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117
Sociedad y Política
Trayectoria de un instrumento de gobierno.
La agenda de la reforma del Estado
(y el acecho de las prácticas autoritarias)
Javier Oliva Posada
**
Resumen:
En este artículo, se analiza el concepto
de reforma del Estado desde sus oríge-
nes, así como sus diversas implicaciones.
Para ello, el autor realiza un recorrido
histórico desde las últimas décadas del
siglo XX, época en la que se origina el
término de referencia, hasta nuestros
días donde ha cobrado un dinamismo y
vigencia en el discurso. Parte fundamen-
tal para el autor es entender qué es la
reforma del Estado y el contexto en el
que se desarrolla, ya sea vista como el
cambio en el régimen político o como
instrumento para generar y mantener la
gobernabilidad. Se presentan algunos
ejemplos de dichos procesos, no sólo en
México, sino también otros que han te-
nido lugar en los últimos 10 años en Eu-
ropa y América Latina. Al mismo tiempo,
se hace una advertencia de los riesgos
que implican los procesos de reforma,
por las rupturas que éstos pueden pro-
vocar, o bien, por el establecimiento de
medidas autoritarias y segregacionistas.
Finalmente, se presenta una perspectiva
de cómo se debe llevar a cabo el proceso
de reforma del Estado.
Abstract:
In this article, the author analyzes the
State reform concept from its origins, as
well as its diverse implications. A his-
torical recount from the last decades of
the 20th century ±nishes with the present
attention given to this issue, especially
in speech performance. The State re-
form is addressed by the author within
a context given by a changing political
regime, and it’s seen as an instrument to
generate governability. Some examples
of State reform are mentioned, both in
Mexico and in some European and Latin
America countries. The author warns
about the risks that the reform processes
may imply, because of the ruptures that
can be derived or the possibility of the
establishment of authoritarian and seg-
regationist measures. In the last part,
some recommendations are given for the
implementation of a successful State re-
form.
Palabras clave
: reforma del Estado, régi-
men político, gobernabilidad, transición,
Poder Legislativo, democracia.
El autor agradece a Francisco José Madero
Preciado por su colaboración en la revisión
de este artículo.
**
Universidad Nacional Autónoma de Méxi-
co, Centro de Estudios Políticos, Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales, circuito Mario
de la Cueva s/n, Ciudad Universitaria, col.
Copilco Universidad, Deleg. Coyoacán, Méxi-
co, D.F., c.p. 04510.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
118
Introducción
E
n plena Guerra Fría y de manera simultánea a los
golpes militares en Latinoamérica y otras partes
del mundo, comienza a producirse un análisis has-
ta cierto punto paradójico de la crisis de la demo-
cracia. Es en la década de 1970 cuando comienza a
darse una rica producción académica dirigida a con-
cretar los pasos a seguir para crear las condiciones
generales en la instauración o la consolidación de la
democracia. Dichos planteamientos resultan extra-
ños en algunos contextos específcos debido a que
ciertos países (principalmente los pertenecientes al
Pacto de Varsovia) mantenían una práctica autorita-
ria desde hacía casi 30 años. Y paradójicos también,
porque una parte importante de los pronunciamientos
militares y golpistas (notablemente en Latinoamé-
rica) habían sido realizados para deponer gobiernos
electos mediante contiendas democráticas, plurales
y con un marco jurídico específco, y más aún, con
la plena aceptación de los resultados por parte de
los adversarios.
1
Así las cosas, de Tailandia a Argentina, de Ru-
mania a Malawi, y en muchos otros países, la pre-
cariedad o ±ranca inexistencia de instituciones
que velaran por las prácticas de democracia plural
y representativa, ±ueron objeto de estudio. Mien-
tras tanto en México, la ±ortaleza política y eco-
nómica del Estado también observaba claros indi-
cios de saturación en su capacidad de respuesta
a las demandas de una sociedad urbana, para al-
canzar mejores condiciones de vida. Para a±rontar
una nueva etapa, dirigida al diseño y aplicación de
una renovada administración pública, ±ueron abor-
dados y trabajados los conceptos de transición,
alternancia, políticas públicas, transparencia, go-
bernabilidad y, poco después, el de re±orma del
Estado (RE). Tales conceptos comenzaron a ser
ampliamente estudiados en las universidades y
escuelas, así como debatidos en los órganos le-
gislativos y de gobierno.
Desde un inicio, la contraparte a la RE ±ue y aún
lo es, el autoritarismo. Desde una perspectiva ana-
lítica (y en no pocas ocasiones propagandística),
dentro de este concepto, lo mismo podemos ubicar
dictaduras militares, que regímenes políticos con
notable ±uerza del Poder Ejecutivo, aún cuando su
origen haya sido dado por procesos electorales. Al
autoritarismo se le tiene más como una ausencia de
prácticas democráticas y de transparencia, que como
reacciones intempestivas o determinaciones abrup-
tas, que cualquier gobierno realiza para de±ender los
intereses del Estado. Sin embargo, el no realizar una
distinción entre el autoritarismo y las prácticas au-
toritarias conduce, en e±ecto, a una generalización
que impide ±ormular la agenda de la propia RE. Por
otra parte, es importante pro±undizar en el estudio
de la influencia que tienen las acciones y participa-
ción de la sociedad,
2
en la defnición de las conclu-
siones que se logren en los ajustes del marco legal
y en las re±ormas institucionales
3
. Por eso, el asunto
y contenido de la agenda es el principal indicador,
respecto de los acercamientos y la viabilidad que
tiene un ajuste de ±ondo, en la ±orma de gobierno y
el ejercicio de la representación en un sistema polí-
tico determinado.
4
1
Michael Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanaki, “Gobernabilidad en la democracia. In±orme del Grupo Trilateral sobre gobernabilidad en
las democracias”, en
Cuadernos Semestrales
, núms. 2-3, segundo semestre de 1977 y primer semestre de 1978.
2
Jean-Pierre Gaudin,
Pourqui la gouvernance?
, París, Presses de Sciences Po, 2002.
3
Dice al respecto J.P. Gaudin: “La ±unción primaria de la política es la de agregar los diversos intereses de la sociedad, de tal manera que
promueva propósitos comunes y crear coaliciones detrás de políticas y líderes. En una sociedad democrática este proceso tiene lugar a través
de complicados proceso de negociación y compromiso dentro del gobierno, dentro y entre los partidos políticos a través de la competencia
electoral. Gobernabilidad en la democracia”, en
ibid
., p. 381.
4
Como ±ue publicado en el periódico
Le Monde
el 5 de septiembre de 2007, Stauros Dimas, comisario griego a cargo del medio ambiente, pro-
puso una re±orma del Estado para poder reaccionar ante la tragedia de los incendios ±orestales que azotaron a Grecia entre los últimos días de
septiembre y primeros de octubre de ese año.
119
Sociedad y Política
El contexto y los antecedentes, sitúan a la RE y
otros conceptos relacionados, en la órbita tanto de
los intereses de los países considerados como po-
tencias regionales, como los clasifcados como sub-
desarrollados (o cualquier otra denominación que en
el ámbito de las relaciones internacionales se utilice
para distinguir a las potencias económicas y mili-
tares del resto de las naciones). Lo cierto es que la
concurrencia de los organismos fnancieros multila-
terales poco ha coadyuvado a la instauración y prác-
tica de la democracia y, generalmente, se ha limita-
do a condicionar la ayuda a la aplicación de medidas
muy específcas en materia de comercio, aduanas,
derechos humanos, Estado de derecho y otras.
Desde el inicio de la ‘exportación’ de estas premisas
y conceptos (desde los países centrales a los periFé-
ricos), la particularidad social, el contexto geográfco
y la trayectoria de la historia, Fueron gradualmente
sustituidos por los estudios comparados, así como
por la puesta en práctica de lineamientos de ad-
ministración pública, diseñados desde instituciones
distanciadas de la naturaleza de cada caso (rela-
ciones sociedad-Estado). En este sentido, es impor-
tante considerar lo dicho por Pierre Lascoumes y
Patrick Le Gales: “La instrumentación de la acción
pública es reveladora de una teorización [más o me-
nos explícita] de la relación gobernante/gobernado.
En ese sentido, se puede señalar que cada instru-
mento de acción pública constituye una Forma con-
densada y fnal del saber sobre el poder social y las
Formas en que se ejerce”.
5
Si se considera que la proliFeración de posicio-
nes y debates en torno a la viabilidad de determi-
nadas políticas o programas, así como las acciones
emprendidas para dejar a un lado las característi-
cas específcas de cada Estado y sociedad; la con-
secuencia no puede ser otra que el de la imposi-
bilidad para obtener los resultados esperados, con
el consecuente dispendio de recursos y tiempo in-
vertido. Por supuesto, que esto no implica o niega
la opción de que otras medidas (con base a expe-
riencias relativamente exitosas), puedan aplicarse
en diversas latitudes.
6
Sin embargo, la considera-
ción respecto del entorno no ha sido una variable
constante a ponderar en los procesos de diagnós-
tico y evaluación de dichos programas. Campañas
de alFabetización, de erradicación o disminución
de la violencia intraFamiliar, uso racional del agua,
ahorro en el gasto de energéticos, han mostrado
resultados contrastantes en sociedades de simila-
res características, pero que oFrecen muy distintas
respuestas a las programas.
Una primera reflexión en torno a la diversidad, ri-
queza analítica y contexto histórico de surgimiento
que implica la RE, remite a que por tratarse precisa-
mente del Estado, es donde la reFerencia a la diná-
mica sociedad-Estado, cobra con toda proFundidad
su particular caracterización e identidad. De allí, al
extenderse como herramienta de homogenización,
la RE comenzó a ser el vehículo idóneo para que or-
ganismos como el ±ondo Monetario Internacional, el
Banco Mundial e incluso la Organización de las Na-
ciones Unidas instrumentaran programas con metas
específcas, con medidas que modifcaron la esen-
cia de la naturaleza de los Estados y cuyo sentido
principal Fue, desde el inicio, la flexibilización de
las Fronteras y aduanas para la mejor circulación de
capitales y mercancías. Desde luego, siempre el sen-
tido de esa circulación es de los países más Fuertes
hacia los más débiles.
Entonces, cabe hacer una segunda reflexión. Al
abordarse desde el término mismo ‘reForma’ del ‘Es-
tado’, la ubicación del objetivo es, por tanto, una
modifcación en la naturaleza del Estado. Sí, pero
¿qué signifca ‘reFormar’ al ‘Estado’? Esto podría lle-
var a una amplia lista de elementos relacionados
con dicho proceso: La amplitud de los objetivos,
la heterogeneidad de las estructuras de gobier-
5
Pierre Lascoumes y Patrick Le Gales,
L’action publique saisie par ses instruments
, París, Presses Sciences Po, 2004, p. 27.
6
El 19 de noviembre de 2007, el periódico
El Universal
publicó la propuesta para la aplicación de un plan de seguridad inglés en México. Se
menciona el señalamiento hecho por la Agencia para la Mejora Policial en el Reino Unido (NPIA), con respecto al éxito de este programa en las
ciudades de Chihuahua y Aguascalientes.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
120
7
Maurice Duverger,
Le système politique français
, París, Presses Universitaires de France, 1996, p. 19. Es importante señalar que este autor cita
a Olivier Duhamel para referirse a la historia del sistema político francés y la relevancia que tiene el papel de la sociedad en la construcción y
desmantelamiento de constituciones y gobiernos a lo largo de la consolidación del Estado en ese país. También pueden consultarse las amplias
exposiciones de Niklas Luhmann sobre la política y la teoría de sistemas, en la obra de Giancarlo Corsi
et al
,
Glosario de Niklas Luhmann
, México,
Universidad Iberoamericana-Anthropos, 1998.
8
Norberto Bobbio,
La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político
, México, Fondo de Cultura Económica, 1987. En
esta obra, el autor hace dos excepciones respecto del “Intermedio del despotismo” y el “Intermedio de la dictadura” (capítulos XI y XIV), para
precisar cómo en esos ambientes y prácticas autoritarios es impensable la polémica respecto de la ampliación en cuanto a los procesos de
decisión y su instrumentación.
9
Dice Luis F. Aguilar en su obra
Gobernanza y gestión pública
(México, Fondo de Cultura Económica, 2006, p. 53): “En consecuencia, la mayor
parte de los estudios politológicos y administrativos de ±n de siglo fueron explicaciones y pronósticos de la crisis o bien enunciados normati-
vos (valorativos, institucionales, técnicos) sobre las formas de prevenirla o superarla, por lo demás la crisis de la política y la economía de la
sociedad desarrollada o en vías de desarrollo alcanzó tal popularidad en el lenguaje cotidiano, académico y mediático que no sólo se utilizó
para describir las aciagas situaciones sociales que padecían numerosos sectores de la población sino que se convirtió en la categoría intelectual
principal para describir, explicar y superar el agotamiento de la política y economía industrial con su cauda de males personales y sociales. En
las últimas décadas del siglo XX hemos pensado la política, el gobierno y la administración pública desde el esquema mental de la crisis”.
no, la amplitud en las fórmulas de organización y
participación social, así como la caracterización de
marco jurídico, las instituciones y la administra-
ción pública, el desarrollo de los conflictos entre los
grupos de interés, etcétera. Las modi±caciones que
pretenden ser aplicadas, se confrontarán de manera
inevitable con la práctica, por lo que los operadores
de la RE, –esto es, principalmente los órganos legis-
lativos y los partidos políticos– deberán considerar
puntualmente los escenarios y consecuencias de los
ajustes.
Objetivo de la reforma del Estado: cambios al régimen político
(¿también al sistema político?)
Una meta como el que se plantea con la RE, con-
duce a precisar, al menos, la procedencia y formu-
lación de algunos de los conceptos utilizados. Esto
se debe a que re-pensar, re-plantear, re-estructurar,
re-formar, no quieren decir otra cosa que analizar la
naturaleza vigente del Estado en cuestión. Es por
esto que una polémica de semejante profundidad no
puede limitarse, en forma alguna, a la mera enun-
ciación de objetivos, articulación de conceptos va-
rios y concluir con llamados a la disposición de par-
te de los grupos de interés para que demuestren su
neutralidad en la futura e inminente nueva etapa
del Estado. Los fracasos como los de Italia (
La Bica-
merale
1997-1998) propician, en efecto, el sentido
contrario de lo que se pretende: los actores involu-
crados y afectados –de una forma o de otra– desa-
rrollan una evidente resistencia a la RE. En función
de lo anterior, conviene precisar que “La palabra ‘ré-
gimen’ está reservada a la estructura de±nida por la
Constitución y las leyes y reglas que la complemen-
tan, la palabra ‘sistema’ se aplica a las con±guracio-
nes que remiten a las prácticas efectivas o posibles
de acuerdo con el per±l del régimen”.
7
Luego enton-
ces, la forma de gobierno,
8
se re±ere a las caracte-
rísticas del sistema de partidos y procedimientos de
representación para responder a la pregunta, ¿quié-
nes deciden?
Así, la RE se enfoca, en un primer nivel, a evaluar
la viabilidad de los procedimientos para resolver los
conflictos
9
en la toma de decisiones que afectan al
conjunto del sistema político. Sea en un régimen
parlamentario, presidencial o sus variantes, el sur-
gimiento de otros actores, la constante transforma-
ción de la sociedad, la incorporación de la agenda
121
Sociedad y Política
mundial a los temas domésticos, los efectos del en-
torno creado por los medios de comunicación y has-
ta los nuevos grupos de interés, ponen en evidencia
la disfuncionalidad de los antiguos métodos. No es
pues de llamar la atención que a inicios del presente
siglo y desde la última década del siglo anterior, los
regímenes presidencialistas
10
hayan planteado una
variante hacia el parlamentarismo
11
y, a su vez, los
regímenes parlamentarios hayan buscado una deri-
vación del régimen presidencialista para conceder a
sus formaciones gubernamentales la estabilidad de
la que hacen gala los regímenes presidencialistas.
En ambos casos, la pretensión de las reformas atien-
den a la incapacidad y anacronismo para decidir con
oportunidad las respuestas del régimen hacia el sis-
tema político. En este punto, puede plantearse la
hipótesis de que el sistema político (más dinámico
que el régimen) requiere de una serie de acuerdos
que, sin pasar necesariamente por las urnas, reúna
a los partidos, sus representantes y dirigencias a la
realización de dichos acuerdos.
12
Tanto en el caso de los regímenes presidencia-
les como en el de los parlamentarios, la expresión
de conductas tenidas por anómalas hasta ese mo-
mento por el electorado se fueron imponiendo sobre
la práctica: En Francia, el conocido fenómeno de la
cohabitación (que signi±ca que el presidente de la
República en turno gobierne con un primer ministro
de un partido diferente al suyo) se dio tanto en el
caso de François Miterrand como de Jaques Chirac,
debido a que no obtuvieron la mayoría necesaria en
la Asamblea Nacional. Estos antecedentes conduje-
ron a que hacia los primeros meses de la Presidencia
de Nicolás Sarkozy (julio-octubre de 2007), se ex-
ploraran opciones para garantizar un mejor funcio-
namiento entre el gobierno y la Asamblea Nacional
en caso de que el mensaje electoral se repitiera y el
partido gobernante (
Union pour la Mayorité Popula-
re
) no lograra dominar la representación. A ese pro-
ceso se le llamó,
Reforme de l’Etat
. Su vigencia se
fue ±nalmente diluyendo en medio de la agitación
sindical ante la propuesta de reducir las pensiones y
la intensa actividad en materia de política exterior
de Sarkozy.
La situación italiana (luego del referido fracaso
de 1997-1998), hacia el mes de octubre de 2007 y
ante la amenaza de una ruptura en la coalición go-
bernante (que ya había llevado a que en el mes de
febrero de ese mismo año Romano Prodi presentara
su renuncia al presidente de la República), se buscó
consolidar al centro izquierda dominante. Así, me-
diante la formación de un nuevo partido político
13
se logró darle estabilidad al gobierno en turno en
Italia. La RE fue pospuesta y mediante un acuerdo
de gobernabilidad, Italia entró a una nueva etapa
de estabilidad.
En México, al igual que los anteriores casos, fueron
los resultados electorales, en particular los federa-
10
Como es posible observar en la edición del 15 de octubre de 2007 del periódico
Le Monde
(en el artículo titulado “Le comité Balladur se plie
à la volonté de M. Sarkozy”), el principal tema de debate en la RE en Francia es el procedimiento y condiciones para que el presidente de la
República pueda dirigirse en presencia a la Asamblea Nacional (artículo 20 de la Constitución). En esta fuente se señala que en las presentes
condiciones, debido a la teoría de la separación de poderes, el mandatario se encuentra imposibilitado para acudir y hablar al pleno legislativo.
Cabe mencionar también el caso de Argentina, donde la RE ha recibido el nombre de “Modernización del Estado”.
11
Además debe considerarse que, entre una de las características funcionales del presidencialismo, está el hecho de que el diseño del funcio-
namiento del régimen depende de la existencia de mayorías absolutas y de identidades de partidos entre el del presidente y la mayoría en el
Poder Legislativo. Por las dinámicas sociales, el pluralismo y la personalización de la política, este proceso de resultados electorales mayori-
tarios escasea y tiende a desaparecer. La tensión e inmovilismo consecuencia del pluripartidismo, caracterizan a las democracias de régimen
presidencialista.
12
Guillermo O’Donnell, “La eterna crisis de la democracia”, en
Examen
, núm. 153, octubre 2007. En una más de las generalizaciones del autor,
la ambivalencia de los criterios para suponer o condicionar la solidez de la democracia en tanto instituciones, deja de lado el elemento cultural
y el entorno físico (geografía) para dar paso a las percepciones globalizantes. Más aún, si se considera que la competencia electoral propicia
incertidumbre respecto de quién y por cuánto habrá de ganar (y con frecuencia, cómo ganará), la democracia pluralista, implica un misterio
con respecto a la voluntad del elector.
13
Este partido fue llamado Partido Democrático, y su dirigencia fue electa por la ciudadanía. Según los cálculos de los organizadores y com-
probados por los medios de comunicación, fueron casi tres millones de votos los que avalaron esta nueva organización, con Walter Veltroni a
la cabeza, en ese momento, alcalde de Roma.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
122
les de 1997,
14
los que gradualmente condujeron a la
búsqueda de nuevos acuerdos para gobernar en me-
dio de severas crisis económicas, magnicidios, cri-
men organizado (principalmente narcotráfco), des-
mantelamiento del Estado en materia de energéticos
así como la alternancia partidista en la Presidencia
de la República. Todos estos elementos contextuales
marcaron la orientación de la RE. La convocatoria,
realizada desde el Senado de la República a través
de su presidente, el senador Manlio Fabio Beltrones
Rivera, contó con la participación del presidente de la
Cámara de Diputados, del Ministro Presidente de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Poder
Ejecutivo Federal, de las coordinaciones parlamen-
tarias y de la representación de los gobernadores,
así como de las dirigencias nacionales de los par-
tidos políticos, además de la representación de los
congresos locales y de las presidencias municipales.
Su instalación ±ue en el Palacio de Minería, en la Ciu-
dad de México, el 25 de abril de 2007, luego de la
aprobación unánime en el propio Congreso de la de
la Unión de la Ley para la Re±orma del Estado. Se es-
tableció el plazo de un año para entregar resultados
específcos en materia de procedimientos políticos.
Luego del repaso conceptual que hemos presen-
tado, abundaremos tanto en las características co-
mo en las condiciones necesarias para llevar a buen
puerto una RE. No sólo por los casos re±eridos sino
por otros más, incluso en Latinoamérica, los resul-
tados electorales no pueden ni deben orientar una
RE en tanto que su naturaleza y esencia no pueden
quedar sujetas a los lógicos vaivenes observados en
las urnas.
15
Un resultado electoral no constituye la
base sólida que requiere una agenda para la RE y
la actualización del régimen político. De aquí que,
ante la problemática que genera la dinámica elec-
toral, se pretenda que sean los organismos plurales
9congresos o parlamentos) los engargados de llevar
a cabo los complejos procesos de negociación de
las RE e implementar sus resultados en las políticas
públicas.
En e±ecto, al quedar en entredicho la legitimidad
(en tanto que la legitimidad es una creencia ciuda-
dana, principalmente) de un gobierno, y más aún la
±orma en que se procesan los acuerdos luego de una
elección des±avorable o cuestionada, el primer paso
es, sin duda, revisar y analizar hasta dónde alcan-
za el terreno de la negociación bajo los parámetros
vigentes. La ampliación de los espacios de conci-
liación, a±ectan o van en detrimento del sector ‘no
triun±ador’.
16
La legitimidad queda debilitada y la
±órmula para articular acciones de relevancia será la
gobernabilidad. A pesar de las di±erentes acepciones
de gobernabilidad, como se apunta en la introduc-
ción, ambos conceptos (RE y gobernabilidad) son
mutuamente incluyentes y sincrónicos para recons-
tituir la política y el acto de gobierno. Los pactos
entre las élites políticas tienen la ±unción principal
de crear condiciones de gobernabilidad (estabilidad)
a la vuelta de reñidos procesos electorales que
evidencian la ±ragmentación de los intereses nacio-
nales y regionales. De allí que las observaciones crí-
ticas al aparato administrativo, sean el paso inicial
y natural para intentar una re±orma del aparato gu-
bernamental. De sus contenidos dependen los alcan-
ces para una RE.
14
La creación en 1995 de la Junta de Coordinación Política en la Cámara de Diputados (cuya ±unción ±ue la de integrar a los líderes de las
bancadas de los partidos a un órgano de dirección), preveía la dis±unción en breve de la Gran Comisión, como en e±ecto sucedió. En virtud de
esto, los resultados electorales y la ±ragmentación en la representación llevó a que la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos ±uera modifcada de ±ondo.
15
Dice M. Duverger (
op. cit,
p. 56): “Todo régimen pluralista supone que cada uno de los adversarios conserva un mínimo de confanza en el
otro: es decir, que cada uno cree que el otro no abusará del poder en caso de llegar a gobernar”.
Si este supuesto se vulnera o de principio no
se observa, la debilidad estructural, conceptual, institucional y práctica de la democracia, hará de esta un simple procedimiento plebiscitario
del grupo y partido en el poder.
16
No se utiliza el término ‘derrota’ pues de todas ±ormas el gobierno sigue desempeñando sus ±unciones. Simplemente, un resultado electoral
des±avorable en la ±ormación del Poder Legislativo, al inicio o a la mitad de gestión, le obliga a ser más conciliador, y por lo tanto, más lento
en la obtención de resultados.
123
Sociedad y Política
La transición:
puente operacional entre RE y gobernabilidad
y régimen político), lo que articule la negociación
y la agenda.
Por tanto, resulta arriesgado fjar un modelo es-
pecífco para alcanzar una determinada RE. En todo
caso, el punto de partida es la plena convicción de
parte de los actores del régimen, así como de los
grupos de interés,
18
de que la viabilidad de las con-
diciones bajo las cuales se procesan las decisiones y
los conflictos ha llegado a su fn. Es necesario que
la democracia (en tanto procedimiento y represen-
tación) logre canalizar con oportunidad las exigen-
cias sociales y la articulación de las expectativas de
la relación sociedad-Estado para preservar las con-
diciones de estabilidad y certidumbre legal e insti-
tucional. Así, mientras que en el caso de México el
tema propuesto es el mayor protagonismo del Poder
Legislativo, en Francia es la re±orma a las atribucio-
nes constitucionales del presidente de la República,
en Polonia serán los acuerdos duraderos entre los
partidos en el parlamento, y así sucesivamente de
manera di±erenciada.
Para el caso de México, “las descalifcaciones entre
partidos, las denuncias, incluso penales, las solici-
tudes de juicios políticos y otras acusaciones meno-
res, son el pan de cada día. Éstas crean un clima de
inestabilidad, impiden los acuerdos políticos, retra-
san los acuerdos gubernamentales y operan contra
la credibilidad de los propios partidos, debilitando
en consecuencia la confanza en ellos por parte de
la ciudadanía”.
19
De allí que se halla propiciado des-
de el Poder Legislativo (en particular desde el Se-
17
Alain Renaut,
Égalié et discriminations
, París, Seuil, 2007.
18
Guillaume Courty,
Les groups d’intérêt
, París, La Découverte, 2006. En el sentido de la de±ensa, consolidación y expansión de los elementos que
articulan a organizaciones públicas y privadas, cuyas expectativas se pueden ver a±ectadas por la dinámica política, electoral y representativa.
No pocos autores (entre ellos Courty) sostienen que de mantenerse esa tendencia, los poderes y asambleas legislativas serán al fnal sistemas
de representación de los grupos de interés más que de la voluntad de la mayoría ciudadana.
19
Mario Ojeda Gómez,
México antes y después de la alternancia política: un testimonio
, México, El Colegio de México, 2004. p. 69 y ss. Más
adelante el autor se refere a la gobernabilidad como sinónimo de estabilidad política (y económica) en un régimen presidencialista de partido
hegemónico, procurando llegar a acuerdos desde su interior.
Ante la dinámica y compleja estructura social y
cultural, se observa que la ya mencionada meta de
la re±orma del Estado dejó de ser un objetivo iden-
tifcado con las democracias de países emergentes,
potencias regionales o cualquier otra clasifcación
que marcara una distinción entre el desarrollo y el
subdesarrollo. Lo anterior, tiene una signifcación de
±ondo por lo que hace a la tradicional di±erenciación
entre la solidez, consistencia y calidad de las demo-
cracias de los países industrializados y aquéllos que
no lo son. En pocas palabras, la incertidumbre res-
pecto de la orientación que puede tomar la re±erida
complejidad social, se convirtió en un patrimonio
compartido. La temática de la integración multicul-
tural
17
ha sido, sin duda, el punto de re±erencia para
homogeneizar preocupaciones y re±ormas de la de-
mocracia en la mayor parte de los países conocidos
como ‘occidentales’.
La conjunción entre RE (objetivo) y gobernabili-
dad (procedimiento), representa la oportunidad para
la clase política y los grupos de interés para lograr
los ajustes de ±ondo requeridos sin la concurrencia
del testimonio electoral (es decir, sin que medien
elecciones para avalar o rechazar las medidas acor-
dadas y aplicadas). Todos estos ±actores hacen del
Poder Legislativo un actor determinante en cuan-
to a la legitimidad de la propia RE al situarse en el
centro mismo del debate, así como de la autoridad
que se deriva de su representatividad. Será el perfl
específco de cada caso de la RE, donde el acento y
particularidad de su con±ormación (en tanto sistema
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
124
nado de la República) una atmósfera en donde –al
menos de inicio– la posibilidad de crear acuerdos
sea una Fnalidad en sí misma. No obstante, una co-
yuntura electoral se convirtió en el parteaguas de la
historia contemporánea del país: la derrota del PRI
en los comicios presidenciales del 2000, repetida en
el 2006. Es entonces cuando una reforzada dinámi-
ca, práctica e interpretativa, hace su aparición en el
discurso y el debate.
Hay un tercer concepto que tiene una presencia
recurrente: la transición. Desde los volúmenes publi-
cados en 1990 por Guillermo O’Donell y otros auto-
res
20
, ha alcanzado una difusión considerable en la
producción cientíFca social en cuanto a la planiFca-
ción de los gobiernos y en los informes y evaluacio-
nes de organismos internacionales.
21
Sin embargo,
los antecedentes especíFcos, sea por región o por
país, muestran las condiciones prevalecientes pa-
ra concretar y especiFcar cada una de las agendas.
En ese caso, es pertinente destacar que “las trans-
formaciones de la organización administrativa no
constituyen entonces, una simple operación técnica
despolitizada. Más allá de los beneFcios atendidos
de la
‘reforma del Estado’ en ocasiones las modi-
Fcaciones son contrarias y particularmente contro-
vertidas […]”.
22
Esto, en plena concordancia con la
historia y los anclajes que representan los anteriores
procedimientos y acuerdos, para articular las solu-
ciones de los conflictos en el sistema político y en
el régimen.
Es así que la transición, más que una fase en sí
misma, implica el arranque de la ‘normalización’ de
los nuevos acuerdos y es el resultado de la reformu-
lación político administrativa (y por lo tanto legal)
de los acuerdos alcanzados. Constituye la puesta en
práctica de las negociaciones dejando a un lado la
retórica, las buenas intenciones y los honorarios de
consultoras internacionales contratadas a su vez por
los organismos también internacionales. La capaci-
dad y disposición de los operadores de la RE serán
la mejor garantía de éxito.
Dada la conjunción de aspectos electorales, me-
diáticos y una larga lista de factores y condicionan-
tes, la posibilidad para que la RE alcance un margen
razonable de éxito en México depende de qué tanto
los operadores consideren la relevancia de las leccio-
nes del pasado (con sus aspectos positivos o negati-
vos). No obstante, existe una proclividad a eliminar
tal o cual actor del nuevo diseño; lo que esta postu-
ra acarrea son conflictos y tensiones provocadas por
el recelo e inconformidad de los actores y grupos no
integrados al diseño y que en suma, retrasan no sólo
los acuerdos sino que, incluso, pueden impedir una
transición basada en la legitimidad y en la Ley. Por
eso, las tentaciones para reeditar estructuras autori-
tarias no son privativas de un sistema y Estado con
antecedentes en la materia, sino que también ocu-
rren en democracias maduras en donde el escenario
internacional exige adecuaciones o puesta a prueba
de sus instituciones (casos como las dos elecciones
de George W. Bush en 2000 y 2004).
En su libro clásico
Critique de la decisión,
23
Lu-
cien Sfez argumenta que en la medida en que no
sean establecidos o considerados los efectos de las
decisiones a aplicar, los actores involucrados reac-
cionarán vulnerando los intereses de aquéllos que
se han arrogado la dirección de los ajustes, lo que
llevará a la interrupción del proceso en la aplicación
de la decisión. Para el caso especíFco de países con
notables antecedentes históricos y estructurales de
prácticas autoritarias, la ponderación de las conduc-
tas que las reproducen, así como de organizaciones
20
Guillermo O’Donell,
Philippe Schmitter y Laurence Whitehead,
Transiciones desde un gobierno autoritario
, Buenos Aires, Paidós, 1990.
21
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
Informe sobre la democracia en América Latina. Contribuciones para el debate
, Buenos
Aires, Alfaguara, 2004. Más adelante citaré algunos argumentos respecto a las relaciones entre RE, gobernabilidad y transición, para procurar
una idea más especíFca de su utilidad como herramienta para la articulación de consensos o acuerdos, rumbo a una nueva estructura adminis-
trativa y de gobierno.
22
Philippe Bezes, “Construire des bereaucraties wébériennes à l’ère du New Public Management?”, en
Critique international
, núm. 35, abril-junio
de 2007.
23
Lucien Sfez,
Critique de la decisión
, París, Press de Sciences Po, 1992, pp. 349 y ss. En este capítulo, el autor centra sus observaciones en la
“linearidad” de la decisión y sus consecuencias sobre la libertad de acción de los actores, considerados desde la óptica de los operadores.
125
Sociedad y Política
e incluso segmentos importantes de la administra-
ción pública, propician ambientes de exclusión-de-
fensa de esos intereses. Suponer que solamente los
actores que tienen su origen en la administración
pública y en la acción de Estado son los que pue-
den reaccionar ante afectaciones en el proceso de
transición, es llevar a que la operación se torne más
compleja,
24
sobre todo si se toma en cuenta la in-
tervención de otros sectores interesados.
Las prácticas autoritarias no desaparecen o se
desvanecen por el establecimiento de acuerdos o ge-
neración de leyes o dependencias gubernamentales.
Como condición fundamental se encuentra la plena
convicción de que dichos procedimientos, además
de anacrónicos y no democráticos (por tanto, faltos
de transparencia), den paso a cuestionamientos de
fondo a la legitimidad del sistema y del régimen.
Conductas impositivas, carentes de un mínimo de
debate, constituyen un escenario, por demás peli-
groso, para el Estado en su conjunto. Por una parte,
se margina a actores centrales en anteriores etapas
del sistema, afectando por tanto a esos intereses
que han sido tan consistentes pues han logrado so-
brevivir a los cambios políticos y electorales.
Por otra parte, se pueden distinguir “tres tipos de
políticas de descentralización: administrativa, Fscal
y política”,
25
atendiendo a las especiFcidades geo-
gráFcas y de administración locales. Es decir, como
se ha señalado, la relevancia que tienen los ante-
riores actores del sistema y la trayectoria del diseño
institucional y de equilibrios políticos, deben ana-
lizarse para la confección en la renovada institu-
cionalidad. Precisar los intereses y acercar las ideas
son dos elementos que, puestos en práctica, contri-
buyen a que este proceso de reforma pueda dirigirse
con claridad a sus objetivos aunque, por paradójico
que resulte, no sea en efecto una RE sino una modi-
Fcación del sistema de la administración pública y
el reparto de equilibrios del poder.
Algunos de los autores aquí citados destacan di-
versas aspectos relacionados con la RE, como la des-
centralización (Tulia ±alleti) y la evolución histórica
de las instituciones (Maurice Duverger). Planteamos
que referirse a la RE no es exactamente una recon-
sideración a propósito de las bases históricas del
Estado, ni una modiFcación de fondo a la Constitu-
ción, ni mucho menos a la unidad geográFca sobe-
rana de la nación. Aún más alejada queda la opción
de la nueva cultura o estructura cívica. Si no es nin-
guna de estas opciones, entonces, ante lo que nos
encontramos, es frente a una reforma del régimen
político y de la administración pública en general;
una nueva distribución en el ejercicio del poder po-
lítico. La RE requiere de gobernabilidad para operar
una transición que lleve a la consolidación de los
nuevos acuerdos, lo que debe llevar a la puesta en
práctica de una nueva forma de pensar y hacer la
política. Este nuevo enfoque debe estar sustentado
en la deliberación y el cumplimiento de lo pactado,
para que los acuerdos puedan tener viabilidad.
En la situación de México, la Comisión Ejecuti-
va de Negociación y Construcción de Acuerdos del
Congreso de la Unión, evidencia la ausencia de una
práctica política que facilite no sólo la opción del
acuerdo sino su cumplimiento y puesta en papel co-
mo Ley e instancia del servicio público. En ese senti-
do, la constancia en su aplicación habrá de propiciar
que las prácticas autoritarias del sistema político se
vean disminuidas en su capacidad de imposición y
abran paso a procesos de deliberación y convergen-
24
Luhmann deFne la complejidad como la aparición simultánea de elementos que inciden en la toma de decisiones, pero que no por eso se
encuentran relacionados. Así, la conjunción de tendencias cuya solución ya no atraviesa por los procedimientos anteriores, genera tensiones y
disfunciones en el sistema.
Cfr
. G. Corsi,
op. cit
.
25
Dice Tulia ±alleti en su artículo titulado “S’emparer du povoir ou créer du povoir? Les héritages des régimes militaires dans la décentralisation
en Argentine et au Brésil” (en
Critique Internationale
, núm. 35, abril-junio de 2007, p. 103): “La
descentralización administrativa
es el conjunto
de políticas que transFeren la administración y la oferta de servicios sociales (tales como la educación, la salud, la ayuda social o a la vejez) a
través de los gobiernos locales […] La
descentralización Fscal
se reFere a las políticas que propician el crecimiento y autonomía presupuestal
de los gobiernos locales […]
La descentralización política
consiste en la serie de reformas constitucionales y electorales dispuestas a aceptar e
impulsar, las representaciones de las comunidades locales”. Si bien la autora se reFere a casos de dictaduras militares, la agenda de una descen-
tralización en tres frentes, es una interesante sugerencia para países con prácticas autoritarias como es el caso de México.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
126
cia programática. En cada caso, el Estado hará énfa-
sis respecto a qué parte de la administración pública
se modiFcará (es decir, si deberá ser una modiFca-
ción sustancial en la administración, en la política
o en materia Fscal), para guiar la formulación de la
agenda de la llamada RE.
26
Guillermo O’Donell, “Acerca del Estado en América Latina contemporánea: Diez tesis para discusión”, en Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo,
La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos,
Buenos Aires, PNUD, 2004, pp. 154-
155.
27
En particular los casos de Hugo Chávez (Venezuela), Rafael Correa (Ecuador) y Evo Morales (Bolivia); cada uno procedió a la redacción y apro-
bación plebiscitaria de una nueva Constitución, siendo la más reciente la correspondiente a Bolivia, el 25 de noviembre de 2007. Por supuesto,
no es este el lugar para polemizar con respecto a la contribución a la democracia en la región de esos textos normativos y del procedimiento
para su aprobación. Se trata, en cambio, de resaltar la enorme contradicción analítica y académica respecto de la RE como un instrumento
de medición
a priori
y sin referencia alguna a la situación prevaleciente de cada sistema político. Se pide y diseñan los pasos a seguir para
darle sentido a la democracia y capacidad de conducción institucional y cuando se aplica, se acusa de autoritario al gobernante en cuestión.
En cambio las críticas menores e indulgentes a la sucesión presidencial-matrimonial en Argentina en octubre de 2007, pusieron de relieve la
aceptación de una tendencia menos contestataria a los esquemas internacionales.
La posibilidad práctica de la deliberación y la democracia
El reciclamiento de los actores políticos (sean par-
tidos, organizaciones empresariales, medios de co-
municación, iglesias, agentes internacionales –ONG’s,
gobiernos, organismos- sindicatos, entre otros) con
cierta regularidad se observa como condicionante a
una renovada institucionalidad de la democracia. Y
en efecto, mientras el nivel de análisis solamente se
reFera a los recursos técnicos de la administración
pública, el manejo de los recursos, la transparen-
cia y las opciones para una práctica de la demo-
cracia serán lejanas. Al respecto, Guillermo O’Donell
sostiene: “Las reflexiones precedentes sirven como
primeras indicación de la principal preocupación de
este texto: el escaso poder que en América Latina
tienen los gobiernos democráticamente electos y, en
general, los estados, para avanzar en la democrati-
zación de sus respectivos países.”
26
Cuando los gobernantes actúan en otro sentido, (es
decir, concentrando poder y capacidad de convocato-
ria), y se dirigen hacia la formulación de una nueva
Constitución
27
(que legitime el nuevo arreglo social y
de élites), la comunidad académica internacional y los
organismos multinacionales no escatiman caliFcativos,
para criticarlos y caliFcarlos como populistas.
En ese contexto, conviene precisar que el sentido
y objeto de la RE adquiere un sentido crucial, tanto
como la agenda misma de las acciones pactadas. En
meses recientes se hace alusión, en varios países se
hace alusión a la RE como un objetivo que permi-
tirá ajustar las estructuras de gobierno, acercar los
sistemas de participación a la ciudadanía y diseñar
un marco propicio para el buen funcionamiento de
la economía de mercado.
La RE como recurso y herramienta de gobierno,
convoca a nuevos acuerdos que, una vez alcanza-
dos en la excepcionalidad de estructuras caducas,
deben propiciar el paso de renovadas fórmulas para
procesar el conflicto. El enorme desafío consiste en
que son los mismos actores y operadores políticos
los que deberán articular el escenario propicio para
el desarrollo de una nueva administración del poder
político, contando para ello con la construcción de
espacios de deliberación y decisión que fortalezcan
la capacidad de gestión de la administración públi-
ca, así como la posibilidad de una nueva actitud cí-
vica ciudadana.
Sin lugar a dudas, ese reto aparece como el prin-
cipal riesgo y ventaja. Riesgo, por el recelo ante
127
Sociedad y Política
la eventual pérdida de posibilidades de incidencia
y privilegios que la anterior estructura acarreaba a
los actores involucrados en la RE. Ventaja, la fuerza
de los actores emergentes por que puede ser la base
para excluir a esos antiguos actores quienes perde-
rán legitimidad en la contienda por imponer sus po-
siciones sea ventilando las diferencias y debilidades
en los medios de comunicación o bien en las con-
tiendas electorales. En ambos casos, la RE no tiene
ninguna oportunidad. Por eso, es que el ciudadano,
como destinatario eventual, debe exigir, antes, el
ejercicio teorico de una eforma de la ciudadania.
28
Plantearse desde esta perspectiva la RE, exige un
esfuerzo mayor a los partidos políticos, a sus gober-
nantes y a sus representaciones en el Congreso. Sea
en el caso de México o de otro país latinoamericano,
lo que marque la viabilidad de la RE será la capaci-
dad para articular y cumplir acuerdos, así como las
restricciones en el ejercicio del poder.
Recibido el 10 de diciembre de 2007
Aceptado el 23 de junio de 2008.
28
En su obra,
Los patios interiores de la democracia
(Santiago de Chile, FLACSO, 1990), Norbert Lechner señala que en la reforma del Estado es
primero la reforma del ciudadano.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
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