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Cuestiones contemporáneas
89
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
Del Estado en crisis a la crítica del Estado. Diálogo en torno
a la perspectiva del Estado y la gubernamentalidad en el análisis
de la nueva cuestión social en América Latina
a Guillermo O’Donell (1936-2011),
in memoriam
J
OSÉ
G. G
IAVEDONI
*
Recibido el 11 de septiembre de 2011
Corregido el 17 de noviembre de 2011
Aceptado el 21 de noviembre de 2011
Resumen
Ciertas perspectivas teóricas caracterizan al Estado
en América Latina como una entidad que posee debi-
lidad para homogeneizar la ley en todo el territorio y
para hacerle frente a problemas sociales acuciantes.
En este marco, se sostiene en el presente artículo que
en lugar de pensar en debilidades o disfuncionalidades
del Estado, es necesar io pensar en una modalidad es-
pecífica de gobierno sobre sectores determinados de
la población, que posea finalidades estratégicas y que
se despliegue en función de determinadas tecnologías
que se hacen inteligibles dentro de formas discursivas
específicas. Asimismo, se analiza la cuestión social a
través de la noción de
gobierno
, cuestión que permite
incorporar la dimensión de lo estatal, de lo social y de
lo estratégico, evaluando las prácticas en términos
productivos y no sólo en términos de disfunción o de
ausencia del Estado.
Palabras claves
: Estado, gubernamentalidad, gobier-
no, cuestión social
Abstract
Certain theoretical perspectives characterize the
State in Latin America as an entity that has a weak-
ness for homogenizing the law throughout the terri-
tory and difficulties to face pressing social problems.
Within this frame, it states in the present article that
instead of thinking of weaknesses or dysfunctions of
the State, it is necessary to think of a specific govern-
mental modality on specific sectors of the population,
that holds strategic objectives and that unfolds in
function of determinate strategic technologies. Also,
it analyzes the social issues by way of the notion of
government,
issues that will permit the incorpora-
tion of the state, social and strategic dimensions,
evaluating the practices in productive terms and not
only in dysfunctional terms or absence of the State.
Keywords:
State, Governmentality, Government,
Social question.
]
* Universidad Nacional de Rosario (
UNR
), Avenida Córdoba 1814, Rosario, Provincia de Santa fe, República Argentina.
Doctor en Ciencia Política por la Facultad de Ciencia Política y
RR
.
II
. de esta misma institución de donde es profesor de tiempo completo.
Es también becario postdoctoral del
CONICET
y ha sido recientemente seleccionado para el ingreso a la carrera de investigador en el mismo
instituto. Sus líneas de investigación son: la nueva cuestión social en América Latina, el gobierno de la pobreza y la economía social como
dispositivo de gobierno.
E-mail: josegiavedoni@hotmail.com
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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
E
l problema de la pobreza y la exclusión social en
América Latina ha sido mayormente abordado
como un fenómeno vinculado al repliegue del
Estado como oferente universal de bienes y servicios,
sobre todo cuando buena par te del mundo ha transita-
do de una matriz estato-céntrica a una mercado-cén-
trica,
1
en la cual, el Estado ha dejado de garantizarlos.
Si bien este proceso de transición he generado ríos
de tinta, sus alternativas (es decir, la constitución de
nuevas racionalidades para abordar los viejos-mismos
problemas de pobreza y exclusión, mismas que impli-
can nuevas subjetividades y modalidades de poder)
aún no se han trabajado con suficiencia.
Es entendido que los fenómenos sociales de mar-
ginalidad y exclusión social conducen, en el ámbito
de la globalización, a buscar otras variantes teóricas
para su solución. En este sentido, el aporte que pro-
vee la noción de
gubernamentalidad
2
en Foucault y de
los
governmentality studies
para pensar el fenómeno
del poder político más allá del Estado, configura
una matriz de análisis relevante para abordar el
fenómeno de la nueva cuestión social
3
en términos
de dispositivo de gobierno. La nueva cuestión social
enunciada en términos de ‘pobreza’
4
no debe ser ya
pensada como resultado del mero ret iro o mal funcio-
namiento del Estado sino que, en el proceso de una
redefinición de las funciones del mismo, el Estado
es uno de los gestores y reproductores de aquélla en
función de determinadas maneras de gobernarla. Al
mismo tiempo, se deben considerar la constelación
de otras autoridades (sociales, económicas, barria-
les, judiciales, etcétera) presentes en el gobierno
de la pobreza. Por esta razón, es mejor pensar en
“gobierno de la pobreza” –y, a partir de ello, pasar
de la perspectiva de un
Estado en crisis
a la práctica
de una
crítica del Estado
que en Estados fallidos.
1
La noción de “matriz estato-céntrica” alude al lugar central ocupado por el Estado y la política en las sociedades latinoamericanas,
particularmente Argentina, entre la década de los 30 y la de los 60 (Marcelo Cavarozzi,
El capitalismo político tardío y su crisis en América
Latina,
Rosario, Homo Sapiens, 1996), mientras que la noción “matriz mercado-céntrica” alude al proceso inverso, la articulación y regu-
lación social se desplaza al mercado, perdiendo centralidad el Estado, lo que se produce a partir de los 80 en Argentina (Osvaldo Iazzetta,
Democracias en busca de Estado. Ensayos sobre América Latina,
Rosario, Homo Sapiens, 2007).
2
Este término refiere a esa novedosa modalidad en el ejercicio del poder que Foucault comenzara a trabajar en la segunda mitad de los
70 (Michel Foucault,
Seguridad, territorio, población
, Buenos Aires,
FCE
, 2006). Si bien se trata de un término complejo, nos interesa señalar
la mención que el autor hace de
gubernamentalidad
como una nueva modalidad en el ejercicio del poder que tiene por objetivo la población
(no el cuerpo del individuo) y como instrumentos los dispositivos de seguridad, técnicas de intervención sobre dicha población con el fin de
establecer series, secuencias, inducir, facilitar o evitar determinados acontecimientos a nivel colectivo. Esta noción le permite a Foucault
plantear el análisis de los micro poderes a nivel del Estado, lo que ha llamado “gubernamentalización del Estado”, es decir, el proceso
a partir del cual el gobierno (como forma específica de ejercicio del poder) comienza a invadir la esfera del Estado (cuya forma de poder es
por excelencia la soberanía). En determinado momento, que el italiano ubica a fines del siglo
XVI
y comienzos del
XVII
, los problemas que
atañen al gobierno comienzan a colonizar la esfera de la soberanía, lo cual significa que la soberanía, entendida como poder que tiene por
objeto un territorio, la tierra y los productos de la tierra, sus riquezas, etcétera, debe encargarse de una tarea específica de la cual no se
había encargado anteriormente, una tarea que le es ajena, el gobierno de los hombres, de las poblaciones.
3
Si bien se trata de un trabajo de corte teórico, el horizonte temporal que le otorga sentido es la “nueva cuestión social”, para utilizar el
término de Pierre Rosanvallon (
La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia
, Buenos Aires, Manantial, 2004). Ésta se expresa con
crudeza en América Latina a partir de la década de los 80 y adquiere tintes dramáticos en la década siguiente. Es precisamente en los 90 el
momento de producción teórica de los trabajos sobre el Estado por un lado y los
governmentality studies
por el otro
.
Así, planteamos que la
disputa teórica se despliega a partir de los noventa fundamentalmente y que tiene como telón de fondo las transformaciones estructurales
en los países de América Latina recién mencionadas.
4
Vid
. Susana Murillo, “Naturalización de la pobreza y la desigualdad. Efectos políticos y subjetivos de las estrategias del Banco Mundial”,
en
Revista del Centro Cultural de la Cooperación
(
CCC
) [en línea], año 1, núm.1, septiembre-diciembre de 2007, en http://www.centrocultural.
coop/revista/articulo/10/; Dana Borzese,
et al
.,
“Los aprendizajes del Banco Mundial. La resignificación del Estado en la estrategia de lucha
contra la pobreza” en Susana Murillo (coord.),
Banco Mundial. Estado, mercado y sujetos en las nuevas estrategias frente a la cuestión social
,
Buenos Aires, Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini, 2006; José Giavedoni, “Racionalidades políticas en el gobierno
de la pobreza. Hacia una sociología del orden social”, en Máximo Sozzo (comp.),
Por una sociología crítica del control social. Ensayos en honor
a Juan S. Pegoraro,
Buenos Aires, Ediciones del Puerto, 2010.
Introducción
Cuestiones contemporáneas
91
En el marco de los problemas sociales y las debili-
dades que los Estados de América Latina presentan
para hacerles frente, se ha impulsado, en los últimos
veinte años, el estudio de la debilidad de la ley es-
tatal en determinados territorios y de las formas de
organización social alternativas al derecho formal.
Un elemento caracteriza estos trabajos:
5
el recono-
cimiento de que la ausencia del derecho estatal no
implica necesariamente la ausencia de orden.
Estas investigaciones poseen como rasgo general
la identificación de un problema: la existencia de
espacios con bajo o nulo nivel de regulación a través
del derecho formal del Estado o, en su defecto, una
actuación diferenciada del Estado en el espacio social.
Comparten también un punto en común: la afirmación
de la existencia de dos órdenes diferenciados, uno
regido por normas del derecho formal, otro por normas
que se encuentran por fuera de dicho derecho y, mu-
chas veces, transgreden sus preceptos. El problema al
que se han abocado es el de conocer qué es o qué hay
en éste último, partiendo de un supuesto compartido
que es el de la existencia de poderes privados que
hacen valer sus normas a través de mecanismos coer-
citivos que lejos están de asimilarse a la pretensión de
universalidad que el Estado encarna. Dos cuestiones
se desprenden de esta forma de análisis. La primera
de ellas da por sentado que hay una oposición entre
esos dos órdenes y que en aquellos espacios donde la
ley del Estado regula las relaciones sociales, salvo ex-
cepciones, funciona de manera más o menos armónica
y ordenada. La segunda identifica espacios contra-
puestos sobre la base de una perspectiva normativa
del Estado, lo cual conlleva dos consecuencias que
dificultan el entendimiento del problema. Una de ellas
es la existencia de un modelo de Estado proveniente
de las sociedades centrales
6
que permite contraponer
y comparar las deficiencias de los Estados latinoame-
ricanos. La otra, quizás de índole metodológica, es
la partición de este modelo para deducir de él dichas
deficiencias, es decir, se parte de una noción de Estado
para analizar en términos deductivos las diferentes y
múltiples modalidades de intervención que tiene sobre
lo social. Deducir de la noción de Estado sus diferentes
modalidades de intervención, necesariamente condu-
ce a analizar como deficiente, disfuncional o anómala
prác t icas que, desde otra perspec t iva, adquir ir ían una
racionalidad y un papel estratégico en la construcción
del orden social.
Ausencias: la dimensión jurídica del Estado,
el Estado ausente y los poderes privatizados
O’Donnel desarrolló durante la década de los 90 un
prolífico trabajo vinculado con los inconvenientes
que afrontan las democracias latinoamericanas,
problemas que no atañían a la dimensión política de
la democracia, es decir, al régimen, sino que debíann
ser visualizados y analizados teniendo como foco el
Estado, sobre todo en su dimensión legal. Lejos de la
5
Entre otros,
vid
. los de Guillermo O’Donnell (“Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva
latinoamericana con referencia a países poscomunistas”, en
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales
, vol. 33, núm. 130); Peter
Waldmann (
El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana en América Latina
, Caracas, Nuevas Sociedad, 2003.); Michel Mann
(“La crisis del Estado-nación en América Latina”, en
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales,
vol.44, núm.
174, julio-septiembre
de
2004); Boaventura de Sousa Santos (
De la mano de Alicia. Lo social y lo político en la postmodernidad
, Bogotá, Uniandes, 1998) y Carlos
Waisman (“Autonomía, autorregulación y democracia: sociedad civil y Estado bifurcado en América Latina” en
PostData. Revista de Reflexión
y Análisis Político
, núm. 11, abril de 2006).
6
B. de Sousa Santos refiere a las dificultades que entraña trabajar con conceptos propios de las sociedades centrales, aplicándolos a las
sociedades semiperiféricas, como es el caso de Portugal que él mismo analiza. Concretamente se refiere al marco conceptual constituido
por el binomio Estado-sociedad y sus corolarios que “[…] son hoy en día una ‘ortodoxia conceptual’ y que, por eso, su preponderancia en el
discurso político es perfectamente compatible con su falencia teórica” (
op. cit
., p. 139).
El
Estado en crisis
como matriz de análisis de los problemas sociales
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
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Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
revalorización del Estado que se ha hecho en el marco
del neo-institucionalismo
7
que ha recor tado la concep-
ción del Estado en términos meramente administrati-
vos, O’Donnell entendía que debían considerarse otras
dimensiones. Además del aparato administrativo,
el Estado, en su dimensión jurídica, debía proveer
de un conjunto de reglas a través de las cuales los
individuos se organizan, con capacidad de respaldar
su incumplimiento por medio de la violencia. De esta
manera se arribó a una noción de Estado sostenida
por tres pilares: burocracias, ley y símbolos.
8
En un
artículo posterior,
9
el politólogo argentino definía al
Estado a partir de dos sentidos, como entidad terri-
torial y como sistema legal. Como en última instancia
la dimensión que siempre se encuentra presente es la
jurídica, fue ésta, a fin de cuentas, la dimensión que
mayor relevancia adquirió en sus trabajos.
Con esta noción de Estado como punto de par-
tida, este autor acusaba a las actuales teorías de
la democracia de aceptar un supuesto que, por el
contrario, debería ser constatado: que existe un alto
grado de homogeneidad del Estado, territorial y fun-
cionalmente, es decir, las políticas tienen la misma
efectividad y fuerza en todo el territorio y en todos
los estratos sociales, pues “[…] en muchas de las
democracias que están surgiendo, la efectividad de
un orden nacional encarnado en la ley y la autoridad
del Estado se desvanece no bien nos alejamos de los
centros nacionales y urbanos. Pero aún allí, se pone
de manifiesto la evaporación funcional y territorial de
la dimensión pública del Estado”.
10
El espacio social
queda así dividido: una de sus partes es regulada de
manera universalista por el derecho estatal; en la otra,
el Estado se encuentra ausente y es reemplazado por
poderes privados que compiten con él. Estos espacios
son analizados a través de la cartografía cromática de
la división del espacio social en zonas azules, verdes y
marrones.
11
Estas zonas refieren a diferentes maneras
en que el Estado se encuentra presente o ausente de
ellas, en función de dos dimensiones: la funcional
(burocracias razonablemente eficaces) y la territorial
(existencia de una legalidad efectiva y homogénea
en el territorio).
Mazzuca,
12
a su vez, entiende que estas dos di-
mensiones no son equivalentes, ya que en la dimen-
sión territorial que supone la ausencia de la ley el
problema que está enunciando es la falta del rasgo
característico del Estado, el dominio territorial, es
decir, la entidad estatal carece de los atributos que
lo definen como tal: monopolio de la
violencia
en un
territorio
con el fin de imponer la
ley
. Mientras que
en la dimensión funcional, el problema se encuentra
7
Theda Skocpol (“El Estado regresa al primer plano: estrategias de análisis en la investigación actual” en
Zona Abierta
, núm. 50, 1989)
realiza un análisis del Estado desde un punto de vista ciertamente novedoso, explicando al Estado, no desde la sociedad civil, sino como
poseedor de una relativa autonomía. Su preocupación central se encuentra en la autonomía de los Estados y en sus capacidades, condiciones
indispensables para cumplir ciertas políticas y objetivos propios y de manera autónoma, dejando de ser un mero reflejo de la sociedad civil
y sus grupos. Por su parte Sikkink (“Las capacidades y la autonomía del Estado en Brasil y la Argentina. Un enfoque neoinstitucionalista”
en
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales
, vol. 32, núm. 128, Buenos Aires,
IDES
, 1993), abandonando las categorías de “fuerte”
y “débil” para analizar los Estados de Argentina y Brasil en términos comparativos, indaga en la infraestructura institucional del Estado.
A partir de una serie de indicadores constata la eficacia o ineficacia administrativa del Estado. Finalmente, Peter Evans (“El Estado como
problema y como solución”, en
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales
, núm. 140, Buenos Aires,
IDES
, 1996), a partir del concepto
“autonomía enraizada”, cuestiona la idea de aislamiento presente en el enfoque weberiano sobre la burocracia, entendiendo que existen
vínculos y canales de comunicación entre las burocracias y la sociedades civil, sectores privados.
8
G. O’Donell, “Apuntes para una teoría del Estado”, en Oscar Oszlak (comp.),
Teoría de la burocracia estatal
, Buenos Aires, Paidós,1984. N.E.
9
G. O’Donell, “Teoría democrática y política comparada”, en
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales
, vol. 39, núm. 156, 2000.
10
G. O’Donell, “Acerca del Estado…,
op. cit
., p. 169.
11
Esta conceptualización nos parece ser la más representativa, sin embargo, en otros trabajos (“Las poliarquías y la (in)efectividad de
la ley en América Latina”, en Juan E. Méndez
et al
.,
La (in)efectividad de la ley y la exclusión en América Latina
, Buenos Aires, Paidós, 2002 y
“Otra institucionalización”, en
Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización
, Buenos Aires, Paidós, 2004), O’Donnell
se refiere a fenómenos similares en términos de “sistemas subnacionales de poder” o “instituciones informales”, lo que da cuenta que los
problemas que enuncia a comienzo de los 90 son una constante preocupación en su labor intelectual.
12
Sebastián Mazzuca, “Los silencios de la poliarquía”, en
Revista Argentina de Ciencia Política
, núm. 2, 1998.
Cuestiones contemporáneas
93
en la aplicación de la ley, un problema correspondien-
te a las burocracias del Estado y no a los atributos
constitutivos del mismo.
13
Así, los problemas que
presenta la primera dimensión ponen en discusión
la existencia o no del Estado en función de los atri-
butos que lo definen, mientras que los problemas
que enuncia la segunda de ellas colocan en tela de
juicio la manera en que un Estado ya constituido
interviene. Esta distinción da cuenta de los dos ti-
pos de inconvenientes que presentan los abordajes
politológicos aquí presentados: en primer lugar, la
debilidad del Estado o, en su defecto, su franca au-
sencia, es decir, su incapacidad de imponer la ley de
manera homogénea en todo el territorio. En segundo
término, la disfuncionalidad del Estado, donde ya no
se reclama su presencia homogénea, sino su buen
funcionamiento denunciándose el mal desempeño
de ciertos aparatos del mismo.
En la caracterización de O’Donnell, las “zonas ma-
rrones” indicarían una baja o nula presencia de ambas
dimensiones, tanto la funcional como la territorial,
es decir, burocracias ineficaces y heterogeneidad te-
rritorial de la ley: intervenciones ilícitas de la policía
en barrios pobres, práctica de la tortura y ejecuciones
sumarias, negación de los derechos de la mujer y de
minorías, impunidad del tráfico de drogas y niños
abandonados en las calles, etcétera. Al mismo tiempo,
la existencia de poderes privados o privatizados, en
la medida en que los poderes de
facto
son ejercidos
muchas veces por agentes del Estado, establecen
circuitos de poder que operan según procedimientos
incompatibles con la legalidad que regula el territorio
nacional. En estos espacios de poder, los derechos y
las garantías de legalidad democrática tienen poca
o nula efectividad. Se trata de una alteración de la
dimensión pública del Estado, cooptado por poderes
privados y relaciones privadas.
Existe una clara delimitación, se enuncia una
línea invisible que diferencia dos tipos de órdenes, re-
gidos por lógicas diferentes y que poseen finalidades
diferentes. Mientras uno se encuentra atado a formas
de regulación fuertemente arraigadas o sostenidas
por poderes privados, con fines particularistas, el
otro es una forma de regulación formal, estatuida
a través de mecanismos institucionalizados y que
lo guía una finalidad universalista. En resumen, las
“zonas marrones” sólo son analizadas en términos
negativos por ausencia o mal desempeño del Estado,
en otras palabras, ausencia o mal aplicación de la
ley, cuya ejemplificación se encuentra en la noción
de “legalidad trunca”,
14
es decir, una legalidad no
realizada.
Disfuncionalidades: el Estado generador
de incertidumbres y su mal funcionamiento
Si en las páginas anter iores se ha ident ificado la cons-
titución de un régimen dicotómico –donde al Estado
se le oponen poderes privados o privatizados– en el
este apartado el Estado se presenta en algunos casos
como un ausente y, en otros, como principal actor en
la producción de espacios con baja intensidad de la ley,
caracterizado por el mal funcionamiento de sus buro-
cracias. Estos dos fenómenos condensan dos maneras
específicas de entender el Estado, dos tesis presentes
en Waldmann: la noción de “Estado anómico”, por un
lado, y la de “antiorden”, por el otro.
15
La
anomia
, como uno de los conceptos claves en
las ciencias sociales, alude a aquellos fenómenos que
atentan contra la integración y/o la regulación social
y que tienen su origen en el seno de lo social, producto
de cambios acelerados, donde las pautas de compor-
tamiento dejan de suministrar un marco regulatorio
13
La noción de “poder infraestructural” que Michel Mann desarrollara (
Las fuentes del poder social,
II
. El desarrollo de las clases y los Estados
nacionales, 1760-1914
, Madrid, Alianza Editorial, 1997), se encuentra íntimamente vinculada a esta “dimensión funcional” del Estado en
O’Donnell.
14
G. O’Donnell, “Las poliarquías…”,
op. cit
., p. 327 y “Acerca del Estado…”
op. cit
., p. 172.
15
P. Waldmann,
op. cit
.
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común a las interacciones. Si bien la situación social
anómica se genera en el seno de las relaciones sociales,
en América Latina uno de los principales productores
de anomia es, paradójicamente, quien debe procurar
atenuar sus márgenes en la mayor medida posible, es
decir, el Estado. El Estado latinoamericano, por me-
dio de una sistemática violación de sus normas por
par te de sus propias agencias, genera una sensación de
incertidumbre y desconcierto que resulta en una total
ausencia de reglas claras que proporcionen una or ien-
tación al comportamiento social. De esta manera, “El
Estado latinoamericano no ofrece a los ciudadanos
ningún marco de orden para su comportamiento en
el ámbito público, sino que es más bien una fuente
de desorden”,
16
y esto debido a que el propio personal
estatal, funcionarios de la administración, jueces y
policías, son quienes principalmente no cumplen con
las leyes estatales. Por lo tanto, no se trata simple-
mente de un vacío estatal, de una ausencia de Estado
o de desviaciones específicas del personal estatal, sino
de una generalización de la anomia producto del papel
activo de las burocracias del Estado. La noción misma
de
Estado anómico
indica una situación estructural, no
sólo unos comportamientos anómicos específicos de
algunos funcionarios del Estado, sino una situación
generalizada e instalada.
A esta situación social se suma otro fenómeno
que referimos al inicio, donde el Estado no puede
garantizar los principios básicos de la soberanía, el
monopolio de la violencia y de la tributación, oca-
sionando la aparición de zonas reguladas por normas
informales. Estos espacios se caracterizan por la no
aplicación o la aplicación diluida de la ley debido a
presencia de asociaciones guerrilleras, cárteles del
narcotráfico, terratenientes y barrios marginales de
las grandes ciudades dominados por bandas de de-
lincuentes. El sociólogo emérito de la Universidad de
Augsburgo señala que “en estas zonas a las que la ley
no llega, y en las que la fuerza y la violencia tienen
prioridad frente al derecho, tienen vigencias ‘reglas
naturales’ muy poco parecidas a las normas formales”.
17
Estos espacios donde el derecho formal convive con
la fuerza y la violencia poseen, sin embargo, lo que
el de Turingia denomina “reglas naturales”, es decir,
espacios sociales sustraídos a los efectos del derecho
formal, cuyos marcos regulatorios entonces, no se
deben buscar en las normas jurídicas sino en normas
que se oponen
tet a tet
a ellas. Waldmann denomina
a esta ausencia casi completa del Estado en determi-
nados espacios,
antiorden
, donde la ley no se aplica
o solo se aplica en forma diluida. En estos espacios,
no sólo hay intento de sustraerse a la leyes formales,
sino que “[…] se aspira a conformar, además, una
norma social contraria”.
18
Por ende, aquí se encuentra
la característica distintiva de estos espacios, la de
presentarse como contracara feroz del orden legal y, en
otras palabras, pensar los espacios sociales relegados
como espacios donde fuerzas sociales se sustraen al
poder del Estado y se constituyen en contraparte de
ese orden deseado.
Las características de oposición y externalidad
del Estado son patentes en estos enunciados, un de-
recho formal que queda desactivado y, en muchos
casos, es sustituido por normas informales contrarias
sostenidas por la fuerza y la violencia privada. Esto
conduce a pensar en un Estado que se opone a estos
espacios y que queda en situación de exterioridad
frente a ellos. Este
antiorden
borra el límite entre lo
público y lo privado, entre el individuo y el ciudada-
no, la universalidad y la igualdad ante la ley se sus-
tituyen por las relaciones particularistas motoriza-
das por los poderosos, el poder sustituye al derecho.
A este
antiorden
Waldmann lo denominará de una
manera específica,
autonomía a la sombra del Levia-
tán
, donde el derecho formal es cuestionado por un
sistema alternativo de reglas. Uno de los ejemplos
16
P. Waldmann,
op. cit.
, p. 16.
17
Ibid.
, p. 73.
18
Ibid.
, p. 74.
Cuestiones contemporáneas
95
que utiliza es el de las villas miserias presentes en
todas las metrópolis latinoamericanas: “[…] estas
villas miserias se han transformado en espacios en
los cuales en gran parte el Estado no existe y que
tienen sus propias leyes. En la medida en que los
representantes y los órganos del Estado se han ido
retirando (o fueron echados), aspirantes alternativos
al poder han ganado importancia”.
19
Esta manera de
pensar el problema de espacios vulnerados como si
fueran territorios al margen de cualquier legalidad,
exentos de las relaciones de poder que se dirimen
en el ámbito estatal y que compiten con el Estado,
impide ver la complejidad del fenómeno y las intrin-
cadas relaciones que se construyen con determinadas
entidades estatales.
20
Debilidades: poder despótico y debilidades
del poder estatal de penetración
En una valiosa obra que lleva como título
Las fuentes
del poder social
, el autor, en una franca línea de con-
tinuidad con las teorizaciones sobre el Estado de Max
Weber, diferencia dos dimensiones del poder estatal.
El poder despótico que refiere al poder que poseen
las elites estatales sobre la sociedad civil: “[…] los
actores que se localizan fundamentalmente dentro
del Estado poseen un cierto espacio donde operan
con intimidad, cuyo grado varía según la habilidad
de los actores de la sociedad civil para organizarse
centralmente […]”,
21
es decir, la capacidad del Estado
para
tomar decisiones
sin negociaciones. La segunda
dimensión es el poder infraestructural que refiere a
“[…] la capacidad institucional de un Estado central,
despótico o no, para penetrar en sus territorios y
llevar a cabo decisiones en el plano logístico”,
22
en
otras palabras, la capacidad de
realizar decisiones
en el territorio a través de infraestructuras que pe-
netran en él, independientemente de quién y en qué
forma se han tomado esas decisiones. Se trata de dos
dimensiones del poder estatal y no de modalidades
contrapuestas de su ejercicio. No son dos formas de
ejercicio del poder, sino una forma que se desdobla
en dos instancias: decisión y ejecución. Al mismo
tiempo, el poder infraestructural se gradúa, lo que
significa que la presencia del Estado en determinados
espacios sociales se produce según diferentes niveles
de intervención en esos espacios, no tanto en térmi-
nos de presencias o ausencia.
Mann expresa que el gran problema que los paí-
ses de América Latina atraviesan no es el grado de
democratización logrado ni las características de su
toma de decisiones ni menos la dimensión del poder
despót ico, sino la penetración del Estado en el terr i-
torio, el poder infraestructural. En este sentido, la
honda crisis estructural que se abate sobre América
Latina (niveles de pobreza, violencia y desigualdad
como características fuertemente instaladas) aten-
ta contra el fortalecimiento infraestructural del po-
der estatal:
Las infraestructuras estatales sólo son universales
en teoría porque en la práctica no penetran de forma
uniforme en los territorios del estado. Las infraes-
tructuras de policía y justicia están debilitadas por
efecto de la violencia, a la que las agencias estatales
responden infringiendo los derechos humanos de
una manera que tiende a fragmentar la autoridad
19
Ibid.
, p. 97.
20
No expresamos que estos territorios no existan, sino que no existen absolutamente desligados del poder estatal. Aún en los casos de
las
favelas
de Río de Janeiro y San Pablo, donde las injerencias del Estado parecen ser absolutamente extrañas y las organizaciones del
narcotráfico parecen controlarlo todo, los Centros de Moradores que se encuentran emplazados en ellas y que actúan a la manera de un
órgano que regula las relaciones y los problemas de sus habitantes, no sólo se encuentra en estrecha relación con las fuerzas de seguridad,
sino que desempeñan un papel de vital importancia en esferas de la alta política.
Vid
. Carlos Amorin,
CV
-
PCC
. A irmandade do crime
, Rio de
Janeiro, Editora Record, 2006 y Caco Barcellos,
Abusado. O dono do morro Dona Marta
, Rio de Janeiro, Editora Record, 2006.
21
M. Mann,
Las fuentes del poder social
II
…, op. cit.,
p. 89.
22
Ibid.
, p. 90.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
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Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
del estado. Las infraestructuras tributarias y de
servicios sociales están, a su vez, debilitadas por la
corrupción y el “amiguismo”, y en los hechos operan
otorgando privilegios a las redes clientelares de los
políticos en el poder. La violencia debilita la ley, y el
patrimonialismo subvierte la democracia.
23
Un poder infraestructural efectivo supone la capa-
cidad del Estado para extraer recursos del territorio
y devolverlos en términos de servicios y bienes pú-
blicos, sin embargo, en Amér ica Lat ina estos mismos
poderes no penetran de manera uniforme en el terri-
torio. Los Estados latinoamericanos se enfrentan al
problema del persistente y paulatino agravamiento
de la desigualdad social.
Cabe destacar que los dos grandes problemas en
términos de debilidad de los poderes infraestructura-
les que enuncia Mann, son, en términos weberianos,
const itut ivos de los mismos Estados: el monopolio de
la violencia y la tributación fiscal. El poder de policía
actúa mal por exceso en el uso de la fuerza, utilizada
para responder a otra violencia. Por su parte, el poder
tributario actúa mal porque se encuentra impreg-
nado de corrupción y los servicios sociales son defi-
cientes o no existen. Sin embargo, en estos casos, la
gradualidad que se ha señalado no opera, ya que no
se trataría de una alta o baja penetración del poder
infraestructural, sino de una eficiente, correcta,
adecuada penetración. Como se observa, el criterio
cuantitativo de gradualidad entre la baja y la alta
penetración se transforma en un criterio cualitativo
entre una correcta o inadecuada penetración del
poder estatal. No hay duda que en los barrios margi-
nales que pueblan las metrópolis de América Latina,
la policía se encuentra presente, ha penetrado y, en
muchos casos, es uno de los principales actores que
configuran de determinada manera el territorio y las
relaciones sociales que se constituyen.
24
En estos
casos se podría hablar de una exitosa penetración, sin
embargo, el poder infraestructural no sólo se define
por el grado de penetración, sino por la finalidad que
lo guía. Éste es el elemento que aparece en la teori-
zación de Mann, un poder infraestructural alto no es
meramente el que ha logrado penetrar en el territorio,
sino el que lo ha hecho con la finalidad de extraer
recursos del territorio a través de canales adecuados
y devolver por medio de bienes y servicios públicos.
Por lo tanto, en la noción de poder infraestructural,
se cruzan dos variables para definirlo: el nivel de
penetración efectiva y la lógica de esa penetración,
dos variables que no son independientes entre sí.
Por otro lado, al igual que O’Donell y Waldmann,
Mann entiende que los Estados de América Latina
mantienen fuertes y estables a las instituciones de
la poliarquía, es decir, la toma de decisiones se realiza
de modo más o menos democrático. De la misma ma-
nera, al igual que los autores anteriores, el problema
se encuentra en la dimensión del Estado, en su debi-
lidad para penetrar en determinados territorios. La
diferencia entre ellos estriba en que los dos primeros
encontraron un orden ante la ausencia o debilidad del
Estado (instituciones informales en el caso de O’Do-
nnell y
antiorden
regido por reglas naturales en el de
Waldmann), mientras que Mann no ve más que vio-
lencia que alimenta el mal desempeño de los poderes
infraestructurales de policía.
Estas diferentes perspectivas colocan el foco de
atención en la situación de crisis del Estado en Amé-
rica Latina. Precisamente, las matrices de ausencias,
disfuncionalidades y debilidades del Estado, permite
identificar el lugar desde el cual se analiza al Estado
mismo y a los fenómenos sociales preocupantes que
involucran al mismo. Es la cr isis del Estado la que per-
mite, en gran medida, explicar ciertos problemas so-
ciales como la violencia social, la exclusión social, la
ausencia normativa, la pobreza y la exclusión social,
23
M. Mann, “La crisis del Estado-nación…”,
op. cit
., p. 196.
24
Vid
. Cristian Alarcón,
Cuando me muera quiero que me toquen cumbia. Vidas de pibes chorros
, Buenos Aires, Editorial Norma, 2003; Loïc
Wacquant,
Las cárceles de la miseria
, Buenos Aires, Manantial, 2000.
Cuestiones contemporáneas
97
crisis que traduce la idea de repliegue, de desmante-
lamiento. Por ello, del paradigma
Estado en crisis
se
debe pasar otro que se centre en la
crítica al Estado
como forma de análisis social y, al mismo tiempo,
pensamiento estratégico de transformación.
25
El exhaustivo trabajo de Robert Castel (
La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado
, Buenos Aires, Paidós Ibérica,
1997) sobre las transformaciones de la sociedad salarial en Francia, al igual que el trabajo de Pierre Rosanvallon (
La nueva cuestión social.
Repensar el Estado providencia
, Buenos Aires, Manantial, 2004) constituyen excelentes estudios sobre este proceso en las sociedades cen-
trales europeas. Para el caso argentino,
vid
. Alberto Barbeito y Rubén Lo Vuelo (
La modernización excluyente. Transformación económica y
Estado de Bienestar en Argentina
, Buenos Aires, Losada, 1995).
26
L. Wacquant (
op. cit.
) pone énfasis en el paso del
Estado providencia
al
Estado penitencia
, aludiendo al reforzamiento del sistema penal al
tiempo que se producía un debilitamiento de los sistemas de seguridad social. Lo importante de esta perspectiva es el planteo en términos
de transformación del Estado y no en términos de retiro o repliegue.
27
Haidar realiza un análisis en el que pone en diálogo la perspectiva de la sociología histórica entre los que se encuentra Mann como uno
de sus referentes y la perspectiva de la gubernamentalidad. La autora considera posible articular ambas perspectivas, en la medida que
ambas se distancian de la ‘ortodoxia conceptual’ propia de la filosofía política y de la sociología clásica en torno a la manera de pensar el
Estado y su relación con la sociedad. Si bien no desconocemos la necesidad de hacer dialogar a tradiciones diferentes, hacerlas ‘traducibles’
unas con otras, consideramos que entre las mencionadas existe un hiato insalvable en la medida que la sociología histórica parte de la
distinción conceptual entre Estado y sociedad, se ancla en esa clave epistemológica y no problematiza dicha distinción. Por el contrario,
consideramos la distinción entre Estado y sociedad como un
dispositivo epistémico
más que como una clave conceptual, por lo que forma
parte de una particular manera de pensar y reproducir el orden social.
Vid
. Victoria Haidar “El ‘descentramiento’ del Estado en el análisis
del poder (político): un diálogo crítico entre la sociología histórica y el enfoque de la gubernamentalidad”, en
Espacio Abierto. Cuaderno
Venezolano de Sociología,
vol. 14, núm. 2, abril-junio de 2005.
28
Michel Foucault, “El sujeto y el poder”, en Hubert L. Dreyfus y Paul Rabinow,
Michel Foucault. Más allá del estructuralismo y la hermenéu-
tica
, Buenos Aires, Nueva Visión, 2001.
Crítica del Estado
Los fenómenos de desafiliación y pobreza llaman la
atención no sólo por el dramatismo que entrañan,
sino por el particular papel que desempeñan las
autoridades políticas en esta nueva configuración
social. Esta curiosidad se encontraba abonada por la
fuerte presencia de la perspectiva que hacía recaer
en el repliegue del Estado el eje a través del cual se
comprendía el proceso de transformación política y
social de América Latina en las últimas décadas. El
retroceso del Estado frente al avance del mercado se
constituía en el prisma predominante que permitía
entender el fuerte proceso de desestructuración
social sufrido en Latinoamérica y en occidente,
aunque con rasgos y puntos de anclaje bastante
diferentes según los casos.
25
La fuerte presencia
de esta perspectiva del retiro del Estado, al mismo
tiempo que permitía entender las nuevas formas que
adquiría lo político y la relación público-privado,
dejaba en penumbras otros fenómenos, ya que si
bien reconocemos que hubo un repliegue de ciertos
aspectos del Estado (como agente privilegiado del
desarrollo económico), hubo un reforzamiento de
otros, tales como la dimensión represiva
26
y, la que
aquí interesa, su dimensión asistencial, por ello es
necesario reconvertir la perspectiva del “repliegue
del Estado” en la perspectiva del “gobierno de la
pobreza”.
27
Pensar el gobierno como una modalidad de ejer-
cicio del poder que se inscribe sobre las acciones de
otros,
28
no obligando a un determinado comporta-
miento sino ofreciendo, instituyendo un campo más
o menos amplio de posibilidades, un margen más o
menos calculado entre el que se actuará, nos conduce
a plantear ciertas características generales de esta
forma específica de ejercicio del poder, el
gobierno
de la pobreza
.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
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La multidimensionalidad del gobierno
Se reconocen en el “gobierno de un problema”
29
una
multiplicidad de formas y agentes de intervención.
A diferencia de las nociones más clásicas de la teoría
política donde el gobierno remite a una instancia pú-
blica, la perspectiva de la gubernamentalidad le pres-
ta menos atención a las instituciones (especialmente
estatal) y se centra en la articulación de raciona-
lidades, prácticas, discursos de diferentes autori-
dades en dominios específicos. El gobierno –como
forma específica en el ejercicio del poder que incide
en el comportamiento de los sujetos–, es un complejo
conformado por diferentes autoridades (públicas,
judiciales, espirituales, financieras, empresarias,
sociales, familiares, etcétera);
30
por ende, se debe
reconocer la pluralidad de instancias públicas y pri-
vadas involucradas en el tratamiento de un problema,
evitando concentrar la mirada en el Estado como
exclusiva entidad que, en ciertos casos, abusa de su
poder mientras que, en otros, se debilita. Es necesa-
rio articular las racionalidades y las tecnologías de
diferentes autoridades implicadas y que no siempre
actúan coherente y sistematizadamente.
Si se considera el problema del abastecimiento
de servicios públicos a los sectores populares –como,
por ejemplo, la energía y el agua– como uno de los
grandes retos de toda política pública, entonces,
esta multiplicidad de instancias se pone claramente
de manifiesto a la hora de dar soluciones a dichos
problemas. En este sentido, tanto las empresas
31
–a
través de sus resoluciones, reglamentos y formas con-
cretas– como las autoridades judiciales intervienen
en los barrios cuando de casos de corrupción y robo
de energía o agua se trata. También deben combatir
a los empleados ‘infieles’ de las empresas que realizan
conexiones ilegales en los barrios. De esta manera, el
gobierno no podría ser explicado apelando solamente
a la debilidad de la instancia estatal para intervenir
en esos espacios ni tampoco aludiendo a la fortaleza
del Estado para regular el problema; es pues el go-
bierno resultado de una articulación entre diferentes
instancias públicas y privadas.
Hiperestatalización asistencial
El retiro o repliegue del Estado –si bien enuncia un
fenómeno referido a ciertos roles de éste (actor pri-
vilegiado del desarrollo económico)– encubre más de
lo que devela, tal es el caso del fenómeno de inflación
del Estado en su dimensión asistencial.
32
Aunque
pareciera obvio, no lo es el carácter positivo que la
noción de
hiperestatalización asistencial
le asigna.
Lejos de conceptualizar por la negativa (debilidad o
repliegue) el papel del Estado, esta noción lo hace
por la positiva, es decir, por lo que produce, por su
presencia y por las maneras de intervención que lleva
29
El gobierno de la seguridad (Enrique Font, “Transformaciones en el gobierno de la seguridad: análisis exploratorio de conceptos y
tendencias. Su relevancia en Argentina”, en M. Sozzo, (coop.),
Seguridad urbana. Nuevos problemas, nuevas perspectivas. Pensar alternativas
teóricas y políticas sobre la cuestión criminal
, Santa Fe, Universidad del Litoral, 1999); el gobierno de la salud (M. Foucault, “Incorporación
del hospital a la tecnología moderna” e “Historia de la medicalización”, en
La vida de los hombres infames
, La Plata, Altamira, 1996); el
gobierno de los niños (M. Foucault,
Los anormales. Curso en el Collège de France (1974-1975)
, Buenos Aires,
FCE
, 2000); el gobierno de las fa-
milias (Jacques Donzelot,
La policía de las familias. Familia, sociedad y poder
, Buenos Aires, Nueva Visión, 2008); el gobierno de la actividad
económica (Nikolas Rose, “Governing ‘Advanced’ Liberal Democracies” en Andrew Barry
et al
. (eds.),
Foucault and Political Reason. Liberalism,
Neo-Liberalism and Rationalities of Government
, Chicago, Chicago University Press, 1996) tratan de problemas que son abordados a través
de esta modalidad específica y en el cual están involucrados múltiples instancias, no sólo la estatal. Autoridades religiosas, familiares, los
medios de comunicación, la justicia, la escuela, los pedagogos, los médicos, las obras sociales, etcétera, en su conjunto constituyen una
manera específica de gestionar un problema.
30
N. Rose y Peter Miller, “Political Power beyond the State: Problematics of Government”, en
The British Journal of Sociology
, vol. 43, núm.
2, 1992.
31
En la zona central de Argentina, tres importantes provincias cuentan con empresas de carácter público, Santa Fe, Córdoba y Entre
Ríos.
Vid
. J. Giavedoni, “Gobierno de la pobreza. El problema del suministro de energía en barrios pobres de la ciudad de Rosario”
,
Rosario,
Universidad Nacional de Rosario, 2010 (tesis doctoral en Ciencia Política).
32
Esta
hiperestatalización
también se produce en su dimensión represiva, la llamativa inflación penal del Estado.
Vid
. L. Wacquant
op. cit.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
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adelante. Esta inflación puede corroborarse, caso
argentino por ejemplo, comparando el gasto público
consolidado que, de 1980 a 2004, se ha mantenido más
o menos estable: de un 28% a un 31%. Sin embargo,
comparando el gasto económico con el gasto en po-
lítica social, la inflación asistencial y la contracción
económica se ponen manifiestamente en evidencia.
El gasto económico en rubros como energía y com-
bustibles, se contrajo, debido a las privatizaciones,
de 2.81% a 0.35%. Asimismo, en lo que refiere al
sector servicios, descendió de 2.38% a 0.91% como
resultado de la venta de Aerolíneas Argentinas y otros
servicios. Por el contrario, el gasto en política social
aumentó de un 12.93% al 20.29%, representando unos
60,000 millones de dólares anuales. Entre éstos, los
sectores que más aumentaron fueron los de promoción
social y asistencia social, disminuyendo el gasto en
infraestructura y vivienda.
33
También los programas
públicos que se acoplan a la vida cotidiana y privada
de los sectores populares (desde la niñez hasta la
adultez, como los programas nacionales, provinciales
y municipales en lo referido al trabajo, la recreación y
la reproducción) evidencian esta
hiperestatalización
.
Esto da cuenta de cómo instituciones del Estado, a
través de programas y proyectos, se implican en los
diferentes momentos de la vida de los sujetos popu-
lares (desde niños hasta adultos) y en los diferentes
aspectos de la misma (desde la recreación hasta la
capacitación laboral y el cuidado alimentario).
En este sentido, Barry y otros han expresado
que
es un error ver al neoliberalismo como una respuesta
política negativa al ‘welfarismo’ o corporativismo de
las décadas anteriores, es decir, en los términos en
que planteando aquí el problema, la idea de ‘repliegue’
del Estado oscurece más de lo que devela. La noción
imperante de
retreat from the State,
es comprendida
como “[…] una técnica positiva de gobierno; quizás
estamos atestiguando una ‘desgubernamentalización
del Estado’ pero seguramente no una ‘desgubernamen-
talización’
per se
”.
34
En el caso que se está analizando,
si se ha producido una desgubernamentalización del
Estado, ésta no ha sido en la dimensión asistencial ni
represiva del mismo. En todo caso, en su dimensión
asistencial se conjuga con otras formas de gobierno
que involucra a las comunidades y los sectores invo-
lucrados a través del ‘empoderamiento’ y la ‘respon-
sabilización’ de los mismos.
35
La inclusión en tanto excluidos
Se trata de un proceso que –refiriendo al proceso
de “desuniversalización” de bienes públicos, a la
paulatina focalización de políticas sociales y, por
consiguiente, a la constitución de ciudadanos de
segunda categoría que acceden a servicios cada vez
más degradados– supone una gestión diferencial
sobre las poblaciones que consolida la desigualdad
al centrarse en la constitución y naturalización de
las nociones condiciones mínimas o mínimos bioló-
gicos
36
que le corresponde garantizar al Estado.
33
Esta información fue extraída de una ponencia que Aldo Isuani presentara en un seminario dictado en la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, Argentina, en marzo de 2009. Sin embargo, sin quitarle peso a la evidencia
que esta información presenta, no debemos olvidar el panorama social que presentaba el país luego de la crisis de 2001. En este marco, es
absolutamente razonable que aumente el gasto en política social en una situación donde la pobreza se extendía al 50% de la población.
34
A. Barry,
et al
., “Introduction”, en A. Barry
et al.,
op. cit.
, p. 11.
35
Vid
. S. Murillo,
“Naturalización de la pobreza…”,
op.cit.,
2007; P. Aguilar,
et al.
, “Empoderamiento, lazo comunitario y construcción de
subjetividades. Aproximación en estrategias de lucha contra la pobreza en documentos del Banco Mundial”, en S. Murillo, (coord.),
Banco
Mundial. Estado, mercado y sujetos.
.., op. cit
.
36
Sonia Álvarez Leguizamón, “Capital social y concepciones de pobreza en el discurso del Banco Mundial, su funcionalidad en la ‘nueva
cuestión social’”, en Luciano Andrenacci (org.), C
uestión social y política social en el Gran Buenos Aires
, Buenos Aires, Instituto del Conurbano/
Universidad Nacional de General Sarmiento/Ediciones Al Margen, 2001.
Cuestiones contemporáneas
100
El paso de los beneficios sociales universales
37
a
una política social focalizada provoca transformaciones
muy profundas, en términos materiales, debido a la
paulatina degradación de los servicios ofrecidos y, en
términos simbólicos, instalando una ruptura en lo social
entre aquellos que reciben sin dar y aquellos que dan sin
recibir. En relación a esta ruptura, Bauman identifica
como una de las herramientas para desarticular esa idea
de universalidad, las investigaciones de ingresos, los
estudios sobre el estado financiero de una persona o
familia para determinar si tiene o no derecho a recibir
asistencia: “[…] si la prestación de servicios se ve limi-
tada por una investigación de ingresos, la comunidad
queda dividida entre quienes dan sin conseguir nada a
cambio y los que consiguen sin dar.”
38
Esta investigación
de ingreso traslada la carga de la prueba a los sectores
desfavorecidos, son ellos no en tanto miembros de una
comunidad, ciudadanos portadores de derechos, sino
en tanto poseedores de carencias que deben demostrar
quiénes deben demandar la ayuda.
Las transformaciones materiales que la focaliza-
ción provoca es el continuo deterioro de la calidad de
los ser v icios sociales br indados por el Estado.
39
Basta
con recorrer los dispensarios en los barrios margina-
les, las escuelas e, inclusive, los hospitales, donde la
falta de insumos, las dificultades infraestructurales
y los problemas salariales son una constante y un
paisaje natural dentro de este tipo de reparticiones
públicas. Es en este sentido más palmario como se
manifiesta el rol desempeñado por el Estado, no en
términos de garante de un derecho, sino como satis-
factor de una necesidad, las exigencias se devalúan,
tanto para quien debe satisfacer (‘al menos es algo’)
como para quien demanda esa necesidad (demandar
subsidios más que exigir derechos). Esto se traduce en
la garantía de acceso sólo a mínimos biológicos indis-
pensables y a la producción de una ruptura social.
Al mismo tiempo, la inclusión en tanto excluidos
a través de políticas asistenciales focalizadas pro-
pias de la gubernamentalidad neoliberal, adquiere
sentido con la entronización de la ‘pobreza absoluta’
como problema social central, independizándolo de la
cuestión económica, convirtiendo esos dos campos en
espacios autónomos, con dinámicas y lógicas propias
cada uno. Foucault expresaba que la característica
de las políticas sociales del neoliberalismo puede en-
contrarse en la introducción de la categoría de
pobre
y
pobreza
, como términos que designan un problema
y un sector social específico. A diferencia de las po-
líticas de bienestar o políticas más o menos sociali-
zantes que desconocían la categoría de
pobre
–ya que
se trataba de políticas que se dirigían a la ‘pobreza
relativa’ a través de la intervención en el plano eco-
nómico–, las políticas sociales del neoliberalismo se
dirigen hacia ese conjunto de la población nominado
como
pobres
, a través de la autonomización del campo
social respecto al económico, es decir, dirigiéndose a
la pobreza absoluta.
40
37
Como muy bien lo indicaran Barbeito y Lo Vuolo (
op. cit
., p. 120) el esquema del Estado de bienestar en Argentina posee particularidades
que no lo asemejan del todo a los modelos institucionales llevados a cabo en las sociedades centrales. Una lógica política de permanente
negociación entre las diferentes fuerzas políticas y sociales, una visión meramente instrumental del Estado como herramienta de consolida-
ción de lealtades invadió la constitución del entramado institucional del Estado de bienestar argentino que, “junto al discurso universalista,
englobador y solidario, convive una realidad fragmentada, particularista y corporativista”.
38
Zygmunt Bauman,
Trabajo, consumismo y nuevos pobres
, Barcelona, Gedisa, 2005, pp. 79-80.
39
Respecto al área salud, para 1987 se estimaba que el 45% de menores de 14 años de familias pobres pauperizadas no tenían cobertura
alguna y que el 56% correspondientes a familias pobres estructurales tampoco (A. Barbeito y R. Lo Vuolo,
op. cit.,
p. 138). Asimismo, Susana
Belmartino (“Los servicios de atención médica: un legado histórico de fragmentación y heterogeneidad”, en Susana Torrado, (comp.),
Población
y bienestar en la Argentina del primero al segundo centenario. Una historia social del siglo
XX
, Buenos Aires, Edhasa, 2007) realiza una inquietante
reseña del proceso de deterioro del sistema de salud en Argentina, dando cuenta de la conformación de un subsistema público de atención
médica empobrecido utilizado por los sectores más desfavorecidos, frente a los sistemas prepagos destinado a aquellos sectores con cierta
capacidad de pago. Si bien la autora señala la complejidad y heterogeneidad del sistema de salud, centrado alrededor de las obras sociales
de los sindicatos y la existencia de un subsistema público con problemas de recursos destinado casi exclusivamente para indigentes, la alta
cantidad de asalariados hacía que la población se encuentre cubierta en su gran mayoría a través de las primeras. El problema se evidencia con
el proceso de ‘desalarización’.
40
M. Foucault,
Nacimiento de la biopolítica
, Buenos Aires,
FCE
, 2007, p. 246.
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Año LVII, núm. 214, enero-abril de 2012, pp. 89-109, ISSN-0185-1918
Cuando se habla de
gobierno de la pobreza
, se quiere
decir una modalidad específica en el ejercicio del poder
sobre un sector específico de la población. Ahora bien,
en primer término, este sector debe ser constituido
como tal para ser gobernado, deben configurarse ciertos
fenómenos en términos estadísticos de modo tal que
esa codificación permita ingresarlos en un marco de
cálculos y probabilidades. No se debe dar por sentado
el objeto sobre el cual recaen las políticas públicas –en
este caso, la pobreza–, sino dar cuenta de la constitu-
ción de ese objeto, de su inscripción en lo real, de las
maneras en que es pensado, formulado, construido e
intervenido, haciéndolo pensable lo hacen susceptible
de ser diagnosticado, calculado, corregido. Gobernar
una esfera requiere que ella pueda ser representable,
de tal forma que esa verdad que contiene pueda in-
gresar en la esfera del cálculo político consciente. Al
mismo tiempo, se requiere dar cuenta de prácticas que
remiten a una forma micro del gobierno, es decir un
conjunto de técnicas, procedimientos, modalidades
específicas de intervenciones concretas y locales a
través de las cuales se gestionan determinados pro-
blemas. En otras palabras, se aspira a conformar, por
medio de la tecnología, la conducta de determinados
sujetos con el fin de producir cier tos efec tos deseados.
41
Finalmente, la otra dimensión que permite dar cuenta
de las modalidades de gobierno sobre la pobreza son
los
ilegalismos
, entendido por ello la constitución de
un campo de gestión diferencial de los delitos
42
que,
haciendo presión sobre algunos y aliviando a otros, la
ilegalidad –facilitada por las autoridades políticas y
naturalizada por los propios sujetos– se convierte en
una manera de resolver diversas carencias.
Por esta razón, como lo expresara Rose, el gobier-
no es una dimensión genuinamente heterogénea de
pensamiento y acción,
43
es decir, atañe tanto a dimen-
siones discursivas como no discursivas íntimamente
relacionadas entre sí, al punto tal de poder expresar
que determinada manera de construir y conceptuar un
problema es parte de las formas de gobernarlo. Formas
de saber, cálculos y técnicas de construcción de cono-
cimiento y técnicas de inducción de la conducta, de
constitución de hábitos, de construcción de pautas
de acción. En este sentido, se hace imperioso detener-
se en ese entramado complejo de prácticas discursivas
y no discursivas a través de las cuales se construye y
se gestiona un problema.
Racionalidades políticas de la pobreza
La racionalidad política es lo que permite discernir el
campo discursivo dentro del cual el ejercicio del poder
es conceptualizado, es decir, una racionalidad que
enmarca una forma de pensar y ejercer el poder.
44
No
alude simplemente a teorizaciones, ideologías o en-
gaños, sino a formas de pensar un problema, de consti-
tuirlo, de hacerlo inteligible a través de determinadas
características y, por ende, formas de actuar sobre él.
En este sentido, las racionalidades políticas no refie-
ren a ejercicios intelectuales desligados del poder,
sino a la relación entre poder y verdad que hace que
algo pueda constituirse en un fenómeno y pueda ser
atravesado por relaciones de poder, se trata de una
forma de
problematización
.
45
41
N. Rose,
Powers of Freedom. Reframing Political Thought,
Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 52.
42
M. Foucault,
Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión
, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores, 1989.
43
N. Rose,
Powers of Freedom…, op. cit.,
p. 4.
44
Idem
;
N. Rose y P. Miller,
op. cit.
45
Por
problematización
“[…] no quiere decir representación de un objeto pre-existente, ni tampoco creación por medio del discurso de
un objeto que no existe. Es el conjunto de las prácticas discursivas y no discursivas lo que hace entrar a algo en el juego de lo verdadero y
de lo falso y lo constituye como objeto de pensamiento (ya sea bajo la forma de reflexión moral, del conocimiento científico, de análisis
político, etc.)” M. Foucault, “El interés por la verdad”, en
Saber y verdad
, Madrid, La Piqueta, 1991, p. 231.
El dispositivo de la pobreza
Cuestiones contemporáneas
102
Al respecto, Foucault expresaba lo siguiente:
“[…]
problematizaciones
a cuyo través el ser se da co-
mo poderse y deberse ser pensado y las
prácticas
a
partir de las cuales se forman aquellas. La dimen-
sión arqueológica del análisis permite analizar las for-
mas mismas de la problematización; su dimensión ge-
nealógica, su formación a partir de las prácticas […]”
46
Es decir, comprender el registro de lo discursivo y de
lo no discursivo, de ese conjunto de prácticas a través
de las cuales algo, ese “ser” del que habla Foucault,
se hace pensable, decible e intervenible, es decir, se
constituye en problema.
Así, la enunciación de un problema en términos
de ‘trabajo’ o en términos de ‘pobreza’, modifica sus
tancialmente la perspectiva, no se trata del mismo
problema, no contienen supuestos iguales y no se
encuentran sostenidos por idénticos principios mora-
les. La transformación de trabajadores en pobres, es
decir, la construcción de un discurso que asume la
problemática no en términos de trabajo sino en tér-
minos de la pobreza implica no un mero deslizamiento
semántico, sino una reconversión del ejercicio del
poder sobre los sec tores populares.
47
De aquella ‘v ieja
cuestión social’ que atendía la situación de la clase
obrera a fines del siglo
XIX
y comienzos del
XX
, a esta
‘nueva cuestión social’ a fines del
XX
y comienzos del
XXI
que lo hace atendiendo la lucha contra la pobreza,
reconfiguración del campo problemático a través del
cambio en la nominación, transforma las pautas de
intervención sobre el mismo. El lenguaje no sólo es
descriptivo o contemplativo, sino que tiene al mismo
tiempo un carácter performativo, es decir, no sólo es
una representación simbólica de la realidad, sino que
esa manera en que se representa simbólicamente es
una de las formas de construirla.
En sintonía con lo expresado por Hacking, las
estadísticas y los instrumentos de medición no sólo
deben entenderse como herramientas proveedoras de
información para la confección de políticas públicas,
sino como un mecanismo que const ituye el problema
a través de la forma de medición, de lo que se mide
y de las características que considera necesarias y
suficientes en el relevamiento. Hacking expresa que
“[…] la estadíst ica ha ayudado a determinar la forma
de las leyes sociales y la característica de los hechos
sociales. Ha engendrado conceptos y clasificaciones
dentro de las ciencias humanas. Más aún, el conjunto
de estadísticas ha creado, al menos, una gran maqui-
naria burocrática. Puede pensarse únicamente como
proveedora de información, pero es en sí mismo parte
de la tecnología de poder del Estado moderno”.
48
De esta manera, la problematización de la cuestión
social en términos de pobreza determina clasificacio-
nes dentro de las cuales las personas son pensadas,
enunciadas y sus acciones son enmarcadas.
Tecnologías del gobierno de la pobreza
Las tecnologías de gobierno nos conducen al enfoque
micro, es decir, a mecanismos prácticos, locales y
aparentemente irrelevantes en comparación con los
grandes aparatos de poder, a través de los cuales se
busca normalizar, ordenar, motorizar las aspiraciones
de los sujetos, configurando un campo de acciones
más o menos probables. Persiguen la configuración
de conductas con el fin de producir determinados
efectos deseados o evitar otros indeseados.
49
Las tec-
nologías no refieren a técnicas específicas y concretas,
sino a un ensamblaje complejo de diferentes fuerzas
46
M. Foucault,
Historia de la sexualidad 2. El uso de los placeres,
México, Siglo Veintiuno Editores, 1999, p. 14.
47
J. Giavedoni, “Gobierno, pobreza y energía. La construcción del sujeto-carenciado en la
tarifa social
de la Empresa Provincial de la
Energía de Santa Fe” en
Entramados y Perspectivas
.
Revista de la Carrera de Sociología
, año 1, núm. 1, junio de 2011.
48
Ian Hacking, “How Should we Do the History of Statistics?” en Graham Burchell
et al
., (eds.),
The Foucault Effect. Studies in Governmen-
tality. With Two Lectures by and Interview with Michel Foucault
, Chicago, Chicago University Press, 1991.
49
Nikolas Rose (Powers of Freedom…,
op. cit.
, p. 53) presenta como ejemplo de tecnología de gobierno la invención y construcción de
Taylor de un sencillo mecanismo para gobernar la conducta de los trabajadores en función de producir un incremento de la productividad
y la eficiencia: diferenciación del trabajo en función del emplazamiento, división del tiempo de trabajo, pagos en concepto de bonos y
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interrelacionadas entre sí, legales, arquitectónicas,
profesionales, administrativas, financieras y judiciales
que normalizan, ordenan, configuran ese campo de
acción de los otros, más o menos probable, buscan ins-
talar hábitos, pautas, modalidades del hacer y del decir.
Las
disposiciones espaciales y administrativas
refieren
por un lado al elemento
arquitectónico
, la ubicación
espacial de una repartición, el emplazamiento de una
oficina, una secretaría, dando cuenta de la jerárquica
que posee en relación al resto de las reparticiones. En
segundo término, la disposición espacial en el interior
de la repartición que da cuenta de una forma específi-
ca de sistematizar las tareas, una forma específica de
diferenciar los roles. En este sentido, la distribución
espacial permite dar cuenta de la organización de una
actividad. Los
elementos administrativos
se encuentran
conformados por las diferentes resoluciones, regla-
mentos y decretos que ponen en funcionamiento una
oficina, determinan un t ipo de prác t ica, establecen for-
mas de proceder. Parte de este conjunto de elementos
administrativos está dado por la posición en el organi-
grama de la organización, la posición administrativa
que ocupa. Esta posición administrativa es la que
permite reconocer el rango jurídico de la repartición
y las reglas formales a las que se encuentra sometida
para su funcionamiento. Los
profesionales involucrados
y sus informes, técnicas de notación, determinada
información relevada, valoraciones implícitas conte-
nidas en los mismos, prácticas de intervención sobre el
terreno, la ordenación de la información que establece
la herramienta de trabajo misma (formulario, encues-
ta, entrevista estandarizada, etcétera). El
margen de
autonomía financiera y decisoria
, en parte vinculada
al lugar administrativo que se ocupa, este elemento
permite dar cuenta del grado de independencia con
el que cuenta la repartición y sus empleados. Los
propios empleados de la repartición, sea el caso de la
Oficina de Tarifa Social de la
EPE
como de la oficina de
Emergencia Habitacional, por su trabajo diario se en-
cuentran imbuidos de la dinámica del problema y en
permanente labor por hallar formas o modalidades
de intervención rápidas, eficientes y económicas. Sin
embargo, su posición hace que estén sometidos a los
vaivenes políticos y que toda acción sea previamente
aprobada por el superior del que dependen. Esto no
sólo lentifica, sino que somete la lógica de la acción de
la repartición (social) a lógicas ajenas y, en principio,
hasta contradictorias con aquélla (lógicas comerciales,
financieras, políticas).
En cuanto a las
configuraciones estratégicas
de la
institución, es decir, el análisis de las finalidades de
una institución, cabe destacar, primero, a la
finalidad
que se propone efectivamente. Luego, los
efectos
que
suelen no coincidir con la finalidad propuesta. Tercero,
los
usos
que surgen de la utilización de esos efectos
que no empatan estrictamente con la finalidad pero
pueden resultar útiles. Cuarto, las
configuraciones
estratégicas
cuando estos usos dan lugar a conductas
racionales que, si bien ausentes en el programa ini-
cial de la institución, responden igualmente a sus
objetivos. La distinción que aquí se utiliza para el
análisis es entre ‘fines manifiestos’ y ‘configuraciones
estratégicas’, ya que el cambio o el no cumplimiento
de la finalidad propuesta por una institución debe ser
analizado en términos estratégicos, en términos de
reconfiguración y puesta a punto de la tecnología para
abordar fines que originalmente no estaban contem-
plados pero que resultan igualmente útiles.
50
premios, selección científica del trabajador, etcétera. De esta manera, el taylorimo, como tecnología de gobierno, supuso la construcción
de un conjunto perdurable de relaciones entre personas, fuerzas y cosas bajo una determinada forma de conocimiento y en consecución de
objetivos muy precisos. Una tecnología que se implica sobre los hombres con el ánimo de lograr determinados resultados sobre sus compor-
tamientos, supone la articulación entre diferentes elementos, la puesta en funcionamiento articulada de dichos elementos.
50
Para un análisis más específico de una tecnología de gobierno,
vid
. J. Giavedoni, “El gobierno de la energía en barrios marginales de la
ciudad de Rosario. La Tarifa Social de la
EPE
como tecnología de gobierno”,
en
Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales
, año 17, núm.
26, 2008.
Cuestiones contemporáneas
104
Ilegalismos gubernamentalizados
Se ent iende por ello no el conjunto de delitos o de com-
portamientos fuera de la ley, sino el campo de ilega-
lidades que entran en una estrategia general de poder.
En otras palabras, hablar en términos de ilegalismos
refiere a un análisis que no se realiza en términos jurí-
dicos, dividiendo el espacio social en acciones dentro
de la ley y las que se realizan fuera de ella, por lo cual
existirían una serie de instancias con la finalidad de
prevenir y/o reprimir los delitos o las infracciones. Los
ilegalismos conducen a un análisis estratégico donde
la diferencia pasa por aquellos tolerados y aquellos
sobre los que se ejerce presión: “ […] si bien la oposi-
ción jurídica pasa entre la legalidad y la práctica ilegal,
la oposición estratégica pasa entre los ilegalismos
y la delincuencia”,
51
es decir, no toda acción ilegal es
perseguida inscribiéndola en el sistema de justicia
penal, sino que ello resulta de un cálculo económico
y político, dentro de límites que sean económica y
políticamente aceptables.
En este sentido, la noción de
ilegalismo
como ad-
ministración diferencial de los delitos, permite pensar
el gobierno en el marco de un conjunto de tecnologías
para mantener los ‘enganches’ a la energía eléctrica,
las conexiones clandest inas a la red de agua, el narco-
tráfico, el tráfico de armas, etcétera, dentro de límites
que sean económica y políticamente aceptables. De
esta manera, la gestión diferencial de los ilegalismos
es uno de los ejes en los que se sostiene el gobierno de
la pobreza, con lo cual la perspectiva que hacía ver a
un Estado débil que no logra regularizar las conexio-
nes eléctricas en determinados barrios periféricos
se diluye completamente. Cuando los ilegalismos se
convierten en recursos absolutamente naturalizados
por parte de quienes lo llevan a cabo, se convierte en
una práctica cotidiana, incorporada a las formas del
hacer y también a las formas de pensar.
En este sentido, Pegoraro señala que la teoría
social no ha considerado al delito como un fenómeno
relevante de la vida social, ello debido al carácter
normativo del concepto
sociedad
como entramado
armónico, cooperativo y solidario. Por el contrario,
la sociedad no sería otra cosa que la representación
ideológica de un orden social que entraña relaciones
de dominación y desigualdad como condiciones es-
tructurales de su existencia y reproducción y no como
meras experiencias residuales. De esta forma, “[…]
la idea de la existencia de lazos sociales ilegales que
lejos de disolver el ‘principal’ –la división del trabajo
y la solidaridad orgánica– conviven con él, forman
parte indisoluble de él y que tales lazos responden a
las necesidades sociales”,
52
no es expresión de ciertas
singularidades o grupos sociales, sino mecanismo de
sostén y reproducción del orden. Por tal motivo, en
referencia a los ‘enganches’ al tendido eléctrico, los
vecinos no lo perciben como acción ilegal, hablan de
ello con la naturalidad de quien menciona un aspecto
más en la vida diaria del barrio. El enganche es una
práctica y un estado en el que se encuentran todos los
vecinos del barrio. Estar enganchado no es extraño,
lo absolutamente desatinado sería no estarlo.
51
M. Foucault,
Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión
, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores, 1989,
p. 282.
52
Juan S. Pegoraro, “El lazo social del delito y su relación con los poderes ocultos”, en
Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales
, año
13, núm. 20, 2004, p. 8.
Conclusión
La intención de este artículo ha sido presentar dos
perspectivas de análisis diferentes sobre la nueva
cuestión social, así como poner de manifiesto las
implicancias teóricas diferentes, y políticas también,
que cada una de ellas implica. Por un lado, lo que
aquí se ha denominado como perspectiva del
Estado
en crisis,
donde los problemas sociales son explica-
dos aludiendo al repliegue que los Estados sufren a
partir de la década de los 80 del siglo pasado. Este
repliegue se presenta como ausencia, debilidad o
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disfuncionalidad del Estado en los espacios sociales
marginales: un Estado que no está, un Estado que
se encuentra pero compite con otros poderes del
territorio y, finalmente, un Estado que actúa mal por
medio de sus agencias corruptas.
Por otro lado, la
crítica del Estado
permite incorpo-
rar los análisis de la gubernamentalidad que trabajara
Foucault a fines de la década del 70 y que retomaran
a partir de los 90 autores mayormente, aunque no
exclusivamente, anglosajones. El eje central de estos
trabajos ha sido correrse del análisis del repliegue y
preguntarse por los cambios en los modos de ejercicio
del poder. Importa menos si hay más o menos Estado,
sino cómo se gobiernan las poblaciones. En efecto, el
gobierno de las poblaciones implica una configuración
de autoridades que sobrepasa los límites de la esfera
estatal y una esfera estatal que gubernamentaliza
sus intervenciones sociales en términos asistenciales
y focalizados; requiere también hacer inteligible los
objetos del poder a través de las racionalidades que
inscriben ‘algo’ en lo real convirtiéndolo en problema,
constituyendo formas complejas de intervención, un
entramado que denominamos tecnologías.
Dos características se desprenden del análisis del
gobierno de la pobreza. En primer lugar, lejos de haber
una especie de ausencia, debilidad o disfuncionalidad
estatal respecto a ciertos problemas sociales, surgen
intervenciones sobre ellos, cierta gestión deliberada
sobre determinados problemas, áreas específicas
y sectores de la población. En este sentido, lo que
hay es un
gobierno
de la pobreza, no un desgobierno,
ausencia, debilidad o disfuncionalidad del Estado.
Por otro lado, lejos de intervenciones tímidas, lige-
ras, improvisadas, carentes de racionalidad, hay una
gestión sobre los mismos, tecnologías específicas,
formas de pensar y abordar el problema. No se trata de
intervenciones de carácter residual y transitorias para
resolver o paliar el problema,
53
sino de tecnologías
inscritas en estrategias generales de poder, frente
a las cuales, las políticas de intervención sobre la
pobreza tienen el objetivo de administrarlas y ges-
tionarlas con el fin de mantener a este sector social
en una situación estática, de quietud.
El dispositivo de la pobreza es, entonces, el punto
de anclaje de una modalidad de poder que se inscri-
be sobre un sector de la población, lo construye y
lo organiza en función de un complejo de saber-poder,
organiza sus prácticas, sus hábitos, sus comporta-
mientos. En este sentido, la pobreza no es un problema
sino una particular forma de gobernar los sectores
populares.
53
Es interesante la manera en que Giovanna Procacci explica la aparición de la economía social como disciplina diferente respecto a la
economía política. Uno de sus rasgos es que comienza a percibir al pobre y a la pobreza, no como disfuncionalidades del sistema productivo
que pueden ser reincorporados apelando a una mayor expansión del mismo, sino como objetos en sí mismos que ameritan toda otra serie de
técnicas de intervención: “Lo que la invención de una política de pobreza significa aquí no es la generalización de un orden del trabajo, la
recuperación de una zona improductiva por el ciclo productivo, sino, por el contrario, la valorización de aquellas zonas como soportes para
una modalidad diferente de administración de lo social […]”
Vid
. “Social Economy and the Government of Poverty” en Graham Burchell,
et
al
.,
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