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Perspectivas Teóricas
71
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 71-92, ISSN-0185-1918
El péndulo del Estado: la vuelta a los fundamentos de su intervención
R
AFAEL
M
ARTÍNEZ
P
UÓN
*
Recibido el 5 de mayo de 2011
Aceptado el 12 de agosto de 2011
Resumen
En este artículo, el autor destaca la importancia y
la oportunidad de la intervención del Estado en la
economía, dando especial atención a los fundamen-
tos filosóficos de la intervención. Para el efecto,
utiliza la variable neoinstitucionalista a fin de arrojar
luz sobre los procesos de intervención, aportando
un análisis de reforma del Estado en general y con
enfoque en el caso de México. Justifica también la
intervención del Estado en relación con el mercado
y con la sociedad, sin significar esto la realización
de una apología del intervencionismo.
Palabras clave
: Estado, modelo, mercado, inter-
vención, fundamentos filosóficos, neoinstitucio-
nalismo.
Abstract
In this article, the author describes the importance
of the State intervention in the economy, with a
special mention of the philosophical foundations
of the concept of intervention. In order to do that,
the variable of neoinstitutionalization is used to
contemplate the processes of intervention and an
analysis of the reform of State is provided, with a
particular focus on Mexico’s case. The intervention
of State is justified in terms of the market and the
society without meaning an apology of it.
Key words
: State, model, market, intervention, phi-
losophical foundations, neoinstitutionalization.
&
*
Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset de la Universidad Complutense de Madrid,
España. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel
I
. Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral Federal,
IFE
, Periférico
Sur núm. 4124, Edif. Zafiro
II
, séptimo piso, Col. Ex Hacienda de Anzaldo, México, D.F.,
01090.
E-mail: rafael.martinez@ife.org.mx
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Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 71-92, ISSN-0185-1918
Hablar de la intervención del Estado en la economía,
así como de sus fundamentos filosóficos, es simple-
mente agregar algo más a lo mucho que se ha escrito
sobre el tema. Ríos de tinta se han vertido sobre este
asunto a partir de diversos enfoques, muchos de ellos
contrastantes entre sí, que van desde aquéllos que
han visto con simpatía la necesaria intervención del
Estado como algo pertinente y necesario,
1
pasando
por las posiciones que manifiestan todo lo contrario,
2
hasta las nuevas perspectivas que atienden a la ne-
cesidad del Estado a partir de las fallas del mercado,
los bienes públicos, las externalidades, los derechos
de propiedad, los costos de transacción, las teorías de
crecimiento del Estado o las de la elección pública
y el papel de las instituciones a través del enfoque
neoinstitucionalista.
3
Sin embargo, la historia ha demostrado que en
épocas de cambio o crisis las situaciones coyuntu-
rales se sobreponen a cualquier enfoque por sólido
que pueda resultar. La caída de Lehman Brothers en
septiembre de 2008 y sus secuelas actuales caen
en este supuesto que, además de desencadenar la
mayor crisis financiera desde la Gran Depresión, ha
afectado tanto a las economías más poderosas como
a las economías en desarrollo y México no ha sido la
excepción. De modo que, como lo señalara Kennedy,
el 11-S y la crisis económica de 2008-2009 (la de
las
hipotecas basura
) “han puesto en tela de juicio
la hipótesis de que ya no necesitamos ni tenemos
que prestar atención a lo que los conservadores
estadounidenses llaman, con desprecio, el ‘gran
gobierno’”.
4
La realidad es que la intervención del Estado en
la economía ha sido más que notoria en algunos mo-
mentos históricos y en situaciones coyunturales, con
características únicas en cada país. Basta recordar
algunos hechos históricos para darse cuenta de la
veracidad de lo mencionado:
La política económica del Estado ‘absolutista’, el
mercantilismo que impulsó el desarrollo del capital y
la conversión paulatina de la acumulación originaria
en sus distintas formas, en acumulación capitalista
propiamente tal; la expansión del capitalismo, vale
decir, de la ley del valor, hacia todas las regiones del
globo ha sido llevada a cabo o fuertemente por el
Estado, desde los primeros pasos del mismo hacia las
islas en frente de Portugal, pasando por la incorpo-
ración de lo que es hoy día América Latina hasta la
consolidación del sistema imperialista a finales del
siglo
XIX
y comienzos del
XX
; la política librecambista
del Estado en las formaciones centrales durante el
período posterior a la Revolución Industrial, ha per-
mito el desarrollo ulterior del capital haciendo
posible la sustitución del plusvalor absoluto por el
plusvalor relativo, etc.
5
Por supuesto que ese papel del Estado ha variado
en el tiempo y ha sido diferente en las distintas
formaciones sociales incorporadas o sometidas su-
cesivamente al modo de producción capitalista. Es
obvio, por ejemplo, que el Estado francés es bastante
distinto, tanto en su desarrollo como en su función
para el desarrollo del capital, del inglés a lo largo
1
Cfr
. John Maynard Keynes,
Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero,
México,
FCE
, 1974.
2
Cfr
. de James Buchanan y Gordon Tullock,
El sector público en las economías de mercado
, Madrid, Espasa Calpe, 1979 y
Sector público versus
sector privado. Una crítica del Estado benéfico
, Madrid, Espasa Calpe, 1979; asimismo, Milton Friedman y Rose Friedman,
Free to Choose. A
personal Statement
, Nueva York, Harcourt Brace Jovanovich, 1990.
3
Cfr
. José Luis Ayala Espino,
Mercado, elección pública e instituciones; una revisión de las teorías modernas del Estado
, México, Miguel Ángel
Porrúa, 1996.
4
Paul Kennedy, “El Estado ha vuelto.
.. y a lo grande”, en
El País
, Madrid, domingo 7 de julio de 2009, p. 27. (documento disponible en
5
Heinz Rudolf Sonntag y Héctor Valecillos,
El Estado en el capitalismo contemporáneo
, México, Siglo Veintiuno Editores, 1986, p. 9.
Introducción
Cuestiones contemporáneas
73
del proceso que marca el surgimiento y maduración
del capitalismo en estas dos formaciones sociales.
Igual observación cabe hacer para el Estado alemán
o el japonés en relación a los dos anteriores o al de
Estados Unidos. Y no se diga para el caso latinoame-
ricano, en particular el caso de México, en la que la
intervención estatal ha tenido un sello distintivo.
El Estado corrige los efectos disfuncionales de
la sociedad industrial competitiva no sólo por una
exigencia ética, sino también por una necesidad
histórica pues hay que optar necesariamente entre
la revolución o las reformas sociales.
6
Habermas y
Offe
7
–con base en los principios metodológicos de
la teoría de los sistemas y en las indagaciones de la
llamada Teoría Crítica de la Escuela de Francfort–,
señalan que el Estado y la economía sólo pueden, en
tanto sistemas, constituir una relación de poder si
se corresponden estructuralmente; esto exige que
entre ellos exista una complementariedad tal, que
un sistema se estructure de manera que acepte los
requerimientos y demandas del otro.
Ahora bien, el análisis del fenómeno estatal in-
dependientemente de que este caso vaya de la mano
del aspecto económico, no resulta fácil ni sencillo, en
ese sentido se coincide plenamente con lo que señala
Espino Ayala
8
en cuanto a la insuficiencia teórica,
porque ésta aborda al objeto de estudio en cuestión,
con perspectivas muy particulares y diferenciadas (po-
lítica, económica, social), e identifica al Estado como
una variable exógena y no endógena, además de no
abordarlo de carácter integral con lo cual no se consigue
identificar impactos y relaciones sistémicas.
De modo que ni siquiera desde la perspectiva
económica hay suficiente marco teórico sobre la
participación del Estado, de ahí que recientes pers-
pectivas, como las que se mencionaron al inicio del
primer párrafo traten de fortalecerlo. Por ejemplo,
hasta hoy día –a pesar de la existencia de
rankings
e
indicadores a nivel internacional–, resulta difícil ex-
plicar el crecimiento o reducción de los Estados, sus
niveles de eficiencia y la calidad de sus instituciones,
así como de sus decisiones y de sus servidores públi-
cos. Esto lleva a cuestionar: ¿cuál debe ser su tamaño
óptimo? ¿Qué tipo de normas son las que tiene que
expedir para regular adecuadamente a la economía?
¿De qué depende su calidad institucional?
Este artículo tiene el interés de hacer una revisión
desde las intervenciones del Estado en la economía,
de las causas o razones filosóficas que han dado lugar
a ello
y de la clasificación actual de Estados interven-
cionistas. También busca establecer las relaciones
existentes entre distintos tipos de instituciones y ver
cómo se está presentando y modificando el fenómeno
estatal y su reforma en México. Para ello, se utilizan
la perspectiva económica y el enfoque neoinsti-
tucionalista. El escrito se divide en los siguientes
apartados. 1) Aproximaciones conceptuales y razo-
nes filosóficas por las que interviene el Estado en la
economía; 2) Modelos de Estado intervencionista; 3)
La reforma del Estado; 4) La variable institucional
en la intervención del Estado en la economía;
5)
Avatares de la Reforma del Estado en México; y 6)
Conclusiones.
6
Manuel García Pelayo,
Las transformaciones del Estado contemporáneo
, Madrid, Alianza Universidad, 1977, p. 15.
7
H. R. Sonntag y H. Valecillos,
op. cit
. p. 21.
8
José Luis Ayala Espino,
Límites del mercado, límites del Estado. Ensayos sobre economía política del Estado
, México,
INAP
, 1992, p. 2.
Aproximaciones conceptuales y razones filosóficas
por las que interviene el Estado en la economía
Sin lugar a dudas, el Estado es la institución más
importante de la era moderna. La ausencia de él es
impensable en las sociedades contemporáneas, inde-
pendientemente de las diferentes modalidades que
adopte en los países de acuerdo con sus desarrollos
económicos y culturales. Pero, ¿qué es el Estado? Es la
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formalización de una autoridad permanente y pública
que domina por el interés general un espacio territorial
cerrado y a las personas que en él viven. Frente al con-
tinuo y anárquico cambio social supone la obediencia
o la relación de dominación de unos hombres sobre
otros. El Estado es, al mismo tiempo, una comunidad
política que establece y agrupa una población que
interactúa socialmente y una institución jerárquica
fundada sobre impuestos y leyes que regulan a ese
grupo humano.
9
Si bien el Estado moderno surgió con la teoría
absolutista
10
justificando el poder de las monar-
quías, para la época de la posguerra del siglo
XX
,
su papel varió sustancialmente y de ser un simple
guardián se transformó en intervencionista. El in-
tervencionismo a lo largo del tiempo se volvió más
sofisticado de manera que en él encontramos a los
Estados de bienestar, los Estados empresarios y los
Estados desarrollistas.
11
En las últimas décadas, las
corrientes neoliberales (aquellas que precisamente
pugnan por mayor mercado
versus
Estado) han venido
a reducir su protagonismo o a modularlo según el
país. En años recientes (a partir de los fracasos de
las políticas neoliberales, en particular en lo que se
refiere a las polít icas del “Consenso de Washington”,
12
y no se diga con relación a los acontecimientos de
los últimos meses), se ha atestiguado una especie
de vuelta hacia lo estatal, repensando su papel y su
intervención en la economía, pero sobre todo, como
elemento que garantiza y compensa toda dinámica
de la que se nutre una sociedad.
Es por ello que ahora, más que antes, se recupe-
ran parte de los fundamentos con los que nació esta
institución, fundamentos filosóficos que están ple-
namente relacionados con algunas de sus funciones
esenciales. Se ident ifican seis fundamentos al respec-
to: a) reconocimiento de un mercado imperfecto en
su funcionamiento o reconocidas fallas de mercado;
identificación del Estado como institución que apoya
causas sociales que el mercado por sí solo no puede
atender; b) el Estado como promotor de la compe-
tencia entre capitales y del desarrollo económico; c)
como institución reguladora; d) como institución que
distribuye el ingreso por razones de justicia social; e)
como institución garantista y f) como institución Red.
Se detallan a continuación cada uno de ellos:
a) Reconocimiento de un mercado imperfecto en su
funcionamiento o reconocidas fallas de mercado; iden-
tificación del Estado como institución que apoya causas
sociales que el mercado por sí solo no puede atender
De acuerdo con Ayala Espino,
13
las fallas del mer-
cado se dan en dos niveles. En el primero, la “falla
macroeconómica” del sistema, en el sentido key-
nesiano tradicional, ocurre por el desajuste entre
los distintos agregados macroeconómicos y por el
retraso relativo de la demanda efectiva. Este des-
ajuste tiene dos efectos: 1) la tasa de crecimiento
real de la economía es menor que la potencial y la
amenaza de la recesión económica se hace presente
y 2) el mercado por sí solo conduce inevitablemen-
te a la desestabilización de la economía. La función
del Estado consiste esencialmente en buscar la esta-
bilidad y el pleno empleo por medio de las políticas
fiscal y monetaria y la administración de la demanda
9
Cfr
. Ignacio Molina,
Conceptos fundamentales de Ciencia Política,
Madrid, Alianza Editorial, 1988, pp. 48, 49.
10
Doctrina política y forma de gobierno que tiene como principal objetivo el control total del Estado y la ausencia de poderes alternativos
al que reclama para sí el derecho ilimitado de gobernar. Su principal manifestación histórica, el absolutismo monárquico, se caracterizó por la
aspiración del rey a personificar la soberanía. Como consecuencia, el Estado, ya en el siglo
XV
, había comenzado a dotarse de una organización
relativamente moderna al quedar gobernado de forma descentralizada y sin constreñimientos legales, consuetudinarios o feudales.
11
Cfr
. J. L. Ayala Espino,
op. cit.
12
La adopción de dicho Consenso a finales de los años noventa como matriz de política económica, fue en gran medida resultado de la
aplicación de los Programas de Ajuste Estructural (
PAE
) de las instituciones financieras internacionales y, en particular, del Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial. Esta serie de reformas han sido denominadas con el pasar del tiempo como reformas de primera generación,
también denominadas reformas neoliberales u orientadas hacia el mercado.
13
J. L. Ayala Espino,
op. cit.
, p. 5.
Cuestiones contemporáneas
75
agregada y otras variables. En segundo lugar, las “fa-
llas microeconómicas” surgen cuando aparecen en la
economía los bienes públicos y las externalidades.
La función del Estado consiste, primero, en producir
bienes públicos y en regular la provisión de bienes
privados por medio de organismos públicos y, espe-
cialmente de las empresas estatales; y segundo, crear
externalidades positivas mediante la obra pública
y la infraestructura y corregir las externalidades
negativas por medio de regulaciones. Todo ello para
mejorar la asignación de recursos.
Cuando el mercado se vuelve ineficiente por causa
de agentes privados que infringen la ley ya sea en
la forma de evasión de impuestos o depredación de
recursos naturales, con prácticas especulativas o
monopólicas o buscando privilegios legales e ilega-
les se vuelve necesaria la intervención estatal, para
corregir estas claras distorsiones.
Para dar un ejemplo de lo mencionado, según el
famoso Informe Beveridge
14
el Estado, a través del go-
bierno, se responsabilizó de ofrecer a su población ser-
vicios de salubridad gratuitos, pensiones universales
y acceso a la vivienda, generando así un crecimiento
económico sostenido en Europa hasta los años setenta
junto con la estrategia de pleno empleo y las políticas
económicas keynesianas. En el resto del mundo se
adoptaron políticas similares.
15
b) El Estado como promotor de la competencia entre
capitales y como promotor del desarrollo económico.
En la línea de pensamiento de Ayala Espino,
16
el Estado
ha impulsado el crecimiento económico por medio de
polít icas sec tor iales ac t ivas como la industr ial, comer-
cial, la promoción de la inversión y del ahorro así como
de modificaciones estructurales en las relaciones intra
e intersectoriales. El Estado se constituye, así, en
una institución ubicada estratégicamente para lograr
cambios y para conducir las economías nacionales en
términos de soberanía e independencia de cara a la
internacionalización y la globalización económica,
por medio de las políticas externas: proteccionistas,
promotoras de exportaciones, moduladoras de las
inversión extranjera, entre otras.
De esa forma, la intervención estatal en la econo-
mía se justifica bajo la argumentación que el Estado
debe asumir el papel de “promotor de la competencia”
entre los capitales, como forma de legitimar ética-
mente tanto la competencia como los “monopolios
naturales”.
c) Como institución reguladora
El Estado genera y vigila el cumplimiento de las leyes
en aspectos económicos tales como regulaciones,
contratos y reglamentos indispensables para ga-
rantizar el intercambio mercantil entre los distintos
agentes de la economía.
17
La existencia de regla-
mentaciones que regulen a los mercados con el fin de
evitar graves distorsiones, monopolios o abusos es
indispensable. Por supuesto que de no existir éstos,
se estaría ante la existencia de un capitalismo fuera
de borda que sin duda ocasionaría más problemas que
los existentes. La otra cara de la regulación sería, en
todo caso, la sobrerregulación, la cual también se ha
venido a comprobar que genera efectos perversos. En
14
Oficialmente denominado
“Informe al Parlamento acerca de la seguridad social y de las prestaciones que de ella se derivan”, el Informe
Beveridge sentó las bases teóricas para la adopción del Estado de Bienestar
(
Welfare State
) por parte del gobierno laborista inglés una
vez finalizada la Segunda Guerra Mundial.
Vid
. William Beveridge,
Social Insurance and Allied Services,
Londres, Her Majesty’s Stationery
Office (
HMSO
), 1942; Nicholas Timmins,
The Five Giants: A Biography of the Welfare State
, Londres, HarperCollins, 2001; Brian Abel-Smith,
“The Beveridge Report: Its Origins and Outcomes”, en
International Social Security Review
, vol. 45, núms. 1 y 2, enero de 1992, pp. 5-16;
John Veit-Wilson “Muddle or Mendicity? The Beveridge Commission and the Poverty Line” en
Journal of Social Policy
, vol. 21, núm, 3, 1992
y Paul Spicker, Sonia Álvarez Leguizamón y David Gordon (eds.),
Pobreza: un glosario internacional
, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (
CLACSO
), 2009, pp. 51 y ss. La primera parte del Informe (introducción y síntesis) puede ser consultada (en inglés) en
15
I. Molina,
op. cit
., p. 50.
16
J. L. Ayala Espino,
op. cit.,
p. 5.
17
Ibid
.
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ese sentido cabe preguntar: ¿cuáles son los verdade-
ros límites de la regulación?
d) Como institución que distribuye el ingreso por razo-
nes de justicia social
El Estado promueve la redistribución del ingreso por
razones de eficiencia y de justicia social. Esta función
va más lejos de los mecanismos fiscales tradicionales.
El Estado no sólo invoca razones éticas, aunque cier-
tamente relevantes en el desempeño de esta función
crucial, sino necesarias para la propia legitimación
del Estado y la gobernabilidad del sistema.
18
A través de la política, al Estado le correspondería
un papel rector de la sociedad. Bajo esas condiciones
le competiría entonces velar por la institucionaliza-
ción de la vida social ajustada a la “dignidad humana”
y a la vez determinar lo que esto significa y cómo se
alcanzaría tal condición. Además, sería el destina-
tario último de todos los problemas que siguen sin
resolver, sería una especie de cima jerárquica de la
sociedad, la última instancia.
19
e) Como institución garantista
Los Estados, más allá de su participación e inter-
vención en la economía, son instituciones políticas
cuya misión es la de garant izar derechos indiv iduales
de las personas, regularmente consagrados en una
Constitución Política o Carta Magna y que tienen que
ver con los derechos fundamentales (trabajo, libre
tránsito, educación, vida política, justicia, libre ex-
presión, asociación y otros). Éstos, de alguna forma,
tienen que ver con la necesidad de que el Estado
intervenga en la economía.
g) Como institución Red
La intervención del Estado en la economía se apoya en
la existencia de redes, es decir, en la necesidad de que
el Estado establezca relaciones sólidas con sindicatos,
empresarios, universidades, centros de investigación
y organizaciones civiles que se traduzcan en pactos
sociales o acuerdos nacionales que le den solidez a su
par t icipación en los aspec tos económicos, cualquiera
que sea su modalidad. El concepto más acabado al res-
pecto es lo que se conoce hoy día como
gobernanza
,
20
entendida como coordinación.
Como se puede observar, pues, los seis funda-
mentos antes citados se encuentran prácticamente
asociados o interrelacionados. Incluso es plausible
afirmar que, con ciertos matices, son fundamentos
comunes para todos los países del mundo con sus
dinámicas particulares.
Modelos de Estado intervencionista
En el marco de los modelos de Estado interven-
cionista se identifican tres tipos: el de bienestar,
el empresario y el desarrollista.
21
Éstos se definen
como construcciones histór icas y produc to de pac tos
sociales y económicos variando así los alcances de
las acciones estatales en la economía y acciones
estratégicas. De igual modo, no se puede hablar de
modelos ‘puros’ sino de modelos mixtos, de acuerdo
con necesidades específicas y que se han ido desa-
rrollando con base en diferentes prioridades.
El Estado de bienestar coloca el acento en una
política de gasto orientada principalmente a esti-
mular la demanda para lograr el bienestar a través
del incremento del gasto social. El empresario, en
cambio, pone énfasis en una política de gasto de
apoyo a las ramas de la economía débiles, pero indis-
pensables para el crecimiento de toda la economía.
El desarrollista, por su parte, puntualiza el logro del
18
Ibid
.
19
Cfr
. Niklas Luhmann,
Teoría política en el Estado de bienestar
, Madrid, Alianza, 1997, pp. 25-28.
20
Cfr
. Fernando Aguilar Villanueva,
Gobernanza y gestión pública
, México,
FCE
, 1996.
21
J. L. Ayala Espino,
op. cit.,
p. 106.
Cuestiones contemporáneas
77
crecimiento económico, de la inversión y el empleo
para impulsar la modernización industrial.
22
Cabe
aclarar que si bien la existencia de estos modelos
está determinada o condicionada por épocas, esto no
es del todo cierto. Hoy día se puede seguir hablando
de Estados de bienestar, empresarios y desarrollistas
al mismo tiempo.
a) Modelos de Estados de bienestar
Como parte de los conceptos generales se puede
decir que las políticas económicas que han aplicado
los Estados de bienestar han tenido como objetivo
la ampliación del consumo privado a través del
incremento del gasto público especialmente de su
componente social, con lo cual, se permitiría impul-
sar el crecimiento económico.
23
Esta definición se ha
vuelto cada vez más sofisticada. Para el desarrollo
de este apartado, se ha utilizado como fuente pri-
mordial el trabajo de Esping-Andersen,
24
en el que
se identifican los tres modelos de bienestar que se
detallan a continuación:
a.1) Modelo institucional.
a.2) Modelo residual.
a.3) Modelo de bienestar continental o conservador.
a.1) Modelo institucional
El primer modelo del régimen de bienestar es el de-
nominado institucional. Es aplicado por los gobier-
nos escandinavos. En estos países, la dependencia
de la familia es mínima porque la unidad básica es
el individuo; de esta forma, se evita que la familia
sea la referencia para otorgar derechos o deberes
sociales a los miembros. Se trata, pues, de un Estado
de bienestar muy ‘desfamiliarizado’ y basado en la
ciudadanía y en el que la provisión tiene una amplitud
de carácter estatal.
El sector público de este modelo es enorme,
provee todo tipo de servicios y redistribuye las
rentas, lo que implica una ‘desmercantilización’ muy
acentuada. Este Estado de bienestar se denomina
socialdemócrata y en un plano más operativo se
puede destacar como característica básica que el
financiamiento corre a cargo de fondos del Estado
cubiertos con impuestos generales con una tenden-
cia muy progresiva, mismos que son administrados
fundamentalmente por los gobiernos centrales y
locales. En este caso, la presión fiscal es elevada pero
la cuantía y profundidad de la prestación directa de
servicios públicos (no sólo de transferencias) es muy
alta. Esto se debe a que, además del financiamiento
y de la gestión, también la provisión de servicios es
pública, creando adicionalmente un número impor-
tante de puestos laborales.
Según Ramió Matas, el modelo de Estado insti-
tucional vincula la provisión pública de los servicios
con la equidad (es decir, descarta la provisión privada
de servicios públicos por generar asimetrías socia-
les), vinculación que hace inviable la aplicación de
una buena parte de las estrategias e instrumentos
de la Nueva Gestión Pública.
25
a.2) Modelo residual
Es el modelo que se sigue en países de tradición an-
glosajona como Gran Bretaña y Estados Unidos. En él,
la dependencia o no de la familia no tendría mayor
importancia ya que este modelo no juzga
a priori
los
modos de vida “privados” elegidos por los individuos
(en la línea del liberalismo político más ortodoxo).
Sin embargo, en la práctica, esta tesis no es tan neu-
tral como se pretende puesto que la no intervención
22
Ibid
.
23
Ibid
., p. 107.
24
Gösta Esping-Andersen,
Los tres mundos del Estado de bienestar
, Valencia, Alfonso el Magnánimo, 1993.
25
Carles Ramió Matas, “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latina: modelo de
Estado y cultura institucional”, en
Reforma y Democracia,
núm. 21, octubre, de 2001.
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estatal en asuntos familiares es una decisión política
y, sobre todo, es una elección que perpetúa un
status
quo
familiar donde las mujeres, en particular, soportan
con frecuencia cargas importantes en la provisión de
bienestar. Es decir, en este modelo liberal de base
individualista no se parte en teoría de un concepto
elaborado de familia; pero esto acarrea que no se lleve
a cabo política alguna de emancipación o “desfami-
liarización” relevante.
En estos modelos es el mercado el que está en la
base de la estructura de producción de bienestar y
el Estado tiene un papel asistencial menor. La con-
secuencia de esta articulación es que el parámetro
de solidaridad es muy limitado ya que la asistencia
técnica pública está dirigida a grupos concretos que
han fracasado en el objetivo de asegurarse su propio
bienestar. Esto le confiere un tinte de provisión de
caridad que estigmatiza a los beneficiarios y genera
un dualismo social de donde comienza a reconocerse
los llamados
insiders
y
outsiders
para referirse, respec-
tivamente, a los individuos para quienes el mercado
es una respuesta y para quienes es insuficiente. No
existe, por lo tanto, una verdadera estructura estatal
de redistribución de riesgos porque se tiene una con-
cepción del individuo que hace que esto se perciba
como innecesario, ya que es responsabilidad de cada
ciudadano procurarse su propio bienestar.
En el marco de las reformas a la administración
pública, el modelo de Estado residual encaja a la perfec-
ción con la filosofía, las estrategias y las herramientas
de la Nueva Gestión Pública; ésta se inspira en los prin-
cipios conceptuales de este modelo y sus estrategias
vinculadas al mercado y la eficacia y eficiencia son
elementos nodales del mismo.
26
a.3) Modelo de bienestar continental o conservador
El tercer modelo de régimen de bienestar es el conti-
nental europeo (también denominado conservador).
En términos generales, se define por ser eminente-
mente “familiar ista” , ya que se fundamenta en hom-
bres con carreras profesionales ininterrumpidas que
suelen necesitar una familia que se responsabilice
de los menores, los ancianos y los enfermos. Como la
unidad básica es un hombre con una carrera profesio-
nal regular, entre 18 y 65 años, este estándar resulta
difícil de alcanzar para una parte importante de las
mujeres de los países que siguen este modelo.
En lo relativo a la des-mercantilización, este sis-
tema es algo ambiguo. Al existir seguros públicos o
sociales puede entenderse que no se confía en el buen
funcionamiento de la cobertura a través de seguros
privados del mercado, pero la dependencia del trabajo
(que ofrece el mercado) es muy alta. El papel del Es-
tado como fuente de producción de bienestar radica
en la provisión de seguros públicos (salud, pensiones,
desempleo y, en menor medida, educación y servicios
sociales). Este modelo, de corte cristiano-demócrata,
depende de las contribuciones de empresarios y tra-
bajadores que condicionan en mayor o menor medida
las prestaciones posteriores. Por tanto, no se basa
en impuestos generales para su financiamiento, sino
en impuestos a un sistema diferenciado de seguridad
social. Estos fondos generalmente son controlados
por un mecanismo institucional tripartito (gobierno,
sindicatos y asociaciones empresariales).
La provisión de servicios en este modelo pue-
de ser tanto pública como privada porque existen
diversos engranajes y es muy frecuente el sistema
de copago (cierta contraprestación monetaria por
la percepción de servicio público). Se trata de un
mecanismo que no es igualitario en su estado puro
pero que pretende favorecer la equidad. El tipo de
solidaridad es corporativo, es decir, organizado por
grupos de ocupación que constituyen un universo de
riesgos particulares.
En el marco de las reformas a las administraciones
públicas, el modelo de Estado continental europeo
o conservador tiene capacidad para absorber una
parte de las estrategias de la Nueva Gestión Pública,
26
Ibid
., p. 89.
Cuestiones contemporáneas
79
aunque presenta dificultades en su ejecución debido
a las complejidades corporativas asociadas a este
modelo de Estado.
27
Por último, hay que destacar que basado en este
último modelo los países del sur de Europa del área
mediterránea han configurado un submodelo que
posee algunas particularidades. En ellos también ha
habido una extensión de las pensiones y la salud a
toda la población y los impuestos o contribuciones
se basan en los rendimientos del trabajo. La admi-
nistración de estos recursos corresponde al gobierno
central y la provisión de servicios era llevada a cabo,
hasta hace pocos años, por instituciones públicas.
Otra característica es que hay un nivel de gasto social
relativamente bajo en comparación con la media
europea, ya que existen administraciones públicas
bastante rígidas. Esto se debe a que, al contrario
de lo que ocurre con el modelo institucional, aquí
están mucho más desarrolladas las transferencias
económicas que los servicios públicos.
De todos modos, la pr incipal carac ter íst ica de es-
te submodelo europeo-mediterráneo reside en el ‘fa-
miliarismo’ que es mucho más elevado que en el resto
de los Estados continentales, debido a la tradición
y arraigo de la religión católica. Así, las unidades
familiares son las que generalmente se utilizan como
base para el cálculo de derechos, en lugar de ser el
individuo como en Escandinavia. El Estado, en este
modelo, viene a ser subsidiario de la institución
familiar.
28
C
UADRO
I
Modelos de Estado de bienestar
Sector público más
implicado en
la economía
(EB institucional)
Sector público menos
implicado en
la economía
(EB residual)
Sector público implicado en la economía
(EB conservador)
Continental
Mediterráneo
Desmercantilización
Alta
Baja
Media
Media
Desfamiliarización
Alta
Mediana
Baja
Muy baja
Solidaridad
Alta
Muy Baja
Media
Media
Unidad Básica
Ciudadano
Individuo
Familia
Familia
Ejemplos
Suecia, Finlandia
EE.UU., Gran Bretaña
Austria, Alemania
España, Portugal
Fuente: Gösta Esping-Andersen,
Los tres mundos del Estado de bienestar
, Valencia, Alfonso el Magnánimo, 1993.
27
C. Ramió Matas,
op. cit
., p. 91.
28
Estos países, por ejemplo, han soportado en los últimos años niveles elevados de desempleo sin que las instituciones públicas hayan
podido asegurar subsidios para todos los desempleados. En estas situaciones de crisis, las familias han actuado como pequeñas unidades
de redistribución de recursos y por este motivo, no ha existido conflicto social. Por esta razón, en la tipología a menudo se justifica el
establecimiento de esta cuarta categoría de Estados que se fundamenta en la promoción de valores tradicionales familiares.
Se ha podido apreciar, con la ayuda de estos modelos
de Estados de bienestar, la existencia de distintos
tipos de sector público. En el régimen de bienestar
institucional, el sector público es el eje del sistema,
presta todo tipo de servicios mediante instituciones
públicas e interviene de forma directa e indirecta
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Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 71-92, ISSN-0185-1918
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sobre la economía del mercado. Los países que si-
guen este modelo tienen elevadísimos porcentajes
de gasto público en relación con el Producto Interno
Bruto y poseen un volumen muy importante de ser-
vidores públicos. Más adelante se mostrará lo que se
señala en el cuadro
II
“Tamaño y gasto público por
administraciones públicas”.
En el régimen de bienestar residual, el sector pú-
blico tiene un protagonismo mucho menor, es decir,
interviene lo menos posible y presta pocos servicios
públicos. En el de bienestar conservador o continental,
el sector público adopta una posición intermedia: con
elevado protagonismo en algunos servicios y con es-
casa prestación de otros. Es un sistema donde el peso
no recae en el Estado ni en el mercado, tampoco en la
familia, sino en un punto intermedio (salvo en los paí-
ses europeos contemporáneos mediterráneos donde
la familia tiene un gran peso). Los países que siguen
este modelo tienen un gasto público de nivel medio-
bajo o medio-alto, según los casos, y unos volúmenes
variables de servidores públicos. Cabe señalar que en
la actualidad los tres regímenes de bienestar están
en una situación de cambio que complica el papel que
debe jugar en cada uno de ellos el sector público. El
modelo institucional de los países escandinavos, que
es el más estático de todos, va abriendo espacios y se
aproxima al submodelo europeo mediterráneo.
29
En cuanto a la mayoría de los países latinoa-
mericanos, éstos no poseen modelos de Estado
claramente institucionalizados. Más bien poseen
modelos mixtos o híbridos que están en procesos de
transición y que t ienen unos componentes tan f rági-
les que suponen la adopción de parámetros propios
del modelo de Estado residual o del neomodelo de
Estado híbrido aparentemente progresista vinculado
al actual gobierno laborista británico.
Lo que es una realidad es que los Estados son dife-
rentes no sólo por su tamaño sino por sus carac ter íst i-
cas institucionales: liderazgo burocrático, preparación
técnica de los servidores públicos, organización de
la administración pública. Es decir, la magnitud y la
calidad influyen en la eficiencia y los resultados de la
actividad estatal en la economía. Este es el reto que
se tiene en cuanto a estudios referentes al Estado en
los próximos años.
Por último, el Estado de bienestar, a pesar de los
problemas reales que ha enfrentado, ha mostrado que
sigue siendo una construcción institucional sólida y
prácticamente irreversible, al menos en el marco de
las modernas democracias liberales, capaz de refor-
marse en aquellos aspectos en los cuales el Estado ha
funcionado mal y viable porque no existen a la vista
nuevas construcciones, más allá de ciertas propuestas
ideológicas conservadoras, que hayan demostrado ser
un efectivo relevo económico, social, y político de los
grandes objetivos del bienestar y la eficiencia.
30
b) El Estado empresario
En su concepto tanto económico como político, este
modelo es más complejo que el del Estado de bienes-
tar. Su objetivo político básico es construir un sector
público fuerte a través de las nacionalizaciones para
influir en las decisiones de inversión, asignación de
recursos y la promoción del desarrollo económico.
31
El
signo de ident idad más impor tante del Estado empresa-
rio ha sido el de la propiedad del sector nacionalizado
de la economía. La tesis económica que lo sostiene ar-
gumenta que la intervención del Estado, por medio de
las empresas públicas, debe servir para controlar los mo-
nopolios privados y eventualmente sustituirlos por
monopolios públicos que actuarían en favor del interés
público y de la promoción de la competencia. El caso de
México, por ejemplo, resulta paradigmático si toma en
cuenta que, a principios de los años ochenta, contaba
con más de 1,200 empresas públicas.
32
29
C. Ramió Matas,
op. cit
., p. 92.
30
J. L. Ayala Espino,
op. cit
., p. 110.
31
Ibid
.
32
Cfr
. Juan Carlos León y Ramírez, “La experiencia mexicana sobre privatización: un ensayo acerca de su eficiencia”, en
Prospectiva
, núm.
2, enero-marzo de 1995 y Mario Amparo Casar y Wilson Pérez,
El Estado empresario en México
, México, Siglo Veintiuno Editores, 1988.
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Los programas de nacionalización se extendieron
ampliamente en los años treinta y luego se profun-
dizaron en la posguerra. Durante la Gran Depresión,
las nacionalizaciones tuvieron como propósito
principal salvar de la quiebra a empresas privadas en
dificultades financieras y operativas. En las décadas
de los cincuenta y sesenta las empresas estatales
incursionaron en nuevas áreas que incorporaban
el progreso técnico. En los años sesenta y setenta
se mantuvieron las versiones más radicales de las
nacionalizaciones siendo concebidas políticamente
como un instrumento de combate a las grandes
corporaciones monopólicas privadas y, en último
término, del capitalismo. Sin embargo, con base en
los acontecimientos históricos, el fenómeno de las
privatizaciones empezó a ganar terreno a finales
de los años ochenta en el marco de políticas deno-
minadas neoliberales. Las críticas más frecuentes
en su contra fueron el gran tamaño que alcanzó el
aparato burocrático en comparación con el sector
privado, cuestión que acarreó la burocratización,
la ineficiencia de su operación y su dependencia
financiera del gobierno.
33
c) Estado desarrollista
Este modelo tiene como objetivo principal promover
el logro del desarrollo económico. La tesis esencial
del modelo atribuye al Estado la capacidad para
inducir deliberadamente un conjunto de intervencio-
nes para que las economías nacionales, en especial
las de menor desarrollo relativo, alcancen ventajas
comparativas en distintas áreas con el fin de enfren-
tar la competencia en el comercio internacional. El
argumento económico principal dicta que el mercado
no sólo no permite alcanzar ese objetivo, sino que,
incluso, es uno de los principales obstáculos; de aquí
que el Estado deba suplir las ausencias instituciona-
les (crédito, educación, etcétera).
El modelo desarrollista asume que el logro de la
industrialización es el elemento clave de cualquier
desarrollo. Por ello, se propone alcanzar mediante
el sector público las más altas tasas de crecimiento
posibles. Esta es la diferencia principal con respecto
al Estado de bienestar que busca distribuir la riqueza
y no crearla o del Estado empresario que aspira a de-
fender a la economía nacional frente a la competencia
exterior y la depresión económica, a ciertas ramas de
la economía y al empleo.
34
Si bien es cierto que este
modelo fue principalmente adoptado por países en
vías de desarrollo como México durante el período
de sustitución de importaciones conocido como
“desarrollo estabilizador”,
35
desde fines de los años
treinta hasta principios de los setenta fue también
aplicado en Japón, Francia, España e Italia.
En teoría, el modelo de Estado desarrollista en-
cuentra en la tesis del desarrollo su fuente más im-
por tante. Las tesis desarrollistas han impul sado una
concepción según la cual el atraso económico no se
debe a una genérica falta de capital, sino a la ausen-
cia de incentivos para invertir productivamente el
excedente económico. El instrumento privilegiado
de una estrategia de desarrollo basada en el Estado
es la planeación y programación de las inversiones
dirigidas desde un sector progresivamente influyen-
te.
36
Todo parece indicar que este modelo le da un
lugar mucho más preponderante al Estado en relación
con el mercado que cualquier otro.
33
J. L. Ayala Espino,
op. cit
., p. 113.
34
Ibid
.
35
Cfr
. Miguel Basáñez,
La lucha por la hegemonía en México 1968-1980
, México,
FCE
, 1987.
36
J. L. Ayala Espino,
op. cit
., p. 114.
Cuestiones contemporáneas
82
En atención a la provocación hecha por Ayala Espino
en cuanto a lo limitado que resultan ser los enfoques
estrictamente económicos sobre el Estado, se ha
considerado conveniente en este apartado agregar la
variable institucional que aporta el enfoque neoins-
titucionalista como un complemento necesario para
entender el papel de los Estados en las sociedades
contemporáneas.
Según Uvalle Berrones, la vida de las instituciones
es un proceso complejo que denota cómo se gestan,
consolidan y desarrollan en el ámbito de las condicio-
nes estructurales de la sociedad moderna. La trayec-
toria institucional se explica en razón de los cambios
que apuntan por la lógica de la transformación social
y política. Así, los gobiernos y las administraciones
públicas reflejan momentos que anuncian las etapas
de ajuste, modernización y reestructuración.
37
Los enfoques neoinstitucionalistas parten de la
idea que las estructuras administrativas simplifican
la toma de decisiones de los individuos en las or-
ganizaciones, en la medida que ofrecen un sistema
de valores, premisas y reglas que guían la toma de
decisión en un contexto de racionalidad limitada
38
.
En consecuencia, se definen las instituciones como
estructuras formales e informales de reglas y procedi-
mientos que condicionan la conducta y la capacidad
de actuación de los agentes, cuyas preferencias y
decisiones no pueden entenderse sino en el contexto
del marco institucional.
39
Las instituciones se entienden así como pau-
tas supraorganizativas de la actividad humana y
sistemas simbólicos, a modo de ordenación de la
realidad, que la dotan de significado. Condicionan
el comportamiento de los agentes organizativos en
la medida que determinan la configuración de sus
percepciones y la propia definición de sus intereses,
estableciendo también el tipo de interrelaciones que
se producen entre ellos. Estas reglas de actuación
de origen cultural, con su plasmación a nivel formal
e informal, van adquiriendo racionalidad a través de
los procesos de interacción entre los distintos agen-
tes, hasta que alcanzan un nivel de consolidación
o institucionalización que las convierten en parte
objetiva e incuestionada de la realidad.
40
A diferencia de los enfoques propios del
ratio-
nal choice
que interpretan las instituciones como
creaciones con un carácter instrumental en relación
con la actividad humana y cuya vigencia se explica
esencialmente por su funcionalidad, los enfoques
ubicados en el campo de la teoría de la organización
argumentan que las instituciones no son necesaria-
mente resultado de un diseño consciente.
41
De esta
manera, frente a un modelo de actores racionales en
el que los individuos calculan el costo/beneficio de
su actuación y desarrollan un comportamiento que
maximiza su utilidad, se plantea un enfoque alter-
nativo de actores sobresocializados que aceptan las
normas sociales sin cuestionarlas, sin un comporta-
miento de resistencia basado en su interés particular.
Es obvio que ambos modelos tienen un carácter ideal,
por lo que Tolber t y Zucker plantean su consideración
como extremos en un
continuum
en el que se podrían
situar los referentes empíricos de contrastación.
42
Por su parte, Perrow apunta un equivalente de este
La variable institucional en la intervención del Estado en la economía
37
Ricardo Uvalle Berrones,
Institucionalidad y profesionalización del servicio público en M
éxico, México, Plaza y Valdés, 2000, p. 29.
38
Cfr
. James G. March y Herbert Simon,
Teoría de la organización,
Barcelona, Ariel, 1987.
39
J. G. March y Johan Olsen
,
“El Nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida política” en
Zona Abierta,
núm
.
63/64, 1993,
p. 19.
40
Cfr
. Walter W. Powell y Paul J. DiMaggio (eds.)
,
The New Institutionalism in Organizational Analysis,
Chicago, Chicago University Press,
1993 y John W. Meyer
et al
.,
Organizational Environments: Ritual and Rationality,
Londres,
Sage, 1992.
41
W. W. Powell y P. J. DiMaggio,
op. cit
., p. 49.
42
Pamela S. Tolbert y Lynne G. Zucker
,
“The Institutionalization of Institutional Theory”, en Stewart R. Clegg
et al
. (eds.),
Handbook of
Organization Studies
, Londres,
Sage, 1996, p
. 64.
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esquema en relación con los procesos organizativos,
contrastando los procesos de administración con los
procesos de institucionalización. En el segundo pro-
ceso, las organizaciones se adaptan a los equilibrios
de poder de los grupos internos y a los valores de la
sociedad que las rodea.
43
Para la operatividad de los conceptos mencio-
nados resulta imprescindible la identificación de los
contextos institucionales, para ello, resulta de gran
utilidad la diferenciación –con base en el análisis
de distintos regímenes político/administrativos–,
realizada por Pollitt y Bouckaert de dos tipos de
modelos culturales dominantes. El primero de ellos
se configura a partir de la perspectiva del
Rechts-
taat
(dominación o Estado de derecho) por lo que
la fuerza integradora central de la sociedad es el
Estado, cuyas preocupaciones básicas son la elabo-
ración de las leyes y el uso de la coerción necesaria
para aplicarlas. Los valores típicos de este modelo
cultural serían la seguridad jurídica, el respeto del
precedente y la preocupación por la equidad, cuando
menos en el sentido de la igualdad ante la ley. En
este modelo, las autoridades representadas a través
de sus políticos y burócratas tienden a ser vistos
como investidos de potestades y el derecho es el eje
central de sus procesos de capacitación. Alemania,
Francia y España serían, entre otros, los países en
los que esta cultura es dominante. De igual forma,
los países latinoamericanos formarían parte de esta
perspectiva por su tradición legalista y por el papel
central que ha desempeñado la figura del Estado en
todos sus procesos de desarrollo.
44
El segundo modelo, denominado del “interés
público”, atribuye al Estado, o más bien al gobierno,
un papel mucho menos significativo cuyos poderes en
ningún caso deben ir más lejos de lo necesario. La ley
se halla aquí en el fondo, más que en el primer plano.
El proceso de gobierno es visto como la búsqueda
del consenso –al menos el asentamiento– para la
adopción de iniciativas de interés general. Se acepta
que existen diferentes grupos sociales con intereses
que compiten entre sí y se preconiza para el gobierno
un papel arbitral, más que de toma de partido. La
imparcialidad, la transparencia, la flexibilidad y el
pragmatismo son valores que preceden a la capaci-
dad técnica e incluso a la estricta legalidad. En este
modelo, las autoridades, a través de sus servidores
públicos, son vistas como simples ciudadanos que
trabajan para organizaciones gubernamentales. Su
formación técnica tiende a ser multidisciplinaria.
Los países anglosajones, como Estados Unidos y Gran
Bretaña, estarían en este ámbito cultural. Otros,
como Holanda o Suecia, han evolucionado desde el
modelo básicamente legalista hacia marcos cultu-
rales más próximos a los del segundo tipo, dotados
de una consistente dimensión consensual en lo que
respecta a los procesos de elaboración de las polí-
ticas públicas, pero manteniendo un fuerte sentido
de centralidad del Estado.
Estos dos grandes modelos han presentado a su
vez una fuerte influencia en la conformación y ca-
racterísticas de la función pública. Por ejemplo, para
países en los que ha predominado la idea estatista,
se ha institucionalizado una gran administración
pública unitaria, impregnada de esa ideología, y que
se ha servido de un derecho exorbitante del derecho
ordinario. En sentido opuesto, si la concepción que
ha predominado es el del interés público, societario
o anti-estatista, se ha reducido al Estado como a
su organización administrativa y, como es obvio
también a sus efectivos personales; se ha tendido a
descentralizar el poder estatal y se ha regulado a sus
empleados a régimen contractual del derecho común.
Esta diferencia entre modelos se puede hacer notar
incluso con lo que destinan algunos países al gasto
público en relación con sus productos internos brutos
y en relación con el número de sus servidores públi-
cos, como se puede observar en la siguiente tabla.
43
Charles P. Perrow,
Complex Organizations: A Critical Essay
, Nueva York, McGraw-Hill, 1996, p. 59.
44
Christopher Pollitt y Geer Bouckaert,
Public Management Reform; A Comparative Analysis,
Oxford, Oxford University Press, 2000, pp. 52 y ss.
Cuestiones contemporáneas
84
Los estadounidenses, por ejemplo, adoptaron el siste-
ma de función pública de estructura abierta a causa
de una gran desconfianza en la burocracia de mane-
ra espontánea. La ideología política y democrática
anterior a la puesta en marcha de este sistema era
extremadamente alérgica, como se dice hoy en día,
a los fenómenos burocráticos. Para los fundadores de
Estados Unidos, la administración era un mal necesar io
que había que reducir al máximo porque no podía salir
nada bueno de ella.
45
Aunado a la influencia de los dos grandes modelos,
hay, según Martínez Marín, otros dos grandes factores
que han determinado, en mayor o menor medida, las
características de la función pública en el mundo
occidental. El primero de ellos fue la constitución del
Estado de derecho en los países europeos, hecho fun-
dado en una tradición estatal absolutista plurisecular
y una consolidada burocracia real (tal fue, por ejemplo,
el caso francés, mientras que el norteamericano care-
ció de estos condicionamientos histór icos). El segundo
hay que ubicarlo en la institucionalización del Estado
social o del bienestar y la consiguiente desmesurada
diversificación y especialización de sus tareas. Por lo
tanto, el régimen jurídico tradicional de cada función
pública se ha visto obligado y alterado para dar res-
puesta a las nuevas exigencias públicas de un personal
muy numeroso, diverso y especializado por lo que el
Estado ya no sólo empleó a militares, policías y jue-
ces, sino también a profesores, médicos enfermeras,
pilotos y camareros, por mencionar algunas profesio-
nes. En definitiva, se convirtió en el gran empleador
del país que actúa en todos los sectores económicos.
En consecuencia, todo régimen jurídico de función
pública se ha alterado, diversificado y adaptado.
46
Por lo tanto, plantear el cambio institucional supone
diseñar el cambio en los hábitos de comportamiento,
y en las maneras de hacer en la cultura, en los valores
y en los procedimientos.
C
UADRO
II
Tamaño y gasto público por administraciones públicas
Francia
Italia
Alemania
Reino Unido
Estados Unidos
Suecia
México
Gasto público
% del
PIB
51.2%
46.7%
43.8%
38%
29.3%
58%
21%
Empleo público
sobre el empleo
total%
27%
23.2%
15.2%
14.9%
16.9%
38.1%
14.1%
Empleo público
6,000,640
4,658,000
5,369,143
4,362,000
18,358,203
1,519,921
6,500,000
Número de
ciudadanos
por empleado
público
9.69
12.30
15.21
3.44
14.31
5.81
18.9
Total de
población
58,140,000
57,300,000
81,660,000
58,610,000
262,760,000
8,830,000
104,000,000
La OCDE recomienda para sus miembros el 35% del PIB con relación al producto interno bruto.
Fuente: Elaboración propia a partir de lo que señala Salvador Parrado,
Sistemas administrativos comparados
, Madrid, Tecnos, 2002.
45
Francois Grazier,
La fonction publique dans le monde,
París, Cuyás, 1979, p. 52.
46
Antonio Martínez Marín,
Régimen jurídico de los funcionarios
, Madrid, Tecnos, 1999, p. 11.
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Lo que se propone destacar en este apartado, es
la necesidad de adecuar las acciones a la realidad
institucional en la que se aplican, es decir, la nece-
sidad de introducir las instituciones como variable a
tener en cuenta al proponer reformas económicas sin
subestimar las valoraciones otorgadas a una amplia
diversidad de experiencias del entorno de referencia.
Entender la lógica que subyace en cada entramado
institucional representa un elemento esencial y
previo a iniciar su transformación.
La reforma del Estado
Lo que es una realidad es que el Estado ha veni-
do modificando su papel en los últimos años y ha
estado sometido a un fuerte proceso denominado
reforma del Estado o reforma de los Estados. Éste
es el proceso más importante de los últimos 30 años
tanto para países desarrollados como en vías de de-
sarrollo, originado como resultado del agotamiento
y crisis del llamado Estado de bienestar (en países
desarrollados),
47
Estado nacional popular (para
América Latina) o Estado socialista (para países
de Europa del Este).
48
En este proceso de cambios,
transformaciones y reforma, el Estado mexicano no
ha sido la excepción.
La Reforma del Estado es un proceso en el que se
emprende un cambio profundo en todas las institu-
ciones que lo comprenden. Estas instituciones están
vinculadas a los ámbitos económico, político, guber-
namental y administrativo, social y tecnológico que,
en conjunto y en su reforma, tienen un impacto en el
ser y quehacer estatal. La orientación del cambio está
determinado por las nuevas necesidades y condiciones
que se registran en las relaciones entre la sociedad
y las organizaciones del Estado y que van desde las
nuevas reglas determinadas por el mercado y la co-
rrelación de nuevas fuerzas políticas hasta las nuevas
exigencias de la sociedad en cuanto a calidad de vida.
De esta manera, se puede afirmar que la Reforma del
Estado es la reforma de las instituciones.
49
Si bien producto de un proceso integral, esta
Reforma se ha caracterizado también por su natura-
leza incremental, es decir, la conjunción paulatina
de una serie de ventajas, experiencias y logros que
han servido para introducir los cambios que necesi-
tan las instituciones de gestión y administración de
gobierno para ser mejores, más eficaces y con ma-
yores capacidades de decisión. En consecuencia, la
Reforma del Estado es de alcance institucional y por
ello perfila los propósitos del cambio para asegurar
que las organizaciones públicas se desempeñen con
calidad y eficiencia.
50
Resulta difícil establecer una línea temporal en
cuanto a los países que iniciaron procesos de estas
características. Está muy claro que algunos de ellos,
por su nivel de desarrollo y participación en la toma
de decisiones a nivel mundial, se adelantaron en
los tiempos y en los cambios como Estados Unidos,
Gran Bretaña, Alemania, Francia, Suecia, Canadá,
Japón y gradualmente el resto de los países de
Europa Occidental. En un segundo plano, al inicio
de los años ochenta, se ubicaron los países de Lati-
noamérica –con la excepción de Chile–, sobre todo
a partir del Consenso de Washington. A finales de
esta última década, los países de Europa del Este
como Rusia, Rumania, Hungría, Bulgaria, Polonia y
Checoslovaquia, en vez de instrumentar reformas,
vivieron más bien francas revoluciones o lo que se
denomina transiciones por colapso.
51
Los cambios o
reformas en este período fueron principalmente de
carácter económico por la liberalización del comercio
y la desregulación de los mercados y, sobre todo, de
47
Manuel Alcántara,
Gobernabilidad, crisis y cambio,
México,
FCE
, 1995, pp.161 y ss.
48
Ibid
., pp. 178 y ss.
49
R. Uvalle Berrones, “Visión del Estado Contemporáneo”, en
Prospectiva
, núm. 9, marzo de 1998, p. 19.
50
R. Uvalle Berrones,
Institucionalidad y profesionalización… op. cit
., p. 21.
51
Juan José Linz, “Transitions to Democracy”, en
The Washington Quarterly,
vol. 13, núm. 3, verano de 1990, p. 143.
Cuestiones contemporáneas
86
tipo cuantitativo por el desmantelamiento extensi-
vo de las intervenciones del Estado en la economía
y la reducción del tamaño de los gobiernos y las
administraciones públicas. La noción neoliberal de
la reforma del Estado, hay que recordarlo, estuvo
centrada en la problematización del “tamaño del
Estado mismo”.
52
Es importante mencionar que la de Reforma del
Estado no fue un proceso uniforme y coincidente
en todas sus líneas ni siquiera para los países de
América Latina, al estar condicionados en muchas
de sus políticas por los mismos organismos inter-
nacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, entre
otros). El caso latinoamericano resulta sumamente
interesante ya que, dentro de todo este proceso,
se fueron presentando distintos tipos de reformas
de manera gradual. Primero se dio una reforma
económica, después una política y por último una
gubernamental-administrativa iniciada sobre todo
a partir de los años noventa.
53
Algunos países realizaron las reformas de manera
mucho más acelerada que otros dependiendo del de-
sarrollo económico, su fortalecimiento democrático,
la solidez de su estructura burocrática, así como del
nivel de apertura con la sociedad civil. Para el caso
de México, si bien hubo y ha habido una similitud de
su reforma estatal con respecto a la llevada a cabo en
América Latina, ésta ha conservado un ritmo propio
y un desarrollo particular, como en seguida se verá
Avatares de la Reforma del Estado en México
Los procesos de cambio en los que se ha visto en-
vuelto el Estado mexicano en los últimos 40 años lo
han conducido a replantear su papel, sus políticas,
su quehacer gubernamental y administrativo pero,
sobre todo, sus instituciones, entendidas no sólo
como organizaciones sino como reglas del juego
tanto formales como informales que propician la
interacción y convivencia entre los individuos y las
organizaciones
54
y que buscarían en este marco el
fortalecimiento de la vida colectiva.
En este marco, la primera década del siglo
XXI
ha
atestiguado la innovación, la renovación y el redes-
cubrimiento de sus instituciones económicas, polí-
ticas, gubernamentales, administrativas y sociales.
55
En breve, el Estado mexicano pugna por transitar
hacia la construcción de una nueva institucionalidad
que permita el fortalecimiento y la consolidación
de su democracia, entendida precisamente como un
sistema de vida institucional.
56
Para su consecución, El Estado mexicano enfrenta
cuatro grandes retos principales:
1) Lograr un desarrollo económico sustentable
respaldado por una infraestructura agroindustrial al-
tamente competitiva en los mercados internacionales
que, acompañado de justicia social, se traduzca en
más oportunidades de empleo, mejor distribución del
ingreso y elevación del nivel de vida de la sociedad.
2) Configurar un efectivo sistema democrático y
de Estado de derecho (pasando por la creación de
una nueva constitución) que redescubra el sentido
y la práctica de la división de poderes; que forta-
lezca el federalismo; que publicite las decisiones
políticas; que permita la competencia justa entre
partidos políticos; que mejore del sistema electoral
a través del perfeccionamiento de sus instrumentos
legales y jurídicos; que utilice eficazmente las nuevas
tecnologías y, sobre todo, que cree instrumentos y
fórmulas de participación ciudadana.
52
Omar Guerrero Orozco,
Del Estado gerencial al Estado cívico
, México, Porrúa/
UAEM
, 1999, p. 19.
53
José Luis Méndez, “¿Vieja o nueva administración pública? Una propuesta ante los dilemas de la modernización administrativa”, en
Memoria del
III
Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública
, Caracas,
CLAD
,1998, pág. 26.
54
Joan Prats I Catalá, “¿Quién se pondrá al frente? La larga marcha a través de las instituciones”, en
Prospectiva
, núm. 13, 1999, p. 34.
55
James G. March, y Johan Olsen,
El redescubrimiento de las instituciones; la base organizativa de la política,
México,
FCE
, 1997, pp. 41 y ss.
56
R. Uvalle Berrones, “Visión del Estado…”,
op. cit
., p. 21.
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Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 71-92, ISSN-0185-1918
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Año LVI, núm. 213, septiembre-diciembre de 2011, pp. 71-92, ISSN-0185-1918
3) Fortalecer a la sociedad civil y sus diferentes
organizaciones a través de la creación de canales
de comunicación con el Estado en un esquema de
corresponsabilidad y complementariedad.
4) Reformar el gobierno y la administración
pública para concretar la descentralización admi-
nistrativa; mejorar las políticas públicas; aplicar las
tecnologías de la información a la gestión pública;
transparentar el manejo de los recursos y la rendición
de cuentas; incentivar la ética en el servicio público;
establecer el servicio profesional de carrera y crear
nuevos mecanismos e instrumentos que permitan un
mejor trato y diálogo con los ciudadanos a fin de dar
cabal cumplimiento a sus derechos humanos.
La reforma del Estado mexicano
en sus instituciones económicas
¿Cuál debe ser el papel del Estado en los próximos
años? ¿Cómo salir de la crisis actual? Las institucio-
nes económicas tradicionales como la empresa, el
sistema financiero y los sectores primario, secunda-
rio y terciario, se han visto envueltos en procesos
emergentes como la globalización, las operaciones
bursátiles transnacionales, las recientes formas de
propiedad, los emergentes bienes públicos, los tra-
tados comerciales y las nuevas tecnologías (que han
conformado el llamado sector cuaternario). Todos
estos factores, en conjunto, han redimensionado a
las primeras y han dado lugar a la creación de otras
instituciones mucho más complejas.
Esta nueva realidad económica ha generado mo-
dificaciones en los roles de los actores tradicionales
como el Estado, la empresa, el mercado y en las reglas
formales e informales que regulan la economía. El
caso de México es sumamente contradictorio ya que,
por una parte, se encuentra en una situación de de-
sarrollo de su estructura agroindustrial y financiera
y, por la otra, tiene que afrontar los desafíos de la
globalización económica y la lucha en los mercados
internacionales. En ese sentido, los retos son enor-
mes y aunque se han aprovechado oportunidades en
los últimos años (gracias a la enorme capacidad de
inserción que se ha logrado en los grandes conglo-
merados económicos reforzado por la dinámica de la
globalización y la apertura comercial que impera), es
evidente que se carece todavía de una infraestruc-
tura económica lo suficientemente productiva para
competir y adquirir un lugar preponderante en los
mercados internacionales. La reciente crisis econó-
mica ha demostrado también su fragilidad.
En materia de control de la política monetaria,
un paso muy importante en los últimos años ha sido
la autonomía que adquirió el Banco de México como
órgano de Estado, diseñado precisamente para ge-
nerar condiciones de estabilidad en el manejo de la
moneda.
57
De igual forma, las políticas económicas de
apoyo a la inversión económica en la infraestructura
productiva nacional han variado de forma sustancial,
posicionando al Estado como un ente estrictamente
de carácter regulador y promotor de la actividad eco-
nómica y ya no como gran benefactor y propulsor de
la infraestructura económica. Este proceso de cambio
institucional no ha resultado ser sencillo por la exis-
tencia de políticas proteccionistas que prevalecieron
durante décadas y que incluso dieron nacimiento a
la industria y al sistema financiero existente, generando
inclusive una dependencia de la industria al Estado lo
que no le ha permitido madurar para enfrentar los retos
de la globalización.
Sin embargo, todo indica que no hay un retorno
a las políticas proteccionistas que prevalecieron
durante varios años, sino que hoy es necesaria la
reorientación de las reglas y las políticas para lograr
mejores condiciones tanto jurídicas como admi-
nistrativas que permitan una mayor certidumbre
económica tanto a los sectores productivos como a
los inversionistas, sean nacionales o extranjeros, y
57
Mauricio Merino Huerta, “Una nueva forma de gobernar” en
Nexos
, núm. 346, octubre de 2006.
Cuestiones contemporáneas
88
que, en consecuencia, dé lugar, por un lado, al for-
talecimiento de la estructura productiva nacional y,
por el otro, a su preparación para la competencia en
los mercados internacionales.
Otro de los elementos a considerar en el diseño
de la política económica nacional es el desarrollo
sustentable o sostenible (como se le conoce en Eu-
ropa), entendido como el proceso que comprende el
impulso de toda actividad económica acompañada
del cuidado y preservación del medio ambiente y del
desarrollo social (mayores recursos a la educación,
salud, vivienda y alimentación).
58
Esto significa que
la actividad económica debe ir acompañada de un uso
inteligente de los recursos naturales, de una mejor
distribución del ingreso y en la mejora en los niveles
de vida de la población. Esto se constituye en un
nuevo derrotero del Estado mexicano que comienza
a incidir en la cultura y el comportamiento de los
empresarios, la sociedad civil y las autoridades.
En el terreno económico, las autoridades se han
visto obligadas a reorientar la política económica
nacional con la idea de tratar de generar un equilibrio
entre el aspecto económico y el social e incentivar a
la industria nacional a fin de hacer atractiva la inver-
sión de capitales extranjeros. En el último cuarto de
siglo se llevaron a cabo procesos de desregulación
económica y de privatización de empresas públicas;
se modificó el marco jurídico en materia de inver-
siones y comercio exterior; se normalizó el sistema
financiero; se suscribieron tratados y acuerdos co-
merciales internacionales –los más importantes con
Estados Unidos y Canadá y el Acuerdo Comercial con
la Unión Europea– y se crearon nuevos instrumentos
de desarrollo social. A pesar de todo ello, aún falta
mucho por hacer.
Uno de los proyectos más importantes para los
próximos años es avanzar hacia una reforma fiscal de
gran magnitud que eleve la recaudación para destinar
mayores recursos a los programas sociales y a los es-
tados y municipios del país; que cree infraestructura;
que revierta el enorme problema de la inequidad y
fortalezca el mercado interno a través de la creación
de empleos; que establezca comercios e industrias;
que impulse el desarrollo agropecuario; que haga
eficientes a las instituciones de asistencia y de se-
guridad social y que optimice la educación así como
los servicios de salud, alimentación y vivienda.
Se trata de una labor extremadamente difícil,
bautizada por Darendorf como la búsqueda de “la
cuadratura del círculo”
59
que consiste en ser capaces
de unificar a la vez tres dimensiones y fines sociales
distintos que no se dejan integrar con facilidad:
primero, mantener la capacidad competitiva bajo
las inestables y agresivas condiciones de mundiali-
zación económica; segundo, conseguir hacerlo sin
lesionar las bases de la cohesión y la solidaridad
social y tercero, lograrlo dentro de las reglas y bajo
las instituciones democráticas de una sociedad libre.
Competitividad, cohesión y libertad (no necesaria-
mente en este orden) bien pueden ser los valores que
se deben conjugar en la nueva política.
58
Cfr
. Luis Jiménez Herrero,
Desarrollo sostenible transición hacia la coevolución global
, Madrid, Pirámide, 2000, pp. 22 y ss.
59
Ralf Darendorf citado en Fernando Vallespín,
El futuro de la política
, Madrid, Taurus, 2000, p. 16.
Conclusiones
En el marco de lo anteriormente expuesto y ante la
evidencia de que el Estado mexicano se ha ceñido a
los fundamentos de los Estados intervencionistas,
cabría entonces preguntar: ¿qué tipo de Estado se
ha construido en México? ¿Es posible hablar de un
Estado de bienestar en él? Está claro que a lo largo
del tiempo y en diferentes épocas se han adoptado
formas mucho más intervencionistas que otras. Hoy
se cuenta con un modelo que ha adoptado una forma
mixta, posiblemente con una imagen más promotora
y reguladora, pero todavía con matices de carácter
empresarial en las grandes corporaciones estatales
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Universidad Nacional Autónoma de México
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(Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electri-
cidad). ¿Qué tan conveniente es seguir manteniendo
este esquema? Si se compara con fórmulas que han
seguido otros países parecería que no mucho, pero
esto debe verse con reservas.
En primer lugar, el Estado no es garantía de efi-
ciencia ya que hay evidencias que tanto los gobier-
nos como las administraciones públicas incurren en
prácticas corruptas abiertas o veladas: aplican un
proteccionismo discriminatorio; favorecen ciertas
actividades a expensas de otras; otorgan subsidios
a empresas políticamente influyentes; expanden los
organismos públicos para favorecer a la burocracia y
sus clientelas políticas; se reservan cargos públicos
relevantes para los grupos de la élite gobernante y
manipulan programas de gasto en provecho de los
grupos de interés, entre otras prácticas nocivas para
la sociedad. Frente a estos excesos, el Estado debe
pugnar por erradicarlos, para lo cual debe necesar ia-
mente intervenir si lo que se quiere son instituciones
políticas de calidad.
En segundo, tampoco debería quedar totalmen-
te al margen del mercado o de la propia sociedad.
De hecho, en mucho dependerá de la proactividad
e iniciativa de las instituciones estatales si de
conseguir de manera conjunta el desarrollo y cre-
cimiento deseado se trata. Tampoco es deseable
una intervención grosera del Estado pues los daños
causados por ello salpican las páginas de la historia.
Es más bien en el sano equilibrio entre intervención,
supervisión y libertad donde se podrán encontrar a
aquellas sociedades que han hecho de su sistema
político y su manejo de los mercados una presunción
encomiable.
Cuestiones contemporáneas
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