaciones económicas y
políticas de un lugar determinado. Ante todo, este
2
Distinguimos gobernanza de gobernabilidad. Este último concepto se defne por su aspecto negativo, la
ingobernabilidad
que, en términos de
las diversas corrientes teóricas que lo han abordado, se deriva de la sobrecarga económica del Estado; del exceso de demandas y de participación
ciudadana o de una crisis de racionalidad entre los intereses del mercado y la expansión de la esFera de los servicios sociales. La
gobernanza
,
tal y como surge de la literatura anglosajona, se defne por: 1) la
dirección
de un proceso, 2) la
coordinación
público-privada por medio de
redes mixtas de los programas de gobierno y 3) por las decisiones que en un plano individual contribuyen a disminuir
los costos de transacción.
Aunque ambos términos tienen una raíz conservadora, en el debate se han imputado contenidos semánticos que pueden Fundamentar políticas
democráticas. Véase Gian ±ranco Pasquino, “Gobernabilidad”, en Norberto Bobbio, Incola Mateucci y Gian ±ranco Pasquino (coords.),
Diccionario
de política
A-J
, 14ª
ed., México, Siglo Veintiuno Editores, 2005, pp 703-710 y Renate Mayntz, “Nuevos desaFíos de la teoría de
Governance”
en
Instituciones y desarrollo
, núm. 7, 2000, disponible en línea en
3
Andrei ShleiFer y Robert W. Vishny, “A Survey oF Corporate Governance”, en
National Bureau of Economic Research,
Working Paper núm. W5554,
abril de 1996, disponible en línea en: http://ssrn.com/abstract=10182; Oliver E. Williamson,
The Economic Institutions of Capitalism: Firms,
Markets, Relational Contracting,
Londres, Collier Macmillan Publishers, 1987 y ASX Governate Council,
Principles of Good Corporate Governance
and Best Practice Recommendations
, Sydney, Australian Stock Exchange, 2003.
79
Por último, desde los años noventa se confguró
un paradigma relacionado con la posmodernidad de
la vida política, la descentralización y la Fragmenta-
ción espacial. Una vertiente de este paradigma Fue
la creación de redes de políticas públicas y la ren-
dición de cuentas, la
accountability,
como esFera de
empoderamiento
y participación social. Con ello se
ha pretendido dar cuenta de los benefcios que los
lazos sociales generan a la capacidad de gobierno,
4
así como de la Formación de nuevos liderazgos pa-
ra el cambio social. El estudio de Ospina, respecto
de las nuevas Formas de gobernanza en los Estados
Unidos de América, parte del enFoque del
empode-
ramiento
. Encuentra evidencias de la Formación de
liderazgos que impulsan nuevas maneras de repre-
sentación y propician un cambio social con mayor
participación en la gestión de los problemas comu-
nitarios.
5
La emergencia del paradigma posmoderno obe-
dece probablemente, al crecimiento de la comple-
jidad (social, administrativa, económica, científca
y tecnológica) y por las maniFestaciones políticas
que esta complejidad ocasiona en las autoridades
públicas.
6
Por esta razón las instituciones Formales
del poder se enFrentan a mayores difcultades para
la gestión. Principalmente por la Falta de recursos y
de competencias técnicas, así como por el aumen-
to signifcativo de las demandas enmarcadas en las
agendas gubernamentales. La complejidad ha pro-
vocado una reestructuración en las Funciones tradi-
cionales del sistema político-administrativo del Es-
tado, así como del control único de los procesos
políticos a una negociación plural con actores pú-
blicos y privados. Se desvanece así, cada vez más, la
Frontera entre lo público y lo privado.
7
De acuerdo a
dichos cambios, el concepto de gobernanza implica
procesos de toma de decisiones correspondientes
a asuntos públicos, privados y colectivos. A diFeren-
cia de las aproximaciones teóricas conservadoras,
la gobernanza no está basada con exclusividad en
la toma de decisiones jerárquicas o unidirecciona-
les. Al contrario, los acuerdos se alcanzan mediante
consensos, negociaciones, muestras de evidencias y
argumentaciones encaminadas a la elaboración de
mejores políticas públicas.
8
Por otro lado, la gober-
nanza implica aplicar sistemas de reglas Formales o
inFormales que marcan pautas de interacción en los
escenarios públicos, con la participación de acto-
res del ámbito de los poderes públicos, sociales y
económicos. Mediante mecanismos de rendición de
cuentas, éstos alcanzan mayor legitimidad de sus
acciones.
9
A partir de los años noventa, la gobernanza ha
transitado más sobre los rieles de las teorías eco-
nómicas neoinstitucionales y del capital social. Por
ello, los autores representativos de esta última ten-
dencia se inclinan a considerarla como una coordi-
nación horizontal y una integración de procesos
decisivos que confguran un paradigma complejo
por los subniveles y capas que debe cumplir para
4
Quim Brugué, Ricard Gomà y Joan Subirats, “To Govern Cities and Territories in the Society oF the Networks”, en
Revista Reforma y Democracia,
núm. 32, junio de 2005.
5
Sonia Ospina, “Gobernanza y liderazgos para el cambio social”, en
ibid.,
núm. 35, 2006.
6
Thomas R. Burns y Svein Andersen, “L’Unione e la politica postparlamentare”, en
Il Nuova Mulino
, vol. 3, núm. 377, 1998.
7
Tanja A. Börzel, “Le reti di attori pubblici e privati nella regolazione europea”, en
Stato e Mercato
, núm. 54, 1998; Patrick Kenis y Volker
Schneider, “Policy Networks and Policy Analysis : Scrutinizing a New Analytical Toolbox,” en Bernd Marin y Renate Mayntz (eds.),
Policy Net-
works: Empirical Evidence and Theoretical Considerations
, ±rankFurt, Campus Verlag, 1991; Beate Kohler-Koch, “Catching up with Change: the
TransFormation oF Governance in the European Union”, en
Journal of European Public Policy
, vol. 3, núm. 3, 1996 y, de este mismo último autor,
Interaktive Politik in Europa
, Opladen, Leske & Budrich, 1998.
8
Giandomenico Majone,
Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process
, New Haven, Yale University Press, 1989.
9
Rod A. W. Rhodes,
Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability
, Buckingham, Open University Press,
2000 (Public Policy and Management Series); Oliver E. Wiliamson, “Transaction-Cost Economics: The Governance oF Contractual Relations”, en
Journal of Law and Economics
, vol. 22, núm. 2, octubre de 1979 y
The Mechanisms of Governance
, Nueva York, OxFord University Press, 1996;
Renate Mayntz, “
National States and Global Governance”,
ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la ReForma del
Estado y de la Administración Pública, llevado a cabo en Lisboa, Portugal, del
8 al 11 de octubre de 2002; Patricia McCarney, Mohamed HalFani
y AlFredo Rodríguez, “Hacia una defnición de ‘gobernanza’” en
Proposiciones
, núm.
28, 1998.
Sociedad y Política
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
80
hacerse efectiva. Entre los actores a considerar por
este paradigma, destacan las agencias internacio-
nales, los gobiernos nacionales y subnacionales,
las organizaciones no gubernamentales (ONG), las
agencias de desarrollo y las organizaciones nacio-
nales, municipales y locales, que buscan establecer
un marco institucional que disminuya los costes de
transacción.
En última instancia, la gobernanza sería una es-
trategia competitiva que se expresaría no sólo al
nivel del mercado, sino al de las instituciones orien-
tadas al desarrollo. En este sentido se habla de la
emergencia de un paradigma de la gobernanza
terri-
torial
, que se ejempliFca en un nuevo marco com-
plejo en el que intervienen organismos supranacio-
nales, niveles nacionales y subnacionales de gobier-
no, instituciones políticas y organizaciones locales
de ciudadanos,
10
y en donde el tema del medio am-
biente se ha incorporado plenamente a la agenda
de gobierno. La articulación de redes y la
activación
de capital social
han sido consideradas ejes para la
ejecución de las políticas. Partiendo de esa idea, se
analizan las innovaciones y avances, así como las
diFcultades y los límites de la gobernanza toman-
do como referente las experiencias en España.
11
El
entramado institucional, la participación ciudadana
y la preocupación por el medio ambiente han pro-
vocado un renovado y creciente interés por el esta-
blecimiento de reglas de
gobernanza territorial
para
impulsar la reactivación de las economías locales
y el cuidado ambiental.
Por gobernanza territorial
se entiende la capacidad para construir y conservar
instituciones a nivel local que faciliten los encuen-
tros macro-meso y micro, así como el diálogo para la
coordinación y la distribución de los bienes públicos
y el uso de los bienes comunes.
Por lo tanto, es fun-
damental reconocer a la Gobernanza territorial co-
mo un elemento sustancial del nuevo esquema del
desarrollo.
Una de las características más representativas de
la “gobernaza territorial” es la coordinación e inte-
gración con base en las
capacidades
de los indivi-
duos, por lo que las políticas deberían encaminarse
a potenciarlas. Por ello, es oportuno reconsiderar
la importancia de la disponibilidad de satisfactores,
así como de las capacidades para utilizarlos en un
marco sustentable y garantizar las condiciones pa-
ra el desarrollo de los individuos. El desarrollo de
capacidades en los territorios puede denominarse
también como
realizaciones
, y el conjunto de ellas
indica el modo general en el que los individuos se
encuentran.
12
Partiendo de la idea de Sen, aFrmamos que el de-
sarrollo equitativo de capacidades es necesario para
el establecimiento de acuerdos de coordinación. Es-
tas capacidades abarcan tres niveles diferenciados
que se incorporan ampliamente a todo acto de go-
bernanza: a)
capacidades intersubjetivas,
que están
relacionadas con la conFanza y los intercambios so-
lidarios en un territorio determinado, b)
capacidades
colectivas,
que tienen que ver con las organizacio-
nes y asociaciones así como las transferencias que
se dan dentro de ellas, y c)
capacidades objetivas,
representadas por el
capital territorial
o los recursos
del territorio.
En conclusión, de lo anterior emerge un nuevo pa-
radigma que sugiere reconsiderar la gobernanza des-
de un punto de vista territorial. Por ello es necesa-
rio reconocer la complejidad de actores y subsistemas
que actúan regionalmente. Además es preciso superar
paulatinamente las visiones
sectorializadas
de la co-
ordinación política. Se desprende que la gobernan-
za constituya una nueva forma de estrategia política
que garantice la gobernabilidad de las sociedades y
el mantenimiento de la legitimidad de las institucio-
nes públicas, a cambio del otorgamiento de autoridad
política a otros actores sociales y económicos
13
en el
ámbito local y ligado al desarrollo económico y a las
10
Salvador Parrado, Elke Löffler y Tony Bovaird, “Evaluación de la calidad de la gobernanza local: algunas lecciones de la experiencia europea”,
en
Revista Reforma y Democracia,
núm 33, 2005.
11
Ismael Blanco y Ricard Gomà, “Gobiernos locales y redes participativas: retos e
inovaciones”, en
Reforma y Democracia,
núm. 26, 2003.
12
Amartya K. Sen,
La desigualdad económica
, México, ±ondo de Cultura Económica, 2001.
13
±rancisco Morata,
“Gobernanza multinivel en la Unión Europea”, ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD…
op. cit
.
81
alternativas productivas. De esta forma se retoma el
valor de los territorios como el turismo, los servicios
o la agroindustria rural con políticas de integración
de sistemas productivos locales basados en produc-
tos especíFcos y con la disminución sustancial de los
costos de transacción. En suma, el nuevo paradigma
de gobernanza se encuentra íntimamente vinculado
al desarrollo local y al desarrollo territorial.
14
Arturo Escobar,
El lugar de la naturaleza y la naturaleza del lugar: ¿globalización o postdesarrollo?
,
Buenos Aires, CLACSO, 2002.
15
±ernand Braudel (
El Mediterráneo y el mundo mediterráneo en la época de Felipe II
, Vol. I, México, ±ondo de Cultura Económica, 1976), men-
ciona al Mediterráneo como un ejemplo de sistema histórico.
16
Enrique Leff,
La complejidad ambiental,
México, Siglo Veintiuno Editores, Universidad Nacional Autónoma de México, Centro de Investigacio-
nes Interdisciplinarias en Ciencias Sociales y Humanidades, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2000.
Bases teóricas de la gobernanza local:
nuevos enfoques para el desarrollo
Nuestra aportación al concepto de gobernanza ha
consistido en considerarla no sólo en términos de
dirección administrativa de los procesos o como la
conjunción de redes de políticas públicas que bus-
can reducir la incertidumbre de la implementación.
Proponemos que la gobernanza sea vista como un
proceso de
coordinación
económica, de desarrollo de
capacidades,
creación y fortalecimiento
de institu-
ciones locales que tienen por propósito disminuir
los
costos de transacción
, desde un punto de vista de
la economía y la sociología neoinstitucionales.
En este apartado abordaremos la gobernanza de
acuerdo a su importancia en la aplicación de políticas
de desarrollo local. Para ello nos concentraremos, en
primer lugar, en la discusión acerca del territorio. En
segundo lugar, examinaremos los nuevos paradigmas
del desarrollo local, dentro de los cuales la teoría de
la incertidumbre, la de los distritos industriales y la
del capital social, nos parecen oportunas para cons-
truir una visión de la gobernanza desde los antece-
dentes que hemos establecido anteriormente.
En primer término, nos interesa deFnir el terri-
torio como el
lugar
14
en el cual se desarrollan
intercambios, relaciones, comportamientos y acti-
vidades que sedimentan las sociedades y le dan
una conFguración particular al paisaje, a las for-
mas de trabajo y a los productos locales. Lo local,
desde esta perspectiva es el espacio de la singu-
laridad, que puede encontrar formas de reproduc-
ción especíFcas, pero que no está aislado, sino en
contacto con los mercados regionales y globales.
El
lugar
puede extenderse hasta conFgurar espa-
cios más amplios y socialmente particulares que lo
identiFcan como sistema histórico
15
, por lo que no
necesariamente coincide con las divisiones geopo-
líticas o geoestadísticas.
En este sentido, Enrique Leff plantea que la idea
de territorio puede entenderse como el espacio don-
de una cultura al asentarse se apropia de la tierra,
simbolizándola, signiFcándola y marcándola. De es-
ta forma, la geografía deja de ser la ciencia de un
medio que determina a una cultura, para pasar a ex-
plicar cómo una cultura, mediante sus saberes sobre
el mundo, estampa su sello en la tierra a través de
prácticas productivas y luchas sociales. Por tanto,
la construcción de territorialidades deFne y arraiga
una identidad. Esto es contradictorio a lo creado por
la globalización económica que desvaloriza la natu-
raleza, desterritorializa y desarraiga a la cultura de
su lugar
. De lo anterior se desprende que la gene-
ración de territorialidades se conFgura en la cons-
tante confrontación de intereses del mercado mun-
dial por un lado, y los intereses de la cultura local
por el otro.
16
Mientras el proceso de globalización
Sociedad y Política
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
82
tiene ciertos vectores unidireccionales que actúan
de arriba, por arriba y para arriba,
los procesos que
rescatan los valores territoriales son importantes,
pues intentan dar signifcado a las circunstancias
de
abajo, por abajo y para los de abajo,
mediante nue-
vos pactos, nuevas relaciones y nuevos sistemas de
producción.
17
La conFormación del territorio parte del modo en
que los grupos, segmentos y clases sociales se apro-
pian de un determinado espacio y lo organizan para
obtener determinados fnes; es decir, de la organi-
zación social del espacio original.
18
Por otro lado, el
territorio otorga al individuo sentido de pertenencia
a una determinada agrupación humana. Con ello ge-
nera una ética o
ethos
como conjunto de valores que
conForman la identidad común.
19
Lo anterior cons-
tituye un componente importante de capital social
así como un Factor que puede contribuir al desarro-
llo mediante la acción colectiva.
20
Por ello, la argumentación sobre el carácter hu-
mano de los territorios y la posibilidad de su “go-
bernanza” exige examinar los avances recientes de
las ciencias humanas. Haremos reFerencia a tres pa-
radigmas que pueden dar un marco epistemológico
adecuado: a) El de complejidad;
21
b) La geograFía
económica y la teoría de los distritos industriales
desarrolladas en Europa a partir de las experiencias
de las aglomeraciones industriales, de los sistemas
productivos locales y del desarrollo endógeno;
22
y
c) El análisis del desarrollo institucional y del capi-
tal social, lo que nos permite entender el marco de
gobernanza que genera el diálogo entre los actores
locales, regionales y nacionales.
23
La conjunción de
estos paradigmas nos permite elaborar una concep-
ción de la gobernanza en la que pueden observarse
los encadenamientos industriales, cultura y Forma-
ción de instituciones en un espacio específco. A
continuación se examinan estos paradigmas.
17
Carlos Walter Porto Gonçalves,
Geo-grafías. Movimientos sociales, nuevas territorialidades y sustentabilidad,
México, Siglo Veintiuno Editores,
2001.
18
Claude RaFFestin,
Por uma geograFa do poder
, Sâo Paulo, Ática, 1993; G. Porto,
op. cit.
19
Si bien el sentido de pertenencia a un lugar, la identidad y el ethos común son elementos importantes de la gobernanza, existen muchos
conceptos teóricos compartidos entre la territorialidad y el capital social. Vale la pena mencionar algunos de ellos: los derechos, las prácticas y
los intercambios basados en los lazos de confanza. Igualmente importante es el reconocimiento que mediante las prácticas productivas desa-
rrolladas en el territorio se van generando entre los individuos Formas de transmisión de los conocimientos.
20
Elinor Ostrom, y Toh Kyeong Ahn, “A Social Science Perspective on Social Capital: Social Capital and Collective Action”, en
Workshop in Politi-
cal Theory and Policy Analysis
, Indiana, Indiana University, 2001.
21
Rolando García,
El conocimiento en construcción: de las formulaciones de Jean Piaget a la teoría de sistemas complejos
, Barcelona, Gedisa, 2000;
Pablo González Casanova,
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83
1) El paradigma de la complejidad. ¿Qué es la
complejidad y cómo puede aplicarse al ámbito de
las teorías del desarrollo local y territorial? La com-
plejidad puede defnirse como el sistema de rela-
ciones establecidas en un marco de incertidumbre.
A diFerencia de las teorías deterministas de causa y
eFecto, la complejidad privilegia las explicaciones
multicausales, la probabilidad, la interacción y re-
troalimentación de los sistemas. La complejidad su-
giere la idea de que los sistemas son históricos y,
por tanto, pueden orientar el cambio en un movi-
miento entrópico, para reestructurase de acuerdo a
las Fuerzas internas.
Las instituciones, el mercado global y el traba-
jo, como elementos esenciales de la apropiación y
transFormación de los recursos, se estructuran según
sistemas que retroalimentan e interactúan en el ám-
bito local. Desde este punto de vista, el territorio
no escapa a la metáFora de la red.
24
Sus recursos se
construyen en la interacción con otros territorios,
en el intercambio y la diFusión de habilidades, de
Formas de trabajo y transFormación de los recursos.
En este sentido, los actores locales juegan un papel
activo en la apropiación y en la elaboración de pro-
puestas y Formas de desarrollo endógeno.
En el ámbito de las políticas la perspectiva de la
complejidad sugiere la permanencia del diálogo o
intercambio de inFormación entre distintos subsis-
temas y, por tanto, una coordinación para el esta-
blecimiento de acuerdos que permitan reestructurar
ordenadamente los sistemas o los equilibrios com-
plejos. Por ejemplo, un error común es la
aplicación
de las políticas como un movimiento externo. Se
parte de la dicotomía entre la gente que debe ser
desarrollada (los pobres, los precarios, los campesi-
nos, etcétera) y la de los desarrolladores (los agen-
tes internacionales, nacionales y locales). Ello impide
una reFerencia construida y se agota en visiones ver-
ticales ajenas a las comunidades.
2) El paradigma de los distritos industriales. Otro
antecedente de la coordinación e integración territo-
rial, es decir, de la gobernanza desde el punto de vista
neoinstitucional se encuentra en la geograFía econó-
mica y las observaciones empíricas de los mecanis-
mos de coordinación en los sistemas productivos
locales. Desde 1920 Marshall hizo notar que las exter-
nalidades de las empresas generaban una importante
interdependencia e interconexión entre las empresas
de una industria determinada. Con el termino
Econo-
mías derivadas de la localización de la industria
ob-
servó que la implantación exitosa de una empresa lle-
vaba al aumento, en el mismo territorio, de industrias
subsidiarias y auxiliares que contaban con una dis-
ponibilidad mayor de mano de obra califcada y con
un mayor desarrollo de los medios de transportación
y comunicación. Uno de los eFectos más notables de
esas externalidades positivas es que las economías de
aglomeración derivaban en un aumento constante del
conocimiento y progreso técnico, disminuyendo con
ello los costes de transacción.
25
Esta observación permitió a Marshall establecer
que la localización, es decir el territorio, podría des-
empeñar un papel Fundamental en la satisFacción,
diFusión y apropiación de los conocimientos, al
igual que en las relaciones que establecen los agen-
tes. Pero el Fundamento para tal resultado está en el
acceso a los bienes, que en primera instancia depen-
de de las características del territorio. La distribu-
ción de los bienes será Fundamental para establecer
las relaciones de coordinación. Ante ello abando-
na la visión de que los bienes son sólo tangibles o
posesiones materiales
, y distingue una clasifcación
de los bienes tangibles e intangibles que generan
bienestar al individuo. Partiendo de la idea que los
bienes son cosas deseables ya que proporcionan de
manera directa o indirecta satisFacción de las nece-
sidades humanas, los clasifca como: a) materiales y
b) personales o no materiales (véase ±igura 1).
24
El territorio como metáFora de la red, es el lugar en el que se realizan infnidad de intercambios —de inFormaciones, monetarios, etcétera— y
que actúa como una malla en la que los actores se intercomunican, a la manera de las redes neuronales o de los programas inFormáticos.
Vid
. ±.
Boggio y G. Dematteis,
op. cit.
; Vincenzo Vagaggini y Giuseppe Dematteis,
I metodi analitici della geografa,
±lorencia, La Nuova Italia, 1976.
25
AlFred Marshall,
Industry and Trade: A Study oF Industrial Technique and Business Organization, and oF Their Influences on the Conditions oF
Various Classes and Nations
, Londres, Macmillan and Co, 1919 y
Principles oF Economics: An Introductory Volume
, Londres, Macmillan, 1920.
Sociedad y Política
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
84
A pesar de la importancia de las propuestas de
Marshall, no es sino hasta los años setenta que la
geografía económica y la sociología industrial reto-
maron la importancia de la localización, la coordina-
ción interempresarial y el papel de los “intangibles”
(conFanza, intercambios, difusión del saber hacer y
estructuras institucionales adecuadas al desarrollo
de sus actividades) en la expansión de la formación
de capital humano, en la difusión de las tecnolo-
gías y el saber hacer y Fnalmente, en la equidad y la
igualdad en territorios determinados.
Las descripciones de las aglomeraciones de pe-
queñas y medianas empresas en la mezo Italia y en
la Italia del norte, a las cuales se les denominó en
un principio distritos industriales
26
actualizaron la
importancia de la localización. Sin embargo, es en
la segunda década de los noventa cuando se atri-
buye a esas aglomeraciones un componente socio-
cultural
27
como una característica de identidad de
los territorios y que facilita las relaciones de co-
ordinación. EspecíFcamente se habla de economías
en red que conjugan las capacidades y saber-hacer
de productos especíFcos con formas de difusión y
apropiación del conocimiento. Dichos distritos, co-
mo territorios con características socioculturales es-
pecíFcas, permitieron explicar la supervivencia de
productos locales frente al consumo homogéneo y
su valorización con base a su tipicidad, origen y
vinculación a territorios especíFcos,
28
lo que per-
mite atemperar los riesgos y la incertidumbre de los
sistemas globales.
26
G. Becattini, “Dal settore industriale al distretto industrial…”
op. cit
.; Sebastiano Brusco, “El concepto de distrito industrial:
su génesis
”, en
±rank Pyke
et al
. (comps.),
Los distritos industriales y las pequeñas empresas
, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992.
27
G. Becattini,
Distretti industriali e made in Italy.
.. op. cit.
28
Siguiendo la línea que marca Becattini, puede observarse para otros autores que a veces dichas aglomeraciones no cumplen con las condi-
ciones de los intangibles, pero responden a dinámicas de acumulación local vinculada a los gigantes globales aunque, evidentemente, existe
un saber hacer pre-existente que determina estas relaciones. Con base en estas observaciones, Hubert Schmitz, llamó a esas concentraciones
industriales “
Clusters
” (“Small Shoemakers and ±ordist Giants: Tale of a Supercluster”, en
World Development,
núm. 23, 1995).
29
Los bienes
materiales
consisten en cosas aprovechables que generan un beneFcio al momento de usarlos o a largo o mediano plazo, como
lo pueden ser: la naturaleza, la tierra, el agua, el aire y el clima, los productos de la agricultura, minería, pesca, la manufactura, ediFcios,
maquinaria e implementos. Los bienes
no materiales
se clasiFcan a su vez en dos clases: la primera, bajo el término de
bienes internos
, consiste
en las propias cualidades y facultades individuales para actuar y para disfrutar; la segunda, bajo el término de
bienes externos
, se reFere a las
relaciones benéFcas del individuo con otras personas (relaciones sociales).
±igura 1
ClasiFcación de los bienes tangibles e intangibles
29
Bienes o
posesiones
Materiales o tangibles
(Proporcionado por la naturaleza,
la producción o la manufactura
Bienes personales internos
(Cualidades o facultades personales
para actuar y disfrutar)
Bienes personales externos
(Relaciones benéFcas del individuo
con otras personas)
Personales o No
materiales
85
Sociedd y Política
La teoría del desarrollo endógeno
30
ha retomado
esas características para enfatizar las potencialidades
que representan los recursos locales y la coordinación
entre los actores. Así el desarrollo local puede observar-
se como un sistema que se auto-organiza y asimila los
mercados en el ámbito de la puesta en valor de su espe-
ciFcidad. Dicha puesta en valor corresponde a la caliF-
cación de los productos, de sus procesos de trabajo, las
percepciones culturales del consumo y la distinción que
aportan las características propias del territorio.
3) El paradigma del desarrollo institucional y del
capital social. En la medida que la complejidad se
basa en la incertidumbre y que el mercado global
deconstruye la economía local, se requiere de un
marco de gobernanza cuyo objetivo sea el desarro-
llo. Las redes sociales como el entramado de pro-
ductores, agentes comercializadores, industriales y
de distribución pueden establecer dinámicas de in-
tegración basadas en recursos locales y en intangi-
bles sociales. En este caso, las bases institucionales
de esos intercambios se relacionan con las dinámi-
cas socioculturales en un marco de diálogo, coordi-
nación y óptimo bienestar que no desemboque en
la solución individualista paretiana. Dicho marco de
diálogo y de gobernanza puede ser establecido por
una teoría compresiva de los intercambios sociales.
La teoría neoinstitucional
31
y las teorías del capital
social
32
tienen en general como punto de partida el
estudio de las redes de intercambio y de los lazos cí-
vicos de conFanza que permiten ese marco de diálogo
proactivo. No obstante, es preciso mencionar que no
existe una concepción homogénea del capital social.
Ésta puede variar según la perspectiva que se adopte.
La reflexión sobre este concepto se ha impuesto en la
literatura social y económica desde los años ochenta
con las aportaciones de Bordieu sobre la importancia
de los lazos sociales, la identidad y el consumo sim-
bólico como una búsqueda de la distinción de grupos
sociales que permiten establecer las bases de los in-
tercambios económicos. El Banco Mundial, en 1997,
destacaba las relaciones de conFanza y de intercambio
como elementos de un
capital social
que desencadena
externalidades positivas en las economías locales, jun-
to al capital físico y al humano.
No obstante, las visiones dominantes del capital
social se originan en los trabajos de Putnam sobre
los lazos cívicos en el norte de Italia como elemen-
to especíFco del desarrollo. Asimismo, los estudios
recientes insisten en que la cultura cívica es posible
complementarla con el desarrollo institucional y los
lazos externos a la localidad como condición de de-
sarrollo y como ejercicio de gobernación y rendición
de cuentas.
33
±inalmente, desde una perspectiva de
desarrollo rural, en América Latina se ha insistido en
el potencial de este concepto por la existencia de la
solidaridad interpersonal y de la cooperación comuni-
taria como dos recursos de la cultura campesina.
34
Como conclusión, podemos apuntar que estos pa-
radigmas presentan la oportunidad para repensar el
problema de las políticas de desarrollo en América
Latina. Los conceptos de complejidad y territorios,
de distritos y de redes sociales son pertinentes para
elaborar nuevas vías conceptuales y metodológicas
que permitan conocer las dinámicas territoriales y
las alternativas para las sociedades rurales en los
ámbitos periurbanos. En este sentido, el capital so-
cial es una base fundamental del empleo y puede
redundar en la multiplicación de capacidades y la
generación de valor de los productos locales, el de-
sarrollo institucional y la gobernanza territorial.
35
30
Antonio Vázquez Barquero, Endogenous Development: Networking, Innovation, Institutions, and Cities, Londres y Nueva York, Routledge, 2002.
31
Douglass C North,
Institutions, Institutional Change, and Economic Performance,
Cambridge, Nueva York, Cambridge University
Press, 1990.
32
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33
M. Woolcock y D. Narayan, “Social Capital:…”
op. cit
.; J. ±ox,
op. cit
; P. B. Evans,
State-society Synergy… op. cit.
34
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Santiago de Chile, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2002.
35
Caroline Ashley y Maxwell Simon, “Rethinking Rural Development”, en
Development Policy Review,
vol. 4, 2001.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
86
Aportes para contextualizar la gobernanza
y la territorialidad en Latinoamérica
cluidos, y c) La construcción de instituciones locales
favorables al proceso de gobernanza. Los ámbitos
anteriormente señalados encuentran una clara vin-
culación con las capacidades. Uno de los retos que
se plantean en los países en vías de desarrollo son
las debilidades estructurales. Estas debilidades tie-
nen que ver con fallos o atrasos en el mercado y la
forma de producción, así como con problemas en el
desarrollo institucional que propician el dilema de la
tragedia de los comunes
37
o la
tragedia del mercado
,
que generan a su vez tensiones permanentes entre
la esfera pública y la apropiación privada. De suma
importancia también se encuentran la poca aten-
ción y los signiFcativos atrasos de las políticas de
protección al medio ambiente.
Partiendo de la idea del desarrollo endógeno, la
sociedad local latinoamericana puede organizar ca-
denas de producción y comercialización a partir de
productos apreciados en el ámbito local o regional y
hasta internacional. Los sectores de productos espe-
cíFcos contribuyen a la conservación del empleo y
son la fuente de redes industriales y de distribución,
de intercambio de saberes y de desarrollo institucio-
nal. Así, puede hablarse de redes territoriales, terri-
torios
inteligentes
o territorios distintivos.
Por otro lado, es importante que en América La-
tina se aborde la noción de territorio, no sólo en un
sentido físico, sino como una construcción social y
cultural que da sentido a la vida de los habitantes y
los identiFca con el paisaje, el patrimonio y las for-
mas productivas especíFcas que se agrupan en torno
a productos o bienes que caracterizan la producción
y el consumo de un lugar especíFco. Como podemos
apreciar en la ±igura 2, el territorio es el espacio
donde confluyen los distintos conceptos antes men-
cionados que dan forma y movilidad a una sociedad
determinada.
36
Hannah Arendt,
La condición humana,
Barcelona, Paidós, 1993.
37
Garrett Hardin, “The Tragedy of Commons”, en
Science
, vol. 162, 13 de diciembre de 1968.
Partiendo de los conceptos utilizados en este ar-
tículo puede señalarse que un error común de im-
plementación, por ejemplo, de los programas anti-
pobreza en América Latina, es que prevalece una
concepción lineal de la gobernanza reducida a mera
dirección de proceso. Es decir, se trata de una visión
no compleja, que adolece de una visión integral de
los recursos locales. Dicha carencia se complemen-
ta con la debilidad institucional para gestionar el
desarrollo local, ocasionada por la destrucción de
las agencias de desarrollo en las décadas anteriores,
o por el menosprecio a las instituciones informa-
les que pueden ser efectivas en la constitución de
acuerdos de coordinación y distribución de recursos.
Generalmente tales errores han surgido de una vi-
sión hermenéutica que ve en la pobreza algo exter-
no al agente que tiene como misión desarrollar un
territorio especíFco y no ponerse en la piel del otro,
calzar los zapatos del otro o reconocer la otredad.
36
El distanciamiento entre los actores y los progra-
mas en su puesta en marcha es producto del des-
conocimiento de la mecánica de solidaridad, de las
redes de protección, de enseñanza-aprendizaje y de
las agrupaciones económicas en torno a productos
especíFcos que se establecen para recrear los inter-
cambios, en los cuales, el aparato simbólico juega
un papel importante. Tal distanciamiento, también
es incapaz de valorar los recursos locales para gene-
rar trabajo entre los pobladores, a quienes las medi-
das oFciales pueden caliFcar de
pobres
.
Por lo anterior, es importante tomar en cuenta la
conformación de los lazos socioculturales y el de-
sarrollo de capacidades de organización. Desde es-
te punto de vista, el empleo no depende sólo del
mercado, sino que tiene como pilares: a) La cons-
trucción del capital social, b) La redistribución del
poder, la visibilidad de los grupos generalmente ex-
87
Sociedd y Política
Figura 2
ración de actividades económicas, la limitada capa-
cidad de innovación y la falta de apoyos institucio-
nales que permitan el desarrollo de los productos
locales.
De acuerdo con la geografía industrial, la econo-
mía y sociología institucionales, los territorios deben
contar con entramados institucionales que promue-
van la coordinación y faciliten el diálogo. El problema
es que la escasez de esta masa crítica institucional
constituye un obstáculo para la gobernanza de los
territorios. Ello se encuentra en contradicción con la
potencial acumulación de capital social y de saber
hacer local que no puede realizarse por la ausencia
de alguna de las dimensiones relativas a la conFanza,
la autonomía, la sinergia institucional y los intercam-
bios externos del sistema, que explora Woolcock,
38
para la realización del capital social.
Una aportación al debate de la gobernanza te-
rritorial en América Latina se basa en la inclusión
de tres elementos primarios de este nuevo esque-
ma. En primer lugar tenemos la necesidad de crear
38
M. Woolcock y D. Narayan,
op. cit.
La literatura no ha examinado suFcientemente
cómo la base social de la economía informal cons-
tituye la malla de relaciones, de vínculos y asocia-
ciones determinados por las relaciones previas, las
familiares o de amistad que, en múltiples ocasiones,
encuentran su fortaleza y justiFcación en identida-
des acotadas étnica y territorialmente. Esa malla
de relaciones bajo condiciones precarias es deter-
minante para el desarrollo al movilizar recursos ex-
ternos y proyectos locales en la comercialización de
productos en las ciudades o en el extranjero. Los re-
cursos locales son movilizados por medio de la red
de recursos sociales, de atribución de signiFcados y
de valorización de los recursos nativos o que deri-
van de la nostalgia del
terruño
.
No obstante, los recursos y los bienes general-
mente son objeto de disputas por las relaciones de
poder. De ahí que la retención de valor y la acumula-
ción de riqueza sean muy limitadas por la constante
transferencia de recursos que realizan las comuni-
dades más pobres. A ello se unen la escasa aglome-
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
88
una efectiva política medioambiental con inclusión
y participación social. En segundo lugar, está el im-
pulso al capital social y a las capacidades de los in-
dividuos para el acceso equitativo a los instrumen-
tos de gestión (al crédito, por ejemplo), así como
a la promoción para la formación de asociaciones
públicas, privadas y sociales (Partenariados). En ter-
cer y último lugar, pero no menos importante, exis-
te la necesidad de establecer instituciones con una
mayor descentralización para mejorar la
gobernanza
(véase Figura 3).
39
Francisco Alburquerque, “Local Economic Development and Decentralization in Latin America”, en
CEPAL Review,
núm. 82, abril de 2004.
En suma, la reflexión sobre la gobernanza en
América Latina exige plantearla en términos no sólo
políticos, sino de desarrollo local que permita ace-
lerar los procesos de coordinación y de construcción
institucional para valorizar los productos locales y
cuidar el entorno por el valor económico que tiene.
Gobernanza y bienestar son dos ejes sobre los cua-
les puede marchar una nueva etapa de desarrollo.
Desde este punto de vista, podríamos a±rmar que
la gobernanza tiene los siguientes retos en nuestra
región: 1) generar economías de escala, de aglome-
ración, coordinación e integración de productos lo-
cales competitivos destinados a elevar el ingreso y
disminuir radicalmente la desigualdad; 2) garantizar
el goce de los derechos fundamentales de una vida
democrática; 3) ejercitar y cultivar las capacidades
individuales en el ámbito de la asociación; 4) im-
pulsar una responsabilidad política, social y empre-
sarial que se extienda hacia el medio ambiente; y 5)
descentralizar las políticas bajo la perspectiva del
uso de los recursos locales.
39
Figura 3
89
Sociedd y Política
Conclusiones
que pueden complementar programas de investiga-
ción sobre gobernanza y desarrollo local. La primera
ha sido la teoría de la complejidad y la incertidum-
bre, como característica fundamental de las nuevas
relaciones capitalistas y como marco de los proce-
sos de toma de decisiones. La segunda es la teoría
de los
cluster
y de los sistemas productivos locales,
que consideran aglomeraciones sectoriales en las que
está especializado un territorio, que se valorizan en
función de su especiFcidad, de su valor cultural y de
su patrimonio. ±inalmente, opinamos que las teorías
neoinstitucionalistas sobre la organización industrial
y el capital social ayudan a comprender el papel de
la organización social, de los intercambios, de las re-
des y las instituciones en los procesos de desarrollo
local.
Por lo anterior se comprobó, a partir de las evi-
dencias que presenta la literatura, que el capital
social constituye un eje transversal de la construc-
ción de acuerdos de coordinación y distribución de
recursos, además de tener el potencial como en-
granaje entre procesos globales y procesos locales.
±inalmente hemos visto las fallas de la gobernanza
en América Latina y los errores de la implementa-
ción de las políticas que impiden, en gran medida,
alcanzar el desarrollo al existir un objetivo de las
políticas sociales centrado en la asistencia y no
en la coordinación y valorización de los recursos
de los pobres y sus territorios; a una muy precaria
construcción de instituciones y excesivos costos de
transacción como producto del aislamiento de las
actividades económicas, y a la desconFanza gene-
ralizada en las instituciones como producto de una
deFciente coordinación e implementación de las
políticas.
Recibido el 1° de febrero del 2007
Aceptado el 10 de abril del 2007
La gobernanza es un concepto que ha adquirido
relevancia en las últimas décadas por la preocupa-
ción que ha despertado en ámbitos empresariales,
gubernamentales y académicos, el riesgo creciente
de la destrucción de los sistemas locales de pro-
ducción. Lo que gravemente ha afectado al bienes-
tar de la población mediante el impulso y crecimiento
de economías de riesgo, ilícitas o receptoras netas de
transferencias. En este artículo hemos observado las
diversas semánticas de la gobernanza y hemos va-
lorado la emergencia de este concepto en el ámbito
territorial. Hemos ubicado a este concepto en torno
a la necesidad de reconstruir democráticamente los
lazos sociales como paso previo a la ejecución de
políticas de desarrollo. La característica que hemos
dado a este concepto, y que nos diferencian de las
visiones conservadoras o también generalizadoras,
es la construcción de una coordinación espacial y la
integración de actividades productivas en un terri-
torio especíFco, mediante la generación de políticas
que reconozcan las formas socioculturales, la coope-
ración interinstitucional y la creación, apropiación
y reinversión de valor de los productos susceptibles
de comercializarse en un contexto de protección al
medio ambiente.
La gobernanza, desde el punto de vista que la
hemos abordado, constituye un elemento de inte-
gración del mercado regional y local con el mercado
global, que genera sinergias territoriales, un desa-
rrollo del sistema productivo vinculado a la valo-
ración de intangibles que paulatinamente transitan
desde el consumo homogéneo al consumo diferen-
ciado. Estos activos intangibles son el resultado de
un proceso de acumulación histórica y simbólica, en
el cual los productos son considerados en su especi-
Fcidad y en un contexto cultural determinado.
Para destacar nuestra aportación al término de go-
bernanza como coordinación económica e institucional
y como disminución de los costes de transacción, re-
currimos a los conceptos de tres corrientes teóricas
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