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97
Sociedd y Política
Gobernabilidad, transparencia y reconstrucción del Estado
Ricardo Uvalle Berrones
*
Resumen
En este artículo, se analiza la relación
entre gobernabilidad, transparencia y
reconstrucción del Estado a la luz de
las transformaciones democráticas que
viven las sociedades contemporáneas.
El trabajo destaca el vínculo entre go-
bernanza y transparencia con el Fn de
puntualizar el comportamiento que tie-
nen los cuerpos burocráticos ante las
condiciones propias de la democracia. Se
incluye, además, una sección en la cual
se reflexiona sobre la transparencia en
el caso de México tomando en cuenta su
inserción en una democracia más plena.
Abstract
In this article, the relationship be-
tween governability, transparence and
reconstruction of the State is analyzed
facing the democratic transformations
in contemporary societies. This paper
emphasizes the link among governance
and transparency, towards the behavior
of the bureaucratic bodies in democracy
conditions. The case of the transparency
in Mexico is also addressed, in the con-
text of a democracy in process of con-
struction.
Palabras clave:
gobernabilidad, gober-
nanza, transparencia, democracia.
*
Universidad Nacional Autónoma de México,
Centro de Estudios en Administración Públi-
ca, ±acultad de Ciencias Políticas y Sociales,
circuito Mario de la Cueva s/n, Ciudad Uni-
versitaria, col. Copilco Universidad, Deleg.
Coyoacán, México, D.±., c.p. 04510.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
98
Introducción
L
a relación entre la sociedad y el Estado, tiene
procesos que apuntan por el sendero de los cam-
bios democráticos que se desarrollan con base en el
dinamismo de la vida pública, el auge de la econo-
mía de mercado y las tendencias que favorecen la
pluralidad social y política. El claroscuro esquema
que se alienta con el autoritarismo, pierde eFcacia
desde el momento en que con la apertura del poder
avanza hasta dar lugar a un mapa diverso de polí-
ticas públicas. Los sistemas políticos contemporá-
neos, para ser competitivos y legítimos con base en
la democracia, tienen que abrirse a las exigencias de
la vida pública para tomar distancia de la opacidad.
Su eFcacia se enlaza con las instituciones que crean
para que garanticen a los ciudadanos mayor acceso
a los asuntos comunes.
El acceso a lo público del Estado es una demanda
que no cesa en el afán de que los gobernados no se
sientan ajenos al curso de los asuntos colectivos. El
acceso a lo público del Estado se fundamenta en el
gobierno de los ciudadanos, el cual recibe con el voto
universal, el mandato de cumplir las normas y de res-
ponder en todo momento a los ciudadanos, quienes
son los que conFeren la autoridad que poseen. Dicho
acceso se inscribe en la lógica del desarrollo institu-
cional, en el cual la maduración, eFcacia y consolida-
ción de las reglas del juego, facilita que el gobierno
de las instituciones le tome la delantera al gobierno de
las personas. Uno y otro denotan cómo la sociedad
avanza y supera etapas de secretismo que son incom-
patibles con el vigor de la vida colectiva.
A diferencia de otros momentos de la historia con-
temporánea, en el presente, el ejercicio del poder ha
ingresado a la esfera de la publicidad y la visibilidad
que permite a los ciudadanos la oportunidad de eva-
luarlo más de cerca, destacando en particular el im-
pacto de las políticas públicas en la vida comunitaria.
Hay ahora nuevas condiciones que indican cómo la
gobernabilidad democrática es objeto de ampliación
y puntualización, en un planteamiento que combina
la eFcacia del poder, con la capacidad para atender
los imperativos de la transparencia. Como política pú-
blica, la transparencia es parte de las nuevas con-
diciones de la gobernabilidad democrática, desde el
momento en que las áreas, estructuras y competen-
cias del Estado no son más objeto del secreto, sino de
elementos más accesibles a los ciudadanos. Lo oculto
es testimonio de los Estados omnipotentes, mientras
que la práctica de lo accesible es producto de la pu-
blicidad del poder democrático.
La transparencia es el camino que permite que
el poder no sea inaccesible a los gobernados y es al
mismo tiempo, fórmula institucional que combina
la administración de la información de carácter pú-
blico (que está a cargo de los cuerpos burocráticos)
y la vigencia del derecho a la información que in-
vocan los ciudadanos en las democracias modernas.
En este sentido, la nueva gobernabilidad de la cual
es parte medular la transparencia, da sentido a la
reconstrucción institucional del Estado para asegu-
rar el ejercicio democrático de la gestión pública. En
el ámbito de la reconstrucción del Estado, también
ocupa un lugar destacado la gobernanza,
1
porque
alude de modo directo no sólo al ejercicio del poder,
sino a cómo se gobierna la sociedad.
En este sentido, la transparencia entendida co-
mo una política pública, se explica en razón de la
gobernanza, porque se relaciona con prácticas ho-
rizontales del poder, en las cuales los gobernados
tienen el derecho a informarse sobre el comporta-
miento institucional del Estado. Desde este punto
de vista, la transparencia no es sólo una práctica
más, sino un derecho muy importante que se re-
laciona con los nuevos vínculos que se establecen
1
En oposición a ‘gobierno’, la gobernanza puede ser entendida como el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de
un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economía N.E.
99
Sociedad y Política
entre el Estado y los ciudadanos. En este sentido, la
gobernanza es otra manifestación del ejercicio del
poder, pero ubicada en procesos abiertos, democrá-
ticos e institucionales. El derecho a la información
no lo conceden los gobernantes, sino que se explica
de acuerdo a la transformación democrática del Es-
tado, la cual tiene su origen en las exigencias cada
vez más intensas de la sociedad civil y las organiza-
ciones ciudadanas.
El objetivo del presente trabajo es analizar la re-
lación entre gobernabilidad, transparencia y recons-
trucción del Estado, a la luz de las transformaciones
democráticas que viven las sociedades contemporá-
neas. Asimismo, se destaca el vínculo entre gober-
nanza y transparencia, con el Fn de puntualizar el
comportamiento que tienen los cuerpos burocráti-
cos, ante las exigencias de la democracia. Se incluye
a la vez, una sección en la cual se reflexiona sobre
la transparencia en el caso de México, tomando en
cuenta su inserción en los derroteros de una vida
más democrática.
Gobernabilidad democrática
Las
sociedades
democráticas
contemporáneas
han ingresado a etapas de cambio que indican cómo
los procesos de poder son ahora más intensos, com-
petidos y amplios. La intervención de actores polí-
ticos y económicos en la disputa por el poder, da
lugar a que las fuerzas sociales aceleren su presión
para tener mayor grado de influencia en las esferas
de la decisión pública y en la orientación de las po-
líticas públicas.
Hoy en día, la ruta de la democracia no es lineal
ni
programada, es decir, no está sujeta a plazos rí-
gidos o reglas inmutables; por el contrario, hay en
sus derroteros factores, oportunidades y restriccio-
nes que son fundamentales en su tránsito hacia con-
diciones de vida que se valoran como mejores para
la sociedad. La democracia política tiene ahora retos
más amplios que se relacionan con supervivencia y
desarrollo, lo cual signiFca que no se agota en la
expresión de la lucha por el poder, sino que ade-
más, hay elementos que se deben considerar para
que se convierta en un modo de vida más abierto,
incluyente y equitativo. Esto signiFca que en la de-
mocracia hay instituciones responsables de asegurar
la vigencia de derechos y obligaciones, para evitar
que el poder del Estado tome distancia de los go-
bernados. Con base en esto, la democracia puede ser
entendida como un conjunto de instituciones que
se encargan de atender, formalizar y solucionar los
problemas públicos sobre la base de la eFcacia, la
legitimidad y los consensos.
En este contexto, la sobrevivencia del planeta,
en términos democráticos, se relaciona con la ne-
cesaria respuesta a problemas como el terrorismo,
la conservación del medio ambiente, la protección
a la población adulta, el combate a la desigualdad
social, la erradicación de prácticas discriminatorias,
la preservación de los derechos de género, el futu-
ro de la seguridad social, el desempleo, la exclusión
social, las prácticas de xenofobia, el bienestar, la
equidad y la calidad de vida; entre otros factores a
considerar en las agendas institucionales. No menos
importante es la necesidad de que los conflictos bé-
licos sean detenidos para evitar la destrucción de
vidas humanas, de los ecosistemas y demás recur-
sos naturales que se contaminan con el uso de las
sustancias químicas que se expanden por diferentes
latitudes geográFcas. La democracia contemporánea
tiene contextos turbulentos e inciertos que pueden
vulnerar su efectividad institucional, si los proble-
mas se desbordan hasta generar salidas estrechas
para la decisión y la acción.
Evitar que las tensio-
nes y las contradicciones se conviertan en conflictos
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
100
irreversibles, es una de las tareas más importantes
a desarrollar con los instrumentos de la democracia
fncados en la deliberación y la negociación entre
los actores sociales y políticos.
En un sentido de reFerencia creativa, las democra-
cias contemporáneas dan cabida a nuevos actores y
movimientos que reflejan la pluralidad del espacio
de lo público. La distinción del Estado, el mercado,
el tercer sector y la sociedad civil; es testimonio de
cómo el poder se redistribuye hasta generar zonas
de autonomía e identidad que no admiten la ce-
sión automática de los espacios. La ampliación de
la Franja ciudadana, que no es ni Estado ni mercado,
viene en aumento porque aglutina movimientos au-
tónomos que exigen tener un lugar en el ámbito de
los asuntos públicos, para intervenir en su atención
y solución. La autonomía es una tendencia de los mo-
vimientos que demuestran tener capacidad de movi-
lización y gestión en Favor de problemas y causas
sociales que no han sido atendidas con efcacia por
las instituciones gubernamentales y estatales.
Las sociedades del tiempo presente han demos-
trado que no son entes inertes; tampoco admiten
ser tuteladas por el Estado; exigen y han consegui-
do que sus energías sean reconocidas para interve-
nir en los asuntos comunes, sin que ello implique
conFrontación con la autoridad pública. Esto impli-
ca que los ciudadanos no son sujetos pasivos, sino
seres de carne y hueso que adoptan posturas acti-
vas, emprendedoras y organizadas para dar paso a
movimientos que reivindiquen a la sociedad ante el
Estado. Los ciudadanos son actores centrales en el
desarrollo de la democracia, y con su Fuerza organi-
zada, dan lugar a otras Formas de cooperación que
permiten a la sociedad civil tener más y mejores
respuestas a los problemas públicos que en ella se
generan.
Los tiempos de las sociedades adormecidas y
abrumadas por las políticas estatistas han quedado
atrás. Las sociedades tienen organizaciones civiles
y políticas que dan cuenta de cómo los numerosos
ámbitos de lo público pueden ser atendidos con sus
propias capacidades, es decir, con sus recursos, in-
Formación, tecnologías, capital humano y las Formas
de acción que implementan. Cada vez están más le-
jos del oleaje democrático, las políticas intervencio-
nistas y centralizadoras que pretendían abarcar los
distintos sitios de la vida económica y política.
Ahora, el impulso de las relaciones horizontales
de poder modifca el ejercicio del gobierno, en el
sentido de que prevalecen los procesos de consulta
y negociación, por encima de los de carácter verti-
cal y unilateral. La democracia contemporánea no
es receptiva a las
prácticas de omnipotencia políti-
ca, sino que su terreno natural es la diFerenciación,
la pluralidad y la corresponsabilidad. La democra-
cia contemporánea avanza por caminos que apun-
tan hacia Formas de convivencia que no admiten la
hegemonía contundente de las clases dirigentes, al
menos no sin que estas últimas tengan que enFren-
tar costos adversos debido a su conducta no públi-
ca, opaca, e inequitativa.
La visión multicentrada del poder es la constante
de una vida democrática, que da cabida a la impor-
tancia de los gobernantes, los gobernados, el go-
bierno, la sociedad y los intercambios del mercado.
La interacción de Factores de poder como los descri-
tos, abonan en Favor de relaciones dinámicas y ten-
sas que exigen más de la coordinación de esFuerzos,
que de asumir posturas autárquicas. La interacción
de los Factores del poder son ejemplo de cómo las
sociedades contemporáneas se caracterizan más por
el juego diFerenciado del poder, y no por la Fallida
pretensión de imponer las políticas que las cúpulas
consideran más efcaces, en un esquema de arriba
hacia abajo.
La clave de la vida democrática consiste en que
los actores del poder que tienen peso e influencia
diFerenciada en los procesos de la decisión públi-
ca, no pueden quedar a un lado cuando se valora
qué hacer, por qué hacerlo y cómo hacer lo que a
los gobiernos corresponde. La correlación de Fuer-
zas es el punto más importante a considerar en la
dirección y coordinación de la sociedad para evitar
que se desajusten las relaciones del poder democrá-
tico. Por ello, el gobierno de la democracia tiende a
101
Sociedad y Política
la preservación de los equilibrios dinámicos, en los
cuales intervienen los actores que hacen posible la
construcción de la vida institucional.
El gobierno
de la democracia tiene mandato conferido, es decir,
las autoridades son electas por los ciudadanos y en
esa medida, existe el compromiso no sólo de aten-
der demandas, sino de cumplir la oferta de gobier-
no que se formaliza en razón de los calendarios del
ejercicio del poder.
Lo importante en la democracia es que el gobier-
no de las instituciones sea efectivo,
2
lo cual implica
asegurar que el orden, la estabilidad y el bienestar
sean los ejes sobre los cuales descansan los rumbos
de la vida pública. En este sentido, la existencia
de gobiernos acreditados y vigorosos, es condición
fundamental para que la democracia sea entendida
no sólo como una forma de gobierno, sino como un
modo de vida.
La categoría “modo de vida” alude a cómo se
construye y ejerce el poder, lo cual signiFca que la
interacción Estado–sociedad debe asegurarse a tra-
vés de estrategias eFcaces que permitan que la exis-
tencia de los contrarios, el principio de diferencia y
la pluralidad creciente; tengan un lugar en el mun-
do de las instituciones públicas.
De este modo, lo
importante no es únicamente la forma de gobierno
que se consagra en las Constituciones políticas, si-
no el modo en que se ejerce el poder en la sociedad
y cómo los actores viejos y nuevos pueden coexistir
sin desacomodar las relaciones fundamentales del
propio poder.
Cuando se alude a cómo se ejerce, incrementa y
retiene el poder; es importante destacar que se in-
gresa a los senderos de la gobernabilidad,
3
es decir,
al conjunto de capacidades que se acreditan para
dar paso a la inclusión social y política, a las expec-
tativas de la sociedad, al desarrollo de las capaci-
dades individuales y públicas, al mejor desempeño
de la economía de mercado, a la distribución equi-
tativa de los bienes y servicios, al arreglo funda-
mental de los actores para asumir compromisos, al
goce de las libertades civiles y políticas, a la adopción
de las políticas públicas que combinan crecimiento
con desarrollo y al reconocimiento de que existe una
pluralidad creciente que reclama su derecho a estar
presente en la agenda institucional, considerando la
importancia de los intereses incluyentes.
4
La gobernabilidad es la piedra de toque que las
sociedades contemporáneas cuidan y preservan pa-
ra que los sistemas políticos se desarrollen sobre la
base del orden democrático, la estabilidad crecien-
te y la equidad ascendente. La gobernabilidad no es
un estado deseado, sino condición insoslayable pa-
ra llevar a cabo la articulación de actores, poderes,
organizaciones e intereses que requieren viabilidad
para desarrollarse como fuerzas que ocupan un lugar
en la estructura básica de la sociedad.
Ante este panorama, la gobernabilidad tiene nue-
vos referentes que se relacionan con la ampliación
del espacio de lo público, lo cual signiFca que la po-
lítica como estrategia de acción, tiene otras formas
de presencia que se originan en la diversidad de la
democracia. Los nuevos referentes
5
aluden a los de-
rechos de género, el combate a la exclusión, la lu-
cha contra la pobreza, la disolución del racismo; las
acciones contra la explotación del trabajo infantil,
la protección de la población infantil y joven con-
tra la pornografía, el combate a las drogas, así como
la preservación de la identidad civil y política de los
ciudadanos con la vida comunitaria, para evitar el
deterioro de las relaciones sociales y comunitarias.
Estos referentes son parte de contextos más amplios
de lo que es la sociedad civil y demandan pericia de
gobierno, es decir, capacidad política para institu-
cionalizarlos con políticas públicas oportunas y es-
tratégicas.
2
Guy B. Peters, “La capacidad para gobernar ¿retrocediendo hacia el centro?”, en
Reforma y Democracia
, núm.27, 2003, p. 19
.
3
Antonio Camou, “Estudio preliminar” en
Los desafíos de la gobernabilidad
,
México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de
Investigaciones Sociales, 2001, p. 36.
4
José Ayala Espino,
Instituciones para mejorar el desarrollo. Un nuevo pacto social para el crecimiento y el bienestar
, México, ±ondo de Cultura
Económica, 2003, p. 41.
5
Leonardo Morlino,
Democracias y democratizaciones
, México, Ediciones Centro de Estudios de Política Comparada, 2005, p. 46.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
102
La gobernabilidad, entendida también como el ca-
pital político de los Estados, se relaciona con el
tiempo presente y los horizontes del futuro; en con-
secuencia, es un asunto que tiene que cuidarse, nu-
trirse y multiplicarse todos los días, porque es el
sustento temporal y espacial del poder en la vida
democrática. En este sentido, a mayor desarrollo de
la pluralidad democrática, mayor amplitud del espa-
cio de lo público; a mayor desarrollo de la pluralidad
democrática, mayores opciones de participación y
representación que se traducen a la vez, en peticio-
nes y presiones de la sociedad hacia el Estado.
Desde la óptica de los asuntos públicos, la gober-
nabilidad democrática tiene que ensancharse con-
siderando los siguientes elementos: 1) la construc-
ción de los consensos; 2) el vigor de la acción pú-
blica y 3) las nuevas reglas del juego.
La construcción de los consensos responde al im-
perativo que tiene el ejercicio del poder para con-
sultar, deliberar, negociar y asumir los compromisos
que permiten la adopción de las políticas públicas,
con base en decisiones que han sido objeto de apro-
bación plural, y que la autoridad consigue que sean
apoyadas. La construcción de los consensos respon-
de a la visión del poder democrático, y éste da lugar
a prácticas que se caracterizan por valorar la impor-
tancia de los actores sociales y políticos en las de-
cisiones públicas.
El vigor de la acción pública consiste en reconocer
que ni la cooptación, el clientelismo o el corpora-
tivismo, son fórmulas que desarrollan a la sociedad
y en todo caso, son los ciudadanos y las organiza-
ciones civiles, los que se involucran en la deFnición
de la agenda de los asuntos comunes. Estos agentes
sociales convienen con la autoridad, los pasos ins-
titucionales que se adoptarán para articular las
políticas públicas en las fases de deFnición, ela-
boración, implementación y evaluación. La acción
pública es un tipo de acción organizada que denota
cómo la sociedad y las fuerzas creativas tienen pre-
sencia real y efectiva en los procesos de coordina-
ción, cooperación y corresponsabilidad, que carac-
terizan a las comunidades emprendedoras.
Por su parte, las nuevas reglas del juego llevan
a que en las sociedades democráticas se diseñen y
funcionen las nuevas instituciones que se necesitan
para llevar a cabo la articulación de los actores, po-
deres, demandas y organizaciones, que han conse-
guido que sus peticiones se traduzcan a la vez, en
políticas públicas. Si las instituciones
6
establecen
las reglas del juego que rigen la vida de la sociedad
y de los gobiernos, en este sentido, la transparen-
cia tiene que ubicarse en esa misma lógica, porque
indica que el poder del Estado debe reflejarse en
nuevas atribuciones, restricciones y oportunidades
de acción, que reflejen cómo su ejercicio tiene que
realizarse distante de los conciliábulos, los secretos,
las prácticas cerradas y lo inaccesible, para que sea
objeto del escrutinio de los ciudadanos.
Desde el mirador de la gobernabilidad, la transpa-
rencia responde a una nueva edad institucional del
poder democrático, porque el Estado —entendido
como el administrador de los recursos y la informa-
ción de la sociedad— debe favorecer un ambiente
de conFanza que inicia cuando los gobernados tie-
nen el derecho de acceder a lo que realiza en nom-
bre del interés público; porque la calidad de vida a
la que tienen derecho, se sustenta en la adopción de
medidas que pueden favorecer o no, las condiciones
de la pervivencia asociada.
En este caso, la parte toral de la transparencia,
son las políticas públicas que se han adoptado pa-
ra favorecer y mejorar la calidad de vida de los ciu-
dadanos, tanto en el plano individual como en el
colectivo. Una vez adoptadas, las decisiones del Esta-
do se traducen en cursos de acción gubernamental
7
que tienen costos, ventajas e impactos que se re-
lacionan con la vida de los gobernados. Por ello, la
transparencia posibilita para los gobernados la ven-
taja institucional de conocer cómo, por qué, dónde
y cuándo las autoridades actúan para dar vida a los
procesos de gobierno, que se vierten hacia la socie-
6
Douglas C. North,
Instituciones, cambio y desempeño económico
, México, ±ondo de Cultura Económica, 1993, p. 51.
7
Eugenio Lahera, “Reforma del Estado: un enfoque de políticas públicas” en
Reforma y Democracia
, núm. 16, 2000, p. 11.
103
Sociedad y Política
dad en tipos de políticas pública; las cuales se en-
lazan con la lógica de ganadores y perdedores. La
transparencia en el horizonte de la gobernabilidad,
signifca que los Estados institucionalizan la pluralidad
ciudadana, respondiendo en este caso al derecho a la
inFormación, lo cual implica la creación de condicio-
nes que Favorezcan que los derechos de los goberna-
dos tengan vigencia real para garantizar la correlación
de Fuerzas y grupos en términos democráticos.
Consecuentemente, el nexo entre gobernabilidad
y transparencia Forma parte del Fortalecimiento de
la democracia política, porque el poder no se ciñe
al mundo de lo inaccesible, sino que con nuevas re-
glas institucionales —la transparencia como políti-
ca pública— debe ser objeto de mayor visibilidad y
accesibilidad, lo cual Favorece que el Estado y los
ciudadanos tengan mejores Formas de comunicación
y evaluación; debido a que la inFormación de las
personas civiles, los ciudadanos y la sociedad en su
conjunto es un bien público, no exclusiva de los ad-
ministradores del Estado.
La transparencia en el plano de la gobernabilidad
democrática, relaciona lo público del Estado y lo pú-
blico de la sociedad
8
a través de órganos, políticas,
procedimientos, responsables, tiempos y requisitos;
que permitan hacer eFectivo el derecho a la inForma-
ción. La transparencia tiene valor político desde el
momento en que es producto de negociaciones que
con la intervención de los parlamentos, se convierte
en política pública para los gobernantes y los admi-
nistradores del Estado. Tiene valor público desde el
momento en que los ciudadanos tienen el derecho
9
de acceder y conocer lo que realiza el Estado, da-
do que es el responsable de administrar la vida en
común. El valor público de la transparencia es con-
sustancial al gobierno de la democracia, en el cual
los ciudadanos son los mandantes principales en el
ejercicio del poder.
8
Nora RabontnikoF,
El espacio público y la democracia moderna
, México, Instituto ±ederal Electoral, 1997, p. 51.
9
Jesús Rodríguez Zepeda, “Estado y transparencia: un paseo por la flosoFía política”, en
Cuadernos de Transparencia
, núm 4, 2004, p. 54.
10
John M Ackerman e Irma E. Sandoval, “Leyes de acceso a la inFormación en el mundo”, en
Cuadernos de Transparencia
, núm. 7, 2005, p. 23.
11
Ibid
., p. 13.
12
Karl R. Popper,
La sociedad abierta y sus enemigos
, Barcelona, Ediciones Paidós, 1991, p. 195.
Alcance de la transparencia
La transparencia responde a un perfl de socie-
dad, en la cual la participación de los ciudadanos
es realidad tangible, no quimera.
Denota el avance
de condiciones de vida que apuntan hacia la postu-
ra activa de los ciudadanos en los asuntos públicos,
con objeto no sólo de analizar y discutir su derrote-
ro, sino de tomar parte en los procesos que se gene-
ran con la gestión institucional. Una condición para
que la transparencia sea valorada como un producto
democrático, es que los ciudadanos vigilen y con-
trolen el ejercicio del poder de manera continua. La
transparencia es un medio para que la vigilancia y
el control del poder, sean parte de las ventajas que
los ciudadanos tienen para evitar que el gobierno
se comporte de modo distante. En la actualidad, la
transparencia tiene vigencia en 62 de países
10
y es
en Suecia, en 1776, donde se registra la primera Ley
para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso
a las Actas Públicas.
11
La transparencia es propia de las sociedades
abiertas
12
y liberales que reclaman ante el poder,
el derecho que tienen para conocerlo, monitorearlo
y evaluarlo; a fn de que no se convierta en un mal
necesario. Las sociedades abiertas y liberales son
testimonio de cómo las libertades civiles y políticas
tienen vigencia eFectiva, para que el ejercicio del
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
104
poder no sea entendido en un horizonte de unila-
teralidad, sino a partir de espacios horizontales que
dan cuenta de relaciones intensas y diferenciadas,
que se conjugan por efecto de los actores políticos,
interesados en la construcción y el desenvolvimien-
to de las instituciones públicas.
Una característica de la transparencia es que res-
ponde a lo público, lo cual implica que se rige por lo
principios de lo común, lo accesible, lo visible y lo
maniFesto. Estas características son esenciales en la
perspectiva democrática del poder, porque la trans-
parencia, en un ejercicio de analogía, debe favore-
cer la existencia de relaciones de vida que permitan
a los gobernados conocer el estado que guardan los
asuntos públicos, como si se tratará del agua crista-
lina.
Lo público de la transparencia es correlativo a
los espacios de la democracia, porque el gobierno de
la República, es decir, de la cosa pública, necesita
para su legitimidad que los ciudadanos tengan acce-
so al mundo institucional que lo sustenta.
Un objetivo de la transparencia es evitar la cul-
tura de la opacidad, que es propia de sociedades
mágicas, cerradas y tribales, en las cuales se niega
la existencia de los ciudadanos libres para que asu-
man los costos de su actuación. La opacidad es la
negación de lo público, y destaca cómo los aparatos
del poder se protegen para continuar con ventajas
y privilegios que acrecientan la vigencia del autori-
tarismo, que trae consigo la falta de visibilidad en
el ejercicio del poder. En este caso, la transparencia
es una vía para que la publicidad de los asuntos a
cargo de los gobiernos se fortalezca, evitando que
el ejercicio del poder se realice en los espacios de
lo claroscuro.
A la luz de la vida democrática, la transparencia
favorece que la publicidad de los actos gubernamen-
tales sea una constante que acerca a las autoridades
con los ciudadanos, para que éstos ejerzan formas
de control democrático, evitando distancias abisma-
les entre la sociedad y el gobierno. La publicidad
de las acciones del Estado es un requisito de las
sociedades abiertas, que consiguen tener presencia
organizada y continua en el curso de la gestión ins-
titucional. La publicidad del Estado deviene en que
el poder político es objeto del escrutinio ciudadano,
y por tal motivo, tiene que situarse como un poder
sujeto no sólo al universo de las atribuciones, sino
también de las obligaciones. Por ello, la publicidad
del Estado demuestra que el poder tiene restriccio-
nes, lo cual favorece que no ingrese a la ley de los
rendimientos decrecientes, la cual se acentúa cuan-
do los ciudadanos carecen de las herramientas que
permitan controlarlo.
La visibilidad y legalidad del poder gubernamen-
tal, son condición importante para que la transpa-
rencia sea una auténtica política pública, que res-
ponda al reclamo de los ciudadanos a participar y
ser corresponsables en el quehacer de los asuntos
públicos. Visibilidad y legalidad son atributos del
poder responsable, y en el marco de la constitucio-
nalidad moderna, se diseñan y funcionan los pesos y
contrapesos
13
que evitan el divorcio del Estado y los
ciudadanos, al fortalecer las relaciones horizontales
de convivencia que imprimen vigor a la democracia.
Visibilidad y legalidad son elementos consustancia-
les al poder democrático, e indican el reconocimien-
to de que la tarea de gobierno no es unilateral, sino
sujeta a normas, facultades y restricciones que co-
rresponden a la edad del constitucionalismo moder-
no. Visibilidad y legalidad son condiciones para que
el poder democrático no sea entendido como un po-
der irrestricto, sino que tiene la obligación de cum-
plir y hacer cumplir las normas de acuerdo a la razón
institucional del Estado de derecho.
En consecuencia, los valladares y las prácticas
del secretismo que se fomenta con las prácticas del
cesarismo, tienen que diluirse para que el gobierno
en la sociedad abierta sea para los ciudadanos.
El
gobierno de los ciudadanos sabe dialogar, deliberar
y argumentar; y es el motivo por el cual, la trans-
parencia tiene contenido democrático, desde el mo-
mento en que el derecho a la información permite
que los gobernados sean parte importante en los
procesos que conducen a la construcción de la vida
13
Adam Pzerworski, “El Estado y el ciudadano” en
Política y Gestión Pública
, vol. V, núm. 2, 1998, p. 345.
105
Sociedad y Política
republicana. En el gobierno de los ciudadanos, fun-
cionan sistemas de comunicación que favorecen que
los procesos institucionales no sean reservados úni-
camente a las autoridades y los administradores del
Estado. Los sistemas de comunicación son el medio
para que gobernantes y gobernados tengan acerca-
mientos metódicos y productivos, evitando de ese
modo, que lo público de la sociedad sea erosionado
por lo público del Estado.
La transparencia es una forma de razón pública,
porque contribuye a formar los consensos que se ne-
cesitan, reconociendo la pluralidad de la sociedad.
Es a la vez, punto de encuentro para que las autori-
dades y los gobernados ratiFquen su conFanza en el
contrato social y político que los rige.
Una ventaja de la transparencia, es que la socie-
dad y los ciudadanos se pueden interesar más en
los asuntos públicos, lo cual signiFca que hay un
sentido de responsabilidad compartida para estimu-
lar la convivencia democrática. En consecuencia, la
transparencia contribuye a evitar que las asimetrías
de la información sobrepongan al Estado ante la so-
ciedad, y permite que la información como bien pú-
blico, sea objeto de una distribución más equitativa
entre quienes la demandan.
Si la transparencia consigue disminuir la brecha
entre los productores de la información (agentes del
gobierno) y los demandantes de información que
son los gobernados, se puede consolidar como un
instrumento que favorece la vigencia de la demo-
cracia procedimental. Este es el modo en que las
instituciones funcionan para garantizar la certidum-
bre, la estabilidad y la gobernabilidad que la socie-
dad necesita para su conservación y desarrollo.
En
este sentido, la transparencia se inscribe en térmi-
nos de eFcacia en la democracia procedimental, lo
cual signiFca que los gobernantes y los gobernados
han establecido puentes de comunicación y reglas
institucionales, para que la vida política tenga ren-
dimientos alentadores, al conjugar el principio de
autoridad con la vigencia del derecho a la informa-
ción, para dar paso a la legitimidad y eFcacia del
poder público. De este modo, gobernantes y gober-
nados ingresan a una etapa de construcción y con-
solidación institucional que da cuenta de cómo el
poder democrático es capaz de armonizar a través
de normas, reglas y procedimientos, los intereses
del Estado con los derechos civiles y políticos de los
ciudadanos.
14
Gina Zabludovsky, “Burocracia y comportamiento organizacional: de la jerarquía moderna a la sociedad–red” en Mónica Guitián Galán y Gina
Zabludovsky Kuper, (coords.),
Sociología y modernidad tardía: entre la tradición y los nuevos retos
, México, Universidad Nacional Autónoma de
México, ±acultad de Ciencias Políticas y Sociales, 2003, pp. 225-226.
Gobernanza y transparencia
En la lógica de la institucionalidad democrática,
hay dos elementos que son importantes en la Flo-
sofía, valores y práctica de la transparencia: la bu-
rocracia y los ciudadanos.
La parte corpórea de los
gobiernos, son los cuerpos burocráticos que se en-
cargan en lo fundamental de la administración, di-
rección, coordinación e implementación de las po-
líticas públicas. Es importante considerar esta si-
tuación, porque alude a los procesos directos del
gobierno en la sociedad abierta. La burocracia res-
ponde a los Fnes del Estado y a los propósitos del
gobierno, lo cual implica que su radio de acción en
términos de compromiso, es con el orden jurídico y
político vigente.
Los cuerpos burocráticos
14
tienen a su cargo la
administración de la sociedad y por tanto, son los
responsables de generar la información pública que
interesa y puede interesar a los gobernados. Con ob-
jeto de que los cuerpos burocráticos tengan referentes
institucionales para su actuación, la transparencia
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
106
es una fórmula que deFne las obligaciones del Esta-
do y el derecho de los ciudadanos a la información.
Se combinan en este ejercicio, los valores de la eF-
ciencia y la democracia, los cuales son elementos
fundamentales en las sociedades liberales. En este
caso, la eFciencia se asocia con la gestión burocrá-
tica y la democracia con el vigor de la sociedad.
De este modo, la eFciencia de los cuerpos burocrá-
ticos tiene que regirse por normas, procedimientos y
reglas que tienen valor democrático, para evitar que
el gobierno y los administradores del Estado tengan
márgenes ilimitados de discrecionalidad que pueda
dañar el cumplimiento del interés general. Por con-
siguiente, la democracia como modo de vida, tiene
en los cuerpos burocráticos la base de su operación
institucional, la cual es fundamental para llevar a
cabo las tareas de gestión pública. Lo importante
en este punto, es que la burocracia y la democra-
cia no sean entendidas como elementos opuestos e
irreconciliables, sino que a partir de un ejercicio de
ingeniería institucional, sea factible armonizar su
existencia para dar vida y sustento al gobierno de
los ciudadanos.
En consecuencia, la relación entre burocracia y
democracia, es la clave para situar a la gobernan-
za como punto cardinal que se relaciona con mo-
dos especíFcos de ejercer el poder, destacando la
importancia que tiene que los asuntos públicos no
sean monopolio exclusivo del Estado. En este senti-
do, la burocracia es la parte vital del Estado que se
encarga de su comportamiento material, mediante
el cumplimiento de las funciones generales que per-
miten la convivencia de los contrarios, sin desco-
nocer las relaciones de competencia, los conflictos,
las tensiones y las formas de cooperación que dan
vida al pluralismo político y social. En consecuen-
cia, debe responder
15
a los ciudadanos para que no
se convierta en un cuerpo encerrado en la lógica de
la rutinas y los procedimientos, que son la clave de
su operación.
Por tanto, el arquetipo del mando (el control y
la verticalidad), es incompatible con la gobernan-
za democrática, dado que ésta valora y acepta la
existencia de redes sociales y políticas que reclaman
su derecho a participar e intervenir en la operación
directa del Estado, destacando en este sentido, su
autonomía frente a los poderes e instituciones del
propio Estado. La categoría “redes” alude a condi-
ciones en las cuales los procesos de apertura y
accesibilidad se convierten en pilares para la con-
vivencia democrática del espacio público.
Las redes
son, en consecuencia, estructuras, relaciones e in-
tercambio de poder que influyen en la orientación
de las políticas públicas y en ese sentido, denotan
cómo la sociedad contemporánea —que se integra
por ciudadanos activos— consigue revertir
16
el peso
de las relaciones piramidales que se localizan en el
sector público.
Por su parte, la democracia es un sistema de re-
glas en las cuales los gobernados tienen derechos
civiles, políticos, sociales y republicanos, que les
permiten asumir una posición activa frente al po-
der público, para que sean tomados en cuenta en
los procesos que conllevan a la construcción de la
acción pública, es decir, a la acción que coadyuva
para que el carácter público del poder sea la esencia
para dar paso a la tarea de gobernar. Las reglas de la
democracia dan vida a la nueva gobernanza, misma
que refleja que el espacio público de la sociedad;
tiene interés y desarrolla acciones para transparen-
tar al Estado, con el Fn de acercarlo más a los ciu-
dadanos. La democracia entendida como un sistema
de reglas del juego, es el marco institucional en el
cual la gobernanza se arraiga como un modo efecti-
vo para enlazar al Estado y a los ciudadanos, en un
esquema de identiFcación, participación y corres-
ponsabilidad.
Por eso, la burocracia y la democracia son esfe-
ras que pertenecen al universo de la gobernanza,
porque dan vida al ejercicio directo del poder en el
15
Guy B. Peters,
“Gobernanza y burocracia pública: ¿Nuevas formas de democracia o nuevas formas de control?”,
en
Foro Internacional
, vol. XLV,
núm. 4, 2005, p., 589.
16
Ibid
., p. 591.
107
Sociedad y Política
cual las autoridades y los gobernados son los pun-
tos fundamentales para situar el alcance de la pro-
pia gobernanza. La gobernanza es un método que
permite considerar la naturaleza de los órganos del
Estado, y el imperativo de que el derecho a la infor-
mación tenga vigencia efectiva en la sociedad civil,
para que la transparencia se acredite como una polí-
tica pública. La gobernanza implica también alentar
la participación y conFanza de los ciudadanos
17
en
las instituciones públicas, abriendo espacios de in-
tervención que acrediten una nueva forma de gober-
nar, la cual tiene como característica distintiva, que
la conducción de la sociedad no es piramidal, sino
más bien horizontal y multicentrada; de este modo,
el patrón de la legitimidad conlleva a reconocer que
la construcción de la vida democrática se ratiFca
con procesos de abajo hacia arriba. La gobernanza
se relaciona con la transparencia, porque alude no
sólo a la faceta pública del poder, sino también a
la necesidad de que los gobernados, en un esquema
de horizontal del poder, tengan la oportunidad de
conocer, identiFcar y valorar el desempeño de las
instituciones públicas, considerando la calidad de
la gestión que deben acreditar en favor del interés
general. Únicamente el poder democrático abre la
posibilidad a que los ciudadanos tengan el derecho
de acceder a la información pública gubernamental,
la cual se genera mediante el concurso de agentes,
instancias y responsables de la burocracia.
Por tanto, la integración de los expedientes, re-
gistros y sistemas de datos, es producto de la pericia
burocrática, pero sujeta a reglas institucionales que
dan vida a la gestión democrática. La aportación de
la democracia a la transparencia, consiste en que
proporciona la Flosofía y los elementos normativos
de lo que implica el poder público (entendido como
el poder de los ciudadanos) para que sea organiza-
do como un sistema de reglas y procedimientos que
permiten el ejercicio accesible y maniFesto del po-
der.
La democracia es el sustento de la transparencia,
y es también el ámbito de institucionalidad que las
burocracias deben cumplir y salvaguardar, para que
el gobierno de los ciudadanos sea real, no aparen-
te. Por tanto, el poder democrático se construye de
abajo hacia arriba, mientras que el poder burocrá-
tico se forma de arriba hacia abajo. En el caso de
la transparencia,
18
el poder responde a relaciones
horizontales, es decir, a la concurrencia de fuerzas
y actores que interactúan en la base de la sociedad
civil, para dar vida al modo en que la información
pública se solicita, con base en el derecho a la in-
formación. De ahí que los organismos encargados de
la información pública, sean diseñados sin vulnerar
la necesaria estructura burocrática que garantiza su
operación, pero estando sujetos a normas y reglas
que garantizan a los ciudadanos el acceso a la esfera
institucional del Estado.
La gobernanza, en el caso de la transparencia,
signiFca que los gobernados tienen el derecho y la
oportunidad de conocer el estado que guardan los
asuntos de gobierno, solicitando para ello, la infor-
mación que sea de su interés. La solicitud da vida al
derecho a la información y es una opción para co-
nocer, valorar, cuestionar, reconocer o puntualizar
algún aspecto de la vida comunitaria, a través de
datos e informes que se producen en las oFcinas gu-
bernamentales. Permite a la vez, que los gobernados
conozcan el desempeño de los servidores públicos y
los políticos, por cuanto que son los responsables
de la administración de la sociedad. Otro aspecto a
destacar, es que la transparencia es una vía para co-
nocer cómo fluye la información en las instituciones
del gobierno y cómo se registra y difunde con Fnes
de atención y respuesta. Con ello, se rompe el cír-
culo estrecho de la información como parte de las
arcanas del poder. El que estos secretos ocupen un
lugar importante en los Estados, es una postura pro-
pia del autoritarismo, que tiene su mejor expresión
en la cultura faraónica, la cual procura situarse por
17
Ibid
., p. 593.
18
Sergio López Ayllón, “Los desafíos de la transparencia” en Mauricio Merino (ed.),
Los desafíos del servicio profesional de carrera en México
,
México, Centro de Investigación y Docencia Económicas y Secretaría de la ±unción Pública, 2006, pp., 250-252.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
108
encima de los controles democráticos y se sustrae
por tanto, a la vigilancia de los ciudadanos.
En la democracia, los Estados han de ser institu-
ciones abiertas, receptivas y responsables, que tie-
nen como premisa básica de su
modus operandi
, la
atención directa a los gobernados, en su condición
de sujetos activos en el derecho a la información
pública.
Se evita así, que desde el poder se asuman
posturas de omisión o irresponsabilidad que única-
mente frenan lo mejor de la relación entre las au-
toridades y los propios gobernados. La gobernanza
es una fórmula institucional, que se inscribe en la
democratización del poder y en la transformación
de los sistemas de gestión pública, para que sean
congruentes con las exigencias de la vida pública
contemporánea.
Transparencia y democracia en México
En México, la cultura de la transparencia empie-
za a constituirse en un modo de vida que articula
la nueva relación de las autoridades con los gober-
nados, con base en los esquemas de la democrati-
zación. México tiene una tradición arraigada de la
cultura del secreto que, en sus aspectos fundamen-
tales, considera a las autoridades como la sacrali-
zación del poder mismo.
Esta situación ha tenido
como efecto, que el ejercicio del poder se sustente
más en la eFcacia de las arcanas, no tanto en la in-
formación publicitada.
La cultura política del país ha sido fuertemente
influida por los valores que postulaba el gobierno de
los Borbones; caracterizado por la combinación del
verticalismo, las pirámides burocráticas, los mandos
unipersonales, la secrecía y la proclamación de que
el poder tiene que apoyarse en estructuras centrali-
zadas, no abiertas ni transparentes. Este patrón de
vida fue adoptado tanto en el México Independiente
como en la etapa del constitucionalismo, no obs-
tante los diversos esfuerzos que se llevaron a cabo
para instaurar las formas democráticas de gobierno,
sobre todo en el constitucionalismo de 1917.
La cultura del secreto y la desinformación han
constituido modos peculiares para ejercer el poder,
valorando en sí al Estado, sin considerar la partici-
pación de los ciudadanos en los asuntos comunes.
La posición cupular y por tanto restringida del po-
der que corresponde al México ‘bronco’, se estimula
porque en su ejercicio se reconocía más a la clase
política, los administradores del Estado y los orga-
nismos corporativos, que funcionaban sobre la exis-
tencia formal de los ciudadanos; cuando en realidad
se imponían con sus atribuciones y controles verti-
cales para dar paso a la existencia de súbditos.
Por
eso, en la vida pública la parte más activa fueron los
órganos y el aparato del Estado, no lo foros delibe-
rativos de la sociedad ni de su representación polí-
tica que es el Congreso.
Sin embargo, en los años setenta y ochenta de
la centuria pasada, los movimientos ciudadanos
de la sociedad civil, inician procesos de moviliza-
ción para evitar que el poder público tuviera distan-
cias insalvables, respecto con la propia sociedad.
La revitalización del espacio público, a consecuen-
cia de una mayor pluralidad y diversidad políticas,
ocasiona que los ciudadanos reclamen su derecho a
ser tomados en cuenta en el destino de los asuntos
públicos, obligando al Estado a iniciar el camino de
las reformas que conlleven a la democratización del
poder. En México, la lucha por democratizar el poder
ha sido y continúa siendo una empresa compleja,
que ha implicado esfuerzos y energías que se han
invertido para erradicar la concepción borbónica de
la autoridad.
Hoy se vive una etapa de tendencias democráticas,
que abonan en favor de la participación, la repre-
sentación política y el imperativo de que la publici-
109
Sociedad y Política
dad del poder
19
sea efectiva para el conjunto de la
sociedad. El Estado mexicano tiene un perFl de ma-
yor apertura, y se rige por reglas democráticas que
contribuyen a evitar que sea un poder extraño a la
sociedad.
En un planteamiento de relaciones horizontales,
el poder tiene caracteres más democráticos, que se
han conseguido a partir de relaciones de participa-
ción y corresponsabilidad. Hay grupos, organizacio-
nes, voces y proyectos, que alimentan la pluralidad
democrática por la senda de la apertura y la trans-
parencia del poder. Los reclamos por una mayor de-
mocracia han influido en la deFnición y vigencia de
los controles democráticos, para que los ciudadanos
tengan oportunidad de vigilar y Fscalizar las accio-
nes del Estado. No se trata de disminuir las capa-
cidades del Estado mexicano, sino de formalizar su
comportamiento mediante estructuras, reglas y pro-
cedimientos que garanticen su transparencia, para
que sea consecuente con una sociedad que proclama
la publicitación y democratización del poder.
Lo público del Estado mexicano, tiene en la trans-
parencia un camino para que sea más accesible a los
gobernados. Lo público del Estado mexicano es el
perFl de un tiempo que se relaciona con el control
democrático que los ciudadanos pueden y deben te-
ner sobre las instituciones que se encargan de ase-
gurar la vigencia del interés general. Lo público del
Estado mexicano implica que está al servicio de los
gobernados, en un contexto en que las relaciones
piramidales se diluyen para dar cabida al mundo de
la institucionalidad democrática, en la cual se tiene
como principio rector de la vida pública, la existencia
de ciudadanos activos, informados y organizados.
En la medida en que el Estado mexicano es más
público, se acerca más al arquetipo del Estado de
derecho, es decir, a un Estado que reconoce el va-
lor de la democracia y la existencia de ciudadanos
organizados, autónomos y responsables, que exi-
gen presencia en los asuntos comunes y demandan
la responsabilidad de los gobernantes con base en
las normas del derecho positivo. Tales normas for-
malizan un ejercicio de la autoridad, que no sólo
implica atribuciones, sino sanciones cuando se in-
curre en abuso o incumplimiento. El vínculo entre
transparencia y democracia es indisoluble, porque
son elementos consubstanciales del poder público
moderno. De este modo, la transparencia
20
responde
al imperativo de cómo hacer tangible el derecho a
la información y la democracia; es el sistema de ins-
tituciones que favorece que los gobernados tengan
opción de conocer y evaluar el desempeño de los
políticos y los cuerpos burocráticos, ejerciendo el
propio derecho de acceso
21
a la información.
En el caso de México, la transparencia como polí-
tica pública
22
se formaliza con el reconocimiento en
el artículo 6° de su Constitución Política. El derecho
a la información en favor de los ciudadanos, desde
diciembre 2 de 1977, señala que “…el derecho a la
información será garantizado por el Estado”. Si bien
en junio de 1996, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación
23
puntualizó que el derecho a la informa-
ción, al vincularse con el “derecho a conocer la ver-
dad, exige que las autoridades se abstengan de dar
a la comunidad información manipulada, incomple-
ta o falsa”, no será sino hasta el 2 de diciembre de
1999 cuando lo reconoce como garantía individual,
limitado únicamente por razones de seguridad na-
cional y el respeto a los derechos de terceros. Otro
paso dado en favor del derecho a la información,
es la publicación de la Ley ±ederal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental
del 11 de junio de 2002, la creación del Instituto
±ederal Electoral el 24 de diciembre de 2002 y la
19
Ibid
., p. 273.
20
Ernesto Villanueva,
Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica
, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2003, p., XXXIII.
21
Ibid
., p. XXIV.
22
Mauricio Merino, “Muchas políticas y un solo derecho” en Sergio López Ayllón (ed.),
Democracia, transparencia y Constitución / Propuestas para
un debate necesario
, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto ±ederal de Acceso a la Información Pública, 2005.
23
Semanario Judicial de la Federación
, citado por E. Villanueva,
op. cit
., p., XXI.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
110
publicación del Reglamento de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental del 11 de junio de 2003.
La transparencia como política pública se ha ins-
taurado en las siguientes entidades federativas
24
:
Aguascalientes con la Ley de Transparencia e Infor-
mación Pública del 15 de enero de 2003; Baja Cali-
fornia con la Ley de Acceso a la Información Públi-
ca del 25 de julio de 2005; Baja California Sur con
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
del 25 de febrero de 2005; Campeche con la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del
30 de junio de 2005; Chiapas con la Ley de Transpa-
rencia y Derecho a la Información Pública del 12 de
octubre de 2006; Chihuahua con la Ley de Transpa-
rencia y Acceso a la Información del 10 de octubre
de 2005; Coahuila con la Ley de Acceso a la Infor-
mación del 4 de noviembre de 2003; Colima con la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información a la
Información Pública del 28 de febrero de 2003; Dis-
trito Federal con la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del 24 de abril de 2003; Du-
rango con la Ley de Acceso a la Información Públi-
ca de 25 de febrero de 2003; Guanajuato con la Ley
de Acceso a la Información Pública para el Estado y
los Municipios de 29 de julio de 2003; Guerrero con
la Ley de Acceso a la Información Pública del 29 de
septiembre de 2005; Hidalgo con la Ley de Transpa-
rencia y Acceso a la Información Pública Guberna-
mental del 15 de diciembre de 2006; Jalisco con la
Ley de Transparencia e Información Pública del 20
de diciembre de 2002; Estado de México con la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública;
Michoacán con la Ley de Acceso a la Información
del 2 de agosto de 2002; Morelos con la Ley de In-
formación Pública, Estadística y Protección de Datos
Personales del 27 de agosto de 2003; Nayarit con la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pú-
blica del 16 de junio de 2004; Nuevo León Ley con
la de Acceso a la Información Pública del 21 de febrero
de 2003; Oaxaca con la Ley de Transparencia y Ac-
ceso a la Información Pública del 16 de septiembre
de 2006; Puebla con la Ley de Transparencia y Acce-
so a la Información Pública del 22 de julio de 2004;
Querétaro con la Ley Estatal de Acceso a la Informa-
ción Gubernamental del 26 de septiembre de 2002;
Quintana Roo con la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública del 31 de mayo de 2004;
San Luis Potosí con la Ley de Transparencia Admi-
nistrativa y Acceso a la Información Pública del 20
de marzo de 2003; Sinaloa con la Ley de Acceso a
la Información Pública del 23 de abril de 2001; So-
nora con la Ley de Acceso a la Información Pública
del 25 de febrero de 2005; Tabasco con la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del
28 de diciembre de 2006; Tamaulipas con la Ley de
Información Pública del 25 de noviembre de 2004;
Tlaxcala con la Ley de Información Pública del 5 de
agosto de 2006; Veracruz con la Ley de Acceso a
la Información del 8 de junio de 2004; Yucatán con la
Ley de Acceso a la Información del 31 de mayo de
2004 y Zacatecas con la Ley de Acceso a la Informa-
ción del 14 de julio de 2004.
Por otra parte, algunos de los instrumentos que
utiliza el Instituto Federal de Acceso a la Infor-
mación para dar cauce al derecho a la información
son:
25
1) la evaluación del cumplimiento de la ley
por parte de la administración pública federal; 2)
la
vigilancia en materia de seguimiento de resoluciones
emitidas por el pleno del Instituto; 3) la evaluación
por parte del IFAI de los portales de transparencia
de 237 entidades y dependencias; 4) la veri±cación
del cumplimiento de los
Lineamientos Generales pa-
ra la Organización y Conservación de los Archivos de
las Dependencias y Entidades de la Administración
Pública
; 5) la
Guía Simple de Archivos y Custodias de
las Dependencias de la Administración Pública
; 6) los
comités de información en dependencias y unidades
de la administración pública; 7) las unidades de en-
lace y los comités de información; 8) el Programa
Usuario Simulado y 9) el Sistema de Gestión Interna
de Solicitudes de Información
,
10) los
Lineamientos
24
Cfr
. www.ifai.org.mx.
25
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública,
Tercer Informe de Labores
, México, IFAI, 2005.
111
Sociedad y Política
de Protección de Datos Personales
; 11) el Sistema de
Solicitudes de Información y 12) el Sistema de In-
formación Mexicana para que los ciudadanos de las
entidades federativas
puedan solicitar información
a las autoridades y/o al órgano estatal de acceso.
También hay organismos en la sociedad civil
26
que tienen interés de fomentar la cultura de la
transparencia en el ámbito municipal, entre los cua-
les destacan el Programa Municipios Transparentes,
las Catorce Acciones Básicas para la Transparencia y
el Programa Ciudadanos por Municipios Transparen-
tes, que en el país promueven el Centro de Servicios
Municipales Heriberto Jara y Vertebra Alianza Cívica
y Locallis. A nivel municipal,
27
se han expedido el
Reglamento de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Pública del Municipio de Torreón, el cual fue
aprobado el 13 de febrero de 2003 y el Reglamento
Interior de la Comisión de Transparencia del Muni-
cipio de Querétaro, que fue aprobado el 15 de mayo
de 2002 y el Reglamento de Transparencia y Dere-
cho a la Información del Municipio de Zapotlán el
Grande en Jalisco aprobada el 6 de agosto de 2002.
También se ha creado la Conferencia Mexicana para
el Acceso a la Información el 16 de junio de 2004,
que agrupa a los órganos de acceso a la información
pública.
En este sentido, el derecho a la información en
México se inscribe en la visión de la gobernanza,
porque implica el modo de regular el acceso a la in-
formación, puntualizando aspectos relevantes
28
co-
mo los siguientes: 1) el principio de la prueba de
daño; 2) el principio de aFrmativa Fcta; 3) las
modalidades del acceso a la información; 4) la tem-
poralidad de la información; 5) el tiempo de reserva;
6) la protección a la seguridad nacional y 7) el dere-
cho a la privacidad, a través de la Fgura
habeas da-
ta
. Por consiguiente, en el derecho a la información
concurren dos tipos de sujeto: el sujeto activo que
es el titular del derecho a la información (en este
caso, los gobernados) y el sujeto pasivo, que es el
responsable de hacerlo efectivo a partir de la solici-
tud que se formula en los organismos públicos.
Con los elementos enunciados, la transparencia
se ha convertido en una práctica que se desarrolla
en la sociedad civil e indica cómo el quehacer públi-
co tiene ahora elementos formales y efectivos, que
acreditan una nueva visión del poder, así como una
forma más abierta de gobierno que es importante
ampliar, fortalecer y conservar, con el concurso de
las fuerzas y organizaciones ciudadanas. Puede de-
cirse que la transparencia favorece que el Estado
tenga restricciones, para evitar que se apodere del
control político de la información.
Cuando el Estado controla y regula de manera
contundente la información pública, se convierte en
un peligro para las libertades civiles y políticas de
la sociedad moderna. En cambio, cuando la trans-
parencia se inscribe en el valor, propuestas y orien-
tación de la democracia, se convierte en una salida
constructiva, para que la relación entre gobernantes
y gobernados sea más directa y productiva. La trans-
parencia y la democracia aluden a la obligación que
tiene el Estado mexicano porque, en términos del
mandato conferido por los ciudadanos a las autori-
dades para constituirse en gobierno, se debe produ-
cir y sistematizar la información que debe ser objeto
del derecho a la información.
26
Tonatihu Guillén López, “Transparencia en México. Ruta hacia el ámbito municipal”, en
Revista IAPEM
, núm. 55, 2003, p., 171.
27
Ibid
., pp., 175, 176.
28
E. Villanueva,
op. cit
., pp., LXVII–LXIX.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
112
Reconstrucción institucional del Estado
sentación y corresponsabilidad) se incorporen en el
régimen político, que es el cuerpo fundamental de
su comportamiento institucional, porque en él se
decide qué hacer, cómo proceder y quiénes son los
responsables de dar movimiento de conjunto a su
potestad jurídica y política. El contenido del Estado
no se ciñe solamente a sus formas constitucionales,
sino que es importante destacar cómo ejerce el po-
der con base en las reglas democráticas.
Por consiguiente, la gobernabilidad alude al sis-
tema de capacidades que se generan para que el de-
sarrollo de la sociedad sea correlativo a la sana con-
servación del Estado. En ningún caso, la gobernabi-
lidad es una situación esperada, sino un conjunto de
condiciones que permiten impulsar la vida regular
de la sociedad, a partir de conseguir acuerdos bási-
cos que aseguren que los problemas y conflictos se
traduzcan en oportunidades de cooperación, estabi-
lidad y eFcacia creciente. La transparencia alude a
una etapa puntual del desarrollo democrático, que
se orienta a que los ciudadanos tengan la oportuni-
dad
de ejercer el derecho a la información y de ac-
ceder a la gestión del Estado. La transparencia acer-
ca al ciudadano con el Estado, y permite la vigencia
de los principios de constitucionalidad y legalidad,
que posibilitan que la información pública no sea
objeto de regateo ni manipulación por parte de la
autoridad y los administradores del Estado.
Por su parte, la gobernanza indica que el desarro-
llo de la sociedad, además de histórico, dialéctico e
institucional, no transita más por la contundencia
de las cúpulas directivas, sino que se desenvuelve
en el marco de la competencia, la pluralidad y la
horizontalidad del poder, dando juego a las asocia-
ciones y organizaciones de la sociedad civil en un
esquema de autonomía, competencia, pluralidad e
intercambios que se acreditan tanto en el mercado
político como en el mercado económico. En este ca-
so, la gobernanza democrática es el medio institu-
cional para formalizar que los ciudadanos ejerzan el
La articulación entre gobernabilidad, transparen-
cia y gobernanza, es una faceta relacionada con los
cambios institucionales que vive el Estado contem-
poráneo, considerando que tiene ante sí, procesos
cada vez más democráticos; lo cual implica que debe
adaptarse para no rezagarse ante los movimientos
políticos de la sociedad. La reconstrucción institu-
cional del Estado se inscribe en la lógica de la per-
manencia y el cambio, dado que su misión en la so-
ciedad civil tiene que relacionarse con el juego y la
distribución del poder. Los Estados son instituciones
fundamentales para asegurar la vida y el desarrollo
de la sociedad. Sin los Estados no es factible que la
vida comunitaria desenvuelva sus fuerzas producti-
vas, así como las capacidades privadas y públicas
que se forman en el seno de la sociedad. Los Estados
son instituciones que responden a imperativos de
conservación, pero al mismo tiempo deben acreditar
un conjunto de capacidades que permitan la trans-
formación de las relaciones de poder con visión de
corto, mediano y largo plazo.
En consecuencia, la gobernabilidad, la transpa-
rencia y la gobernanza son elementos consustan-
ciales a las modiFcaciones que se realizan en el Es-
tado, porque dan cuenta de cómo las relaciones de
poder son objeto de transformación, hasta alcanzar
la categoría de cambios institucionales. Si el Esta-
do es la organización política de la sociedad, no
cabe duda que en los últimos 25 años, ha ingresa-
do al terreno de los movimientos democráticos que
se forman de manera constante, a consecuencia de
la pluralidad política. Las sociedades del presente
han enarbolado la gobernabilidad, la transparencia
y la gobernanza como rutas que permiten tener ma-
yor influencia en los asuntos comunes, consideran-
do desde luego, el modo en que pueden formalizarse
en tipos de normas y políticas públicas. Por ello, el
Estado contemporáneo vive procesos intensos de re-
construcción, que tienen como Fn asegurar que los
cambios democráticos (mayor participación, repre-
113
Sociedad y Política
control democrático sobre las autoridades del Esta-
do, para evitar que lo inaccesible o la opacidad de
los asuntos comunes sea materia reservada única-
mente a quienes detentan el poder.
La vitalidad de los movimientos democráticos ha-
ce posible que las estructuras del Estado no sean
áreas de reserva infranqueable. Entre más público es
el Estado, hay mayor opción para que sea entendido
en los alcances de la reconstrucción institucional.
Ésta es la suma de etapas, procesos, tiempos y re-
sultados, que reflejan la dinámica de las realidades
políticas que influyen en la transformación del mis-
mo. La reconstrucción institucional del Estado es, al
mismo tiempo, la reconstrucción de sus estructuras
de poder y éstas se enlazan de manera constante
con las demandas, presiones y gestión de la vida
ciudadana.
Hay por ello, un vínculo interdependiente entre
presión ciudadana y reconstrucción institucional del
Estado, mismo que es determinante para situar la
naturaleza de la gobernabilidad, la transparencia y
la gobernanza. Una característica del poder demo-
crático es que se integra por diversas fuerzas, que
por sí mismas no pueden imponerse unas a otras;
esto indica que es necesario articular alianzas, ne-
gociaciones y compromisos para convertir en polí-
tica pública aquello que logra ingresar a la agenda
de los gobiernos, y en ese sentido, la reconstrucción
del Estado tiene como fuente de vitalidad el nutrirse
de los arreglos que se convienen para evitar la con-
centración del poder.
La reconstrucción del Estado también tiene como
referentes ineludibles la descentralización política,
la acción pública, la corresponsabilidad social y las
reformas institucionales. Desde esta óptica, la re-
construcción del Estado es el camino que lo acerca
con la sociedad, lo identiFca con los ciudadanos y
lo enlaza con la diversidad política que se desarrolla
con los procesos de pluralidad.
En consecuencia, el
Estado contemporáneo es un Estado más abierto al
cambio político, económico y social, lo cual permite
que sea valorado como una institución que no sólo
se rige por atribuciones, competencias y funciones,
sino que toma en consideración los pesos y contra-
pesos que hay en la sociedad y el régimen político,
para no quedar girando en su propio eje.
En la visión contemporánea del poder, el Estado
no es más el reflejo superestructural ni el reflejo me-
canicista de las relaciones sociales de producción, si-
no la organización más comprometida con una vida
política, que tiende cada vez más hacia la democracia
y la democratización. En la visión contemporánea del
poder, el Estado está sujeto a controles democráticos
–transparencia y rendición de cuentas– para evitar
que las clases políticas lo conviertan en coto de pri-
vilegios y en un sistema inaccesible de operación,
porque se dañaría su esencia institucional integrada
por la constitucionalidad, la legalidad, el espíritu de
lo público y la responsabilidad.
Otrora, el Estado se entendía como contundencia
en sí mismo;
29
en el presente, se destaca que no pue-
de ni debe estar distante de la sociedad, ni tampoco
alejado de los ciudadanos. Por tanto, la gobernabili-
dad, la transparencia y la gobernanza deben situar-
se en el ámbito y alcance de los controles democrá-
ticos para dar lugar a la concepción multicentrada
del poder. La reconstrucción del Estado, en conse-
cuencia, tiene como punto cardinal la publicidad del
poder, el acceso a la información gubernamental, la
conexión funcional entre burocracia y democracia,
la reforma del poder, la participación, el consenso
y la representación política; comprende además, la
existencia de ciudadanos informados y organizados,
así como el reconocimiento de que la correlación de
fuerzas es elemento toral en la construcción y vigen-
cia de la gobernabilidad democrática.
29
Robert Dahl,
La democracia: una guía para los ciudadanos
, Madrid, Ediciones Taurus, 1999., p. 55.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
114
Conclusión
Lo público del Estado es condición indispensable
para que el ejercicio del poder no sea faraónico.
Lo
público del Estado favorece más la convivencia de
los opuestos, dando vigencia a relaciones de igual-
dad y equidad, que se sustentan como principios
irrenunciables de la sociedad civil moderna. En el
caso de la transparencia, la igualdad permite que
las personas civiles y los ciudadanos, tengan un tra-
to que permita invocar el derecho a la información
para conocer y evaluar la acción de los gobernantes.
Por su parte, la equidad permite que los miembros
de la comunidad política no sean objeto de discrimi-
nación cuando invocan el derecho a la información.
Pero lo público del Estado necesita que la goberna-
bilidad democrática sea ampliada, considerando la
necesidad de que los miembros de la sociedad civil
sean reconocidos como personas que tienen el dere-
cho de conocer cómo sus impuestos son utilizados,
para aspirar a tener una mejor calidad de vida. En
este sentido, un derivado de la gobernabilidad de-
mocrática es la política pública de transparencia, la
cual refleja cómo el poder del Estado debe ser con-
trolado y vigilado por el poder de los ciudadanos.
Recibido el 19 de febrero del 2007
Aceptado el 23 de agosto de 2007
Hoy día, las instituciones son entendidas como
las reglas del juego que prevalecen en la comuni-
dad política. En consecuencia, las reglas se revisan
cuando en la sociedad hay actores, condiciones y
tiempos, que influyen tanto en la organización co-
mo en el ejercicio del poder. En este sentido, el Es-
tado no es la excepción, cuando se alude a que es
la institución más importante de la vida colectiva y
por tanto, ha ingresado también a los procesos que
apuntan por su fortalecimiento para asegurar la re-
producción de sus condiciones de vida.
La fortaleza del Estado no descansa únicamente
en los medios de acción que tiene a su cargo, sino
en el grado de legitimidad que consigue acreditar a
partir de las capacidades de gestión que desarrolla.
La aceptación del Estado se puede conseguir a tra-
vés de instrumentos coercitivos, pero en la óptica
del poder inteligente, se ha optado más por los con-
sensos y el mejoramiento de la calidad de vida. De
ahí la importancia de revisar, a la luz de los cambios
democráticos, las reformas que debe emprender pa-
ra que la sociedad y los ciudadanos lo valoren como
una institución útil para la vida en común, no como
un mal inevitable.
A la luz de los cambios democráticos, la goberna-
bilidad, la transparencia y la gobernanza abren paso
a nuevas formas de convivencia, en las que la so-
ciedad y el Estado revisan sus relaciones, ámbitos y
espacios de acción para ampliar y fortalecer la con-
vivencia republicana en términos modernos.
115
Sociedad y Política
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