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Perspectivas Teóricas
27
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 27-50, ISSN-0185-1918
Más allá de las patologías de la burocracia:
introduciendo la teoría de las organizaciones al estudio de las
OI
L
AURA
Z
AMUDIO
G
ONZÁLEZ
*
y
D
AVID
A
RELLANO
G
AULT
**
Recibido el 1° de abril de 2011
Aceptado el 17 de agosto de 2011
Resumen
En los últimos años, la literatura sobre organizacio-
nes internacionales ha dado un giro hacia una idea
sustantiva y novedosa para el ámbito de las relacio-
nes internacionales: considerarlas justamente como
organizaciones, es decir, como constructos sociales
con vida propia y dinámica interna. Esto ha permi-
tido, a su vez, recrear y proponer nuevas agendas
de investigación para su estudio. Sin embargo, esta
misma idea ha partido de un principio cuestionable:
observarlas como burocracias que sufren de constan-
tes patologías y disfunciones. Pareciera importante
debatir si es ésta la visión que permitirá ahondar en
el estudio de las organizaciones internacionales,
dado el hecho que el campo de los estudios organi-
zacionales abandonó la perspectiva funcionalista
de las patologías de la burocracia hace más de 40
años. En este artículo se plantea la necesidad de ir
mucho más allá de la visión de las disfunciones y
patologías, recuperando los avances que los estudios
organizacionales han desarrollado para el análisis de
las organizaciones complejas. Una visión más diná-
mica de las arenas organizacionales, del poder y el
manejo de la incertidumbre como variables críticas
de la dinámica organizacional parecerían esfuerzos
iniciales indispensables para avanzar en del estudio
de las organizaciones internacionales.
Palabras clave:
Organizaciones Internacionales (
OI
),
teoría de las organizaciones, burocracia, funcio-
nalismo, tipo ideal, Weber, Crozier, incertidumbre,
poder.
Abstract
In recent years, the paradigm that attempts to un-
derstand international organizations as exactly that
–with a life and internal dynamic of their own– has
gained ground. This, in turn, has made it possible to
re-create research agendas and propose new ones for
studying these organizations. However, a tendency
exists to view international organizations as bureau-
#
*
Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana (
UIA
). Miembro del Sistema Nac ional de Invest igadores, Nivel I. Profesora-
investigadora del Departamento de Relaciones Internacionales de la
UIA
, Prolongación Paseo de la Reforma 880, Lomas de Santa Fe, Deleg.
Álvaro Obregón, México, D.F., 01219.
E-mail: laura.zamudio@uia.mx
**
Doctor en Administración Pública por la Universidad de Colorado. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel
III
. Profesor-
investigador de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas,
CIDE
, Carretera México-Toluca
3655, Lomas de Santa Fe, Deleg. Álvaro Obregón, México, D.F., 01210.
E-mail: david.arellano@cide.edu
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Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 27-50, ISSN-0185-1918
cracies that suffer from ongoing pathologies and
dysfunctions. It is worth considering whether this
v iewpoint would allow us to study internat ional orga-
nizations in depth, especially given that the field of
organizational studies abandoned the functionalist
perspective of bureaucratic pathologies more than
40 years ago. This article proposes that we move be-
yond this v iewpoint that focuses on dysfunc t ion and
pathology in order to reclaim the advances in ana-
lyzing complex organizations that have been made
in the field of organizational studies. Taking a more
dynamic view of the organizational milieu, of power,
and of the management of uncertainty –as critical
variables in organizational dynamics– would appear
to be an indispensable first step for studying inter-
national organizations.
Key words:
International Organizations (
IO
’s), Or-
ganizational Theory, bureaucracy, functionalism,
Weber’s ideal type, Crozier, uncertainty, power.
Introducción
Las organizaciones internacionales (
OI
) son actores
de marcada relevancia en el manejo de los comple-
jos asuntos globales. Muchas de ellas promueven el
bienestar y el crecimiento económico; trabajan para
proteger la vida y los recursos naturales; intervienen
en situación de desastres ambientales; luchan por
el fortalecimiento de los derechos humanos y de los
grupos minoritarios; promueven la democracia, la
transparencia y la rendición de cuentas en los gobier-
nos; manejan conflictos armados, proveen seguridad
y procuran la reconstrucción de Estados fracasados
o de sociedades que emergen de conflictos civiles
prolongados. Su presencia y activismo dan cuenta
del florecimiento de un proceso de interacción glo-
bal que rebasan los marcos estatales tradicionales e
incorpora nuevos elementos de autoridad y poder.
1
Paradójicamente, sin embargo, no existe una
arquitectura teórica sólida que permita entenderlas
como actores sociales y políticos en sí mismos. Por
años, y pese a diversos intentos de reformulación,
las
OI
fueron marginadas por los analistas de las re-
laciones internacionales quienes, desde el
realismo
e inmersos en el contexto histórico de la segunda
posguerra, las concibieron como instrumentos obe-
dientes de actores estatales dominantes, sin poder,
autonomía o margen de incidencia.
2
El estudio de
nuevas formas de comportamiento internacional
institucionalizado,
3
redes, empresas multinaciona-
les, sociedades público-privadas y otros actores,
acaparó con el tiempo mayor atención y desplazó
gradualmente a las
OI
hacia las áreas periféricas o
francamente residuales del escenario global.
4
Actualmente esta situación está cambiando. El
fin de la Guerra Fría, la creciente globalización, la
complejidad en el manejo de los temas trasnaciona-
les y la pluralidad de actores que participan en los
procesos de toma de decisión gubernamental, han
obligado a que, desde diversas disciplinas, se recu-
pere el interés por el estudio de las organizaciones
internacionales como burocracias u organizaciones
complejas y autónomas.
5
1
Jan Martin Whitte y Wolfgang H. Reinicke,
Business Unusual. Facilitating United Nations Reform through Partnerships,
Nueva York, United
Nations Publications, 2005.
2
Gayl D. Ness y Steven Brechin, “Bridging the Gap: International Organizations as Organizations”, en
International Organization,
vol. 42,
núm. 2, primavera de 1988.
3
Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, “International Organization: A State of the Art on an Art of the State”, en
International
Organization
, vol. 40, núm. 4, otoño de 1986.
4
Ibid
.
5
Bob Reinalda y Berjtan Verbeek (eds.),
Autonomous Policy Making by International Organizations,
Nueva York, Routledge, 1998; B.
Reinalda
y B. Verbeek,
Decision Making within International Organizations
, Nueva York, Routledge, 2004; Joachim Jutta,
et al
. (eds.),
International
Organizations and Implementation: Enforcers, Managers, Authorities?,
Nueva York, Routledge, 2008; John Mathiason,
Invisible Governance.
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la incertidumbre, y de su control para obtener poder
por parte de los actores en diferentes posiciones, la
que construye la respuesta organizacional. Ésta, en
efecto, puede estar considerando racionalmente más
el equilibrio de esta intrincada red de relaciones que
un objetivo formal de la organización como un todo.
Pero el sociólogo francés defiende, además, que ello
no es una patología, una falla funcional, sino una
construcción tremendamente racional (aunque no
necesariamente efectiva para todos los actores invo-
lucrados) por parte de actores diversos enfrentados a
construir equilibrios dinámicos.
El redescubrimiento de las
OI
como burocracias y
como mecanismos funcionales puede estar perdiendo
de vista una enorme cantidad de variables empíricas
que le permitirían comprender la interesante diná-
mica interna y externa que cualquier organización
compleja debe construir para poder actuar y generar
cooperación. El efecto concreto es que se sabe en
realidad muy poco sobre el funcionamiento concre-
to y dinámico de las
OI
; asimismo, se carece de una
perspec t iva detallada sobre las razones y efec tos múl-
tiples de su accionar. Probablemente esto es porque
se siguen analizando como maquinarias que deben
obedecer a voluntades particulares (de los Estados
que las formaron, por ejemplo) o valores entendidos
(como los derechos humanos o el cuidado del medio
ambiente). Probablemente esta perspectiva es la que
justamente se apropia de unos lentes analíticos que
sólo quieren y pueden observar patologías. Incorporar
al análisis de las
OI
los avances últimos de los estudios
organizacionales, que trascienden la racionalidad bu-
rocrática y avanzan conceptos tales como las “arenas
El reto de examinar a las burocracias globales
desde la disciplina de las Relaciones Internacionales
ha adquirido un impulso decisivo con los trabajos de
Barnett y Finnemorey, así como en los de Piiparinen,
quienes a par t ir del concepto de “t ipo ideal” burocrá-
tico weberiano se han dado a la tarea de analizar cómo
las burocracias internacionales contribuyen a forjar
intereses, identidades y comportamientos estatales
y cómo la desviación del tipo ideal burocrático lleva
a una serie de disfuncionalidades o patologías.
6
Sin
duda, esto ha sido un importante avance, pero tam-
bién parece necesario dar un paso adicional ya que,
desde la disciplina de los estudios organizacionales,
el análisis de la burocracia centrada en las patologías
fue abandonado hace mucho tiempo.
En efecto, investigadores como Crozier han des-
cartado la idea de que las burocracias sean estos
espacios funcionales que, buscando la racionalidad
colectiva, terminen en “disfunciones” (a la Merton
7
)
tales como la burocratización, la rigidez y la opacidad.
En uno de sus más clásicos textos,
8
Crozier concluye
que el aparato burocrático es un constructo social que
amalgama a los actores a través de juegos estratégicos
en la búsqueda por el control de la incertidumbre. En
otras palabras, los aparatos burocráticos de cualquier
tipo están compuestos por actores en relaciones de
poder (relaciones macro o inter-organizacionales,
polít icas micro o intra-organizacionales y nano o inter
e intra-grupales), en ambientes de incertidumbre y
de conflicto que construyen la dinámica organizada
como una arena de juegos que permiten la constitu-
ción de acciones y cooperación en la búsqueda de
objetivos múltiples. Es esta dinámica de evitación de
International Secretariats in Global Politics,
Sterling, Virginia, Kumarian Press, 2007; Thorsten Benner
y Philipp Rotman, “Learning to Learn?
UN
Peacebuilding and the Challenges of Building a Learning Organization”, en
Journal of Intervention and Statebuilding,
vol.
II
, núm. 1,
2008; Touko Piiparinen, “The Rise and Fall of Bureaucratic Rationalization: Exploring the Possibilities and Limitations of the
UN
Secretariat
in Conflict Prevention”, en
European Journal of International Relations,
vol.
XIV
, núm. 4, 2008; Michael Barnett y Martha Finnemore,
Rules
for the World: International Organizations in Global Politics
, Ithaca, Cornell University Press, 2004; M. Barnett y M. Finnemore, “The Politics,
Power and Pathologies of International Organizations”, en
International Organization
, vol.
LIII
, núm. 4, 1999.
6
M. Barnett y M. Finnemore, “The Politics, Power and…”
op. cit
.; M. Barnett y M. Finnemore,
Rules for the World… op. cit;
T. Piiparinen,
op. cit.
7
Robert King Merton,
Social Theory and Social Structure
, Nueva York, Free Press, 1942.
8
Michel Crozier,
The Bureaucratic Phenomenon,
Chicago, Chicago University Press, 1964.
9
M. Crozier y Erhard Friedberg,
The Actor and the System,
Chicago, Chicago University Press, 1974.
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organizacionales”,
9
el “cesto de basura”
10
y la economía
de las organizaciones,
11
entre otros, es una labor de
trabajo interdisciplinario urgente.
Con el fin de acercarse a esta agenda interdiscipli-
naria, en este artículo se critica la visión predominan-
te de los estudios de
OI
que las ve como burocracias
tendientes a actuar patológicamente. A partir de la
comprensión de la diferencia entre burocracia como
fenómeno y como tipo ideal se mostrará cómo, desde
Weber, una visión de disfunciones de la burocracia
es poco fructífera; asimismo, se descubrirá de qué
manera, desde la década de 1960, dicha visión ha
sido abandonada en los estudios organizacionales.
Finalmente, se señala la necesidad de avanzar sobre
un proyecto interdisciplinario de “fertilización cru-
zada” entre los estudios internacionales y los estu-
dios organizacionales (que se han ocupado mucho
más por estudiar a las empresas y al gobierno que a
las organizaciones internacionales).
12
De esta manera, en la primera sección se hace un
recorrido sobre la discusión contemporánea de las
OI
como organizaciones propiamente dichas. Se exami-
na cómo esta discusión está básicamente enfocada a
un concepto funcionalista de burocracias que sufren
paradójicamente de patologías constantes. En una
segunda, se discute cómo el enfoque de las patologías
ha sido prácticamente abandonado desde la década
de 1960 por los estudios organizacionales y se argu-
mentan los porqués de ello. Por último, la sección
tercera plantea esta agenda de reinterpretación de
las organizaciones internacionales y propugna por
un proyecto interdisciplinario entre los estudios or-
ganizacionales y los estudios internacionales como
paso sustantivo.
El estudio organizacional de las organizaciones internacionales:
la visión de la burocracia funcionalista
El estudio de las burocracias y su contribución en el
gobierno global desde la disciplina de las Relaciones
Internacionales ha sido errático, en el mejor de los
casos.
13
Se puede decir que arranca con una serie
de estudios sobre la estructura formal-legal de las
Naciones Unidas durante la década de los 50, para
posteriormente pasar por dos intentos de reconfigu-
ración teórica en los 60 y 70 tras el surgimiento de
la Comisión Europea y el creciente advenimiento
de lo que Keohane y Nye llamaron “interdependencia
compleja”.
14
A su vez, la publicación de Ranshofen-
Wertheimer
15
y el libro editado por Goodr ich y Hambro,
16
constituyeron la punta de lanza de un conjunto de
trabajos de investigación, de índole descriptiva y nor-
10
James March y Johan Olsen,
Ambiguity and Choice in Organizations
, Oslo, Universitetsforlaget, 1979.
11
Terry Moe, “The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy”, en Oliver Williamson,
Organization Theory
, Oxford,
Oxford University Press, 1990.
12
A manera de ejemplo analizamos once revistas de alto nivel en estudios organizacionales con el fin de encontrar artículos de especia-
listas en esta disciplina y que han tratado el tema de organizaciones internacionales, aunque sea en forma tangencial. En los últimos veinte
años, se han publicado solamente 31 artículos sobre temas relativos a las organizaciones internacionales en estas revistas. La mayor parte
de ellos hacen referencia a la Unión Europea, el Banco Mundial o la Organización para la Cooperación y Seguridad en Europa. Las revistas
analizadas incluyen las siguientes:
Academy of Management Journal, Academy of Management Review, Administrative Science Quarterly, Orga-
nization Science, Strategic Management Journal, Journal of Management, Management Science, Journal of Organizational Behavior, Journal of
Management Studies, Organization Studies
e
International Journal of Management Reviews
.
13
Martin Rochester, “The Rise and Fall of International Organization as a Field of Study”, en
International Organization
, vol. 40, núm. 4, 1986;
Miles Kahler, “Intenting International Relations: International Relations Theory after 1945”, en Michael W. Doyle y G. John Ikenberry (eds.),
New
Thinking in International Relations Theory,
Boulder, Westview Press, 1997; G. D. Ness y S. Brechin,
op. cit.; F.
Kratochwil y J. G. Ruggie,
op. cit.
14
Robert O. Keohane y Joseph S. Nye,
Power and Interdependence
, Glenview Scott, Foresman and Company, 1989.
15
Egon F. Ranshoffen-Wertheimer,
The International Secretariat. A Great Experiment in International Administration
, Washington, Carnegie
Endowment for International Peace, 1945.
16
Leland Goodrich y Edward Hambro (eds.),
The Charter of the United Nations: Commentary and Documents,
Boston, World Peace Founda-
tion, 1949.
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mativa, inspirados en la constitución de burocracias
internacionales comprometidas con el cumplimiento
de un mandato previamente definido.
17
La puesta en
marcha de la revista
International Organization
, en
1947, atestiguó también el interés manifiesto en el
periodo de posguerra por comprender el diseño insti-
tucional de las
OI
y sus implicaciones.
18
El análisis institucional tradicional demostró ser
útil como una primera aproximación al estudio de las
OI
, pero terminó siendo estático y, al rechazar cual-
quier posibilidad de comportamiento autónomo, fue
incapaz a su vez de explicar el cambio organizacional.
No se podía entender por qué una organización inter-
nacional diseñada con un mandato específico podía
alterar o adquirir nuevas funciones o podía enfatizar
y jerarquizar sus objetivos. Los análisis funcionalista
y nuevo-funcionalista de los 60 y 70, arribaron con la
intencionalidad expresa de recuperar el estudio de las
OI
desde una postura menos estática que permitiera
responder al hecho de que ellas estaban enfrentándose
a problemas para los que no habían sido previamente
diseñadas, lo que requería reconfigurar sus plantea-
mientos en torno a la teoría de la integración y al
análisis de burocracias supranacionales.
En lo que constituyó un primer intento por re-
formular teóricamente un campo de estudio hasta
entonces marginal, los analistas de matr iz funciona-
lista que siguieron el trabajo de Mitrany
19
ofrecieron
una visión de las
OI
como respuestas técnicas y
apolíticas a los crecientes problemas trasnaciona-
les.
20
Antes que analizar su estructura y forma de
trabajo, se interesaron por el papel de las
OI
como
instrumentos de cooperación e integración entre
los Estados.
21
Se asumía que después de consolidar
espacios de cooperación técnica
a-política
, se podr ía
gradualmente ir construyendo nuevos espacios de
cooperación interestatal que abarcaran incluso el
manejo de temas políticos. En su accionar técnico,
las
OI
asomaron tibiamente en espacios autónomos
conceptualmente vedados por los presupuestos del
pensamiento realista predominante. El énfasis en
el estudio de los procesos de cooperación y de in-
tegración no llevó, sin embargo, a un análisis de la
estructura, dinámica política de las
OI
en sí mismas.
El contenido de las políticas, los procesos de toma
de decisiones y la distribución de los recursos, por
ejemplo, siguieron firmemente arraigados a los inte-
reses de los Estados que las habían creado.
22
Un segundo intento de formalización se dio en
la década de los 70 con la introducción del concepto
de los regímenes internacionales, toda vez que las
propuestas funcionalistas y neo funcionalistas fueron
literalmente abandonadas por sus propios creadores
ante el embate de un nuevo paradigma.
23
Los regíme-
17
Vid
. también Francis Paul Walters,
A History of the League of Nations
, Nueva York, Oxford University Press, 1952; Stephen M. Schwebel,
The Secretary-General of the United Nations
, Cambridge, Harvard University Press, 1952; Oliver Lissitzyn,
The International Court of Justice
,
Nueva York, Carnegie Endowment of International Peace, 1951.
18
Charles Easton Rothwell, “International Organization and World Politics”, en
International Organization,
vol.
III
, núm. 4, 1949; Norman
J. Padelford, “The Use of
the Veto”, en
International Organization
, vol.
II
, núm. 2, 1948.
19
David Mitrany,
A Working Peace System: An argument for the Functional Development of International Organizations,
Londres, National
Peace Council, 1946.
20
B. Reinalda y B. Verbeek,
Autonomous Policy…
op. cit.,
p.12.
21
Vid
. de Ernst B. Haas,
The
Uniting of Europe
.
Political, Economic and Social Forces 1950-1957
, Stanford, Stanford University Press, 1958 y
Beyond the Nation State: Functionalism and International Organization
, Stanford, Stanford University Press, 1964; asimismo, Karl Wolfgang
Deutsch,
et.al
.,
Political Community and the North Atlantic Area,
Pr inceton, Pr inceton Universit y Press, 1957; Stuar t A., Scheingold, “Domest ic
and International Consequences of Regional Integration”, en
International Organization,
vol. 24, núm. 4, 1970.
22
Robert W. Cox y Harold K. Jacobson,
The Anatomy of Influence: decision Making in International Organizations
, Nueva Haven, Yale Uni-
versity Press, 1973; Thomas Weiss,
International Bureaucracy: An Analysis of the Operation of Functional and Global International Secretariats
,
Lexington, Heath, 1975.
23
Harold K. Jacobson
et al
., “National Entanglements and International Government Organizations”, en
American Political Science Review
,
vol. 80, núm. 1, marzo 1986; de E. B. Haas, “Turbulent Fields and the Theory of Regional Integration”, en
International Organization,
vol.
30, núm. 2, 1976 y
Obsolescence of Regional Integration Theory
, Berkeley, University of California, Institute of International Studies, 1975
(Research Series, 24 y 25).
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nes fueron definidos como “principios, normas, reglas
y procedimientos de toma de decisiones alrededor de
los cuales las expectativas de los actores convergen en
un área temática (
issue-area
) determinada”.
24
Bajo esta
conceptualización, la política internacional amplió
sus horizontes y comenzó a entenderse en términos
de muchas áreas polít icas, de muchos regímenes dife-
rentes, con poder disperso, desagregado y con ac tores
plurales. Al crear o aceptar reglas, procedimientos
e instituciones para ciertos tipos de actividad los
gobiernos intentaron regular y controlar las relacio-
nes trasnacionales pero, al mismo tiempo, se vieron
afectados por las reglas por ellos construidas.
25
En este escenario de creciente interacción las
OI
se convirtieron claramente en uno de los muchos
instrumentos de cooperación existentes entre los Es-
tados y entre diversos actores no estatales. Se abrió
la posibilidad de pensarlas como actores autónomos
con marcos de acción independiente y capaces de
afectar las decisiones de política internacional.
26
La teoría de los regímenes, sin embargo, no se ha
consolidado y para muchos analistas constituye un
planteamiento cargado de ambigüedad y centrado en
el estudio de actores estatales tradicionales. Verbeek
incluso plantea que la teoría entró en un proceso de
crisis durante la década de los 80 y a la fecha sigue
secuestrada por el neo realismo.
27
El mayor interés en la teoría de los regímenes se
ha concentrado en entender cómo, por qué surgen,
cambian o se mantienen las
OI
.
28
La interpretación
racional de los regímenes apunta que los Estados
aceptan formar regímenes, firmar acuerdos y limitar
su comportamiento cuando se enfrentan a fallas o
imperfecciones del mercado, así como a problemas de
acción colectiva tales como información asimétrica
e incompleta, costos de transacción y ambigüedad
en la definición de derechos de propiedad, todo
lo cual les impide maximizar sus beneficios.
29
La
interpretación constructivista sugiere que, antes
que maximizar intereses, los Estados y actores en
general buscan legitimidad o la propiedad de la
acción.
30
El estudio de cómo las reglas, normas y
principios modifican el comportamiento de otros
actores, o el grado de efectividad e influencia que
tienen las
OI
en la conducta de otros, se analiza sólo
secundariamente.
31,32
Así entonces, pese a los vaivenes que ha sufrido
este campo de estudio y a los escasos resultados
teóricos alcanzados en las décadas anteriores, el
análisis de las
OI
ha alcanzado mayor seriedad.
33
24
Stephen D. Krasner,
International Regimes
, Ittaca, Cornell University, 1983, p. 185.
25
R. O. Keohane y J. S. Nye,
op. cit
.
26
B. Reinalda y B. Verbeek,
Autonomous Policy Making
op. cit.
, p. 13.
27
Ibid
, p. 16.
28
Guy Peters,
El nuevo institucionalismo. Teoría institucional en Ciencia Política
, Barcelona, Gedisa, 1999.
29
R. O. Keohane,
After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy,
Princeton, Princeton University Press, 1984;
Kenneth Oye (ed.),
Explaining Cooperation Under Anarchy: Hypotheses and Strategies,
Nueva Jersey, Princeton University Press, 1986.
30
Alexander Wendt,
Social Theory of International Politics
, Cambridge University Press, 1999.
31
Samuel Barkin,
International Organization: Theories and Institutions
, Gordonsville, Palgrave Macmillan, 2006.
32
El multilateralismo de Ruggie y el
gobernance
de Young, const ituyen algunos de los desar rollos más rec ientes sobre
los procesos de evoluc ión,
internalización e impacto de las reglas y normas en el sistema internacional.
Vid
. John Ruggie, “Globalization and the Embedded Liberalism
Compromise. The End of an Era?”, en Wolfang Streeck (ed.),
Internationale Wirtshaft Nationale Demokratie
, Múnich, Max-Planck Gesellschaft,
1993 y Oran Young,
International Governance. Protecting the Environment in a Stateless Society,
Ithaca, Cornell University Press, 1994.
33
Una muestra del creciente interés por el tema se ve reflejado en los trabajos de B. Reinalda y B. Verbeek (
Autonomous Policy… op. cit.
); J.
Juta,
B. Reinalda y B. Verbeek (
op. cit
); Sebastian
Mallaby (
The World´s Banker: A story of Failed States, Financial Crisis, and the Wealth and Poverty of Na-
tions
, Nueva York, Penguin Press, Council on Foreign Relations Books, 2004); James Traub (
The Best Intentions: Kofi Annan and the
UN
in the Era of
American World Power
, Nueva York, Farrar, Strauss y Giroux, 2006);
Eric Shawn (
The
UN
Exposed: How the United Nations Sabotages America´s Security
and Fails to World
, Nueva York, Sentinel, Penguin Group, 2006) y Pedro A. Sanjuan (
The
UN
Gang: A Memoir of Incompetence, Corruption, Espionage,
Anti-Semitism and Islamic
Extremism at the
UN
Secretariat
,
Nueva York, Doubleday, 2005),
así como las historias oficiales de las agencias de la
ONU
como la de Craig N. Murphy (
The United Nations Development Program: a better way?
Cambridge, Cambridge University Press, 2006)
y la de Thant
Myint-U y Amy Scott (
The UN Secretariat: A Brief History
, Nueva York, International Peace Academy, 2007).
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Abbott y Snidal, por ejemplo, se han preguntado
por qué los Estados actúan a través de organiza-
ciones formales e identifican la centralización y la
independencia como dos características funcionales
que contr ibuyen a la eficiencia.
34
Reinalda y Verbeek,
han descubierto que en determinadas circunstancias
algunas
OI
han logrado avanzar políticas autónomas
en áreas que claramente afectan los intereses de los
Estados y son más exitosas cuando operan en am-
bientes altamente institucionalizados.
35
Barnett y
Finnemore –desde una perspectiva constructivista
y partiendo del análisis de racionalidad weberiana–,
sostienen que las
OI
adquieren poder a través de la
definición de reglas y de la construcción de la rea-
lidad social (establecimiento de sujetos jurídicos,
definición de políticas públicas, establecimiento de
tareas compartidas, definición de intereses, entre
otros aspectos).
36
Al estar constituidas como formas
de autoridad racional-legal impersonal, adquieren
la legitimidad para desarrollarse como entidades
autónomas.
El estudio de las
OI
como burocracias está to-
mando mucha fuerza. Además del enfoque racional
weberiano que se pretende discutir aquí, se pueden
apreciar otros programas de investigación que re-
cuperan el estudio de las burocracias globales. El
texto de Olsen permite insertar el planteamiento
del nuevo institucionalismo sociológico y destacar el
papel de las normas, las identidades y los significados
mentados de la acción en la lógica organizacional y
burocrática;
37
el programa de estudios críticos sobre
organizaciones burocráticas derivado de Michael
Foucault entiende a las burocracias como agentes
del neoliberalismo capaces de gobernar la conduc-
ta de los Estados y los pueblos a través del uso de
diversas tecnologías;
38
el análisis de la reforma y
el aprendizaje organizacional permite comprender
a las
OI
como actores con capacidad de cambio y
adaptación;
39
los estudios sobre las estructuras bu-
rocráticas y las estructuras comunes de significados
facilitan entender cómo las burocracias transforman
ideas en realidades y políticas prácticas;
40
final-
mente, trabajos más legalistas empujan hacia la
codificación de una ley administrativa internacional
que fortalezca los procedimientos de transparencia
y rendición de cuentas de las
OI
.
41
El estudio contemporáneo de las burocracias in-
ternacionales promete abrir la ‘caja negra’ en la que
han estado contenidas por muchos años y conocer
su dinámica política, sus conflictos intergrupales, la
interpretación que hacen de sus objetivos, la forma
en que internalizan sus reglas y sus normas, la manera
en que construyen sus identidades y comportamien-
tos culturales, sus posibilidades de aprendizaje y
cambio organizacional y muchos otros elementos que
permiten entenderlas como actores autónomos. El
énfasis que en la disciplina de las Relaciones Inter-
nacionales ha adquirido el planteamiento racional
34
Kenneth W. Abbott y Duncan Snidal, “Why States Act through Formal International Organizations”, en
The Journal of Conflict Resolution
,
vol.
XLII
, núm. 1, 1998.
35
B. Reinalda y B. Verbeek,
Autonomous Policy… op. cit
.
36
M. Barnett y M. Finnemore, “The Politics, Power and Pathologies…”,
op. cit.
, 1999.
37
Johan Olsen, “Maybe it is Time to Rediscover Bureaucracy”, en
Journal of Public Administration Research and Theory
, vol. 16, núm. 1,
2004.
38
Tanja Murray Li, “Beyond the State and Failed Schemes”, en
American Anthropologist,
vol. 107, núm 3, 2005; Laura Zanotti, “Govern-
mentalizing the Post-Cold War International Regime: The
UN
Debate on Democratization and Good Governance”, en
Alternatives: Global,
Local, Political
, vol. 30, núm. 4, 2005; Hans Martin Jaeger, “Global Civil Society and the Political Depolarization of Global Governance”, en
International Political Sociology
, vol. 1, núm. 3, 2007.
39
T. Benner y P. Rotman,
op. cit
.
40
Didier Bigo, “Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease”, en
Alternatives: Global, Local, Political,
vol.
XXV
, núm 1, 2002; Jef Huysmans, “A Foucaultian View on Spill-over: Freedom and Security in the EU”, en
Journal of International Relations
and Development,
vol.
VII
, núm.
III
, 2004.
41
Armin von Bogdandy, “General Principles of International Public Authority: Sketching a Research Field”, en
German Law Journal,
vol.
9, núm. 11, 2008.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
34
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
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Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 27-50, ISSN-0185-1918
weberiano, impulsa sin embargo a considerar a las
OI
como organizaciones con comportamientos dis-
funcionales o patológicos como son la irracionalidad
de la racionalidad, el universalismo burocrático, la
estandarización de la desviación, el aislamiento y el
conflicto cultural intraorganizacional.
42
No cabe duda que el estudio de las
OI
como
organizaciones propiamente dichas es un avance
importante que permitirá justamente abrir dicha
‘caja negra’. Empero, el énfasis en una visión fun-
cionalista de las
OI
como burocracias tendientes a
caer en patologías puede significar la larga un gran
lastre para un estudio más profundo y dinámico de
estas estructuras sociales. Comprender a las
OI
como
organizaciones propiamente dichas implica discutir
su dinámica interna y la batalla por el poder que se
establece en su interior, así como los acuerdos y
equilibrios que los actores internos y externos ter-
minen construyendo. Se requieren otras palabras, ir
más allá de la visión de las patologías.
La burocracia como forma de organización: más allá de las patologías
El objetivo específico de esta parte del texto es
explicitar cómo el concepto de burocracia, desde el
propio Weber y continuando con los estudios orga-
nizacionales, va mucho más allá de la interpretación
y sesgo del análisis de las patologías que ha venido
predominado en el estudio de las
OI
. Analizarlas como
organizaciones en sí mismas ha sido, sin duda, uno de
los avances más importantes en la disciplina de las
relaciones internacionales las últimas décadas.
No obstante, es probable que el predominio de un
enfoque basado en el análisis de patologías termine
siendo un lastre para avanzar en estudios empíricos
más sólidos sobre dichas organizaciones, su lógica
y funcionamiento.
Desde el punto de vista sociológico se puede
considerar que el estudio de las
OI
ha caído en una
visión funcionalista (que lee las patologías a la luz
de una definición genérica de ‘las funciones’ que una
burocracia debe cumplir de acuerdo a los objetivos
planteados por sus creadores) con el fin de construir
una agenda más amplia y diversa. Mostrar que la bu-
rocracia es más que una estructura estática dentro
del propio concepto del tipo ideal de Weber, donde
las supuestas ‘patologías’ no son sino expresiones
de una intrincada trama política dentro de cualquier
organización, es el argumento de este apartado. La
idea es, entonces, contribuir al debate del estudio
de las
OI
como organizaciones pero más allá de las
patologías.
La burocracia en Weber
Por lo anterior vale la pena adentrarse, aunque sea
someramente, al concepto de burocracia desde el
propio Weber. La clave parece estar en comprender
la diferencia metodológica de tratar a la burocracia
como un “tipo ideal” y como fenómeno social pro-
piamente dicho. Es justamente esta confusión la que
probablemente dio pie a la visión funcionalista de
las patologías burocráticas que hoy permean en el
estudio de las
OI
. La burocracia como un tipo ideal
43
se propone hacer una conceptualización ‘racional’ de
acciones sociales, un mecanismo metodológico que
permite la comparación e interpretación de una rea-
lidad necesariamente más compleja. En este sentido,
se observa la burocracia como una categoría teórica
para analizar, contrastar, más que para descubrir
disfuncionalidades.
Por ‘tipo ideal’, Weber no deseaba construir un
juicio ético acerca de la bondad de un modelo social o
histórico. Es simplemente un artefacto
metodológico
que se usa para crear una categoría a la que se le impone
artificialmente un alto nivel de racionalidad. El fenó-
meno real sería, para el de Erfurt, un fenómeno de alta
42
M. Barnett y M. Finnemore,
“The Politics, Power and Pathologies
…”,
op. cit.,
pp. 715-725.
43
Max Weber,
Economía y sociedad
, México,
FCE
, 1974.
Perspectivas Teóricas
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Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 27-50, ISSN-0185-1918
complejidad con actores otorgando sentido mentado
diverso, cambiante, a partir de las múltiples relaciones
sociales que cada actor social desenvuelve en un marco
de racionalidades múltiples. El tipo ideal le permite
al analista reducir y
simplificar
artificialmente
dicho
fenómeno gracias a la imposición analítica de un tipo
específico de racionalidad, llevando al extremo dichas
características para singularizar el fenómeno. Por lo
tanto, el objetivo no puede ser que el tipo ideal reduzca
la realidad al modelo; no es el objetivo poner una meta
o que ‘la realidad’ persiga al tipo ideal. El papel del tipo
ideal es permitir la contrastación de una realidad actual
o histórica con el propio tipo ideal construido, no con
el fin de buscar congruencias, sino todo lo contrario,
diferencias
. Así, los aspec tos impor tantes a estudiar no
son las similitudes sino las ‘desv iaciones’ de la realidad
observada respecto de nuestra construcción racional
extrema. Aquellos factores que escapan de la racio-
nalidad definida por el tipo ideal en comparación con
el fenómeno, son una expresión de la acción ‘real’ de
actores que actúan con base en múltiples determina-
ciones. Por lo tanto, aquellas dispar idades encontradas
en la comparación tienden a mostrar heurísticamente
los elementos del comportamiento humano más ricos
socialmente y que expresan mejor las racionalidades
múltiples y sustantivas de las acciones humanas. Para
el sociólogo alemán estas desviaciones son en realidad
la materia más importante a ser estudiada en profun-
didad.
44
Al respecto, vale la pena citar en extenso a
Blau y Schoenherr:
Weber trató a la burocracia dentro de lo que definió
como “tipo ideal”. Este concepto metodológico no
representa un promedio de los atributos existentes
en todas las burocracias (o de otras estructuras),
sino un tipo puro, derivado de la abstracción de
las características más burocratizadas de todas las
organizaciones. Debido a que la burocracia perfecta
no ha existido nunca, no hay correspondencia em-
pírica exacta de una organización particular de esta
construcción científica. La crítica hecha al análisis
de Weber parte de que un tipo ideal imaginario no
permite comprender las estructuras burocráticas
concretas. Pero esta crítica obscurece el hecho de
que el constructo tipo ideal debe ser una guía, y no
sustituto de la investigación empírica. Al indicar las
características de la burocracia en su forma pura,
el tipo ideal dirige al investigador hacia aquellos
aspectos de la organización que debe de examinar
para determinar el grado de burocratización de una
organización.
45
Cuando se construye un tipo ideal, no se puede uti-
lizar como la guía o la idea que hay que construir o
encontrar. Tampoco se busca que el tipo ideal pueda
ayudarnos a construir una ‘fotografía’ de la realidad
deseable. Es un instrumento de contrastación en la
búsqueda de diferencias que es donde se encuentran
las verdaderas riquezas sociales a estudiar. Weber
asignó una función puramente heurística al tipo
ideal.
Para observar cómo el tipo ideal difiere de una
teoría o modelo, se debe antes analizar en detalle
los varios pasos que se deben de llevar a cabo para
su construcción. Citando ahora a Mouzelis:
El primer paso es la selección y conceptualización
de los datos empíricos, siendo esta selección de-
terminada por el interés de Weber en encontrar los
aspectos típicos de ciertos tipos de administración;
el segundo paso consiste en la exageración de tales
aspectos llevados a su lógico extremo. Por ejemplo,
en el tipo ideal de la burocracia, las relaciones je-
rárquicas entre las burocracias son completamente
impersonales. En la realidad este nunca es el caso;
finalmente, la selección y exageración de los elemen-
tos empíricos y de su formación en tipos ideales no
son hechos en una forma arbitraria. Estos elementos
44
Ibid
., p. 10.
45
Peter M. Blau y Richard A. Schoenherr,
The Structure of Organization
, Nueva York, Basic Books, 1971, p. 24.
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están interconectados de tal manera que forman un
todo de consistencia y lógica interna.
46
El análisis anterior es importante. El tipo ideal de la
burocracia construida por Weber busca abstraer las
características del fenómeno real en uno artificial,
extremando las formales legales-racionales de orga-
nización que se pueden observar. Un malentendido
común, entonces, es tomar el tipo ideal como una
descripción o prescripción con respecto a fenómenos
reales; otro, es confundir un método racional con una
perspectiva racional de la realidad.
La burocracia como una forma de organización
Una vez que el papel metodológico del tipo ideal es
clarificado, es posible explicar las características de
una forma burocrática de organización. Weber definió
a la burocracia como el tipo ideal más puro, a saber,
como “asociación de dominación” racional-legal. Una
asociación es una relación social donde el orden es
garantizado por actores específicos: un titular de la
dominación y eventualmente la gente que constituye
el aparato administrativo de la asociación.
47
Para el economista turingense, un buen número
de organizaciones a lo largo de la historia ha estado
formado por actores sociales imbricados en relacio-
nes de dominación. La dominación es definida como
la probabilidad de obtener obediencia ante un man-
dato específico;
48
como tal, es un caso especial de
poder pues en ella el comando es explícito. De esta
manera, las dos cuestiones principales a preguntar-
se respecto de una asociación de dominación son:
¿quiénes comandan y quiénes obedecen? y ¿porqué
estos últimos están dispuestos a hacerlo? El funda-
mento de toda dominación, y por lo tanto de todo
acatamiento de órdenes, está en la creencia que da
el prestigio o la racionalidad que se construye como
sustento de dicha dominación: esto es lo que Weber
llamó legitimida.
Es en este momento que entra el instrumento
del tipo ideal. Para comprender las complejidades
históricas de los diferentes tipos de asociación de
dominación, el filósofo teutón construyó tres tipos
ideales de dominación sustentados en diferentes
creencias.
El primero de ellos se posibilita cuando
la obediencia es justificada dado que el titular de la
dominación es venerable o posee ciertas caracterís-
ticas especiales o sobresalientes: una dominación
carismática. El segundo adviene cuando un orden
puede ser obedecido debido a que el carisma se con-
vierte en rutina y se hace estable con el tiempo: la
dominación tradicional. En el tercero, la obediencia
surge de la creencia de que las personas que dirigen
están investidas por una autoridad legal y técnica
(denominada por Weber “racional-legal”). Dentro
de este último tipo se tienen, a su vez, diferentes
sub-tipos y, de éstos, el más conocido, el más puro
(significando aquél donde la racionalidad que sus-
tenta la dominación es llevada al extremo máximo),
es justamente el de la burocracia.
49
Con base en estos elementos, Weber propuso ocho
características básicas de la racionalidad legal del
tipo ideal burocrático
:
Las tareas oficiales son organizadas de una manera
continua y regulada;
estas tareas son divididas dentro de distintas
esferas funcionales apoyadas con la fuerza de la
autoridad;
las oficinas son ordenadas jerárquicamente con me-
canismos específicos de control y reclamación;
46
Nicos Mouzelis,
Organization and Bureaucracy
, Chicago, Aldine Publishing, 1967, p. 45.
47
En este artículo se usa el concepto
“asociación”
de Weber como un sinónimo de organización como lo entendemos hoy día (pues el
término organización en el germano tiene otros usos metodológicos más específicos).
48
M. Weber,
op. cit.
, p. 170.
49
Ibid.,
p. 706.
Perspectivas Teóricas
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las reglas por las que el trabajo es conducido pue-
den ser técnicas o legales ( en ambos casos es
necesario contar con trabajadores calificados);
los recursos de la organización son claramente
diferentes a los de los miembros como individuos
privados;
el puesto no pertenece al trabajador;
la administración está basada en documentos
escritos (esto tiende a hacer de la oficina el centro
de la moderna organización) y
el sistema de autor idad legal puede tomar muchas
formas pero se observan en su estado más puro
en el en
staff
administrativo burocrático.
50
Max Weber v io en el t ipo ideal de la burocracia al arre-
glo organizacional más instrumental que las socie-
dades han podido imaginar. La superioridad técnica,
basada en su impersonalidad e imparcialidad no crea
un mundo de robots, sino uno dominado por organi-
zaciones dirigidas por el principio de eficiencia. Sin
embargo, el politólogo germano usó este tipo ideal
para comparar a las burocracias de su tiempo, lo que
le permitió observar y comparar, por lo tanto encon-
trar, diversos problemas sociales y organizacionales
(no disfunciones) como resultado de esta forma de
dominación. La más famosa de estas preocupaciones
fue justamente el argumento de la “jaula de hierro”:
el triunfo absoluto de una racionalidad calculadora
(encarnada por la burocracia por supuesto) por sobre
la racionalidad substantiva.
51
La controversia con Weber
La confusión entre las burocracias ‘reales’ y la del tipo
ideal fue frecuente en las ciencias sociales del si-
glo
XX
. En este apartado, se examina parte de este
debate a partir de las críticas a las disfunciones o
“patologías” de la burocracia introducidas por Mer-
ton y continuadas en parte por Selznick.
52
La crítica de la idea de la burocracia desarrolla-
da por el primero de ellos es probablemente la más
conocida.
53
Merton argumentó en su momento que
la tendencia de las burocracias a enfatizar las reglas
puede provocar que éstas se conviertan en fines. La
estructura jerárquica de la carrera burocrática per-
mite la exageración de las supuestas virtudes de la
misma: prudencia, método y disciplina. Trabajando
en condiciones similares y enfrentando problemas
similares, los burócratas desarrollan una solidaridad
de grupo, la cual puede resultar en una fuerte resis-
tencia a cambiar o aceptar la flexibilidad necesaria
para enfrentar circunstancias particulares.
Merton puntualizó que una estructura que es
racional, en los términos de Weber, puede fácilmente
generar consecuencias que son inesperadas y per judi-
ciales para el logro de los objetivos de las organiza-
ciones.
54
Por lo tanto, de acuerdo con esta visión, las
burocracias generan varias disfunciones. Acciones
basadas en instrucciones y técnicas pasadas, bajo
condiciones cambiantes, llegan a ser incompatibles
con los fines que supuestamente se buscan. Su énfasis
en la disciplina, como un camino para obtener un
comportamiento confiable, puede crear un proceso
de remplazo de metas o desplazamiento de objetivos
donde los valores instrumentales llegan a ser valores
terminales. El seguimiento estricto de las reglas
puede interferir con el desempeño de los propósitos
de la organización. Tal vez un buen término para ex-
presar esto podría ser el de ‘paradoja’: en el fondo no
tendría sentido para las burocracias comportarse de
acuerdo a las reglas, si hacerlo implica que el logro
de los objetivos se vuelva secundario. Esto pasa, de
acuerdo a Merton, porque las reglas no pueden pre-
50
Martin Albrow,
Bureaucracy
, Nueva York, Praeger, 1970, pp. 43, 44.
51
M. Weber,
The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism,
Nueva York, Routledge, 1930; Arthur Mitzman,
The Iron Cage
, Nuevo Brunswick,
Transaction, 1969.
52
R. K. Merton,
op. cit
.; Philip Selznick,
TVA and the Grassroots. A Study in the Sociology of Formal Organization
, Berkeley, University of
California Press, 1949.
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38
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decir del todo cómo una realidad evolucionará por
lo que la burocracia debe adaptar reglas y leyes con
el fin de alcanzar sus metas.
Como puede observarse, el sociólogo norteameri-
cano planteó, desde 1942, los argumentos centrales
de la perspectiva funcionalista de las patologías que
el estudio de las
OI
ha recuperado en décadas recien-
tes. La literatura especializada ofrece ejemplos de
cómo las reglas pueden crear comportamientos ruti-
narios y hasta ritualizarlos (que, si bien contribuyen
sustantivamente en el manejo de problemas sociales
complejos, pueden llegar a dominar los procesos de
decisión)
55
y de cómo la presencia de una cultura
organizacional basada en reglas, normas y rutinas
puede llegar a afec tar la racionalidad misma
56
y aislar
a la organización de la realidad externa.
57
Por su parte, Selznick se concentró en el análisis de
la división de funciones dentro de una organización,
mostrando cómo las subunidades establecen metas
por sí mismas, lo cual puede entrar en conflicto con los
propósitos de las organizaciones como un todo.
58
Selznick estudió la “Autoridad del Valle de Ten-
nessee” (
TVA
por sus siglas en inglés), creada por el
Congreso de Estados Unidos en 1933 para planear un
uso apropiado del agua, así como para ayudar a la
conservación y desarrollo de los recursos naturales
del río homónimo. El estudio de este autor se centró
en el proceso por el cual la administración de la
TVA
ajustó sus políticas y estructuras para satisfacer las
demandas de algunos grupos locales.
La parte principal del estudio del catedrático de la
Universidad de California en Berkeley, puede encon-
trarse en el análisis de los procesos de manipulación
administrativa y política que la burocracia es capaz
de realizar. Así, el control ejercido por los grupos de
interés locales (
grass roots
) sobre la ejecución de
políticas resulta de una importancia mayúscula. De
acuerdo a Selznick, esta metamorfosis fue necesaria
para la sobrevivencia de la organización.
La presión burocrática (
i. e
., presiones para man-
tener el proceso de toma de decisiones firmemente
adherido a reglas y leyes explícitas) existe en cada
organización. Pero es de suma importancia encontrar
cómo la gente busca y lleva a cabo estrategias para
controlar semejante presión, aunque sea parcialmente.
El sociólogo del derecho describe cómo la especia-
lización crea una amplia capacidad organizacional
para responder a problemas tan complejos que las
decisiones estrictamente técnicas se hacen difíciles
de aplicar. En otras palabras, las reglas, normas y
procedimientos no aseguran que efectos inespera-
dos aparezcan y, por lo tanto, el riesgo de fracasar
es siempre muy alto, pese a que se sigan las reglas
estrictamente. Esta incertidumbre perenne hace que
los burócratas actúen racionalmente cuando buscan
apoyos políticos y construyen marcos ideológicos
con el fin de evitar cargar con toda la responsabilidad
ante posibles fracasos. Sin embargo, este proceso de
búsqueda de soportes políticos conduce a una mayor
especialización debido a la necesidad de custodiar una
estructura de reglas y leyes que soporten cada acción
o decisión, ahora justificada por ciertos argumentos
ideológicos. Esta ‘disfunción’, observada en el
TVA
, fue
enfrentada por los miembros de la organización a tra-
53
R. K. Merton,
op. cit
.
54
M. Albrow,
op. cit
.
55
J. March y J. Olsen,
op. cit.
; John W. Meyer y Brian Rowan, “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”,
en
American Journal of Psychology,
vol. 83, núm. 2, septiembre de 1977.
56
John L. Campbell, “Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political Economy”, en
Theory and Society,
vol.
XXVII
, núm. 3, enero de
1998; Mats Alvesson,
Cultural Perspectives on Organizations
, Nueva York, Cambridge University Press, 1996; Frank Dobbin, “Cultural Models
of Organizations: The Social Construction of Rational Organizing Principles”, en Diana Crane (ed.),
The Sociology of Culture
, Hoboken, NJ,
Wiley-Blackwell, 1994.
57
Paul DiMaggio y Walter Powell, “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”,
en
American Sociological Review,
vol.
XLVIII
, núm. 2, abril de 1983; Edgar H. Schien, “Culture, The Missing Concept in Organization Studies”, en
Administrative Studies Quarterly,
vol. 41, núm. 2, junio de 1996.
58
P. Selznick,
op. cit
.
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vés de dos mecanismos diferentes: por cooptación de
diferentes grupos sociales de la región y promov iendo
la ‘ideología’ de la
TVA
, misma que permitió establecer
valores y misiones compartidas por un cierto grupo
de actores internos y externos, blindando así a la
organización de efectos perversos o no esperados de
su accionar.
59
En otras palabras, la
TVA
buscó generar un com-
promiso simbólico de sus cuadros y el público respec-
to la misión de la organización, politizando sin lugar
a dudas su accionar. Como toda organización, se tuvo
que construir a sí misma con poderes discrecionales
para ser capaz de diseñar y llevar a cabo las acciones
necesarias para relacionarse con la población local
y sus instituciones
.
Siendo la burocracia de la
TVA
la que debía lidiar
in situ
con los actores concretos
de la realidad local, es absolutamente racional que
su decisión fuera utilizar mecanismos políticos de
cooptación y convencimiento para hacer posible con
ello la existencia de reglas y procedimientos forma-
les. En corto, para hacer posible la existencia de una
organización formal y basada en reglas, burocrática,
era necesario primero romper con la ‘neutralidad’
y la rigidez técnica con el fin de construir la base
política de su accionar. Una aparente disfunción o
paradoja, en efecto.
Diversos estudios sobre las
OI
han abrevado de
este argumento de Selznick buscando entender cómo
diversas organizaciones internacionales son capaces
de crear su propia agenda, más allá de las misiones
formales para las que fueron creadas.
60
No obstante,
esta visión de las disfunciones burocráticas deja una
pregunta sin contestar: si son disfunciones, ¿por qué
los agentes burocráticos continúan creándolos, acep-
tándolas, sufriéndolas? Algunas respuestas posibles
desde una posición funcionalista pueden aparecer,
por ejemplo, el que los actores se dan cuenta de la
disfunción pero sus intereses inmediatos quedan
protegidos, aunque no sus intereses de largo plazo
o los intereses de la sociedad o los de aquéllos que
crearon a la organización. Sin embargo este razo-
namiento tiene una falla: esta visión ‘miope’ de los
ac tores terminar ía, a la larga, regresándoles como un
boomerang
, por lo tanto, no ser ía ‘racional’ cont inuar
con la disfunción en el largo plazo.
Es muy probable que el argumento funcionalista
no sólo parta de una insuficiente interpretación de
Weber (es decir, que analice las disfunciones con base
en el concepto de tipo ideal, lo cual es un contrasen-
tido metodológico), sino que además termine siendo
un argumento contradictorio en sí mismo dado que
no hay explicación de por qué los actores persisten
en un comportamiento autodestructivo.
Este es el punto de partida del texto seminal
de Crozier,
El fenómeno burocrático
.
61
En él, el fran-
cés desarrolla una nueva estructura analítica para
estudiar la burocracia desechando la visión funcio-
nalista. Observa que las disfunciones burocráticas
encontradas por Merton y Selznick no son enferme-
dades o patologías, sino contradicciones lógicas
y necesarias de la dinámica burocrática como un
constructo social.
En uno de los estudios de caso de este trabajo, el
fundador del Centro de Sociología de las Organizacio-
nes examina la estruc tura jerárquica y las operaciones
rutinarias de una rama de la burocracia contable del
gobierno francés. Se concentra en la estructura formal
(
i. e
., organigrama formal y jerarquías de la organiza-
ción), la relación y posición de los diferentes actores
dentro de la estructura, así como su impacto en los
procesos de toma de decisiones. Este caso intenta
mostrar cómo el poder y el estatus de algunos grupos
de trabajo son protegidos por mecanismos ‘rutinizados’
y formalizados de toma de decisiones.
En un segundo caso, el del “monopolio industrial”,
analiza profundamente tres plantas parisinas de un
monopolio de tabaco
estatal, así como la relación
entre la estructura formal del control administrativo
59
Ibid.
, pp. 254-264.
60
William Niskanen,
Bureaucracy and Representative Government
, Chicago, Aldine, 1971; T. Moe,
op. cit.,
1990
61
M. Crozier,
El fenómeno burocrático
, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1969. N. E.
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y la red de relaciones de poder que se desarrollan en-
tre grupos localizados en la gerencia y en los niveles
operativos. El objetivo aquí es mostrar cómo un rígido
sistema regulador (las organizaciones estudiadas
son parte de un sistema de autoridad centralizado)
impuesto a través de canales formales no puede cubrir
toda eventualidad, permitiendo a algunos actores
burocráticos obtener altos niveles de poder en algunas
situaciones particulares, dentro de una estructura
rígida de autoridad y supervisión formal.
En ambas investigaciones se está hablando de
organizaciones con reglas fuertemente estructura-
das, con equipos de trabajo continuamente sujetos al
control por parte de oficiales o supervisores localiza-
dos dentro de la burocracia gubernamental central.
Crozier encontró que mientras
este control por parte
de otras agencias gubernamentales reemplaza las
presiones propias de la competencia de mercado al
que el sector privado está sujeto, intensifica sin em-
bargo el grado de incertidumbre política a la cual se
enfrentan las agencias burocráticas. En los dos casos
el modelo de las relaciones intergrupales dentro del
aparato burocrático fue altamente estable y centrado
alrededor de aquellas áreas donde la incertidumbre
(observando la supervisión en el primer caso y de
control del deterioro de máquinas en el segundo) no
fue controlada por políticas explícitas. De cualquier
modo, estas r igideces hacen muy dif ícil para la orga-
nización ajustarse a los cambios contextuales y, en
ambos casos, aquéllas devienen en crisis severas.
La respuesta normal a tales crisis, en los casos
referidos, fue un proceso de ‘mecanización’, donde
las áreas de incertidumbre fueron reducidas eje-
cutando una estructura más específica y rígida. Y
aunque esta ‘rigidización’ burocrática creó nuevas
crisis bajo condiciones de cambio medioambiental,
proveyó también de un sistema administrativo más
sofisticado, según el cual las autoridades de la orga-
nización pueden tratar de contener estos conflictos
y obtener ventajas para la organización en el largo
plazo. Este modelo mecanicista de organización
(aproximándose cada vez más al tipo ideal de Weber)
resuelve algunos de los problemas relacionados con
la burocracia (
i. e
., desplazamiento de metas). Para
ello, controla o dirige las luchas internas de poder al
mismo tiempo que incrementa los niveles de conoci-
miento y sensibilidad requeridos en los altos niveles
de decisión para iniciar cambios incrementales con
el fin de resolver las crisis severas que se generan
por la rigidez. Así, la existencia de las relaciones de
poder dentro de una estructura formal es un elemento
básico del estudio de Crozier. El uso del poder por
algunos actores, a veces para controlar los procesos
y otras para reducir las ‘áreas de incertidumbre’, pa-
rece ser fundamental para el estudio de las formas
burocráticas de organización y de los actores involu-
crados en organizaciones formales. Las burocracias,
en vez de parecerse a una organización estática, son
organizaciones de formas dinámicas y complejas.
El fenómeno burocrático
Parece entonces necesario estudiar a la burocracia
como una estructura de acciones colectivas que
usan mecanismos contradictorios para mantener
el orden y lograr resultados, manipulando los ins-
trumentos técnicos e impersonales con los cuales
alcanza legitimidad.
Como se ha visto, Merton, fuera de retar direc-
tamente la validez del tipo ideal, sugirió que hay
consecuencias secundarias de la acción burocráti-
ca, tal como las actitudes ritualistas y el
esprit de
corps
.
62
Este teórico del funcionalismo estructural
no llegó a discutir por qué si el modelo es bastante
estático y paradójico no degenera con el tiempo.
Después de todo, si las consecuencias disfunciona-
les del modelo demandan el uso de mayor control,
uno debería encontrar más y más disfunciones. En
otras palabras, si las disfunciones generadas por la
62
R. K. Merton,
op. cit.
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acción burocrática son bastante claras en general,
¿por qué no vemos el colapso general y total de las
organizaciones burocráticas donde sea?
63
Otro buen ejemplo de la limitación que viene del
análisis de las disfuncionalidades de la burocracia,
como se expuso anteriormente en estas páginas,
se encuentra en Selznick quien estudió cómo las
organizaciones enfrentan las disfunciones a través
de estrategias de cooptación y negociación y la
manera en que generan equilibrios dinámicos en un
contexto específico.
64
Profundizar estos equilibrios
pareciera ser necesario, lo que implica abandonar la
perspectiva de las disfunciones para comprender el
marco de acción concreto que se construye en cada
organización.
65
De acuerdo a Crozier, la clave está en que ni
Merton ni Selznick estudiaron la posible interde-
pendencia entre racionalidad y disfunción. Esta es la
clave del argumento que el sociólogo franco agregó
al análisis de la burocracia.
Basado en dos casos de estudio, el también miem-
bro de la Academia de Ciencias Morales y Políticas
del Instituto de Francia identificó cuatro principios
básicos para mantener la estabilidad dentro de lo que
él llamó un círculo v icioso de la burocracia: (1) el de-
sarrollo de las reglas impersonales que delimitan las
funciones generales de cada individuo dentro de la
organización; (2) la centralización de la toma de deci-
siones en los altos niveles jerárquicos, protegiendo a
los tomadores de decisiones de acciones de venganza
por parte de aquellos adversarios afectados por las
decisiones; (3) el aislamiento de individuos entre
diferentes estratos organizacionales y la presión de
grupo concomitante en el individuo proveniente de
sus semejantes y sus superiores (esta presión refuerza
las fronteras entre los estratos dejando muy poco
espacio para la solución de problemas a través de
las categorías organizacionales); (4) el desarrollo
de relaciones de poder paralelas (o estructuras de
poder informales) entre grupos y miembros, dada la
imposibilidad para eliminar la incer t idumbre simple-
mente a través de la definición de políticas y reglas
organizacionales formales. Estos elementos, más
que disfunciones, son las bases estructurales sobre
las cuales los actores concretos se ven necesitados
de crear marcos de relaciones estables, creíbles, que
les permitan en el marco de estas contradicciones
actuar.
66
Crozier observó que los individuos y grupos son
capaces de controlar (a través de medios formales
e informales) ciertas actividades organizacionales
que implican diferentes grados de incertidumbre
en su realización y en su cumplimiento. Grados de
incertidumbre que los actores aprovechan para
ganar ventajas en las relaciones sociales y organi-
zacionales que se construyen normalmente en una
organización. El académico champañés las llamó
“áreas de incertidumbre”.
67
Controlando algunas de
éstas, individuos y grupos tienen la posibilidad de
manejar el conflicto en su beneficio: quien es capaz
de controlar un área de incertidumbre tiene ventajas
en el juego organizacional. El equilibrio burocrático
se genera, entonces, en la dinámica de los actores por
controlar áreas incertidumbre, utilizando para ello
las reglas formales burocráticas como escudo.
La idea central en el análisis de Crozier es que las
contradicciones en la burocracia son par te inherente
de su proceso organizacional. Este autor argumenta
que las organizaciones burocráticas no son capaces
de corregir su comportamiento para ir aprendiendo de
sus propios errores. Consecuentemente, este tipo
de organizaciones sufren de un permanente círculo
vicioso de complejidad: intentan controlar la incer-
tidumbre a través de la creación de procedimientos
63
M. Crozier,
op. cit.,
p. 180.
64
P. Selznick,
op. cit
.
65
M. Crozier,
op. cit.,
p. 181.
66
Ibid.,
pp. 187-193.
67
Ibid.,
p. 190.
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y normas. Cuando éstas fracasan, es porque la com-
plejidad y la crisis contextual y ‘comportamental’
continúan; la respuesta básica entonces es crear
nuevas normas y procedimientos más detallados. Esto
conduce a estructuras cada vez más rígidas que permi-
ten a individuos y grupos luchar por diferentes posi-
ciones organizacionales. Las normas severas son con
frecuencia incapaces de ayudar a las organizaciones a
enfrentarse a problemas complejos y a las diferencias
de criterios y soluciones que surgen entre grupos e
individuos (dentro y fuera de la organización). Para
resolver problemas complejos, entonces, la burocracia
usualmente tiene como recurso el poder discrecional
creado por la incapacidad de definir un grupo compren-
sivo de soluciones para todos los problemas a los que
la organización se enfrenta (única manera en que la
discrecionalidad sería completamente controlada). De
este modo, la base formal son las reglas, pero las reglas
generan incertidumbre. Esto desata el juego de poder
de los actores que se ven necesitados, al entrar en un
juego político, a buscar equilibrios sustentándose for-
malmente en las reglas. Así, reglas y discrecionalidad,
burocracia y poder, normas de incertidumbre perenne
son las bases del juego organizacional que se conoce
como burocracia.
68
Es por esto que las ‘disfuncionalidades’ de la
burocracia no pueden verse como patologías o en-
fermedades. La compleja paradoja de racionalidad y
discreción humana y lucha del poder por posiciones
estratégicas (involucrando el control de áreas de
incertidumbre) son elementos esenciales de accio-
nes dentro de las burocracias. En otras palabras, las
aparentes disfunciones son, en realidad, elementos
de un juego muy racional y estratégico jugado por
los diferentes actores en la búsqueda del control de
áreas de incertidumbre. La incertidumbre es un arma,
un instrumento; más allá de padecerla, los actores
la usan estratégicamente.
No obstante, las burocracias pueden adaptarse
y cambiar por sí mismas hacia diferentes procesos
de adaptación mutua. En
El fenómeno burocrático,
Crozier desarrolla una percepción muy rígida de las
burocracias exagerando su resistencia al cambio y su
habilidad para adaptarse a ambientes complejos. En
un trabajo posterior con Friedberg, este fenómeno
adquirió mayor flexibilidad a través del estudio de la
incertidumbre como una fuente de libertad y trans-
formación contenidas en la lucha por la reasignación
de las estruc turas de poder entre los ac tores.
69
En este
otro tex to, el f rancés y el f ranco-austr iaco construyen
un marco analít ico que denominan “sistema concreto
de acción”, mismo que les permite identificar cómo
los actores enfrentan las arenas de incertidumbre
construyendo mecanismos de vinculación, siempre
basados en una batalla por el poder. Pero dicho meca-
nismo, al estar basado en relaciones de poder desigua-
les, implica la construcción de una serie de ataduras
y relaciones que hacen que los actores acuerden y se
obliguen a establecer ciertos comportamientos iden-
tificables. Es en la lógica de los sistemas concretos de
acción que se pueden entender los juegos políticos
y organizacionales que se hacen sistemáticos en la
práctica de las organizaciones.
Los actores en el escenario organizacional bu-
rocrático son libres; tienen opciones debido a que
el proceso de toma de decisiones requiere de, al
menos, algún grado de flexibilidad.
70
Sin embargo,
esta última es contingente. Aunque hay que correr
el riesgo de ser incapaz de observar actos irracio-
nales (problema metodológico aceptado por Crozier
y Friedberg),
71
los mismos autores proponen que la
libertad generada por los elementos de incertidum-
bre (“naturales”, como el contexto, los mercados,
la tecnología; y “artificiales” como la estructura
autoritaria, los canales de información, los límites
legales) es regulada por las relaciones de poder. Esta
68
Ibid.,
p. 193
69
M. Crozier y E. Friedberg,
op. cit
.
70
E. Friedberg,
Local Orders. Dynamics of Organized Action
, Londres, Jai Press, 1997, p. 38.
71
M. Crozier y E. Friedberg,
op. cit,
p. 25.
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interpretación ve al poder como una relación, no
como un atributo, que permite a los actores nego-
ciar e interactuar en una relación recíproca pero no
necesariamente balanceada.
72
Además, los actores
organizacionales adquieren conciencia respecto la
expresión formal del poder, llegando a pertenecer
al sistema de regulación organizada.
73
El análisis de ambos sociólogos ayuda a com-
prender a la burocracia
no sólo como una estructura
formal de organización llena de disfunciones y res-
puestas patológicas a la complejidad y que genera
círculos viciosos de generación de incertidumbre-
reglas- incertidumbre. Además, muestra también que
la incertidumbre genera libertad de los actores para
controlar estructuras organizacionales e informal-
mente usar las relaciones humanas para generar un
orden más estable dentro de la organización.
El análisis de las
OI
como burocracias disfuncio-
nales es un grave yerro que puede desviar y atrasar
el análisis dinámico de estas organizaciones como
espacios sociales y políticos complejos. La necesidad
de aproximarse a estas organizaciones como sistemas
contenidos de acción social, implica comprender los
órdenes locales y los equilibrios específicos que los
actores organizacionales son capaces de construir.
Los actores organizacionales se enfrentan a incerti-
dumbres que devienen del contexto y la propia inte-
racción, requieren por lo tanto encontrar soluciones,
definiciones, acuerdos para hacer viable la acción.
Sin comprender estas dinámicas, los estudios de las
OI
estarán condenados a cerrarse en una argumenta-
ción poco produc t iva y probablemente f rustrante: un
grupo de estudiosos ansiosos de imponer una agenda
exógena de valores y fines normativos (y cerrados) a
actores organizacionales que requieren enfrentarse
a una realidad de actores múltiples, diversos y con
diferentes agendas y definiciones del fin y de los
valores a perseguir.
A manera de reflexión final
La fertilización cruzada entre los estudios organiza-
cionales y las relaciones internacionales parece ser
el camino correcto para comprender a fondo a las or-
ganizaciones internacionales. Es probable que parte
de la dificultad para esta relación interdisciplinaria
se deba a que buena parte de los estudios organiza-
cionales se ha dedicado a estudiar las organizaciones
privadas y, en alguna medida, las gubernamentales.
Son muy escasos (si no inexistentes) los estudios
sobre organizaciones internacionales en revistas de
la especialidad organizacional como
Organization,
Organization Studies, Administrative Science Quarterly
o
Academy of Management Journal
, por ejemplo. O
casos donde los estudiosos de las organizaciones
analicen a las organizaciones internacionales.
74
Cuando se habla de estudios organizacionales, es
plausible pensar que en el caso de las relaciones in-
ternacionales ha sucedido algo similar a lo acontecido
en el estudio de la administración pública hace algu-
nas décadas: que la perspectiva normativa termina
teniendo un peso muy importante del análisis. En el
caso de la administración pública, era difícil pensar
que el gobierno, que debería dirigirse por el interés
general, estuviera al final de cuentas compuesto por
un grupo de organizaciones flojamente acopladas,
compuestas de personas y grupos persiguiendo sus
propios intereses en arenas de poder. Sin embargo,
los estudios empíricos fueron mostrando que es
muchas veces debido a esta dinámica conflictiva
que las organizaciones gubernamentales logran
resultados, siempre en una dinámica compleja y de
resultados en disputa. Las relaciones internacionales
probablemente tendrán que realizar esta misma tran-
sición analítica, asumiendo que las organizaciones
72
Ibid.
, p. 31
73
E. Friedberg,
op. cit.
74
Como es el caso de Morten Egeberg (“Towards an Organization Theory of International Integration”, en ARENA Working Paper, vol. 13,
núm. 13, 2006).
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internacionales pueden lograr una gran cantidad
de objetivos y fines sin que esto implique que estén
estructuradas de una manera funcional, lineal o ra-
cional-instrumental. Una gran lección de los estudios
organizacionales está justamente en el hecho de que
las batallas entre los grupos y los conflictos dentro de
las arenas organizacionales son parte de la dinámica
que construye las posibilidades de la acción racional
de las organizaciones y no sus patologías.
De esta manera, la agenda de los estudios de las
organizaciones internacionales tendrá que avanzar
en una visión que observe dichas organizaciones
como constructos sociales, con dinámicas propias,
pero aun así capaces de lograr resultados a través de
procesos de negociación que son sumamente con-
flictivos. Una de las variables críticas de análisis es
justamente cómo las agendas generales, aparente-
mente racionales, son construidas en una dinámica
de poder intra grupal e inter organizacional.
Estudiar las organizaciones internacionales como
arenas de incertidumbre, con capacidades de deci-
sión en constante construcción, donde los actores
son capaces de utilizar la incertidumbre como arma, y
posibilitada sin embargo para construir un ambiente
de cooperación y coordinación, implica un cambio
de paradigma en el análisis de estas organizaciones,
mismo que pasa, desde luego, por la generación de
una ser ie de nuevos estudios empír icos que tomen en
cuenta esta dinámica compleja de dichas criaturas
organizacionales.
Los estudios organizacionales, a su vez, requie-
ren introducirse al estudio de las
OI
cuya misión y
sentido están construidos no solamente a la luz de
las agendas de los Estados, sino también de las agen-
das propiamente inter organizacionales que les dan
sentido.
75
Si bien las organizaciones internacionales
no pueden ser vistas como un instrumento lineal y
racional instrumental, no son tampoco criaturas que
se deben solamente a los intereses y los objetivos
dispersos de sus miembros. Las variables que explican
esto son múlt iples, entre ellas: las arenas inter orga-
nizacionales y multinacionales, las características
de los grupos de
staff
permanente y temporal de las
diversas organizaciones, las estructuras y procesos,
los roles formales e informales entre las organiza-
ciones, los espacios de incertidumbre constantes
que las organizaciones tienen que enfrentar, los
procesos de aprendizaje organizativo, entre muchas
otras. Todas estas variables requieren ser estudiadas
empíricamente y el esfuerzo valdrá la pena, pues se
encontrarán nuevas explicaciones respecto de los
vaivenes y del comportamiento dinámico de las
OI
.
Los temas de fertilización cruzada entre los
estudios organizacionales y las relaciones interna-
cionales son bastante claros en realidad: por un lado,
las arenas de incertidumbre, el ambiente psicológico
organizacional, la ambigüedad y cestos de basura, el
impacto de los factores cognitivo,
76
la construcción
de sentido (
sense-making
) y dinámicas de poder or-
ganizacional; por el otro, el debate respecto de las
teorías de los regímenes, el diseño institucional, las
relaciones intra nacionales e internacionales pro-
piamente dichas y la dinámica cruzada entre todos
estos elementos.
Sin duda, el atender esta agenda requiere la co-
operación propiamente interdisciplinaria.
75
Ibid.
76
Bart Nooteboom,
A Cognitive Theory of the Firm
, Cheltenham, Edgar Elgar, 2010.
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