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Perspectivas Teóricas
9
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 9-23, ISSN-0185-1918
Gobernabilidad: Validez/Invalidez o moda del concepto
J
UAN
C
ARLOS
M
ONTERO
B
AGATELLA
*
Recibido el 7 de septiembre de 2011
Corregido el 20 de marzo de 2012
Aceptado el 28 de marzo de 2012
Resumen
El artículo constituye una propuesta para definir con
claridad el significado de
gobernabilidad
. Para ello, se
propone considerarla como una categoría conceptual
para el análisis polít ico incorporando elementos tan-
to del régimen político como del de políticas públi-
cas. La propuesta relaciona y diferencia la definición
de
gobernabilidad
con conceptos como
estabilidad
,
orden
,
crisis
,
gobernanza
y
buen gobierno
.
Palabras clave:
gobernabilidad, políticas públicas,
régimen de políticas, régimen político.
Abstract
The article builds a proposal to define the gover-
nability´s meaning. We propose to consider govern-
ability as a conceptual category for political analysis
that may allow incorporating elements from the
political regime and the policy regimes. Relating
and differentiating the governability´s definition
with concepts as stability, order, crisis, governance
and good governance develops the proposal of the
article.
Keywords
: governability, public policies, policy
regime, political regime.
m
*
Tecnológico de Monterrey, Av. Eugenio Garza Sada 2501 Sur, Col. Tecnológico,Monterrey, N. L., 64849.
Maestro en Gestión Pública Aplicada por el Tecnológico de Monterrey. Actualmente realiza estudios de doctorado en Política Pública en la
Escuela de Gobierno y Política Pública por esta misma institución. Es integrante de la Cátedra de Investigación en Inteligencia Estratégica
donde ha desarrollado sus líneas de investigación en materia de gobernabilidad, seguridad pública, seguridad nacional y equilibrios políticos
en las entidades federativas.
E-mail: juancarlosmonterob@gmail.com
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 9-23, ISSN-0185-1918
E
ntre los estudiosos de la ciencia política existe
una lucha continua entre la generalización y
la especificidad de los conceptos y categor ías.
1
Por un lado, mientras más generales sean éstos mejor
pueden emplearse para explicar diferentes casos; el
riesgo es que pueden volverse confusos. Por otro
lado, si se emplean conceptos específicos, altamente
diferenciados, pueden capturar las características
particulares del caso que se estudie, pero suelen
alejarse de manera importante del concepto o cate-
goría original.
2
La
gobernabilidad
, en su uso cotidiano, es ejemplo
patente de lo anterior pues ha ampliado su signi-
ficado hasta volverse ambigua y su uso constante ha
conducido a que sea confundida con otras categorías
como
gobernanza
,
buen gobierno
e, incluso,
régimen
político
. Esta indeterminación ha sido consecuencia
del uso que han dado diversos investigadores para
explicar particularidades de diferentes casos, mismas
que han llevado a las variaciones en el significado.
3
Tal como señalan Collier y Levitsky, la
gobernabilidad
ha fungido como un concepto que permite la dife-
renciación de casos sin la necesidad de crear nuevos
conceptos generales.
4
En este marco, se propone que este concepto sea
una categoría para el análisis de la política aplicable
en diferentes contextos, incorporando en el análisis
de políticas públicas y del régimen político las herra-
mientas para el análisis específico. En este marco, por
gobernabilidad
se entenderá la política a través de su
ejercicio desde el gobierno, donde política equivale
a la lucha por alcanzar y ejercer el poder
5
y gobierno
al conjunto de personas responsables de crear, in-
terpretar y ejercer las leyes.
6
Al ser uno (poder)y otro
(gobierno) sus objetos de estudio, la
gobernabilidad
deviene entonces en categoría imprescindible para
todo análisis político.
Para discutir esta propuesta, se expone en primer
lugar la definición de
gobernabilidad
. En segundo,
se examina su relación con el concepto de
régimen
político
. Para presentar en seguida la que se establece
entre
gobernabilidad
y
régimen de política pública
.
Finalmente, se presentan las consideraciones finales
del trabajo.
Introducción
1
David Collier y James E. Mahon Jr., “Conceptual Stretching Revisited: Adapting Categories in Comparative Analysis”, en
The American
Political Science Review
, vol. 87, núm. 4, diciembre de 1993.
2
D. Collier y Steven Levitsky, “Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research”, en
World Politics
, vol. 49,
núm. 3, abril de 1997, p. 4.
3
Ibid
.
4
De acuerdo con Collier y Lev ist sk y (
ibid
.), los subtipos conceptuales permiten la caracterización específica de los casos analizados debido
a que son “contenedores de datos”, por lo que su uso debe ser muy cuidadoso. En el caso del estudio de la democracia han sido empleados
para explicar las causas y consecuencias de tipos específicos de esta última.
5
Vid
. Max Weber,
Politics as a Vocation,
Philadelphia, Fortress Press, 1965, p. 8.
6
Se entiende por sistema político al conjunto de elementos que interactúan entre sí y que de manera individual o colectiva establecen
relaciones políticas con individuos o colectividades que, en conjunto, forman las partes del sistema. Por lo tanto, todo tipo de relación
política se considera parte del sistema político.
Vid
. Robert Dahl y Bruce Stinebrickner,
Modern Political Analysis,
Upper Saddle River, Prentice
Hall, 2003, p. 29.
7
Vid. Yehezkel Dror,
La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma
, México,
FCE
, 1996.
8
Vid
. D. Collier y J. E. Mahon, Jr.
op. cit
.
Definición de
gobernabilidad
En su definición más acotada, puede ser entendida
como “la capacidad de gobernar”.
7
Esta caracteri-
zación es tan laxa que resulta demasiado general y
poco precisa,
8
además de ser incapaz de incorporar
en su significado la variedad de casos empíricos
observables sobre el ejercicio de la función guber-
namental. Sin embargo, tiene la virtud de identificar
como actor central al gobierno y a sus componentes
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esenciales para la función gubernamental, además
de realizar un análisis en función de grados y no solo
a partir de dicotomías.
9
Así entendida, la
gobernabilidad
constituye
una categoría conceptual para el análisis político
10
enfocada al estudio del ejercicio del poder a través
de la función gubernamental
11
y al de la lucha por
la creación, interpretación y aplicación de las leyes
y reglas.
12
Entre sus características destaca la de ser una
categoría conceptual que puede evaluarse y a la cual
pueden establecérsele grados, por lo que no puede
plantearse sólo como una categoría dicotómica en
términos de
gobernabilidad
/
ingobernabilidad
,
13
donde
la primera permite hacer un análisis más objetivo y
transversal
al reducir el prejuicio que implica afirmar
la preexistencia de un desequilibrio entre las de-
mandas sociales y las capacidades gubernamentales
para atenderlas, y la segunda refiere a una crisis
en la que el gobierno es incapaz de responder a las
demandas sociales
14
por lo que implica, tal como lo
señala Schmidt, la falla del gobierno para gobernar
de una manera adecuada en términos de eficiencia
y eficacia gubernamental. La ingobernabilidad su-
brayaría, así, que los problemas de gobernabilidad
deben ser enfrentados por el gobierno y no significan
que la sociedad sea más o menos gobernable.
15
Adi-
cionalmente, la consideración de que la categoría
puede ser evaluada en vez de pensarse sólo como una
relación dicotómica, permite a los analistas abordar
una amplia y diversa variedad de casos sin sacrifi-
car los componentes esenciales de la definición.
16
Debido a la definición general de
gobernabilidad
y
a su adaptación para el análisis de casos específicos
de desequilibrios políticos o situaciones de crisis, a
la
gobernabilidad
se le ha relacionado con significados
varios, tales como
estabilidad
,
orden
y
crisis
, como a
continuación se detalla.
a)
Estabilidad
.
Si bien es un elemento importante
para la gobernabilidad, no es, a decir de Alcán-
tara Sáez, condición, como esta última, de efi-
ciencia.
17
En el mismo sentido, Prats señala que
la gobernabilidad no es estabilidad política,
9
Antonio Camou,
Los desafíos de la gobernabilidad
, México, Plaza y Valdés/
FLACSO
, 2001.
10
Se entiende por análisis político al estudio formal de la política a través de modelos y métodos científicos; y por política, la lucha por
alcanzar y ejercer el poder.
11
Se entiende por categoría una construcción analítica que brinda una descripción general para un conjunto de casos observados pero
que, al mismo tiempo, no brinda una perfecta descripción de cada uno de ellos; por categoría primaria, la que incorpora la totalidad de las
características de los casos observados y por categoría secundaria la que deriva su significado de la primera subrayando características
específicas del caso que se estudia.
Vid
. D. Collier y J. E. Mahon, Jr.
op. cit
.
12
Vid
. R. Dahl y B. Stinebrickner,
op. cit
. p. 29. Las reglas constituyen las instituciones formales e informales que regulan las conductas de
los actores, así como la determinación de quién puede participar o ser excluido de los procesos.
Vid.
Douglas Nor th,
Institutions, Institutional
Change and Economic Performance
, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 104.
13
De acuerdo con David Collier y Robert Adcock (“Democracy and Dichotomies: A Pragmatic Approach to Choices about Concepts”, en
Annual Review of
Political Science
, vol. 2, núm. 1, junio de 1999 p. 547), la gradación permite analizar diferentes casos a través del concepto
o categoría general; por otro lado, la dicotomía permite determinar si el caso observado se ajusta o no al concepto o categoría general em-
pleado. Al respecto, Manuel Alcántara (
Gobernabilidad, crisis y cambio: elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos
en épocas de crisis y cambio
, México,
FCE
, 1998) y Antonio Camou (“La múltiple (in)gobernabilidad: elementos para un análisis conceptual”, en
Revista Mexicana de Sociología
, vol. 62, núm. 4, octubre-diciembre de 2000), afirman que la gobernabilidad no es una cuestión de absolutos
sino de grados, lo cual se opone a la visión de Luis Aguilar quien afirma que referirse a gobernabilidad implica hablar en términos de crisis/
no-crisis (“Gobernabilidad y democracia” en Cordera Campos Rafael (coord.),
Transición mexicana. Ciclo de mesas redondas realizadas en el
auditorio Alfonso Caso, Ciudad Universitaria, del 23 de septiembre al 1 de octubre: memoria
,
México,
UNAM
, 1996).
14
Un elemento relevante del planteamiento de la ingobernabilidad, es el hecho de que se muestra un desequilibrio que no se ha podido
resolver dentro de marcos legales y que debe ser solucionado por ellos. Por lo tanto, la ingobernabilidad no es un estado de crisis social sino
de crisis gubernamental que puede llegar a buen fin a través de las instituciones que constituyen al Estado de derecho.
15
Samuel Schmidt,
México, la nueva gobernabilidad: una reflexión para tiempos de turbulencia
, México,
CEPCOM
, 2005, p. 19.
16
D. Collier y R. Adcock,
op. cit.
17
M. Alcántara Sáez,
op. cit
., p. 49.
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“[…] pues ésta puede darse sobre la base de la
represión, la censura, el engaño y el bloqueo del
progreso”.
18
Aunque la estabilidad es condición
necesaria (pero no suficiente) para el desempeño
gubernamental, la gobernabilidad no implica
per se
la estabilidad o existencia de desgobier-
no; en palabras de Jarquín y Carrillo, “No hay
gobernabilidad sin una estabilidad política bá-
sica”, pero se alcanza a través de un adecuado
marco jurídico y de la capacidad de garantizar su
aplicación.
19
De acuerdo con Miklos, la relación
entre la estabilidad y la gobernabilidad se expre-
sa en la capacidad del gobierno para adaptarse
a los cambios en el contexto.
20
En la misma di-
rección, Boeninger señala que la gobernabilidad
depende de la persecución de tres grandes objet i-
vos: la estabilidad política, el progreso económico
y la paz social.
21
b)
Orden
. Es también una condición necesaria (pero
tampoco suficiente) para la gobernabilidad y el
crecimiento económico, así como para mante-
ner la variedad de condiciones que permiten la
libertad individual y los derechos políticos.
22
El
orden depende de la capacidad de las institu-
ciones para adaptarse a las necesidades de los
individuos, manteniendo una coherencia entre
las necesidades individuales –que les llevan a
aceptar la obediencia–, con los intereses de las
instituciones. La incapacidad de las institucio-
nes para responder a las demandas sociales y
adaptarse a los cambios en el contexto puede
conducir a debilitar a las instituciones y generar
condiciones de un Estado
débil
o
fallido
, el cual se
define por su incapacidad para aplicar el Estado
de derecho.
23
c)
Crisis
.
Una importante cantidad de referencias
a la
gobernabilidad
se desarrollan al abordar
diferentes situaciones de crisis. Es ésta una
situación indeseable e inesperada que suele
asociarse con fases de transición o ruptura en
la que los modos normales de operación dejan
de ser funcionales
24
amenazando el
statu quo
de las coaliciones gobernantes e, incluso, de la
sociedad o del Estado. Entre sus consecuencias
se encuentran la destrucción de las coaliciones
gobernantes y el surgimiento de nuevas, así
como de realineamientos electorales y reformas
constitucionales debido a la necesidad de formar
acuerdos para lograr los cambios institucionales.
Es importante diferenciar el concepto
crisis
del
de
ingobernabilidad
, entendida ésta como la
incapacidad para crear, interpretar y aplicar las
leyes (la gobernabilidad depende justamente de
lo contrario, lo cual implica que el gobierno es el
actor principal y que su actuación se realiza en
el marco del Estado de derecho). Aunque dife-
rentes, pueden sin embargo combinarse cuando
la gravedad de una crisis alcanza a socavar los
marcos jurídicos empujando al Estado hacia los
peligrosos linderos de la ingobernabilidad.
25
A su vez, la capacidad del gobierno para responder
a los cambios en su entorno, a través del cambio
institucional y dentro del marco del Estado de de-
18
Joan Prats i Català, “Gobernabilidad y Globalización”, en Fernando Carrillo Flórez (ed.),
Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo
en América Latina y el Caribe
, Washington,
BID
, 2001, p. 82.
19
Edmundo Jarquín y F. Carrillo Flórez, “La importancia del renacer democrático para el desarrollo”, en F. Carrillo Flórez,
op. cit
., p. 1.
20
Tomas Miklos
et al
.,
Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político: instrumentos para la acción,
México, Limusa, 2008, p. 123.
21
Edgardo Boeninger,
Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad
, Santiago de Chile, Andrés Bello, 1997, p. 26.
22
D. North,
op. cit
., p. 104.
23
Godofredo Vidal de la Rosa, “Estado débil y estancamiento democrático en México. Obra en dos piezas”, en
El Cotidiano
, vol. 24, núm.
157, septiembre-octubre de 2009.
24
Arjen Boin,
et al
.,
The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Preassure
, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, p. 5.
25
Al respecto,
vid
. Juan Carlos Montero Bagatella (“El cambio en el régimen de políticas a través de la crisis”, en
Revista Confines
, vol.
7, núm. 13, enero de 2011) quien analiza diversas crisis gubernamentales y las formas como fueron resueltas, como la argentina del 2001
(que contribuyó a reducir los niveles de gobernabilidad); la mexicana de 1995 (que, al contrario que la anterior, no redujo los niveles de
gobernabilidad) y la española de 2008 (que no fue ocasionada por la reducción de niveles de gobernabilidad en el país.)
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recho, ha llevado a la mayoría de los investigadores
en estos temas a estudiar únicamente aquellos
acuerdos políticos que permitan al gobierno ejercer
su función, pero poco se contempla el análisis de la
forma en que se ejerce la función gubernamental.
Así, el estudio de la gobernabilidad se ha desligado
del análisis de las políticas públicas, así como de
instrumentos de gestión como la
gobernanza
y el
buen gobierno
, conceptos que han llegado también
ellos a confundirse con el de la
gobernabilidad
y que
es perentorio definir con claridad, cuestión que se
hace enseguida.
a)
Gobernación/gobernanza
.
Aguilar Villanueva
señala que este concepto incluye “[…] tanto
la capacidad de gobernar del gobierno como el
patrón o modo de dirección que éste sigue en su
ejercicio gubernativo de la sociedad”; desde su
punto de vista, la
gobernación/gobernanza
impli-
ca no sólo la capacidad de dirigir, sino también
la forma de hacerlo a través de las instituciones,
recursos y acciones empleadas para ello:
26
“[…]
se refiere específicamente al modo como el go-
bierno hace uso de las capacidades directivas
que posee, ‘actualiza’ sus potencialidades, las
transforma en acciones que tienen como efecto
que las situaciones sociales deseadas sean situa-
ciones reales”.
27
Sin embargo, al considerar que
se pueden lograr altos grados de gobernabilidad
a través de medios autoritarios, se evidencia que
la gobernanza no necesariamente se relaciona
con la gobernabilidad. De acuerdo con Jiménez
Benítez, la noción de
gobernanza
es más amplia
que la de
gobernabilidad
(esta última ya en
desuso)
28
pues se aquélla se caracteriza por: 1)
incluir la participación de actores no estatales;
2)referir a instituciones y actores; 3) auspiciar la
relación de actores con instituciones; 4) planear
una idea horizontal de gobierno; 5) permitir la
participación de los actores a través de redes; 6)
ejercer niveles de autonomía de las instituciones
frente al gobierno e 7) impulsar la descentra-
lización y la fragmentación de los procesos de
gestión.
b)
Buen gobierno
.
La discusión sobre la diferencia
entre éste y el concepto de
gobernabilidad
, obli-
ga a considerar la definición de estos términos
en inglés: por un lado,
governability
y, por otro,
governance
. Este último se refiere al ejercicio
del gobierno, lo que Aguilar Villanueva traduce
como
gobernación
/
gobernanza
y que se puede en-
tender como la gestión pública, posición que es
respaldada por Jiménez Benítez quien entiende
good governance
como
buen gobierno
.
29
Por otro
lado,
governability
es la capacidad de resolver
problemas sociales urgentes (como motines, crí-
menes, guerras de diverso tipo, etcétera), mismos
que, a menudo, requieren cierta centralización
del poder político. Para Aguilar, el buen gobier-
no es parte de la reforma institucional derivada de
la nueva gestión pública y que busca “[…] elevar
la eficiencia, la calidad y la responsabilidad de la
acción pública” o, en otras palabras, que el gobier-
no pudiera hacer más con menos.
30
Por otro lado,
Prats i Catalá señala que
governance
se refiere a las
instituciones de gobierno o gobernación, es decir,
a “[…] las normas abstractas o reglas del juego,
formales e informales, que definen los actores,
los procedimientos y los medios legítimos de la
acción colectiva”.
31
26
L. F. Aguilar Villanueva,
Gobernanza y nueva gestión pública
, México,
FCE
, 2006.
27
Ibid
., p. 67.
28
William Guillermo Jiménez Benítez, “El enfoque de políticas públicas y los estudios sobre gobierno. Propuestas de encuentro”, en
CLAD
,
núm. 41, 2008.
29
Kees van Kersbergen y Frans Waarden, “‘
Governance’ as a Bridge between Disciplines: Cross-Disciplinary Inspiration Regarding Shifts
in Governance and Problems of Governability, Accountability and Legitimacy”, en
Journal of Political Research
, núm. 43, 2004.
30
L. F. Aguilar Villanueva,
Gobernanza y nueva gestión pública
op. cit.
31
Ibid.
, p. 84.
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Los conceptos de
gobernación
/
gobernanza
y
buen
gobierno
pueden ser empleados de manera indepen-
diente o pueden ser incorporados al análisis de la
gobernabilidad con la finalidad de estudiar casos
específicos y desarrollar conceptos secundarios o
subtipos adecuados a la especificidad requerida. En
otras palabras, la relación de estos conceptos con
el de
gobernabilidad
no es de mutua exclusión sino
de posible complementariedad en función de las
necesidades del análisis. Ahora bien, la principal
diferencia entre ellos es que los primeros dos se
refieren a modelos de gestión, mientras que el ter-
cero incorpora, además de la gestión, el análisis del
régimen político. Esta consideración puede conducir
a confundir fácilmente la definición de
gobernabilidad
con la de
régimen político
, lo que obliga a analizar
brevemente la relación y diferencia entre ambos
conceptos.
32
Esta afirmación implica que la
gobernabilidad
no es una categoría que sólo pueda emplearse para el estudio de regímenes democráticos,
sino que puede ser aplicada al estudio de cualquier gobierno tomando como objeto de estudio el ejercicio del gobierno y sus retos o proble-
mas.
Vid
. al respecto M. Alcántara Sáez, “Los problemas de gobernabilidad de un sistema político” en Ofelia Alvarado Domínguez y Miguel
Ramírez Zozaya,
La crisis de la gobernabilidad en México,
México, Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública, 1998 y Marcos
Roitman Rosenmann, “La gobernabilidad”, en Darío Salinas Figueredo y Edgar Jiménez Cabrera (coords.),
Gobernabilidad y globalización:
procesos políticos recientes en América Latina
, México,Gernika, 2003.
33
Ruth Berins Collier y David Collier (
Shaping the Political Arena.
Critical Junctures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin
America
, prólogo de Guillermo O’Donell, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 2002, 877 pp. N.E.) citados por Gerardo Munck, “Des-
itados por Gerardo Munck, “Des-
agregando al régimen político”, en Víctor Alarcón Olguín (coord.),
Metodología para el análisis político. Enfoques, procesos e instituciones,
México,
UAM
-Iztapalapa/Plaza y Valdés, 2006, p. 271.
34
Guillermo O’Donnell y Philip C. Schmitter,
Transitions from Authoritarian Rule vol.
IV
: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies,
Baltimore, John Hopkins University Press, 1986, p. 27.
35
G. O’Donnell,
Democracy, Agency, and the State. Theory with Comparative Intent,
Oxford, Oxford University Press, 2010.
Gobernabilidad y régimen político
El
régimen político
es una categoría que se refiere a
las reglas o instituciones que regulan la integración
del poder público y sus procesos para la toma de de-
cisiones, incorporando en su definición a diferentes
instituciones que van más allá del gobierno pero sin
llegar a referirse a todas las que integran el sistema
político. En ese sentido, la
gobernabilidad
puede ser
considerada como una clasificación secundaria para
el estudio del régimen, toda vez que se refiere al
análisis específico del gobierno y de sus acciones; sin
embargo, no es una idea que dependa de la definición
de
régimen político
sino que puede ser empleada de
manera independiente para el análisis político en
general o para hacer más específico el estudio de un
régimen en particular.
32
En este contexto, existen diferentes significados
de
régimen político
. Entre ellos, destaca el aportado
por Collier y Collier quienes lo consideran “[…] la
estructura formal e informal del Estado, de los car-
gos y procesos gubernamentales”,
33
definición que
incorpora la estructura institucional para integrar al
gobierno y las políticas públicas que se llevan a cabo;
desde esta propuesta, la gobernabilidad, como estu-
dio de la función gubernamental, queda incorporada
en la idea de
régimen político
. Sin embargo, la mayoría
de sus definiciones se ajustan a la desarrollada por
O’Donnell y Schmitter quienes lo han definido como
“[…] el conjunto de patrones, explícitos o no, que
determina las formas y canales de acceso a los prin-
cipales cargos gubernamentales, las características
de los actores que son admitidos y excluidos de dicho
acceso y los recursos o estrategias de los que pueden
valerse para obtener dicho acceso”.
34
Adicionalmen-
te, O’Donnell agrega a la definición que “[…] una
vez logrado [el acceso], son tomadas las decisiones
gubernamentales”.
35
Desde este segundo enfoque,
la gobernabilidad no es un componente integrado
en la definición sino un concepto secundario que se
puede emplear para particularizar el análisis de un
régimen específico.
La relación entre los elementos
gobernabilidad
y
régimen político
se ha confundido en algunas oca-
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siones. Este embrollo ha sido consecuencia de que el
primero de ellos ha sido entendido únicamente como
la formación de acuerdos entre ac tores polít icos para
la toma decisiones gubernamentales,
36
lo que implica
incorporar en su análisis elementos del régimen polí-
tico como el sistema de partidos, el sistema electoral,
el presidencialismo, etcétera. En este sentido, la
gobernabilidad
incorpora en su definición el estudio
de elementos propios del concepto
régimen político
pero, a diferencia de éste, se enfoca en el papel del
gobierno y, además, subsume el estudio de la acción
gubernamental lo cual no considera explícitamente
la mayoría de las definiciones de esta última noción.
En breve: la
gobernabilidad
es una categoría para
el análisis específico de la función gubernamental
donde deben considerarse tanto el estudio de las
agencias que determinan el acceso al poder como
los agentes que integran el gobierno.
A su vez, el
régimen político
considera en su defi-
nición un conjunto de instituciones que trascienden
el papel del gobierno. Sin embargo, no incorpora a
todas las instituciones del sistema político por lo
que su definición no permite explicar de la misma
manera cómo los actores se comportan para acceder
y desempeñarse en el poder público o cómo se des-
empeñan en espacios grupales, políticos, seculares
y castrenses,lo que significa que la interrelación
entre estos grupos requiere de enfoques teóricos
diferentes.
37
En otras palabras, las características
de esta categoría no se reproducen
per se
en el resto de
las instituciones del sistema político, por lo que
es necesario complementar el análisis del sistema
o del régimen con conceptos diferenciadores para
las instituciones específicas que se estudien, entre
las quese encuentran aquéllas que determinan los
procesos de política pública.
Esta propuesta de (re)definición busca formalizar,
pues, el tratamiento que han dado diversos autores
que, al estudiar la
gobernabilidad
, analizan cómo
la configuración institucional del régimen político
influye en los modelos de gestión gubernamental
38
o cómo políticas públicas específicas han impactado
en el régimen polít ico;
39
en ese sent ido, se considera
a la gobernabilidad como producto de la influencia
tanto de la configuración del régimen político como
de ciertos regímenes de políticas públicas (la polí-
tica económica, la de seguridad o la de desarrollo
humano, entre otras).
40
36
La consideración de que la
gobernabilidad
se refiere a la formación de acuerdos entre actores para la toma de decisiones, está presente
en la mayor parte de la literatura sobre teoría política latinoamericana.
Vid
. al respecto, Luis Aznar,“La gobernabilidad como mercancía.
Acerca de la incertidumbre y el orden político”, en
Postdata. Revista de Reflexión y Análisis Político
, núm. 10, diciembre de 2004, Carlos
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Para profundizar en el tema
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op. cit
.
40
La consideración de que la propuesta busca formalizar la definición de una categoría que ya se emplea implica también regresar a los
primeros trabajos sobre gobernabilidad que ya analizaban la relación del régimen sobre los modelos de gestión, entre los que se encuentran
los trabajos de Michel Crozier
et al
.,
The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission
, Nueva
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Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 9-23, ISSN-0185-1918
El uso cotidiano que se ha dado a la
gobernabilidad
ha limitado su significado al estudio de la lucha por
crear e interpretar las leyes, descuidando de manera
importante la aplicación de las mismas. Es común
considerar que la formación de acuerdos políticos
debe traducirse en acciones, pero no necesariamente
es así. Este hecho exige un estudio más específico
sobre cómo las decisiones del poder se transforman
en políticas públicas, que no son más que elementos
complejos que se integran por objetivos y medios
organizados en diferentes niveles de abstracción.
41
En consecuencia, las políticas públicas trascienden
la jurisdicción de las dependencias gubernamenta-
les e involucran a múltiples actores –en constante
competencia con diferentes intereses y recursos–
42
que participan en las diversas etapas del quehacer
político. Esta participación lleva a configurar insti-
tuciones particulares que determinan la formación
de acuerdos políticos para definir el paradigma de
la política, es decir, la definición del problema y
de la alternativa más convincente. El conjunto de
instituciones que se construyen determinan, al igual
que en el régimen político, quién puede participar
y quién ser excluido, las reglas para los procesos de
toma de decisiones y la realización de las políticas
públicas.
43
Los regímenes de políticas pueden tener configu-
raciones particulares diferentes e, incluso, opuestas
a las características de la configuración del régimen
político. Las cualidades de las instituciones de los
regímenes de política pública se forjan en función
del tipo de competencia entre los actores, la cual
está determinada por el grado de especialización que
requiera la materia que se discute; de esta manera,
los asuntos más complejos y que requieran de un
mayor grado de especialización configurarán públicos
más reducidos y menos conflictivos, en comparación
con asuntos que requieran menor especialización y
permiten la amplia participación de actores y una
intensa competencia entre ellos.
44
En el caso de los
regímenes con menor número de actores y bajo grado
de conflictividad, pueden configurarse monopolios
o triángulos de hierro que suelen establecer reglas
autoritarias y poco democráticas; los regímenes con
mayor número de actores y mayor competencia, en
cambio, pueden impul sar al desarrollo de inst itucio-
nes más democráticas.
45
Por esta razón, el estudio
de los regímenes de política pública requiere de
categorías conceptuales específicas que permitan
particularizar su estudio y caracterización, en caso
contrario, puede caerse en el error de asumir que
una configuración del régimen político puede ser su
propio determinante.
Entre las omisiones comunes que se han cometido
en el análisis de la relación entre
gobernabilidad
y
políticas públicas, está el asumir que la configura-
ción del régimen político se traduciría
per se
en los
regímenes de políticas públicas. Sin embargo, las
políticas implican procesos complejos en los que
intervienen diferentes actores, en distintas etapas
y jurisdicciones y con diversos intereses y recursos.
Aún más, la forma como los actores se organizan
41
Michael Howlett,
Designing Public Policies. Principles and Instruments
, Nueva York, Routledge, 2011, p. 16.
42
Frank R. Baumgartner y Bryan D. Jones, “Agenda Dynamics and Policy Subsystems”, en
The Journal of Politics
, vol. 53, núm. 4, noviembre
de 1991.
43
Vid
. Wilson A. Carter, “Policy Regimes and Policy Change”, en
Journal of Public Policy
, vol. 20, núm. 3, diciembre de 2000.
44
Michael Howlett y M. Ramesh, “Policy Subsystem Configurations and Policy Change. Operationalizing the Postpositivist Analysis of the
Politics of the Policy Process”, en
Policy Studies Journal
, vol. 26, núm. 3, otoño de 1998.
45
Debe tenerse en cuenta que el número de actores no determina lo democrático o autoritario de las instituciones que se desarrollan,
sino el grado de conflicto que se genera alrededor del paradigma. En ese sentido, se pueden configurar instituciones democráticas en
escenarios muy conflictivos pero con bajo número de actores; al contrario, un elevado número de actores con poco graduación conflictiva
puede establecer instituciones autoritarias.
Vid
. George Tsebellis,
Jugadores con veto: cómo funcionan las instituciones políticas
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Gobernabilidad
y políticas públicas
Perspectivas Teóricas
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Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 9-23, ISSN-0185-1918
incide en el desarrollo de instituciones y procesos de
legitimación específicos que pueden no corresponder
con las instituciones y legitimidad del régimen polí-
tico. Por esta razón, el estudio de la relación entre el
régimen político y los regímenes de políticas públicas
requiere de una categoría conceptual que permita la
diferenciación de los casos: la
gobernabilidad
.
La mayoría de los estudios de gobernabilidad
tienden a pasar por alto u obviar la transformación
de las decisiones políticas en políticas públicas. La
propuesta de incorporar el estudio de estas últimas
en el análisis de la gobernabilidad hace explícito
y formaliza el estudio de la transformación de las
decisiones en acciones, así como la influencia de las
acciones en nuevas decisiones políticas. La consi-
deración de las políticas públicas como producto de
las decisiones gubernamentales implica una estrecha
relación entre la política y las políticas públicas.
En esa dirección, diferentes teorías de políticas
públicas han desarrollado modelos para incorporar
esta relación en el análisis, entre ellos destacan los
siguientes:
46
a)
Corrientes múltiples
.
Se enfoca en el proceso de
formación de la agenda de gobierno señalando que
un asunto de política se incorpora en la agenda
cuando confluyen tres corrientes: el problema
público, la política (como solución a proble-
máticas específicas) y la política (como la relación
poder-autoridad-sociedad) (
politics
). Las corr ien-
tes múltiples estimulan a los actores interesados
a participar activamente en el impulso a sus
propuestas de políticas.
47
b)
Coaliciones promotoras
.
Considera que el para-
digma de la política es controlado por un grupo,
el cual enfrenta la competencia para influir en
el proceso de toma de decisiones de política.
48
c)
Régimen de políticas públicas
.
En cuanto a prác-
tica,
es el conjunto de acuerdos necesarios para
llevarlas a cabo. En cuanto teoría, afirma que los
objetivos de las políticas públicas se encuentran
en diferentes niveles de abstracción por lo que
es necesario analizar los diversos niveles de
gobierno bajo la consideración de una amplia
variedad del actores,
49
así como la forma en la
que instituciones, agentes e ideas establecen
patrones de interacción de políticas a largo
plazo.
50
Además, puntualiza la posibilidad de
que los cambios en el subsistema de la política
pública afecten no sólo a la política, sino al
régimen político también.
La mayoría de las teorías, entre las que se encuen-
tran las de corrientes múltiples y la de coaliciones
promotoras, no incorporan el estudio de la política
más allá del contexto inmediato de la política pú-
blica. En cambio, el régimen de políticas públicas
abre la posibilidad de incorporar en el análisis de la
gobernabilidad la influencia política en diferentes
niveles, así como el impacto de la política pública
sobre el sistema político. De esta manera, el estudio
político de la gobernabilidad también puede aunar
el análisis de las políticas y, en sentido inverso, el
46
No se hace referencia a todas las teorías de políticas públicas, únicamente a las que incorporan en mayor medida el aspecto político
en el análisis. Asimismo, se advierte que no se hace justicia a las teorías con las definiciones aportadas, pero entiéndase que el objetivo
del artículo es únicamente hacer referencia a ellas y no describirlas a profundidad. Para una exposición en este último sentido,
vid
. Mathew
Nowlin, “Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends”, en
Policy Studies Journal
, vol. 39, núm. 1, abril de 2011
y Paul A. Sabatier (ed.),
Theories of the Policy Process,
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47
Vid
. Charles Elder y Roger Cobb. “Formación de la agenda” en Luis F. Aguilar Villanueva,
Problemas Públicos y Agenda de Gobierno
. México:
Miguel Ángel Porrúa, 2000.
48
Vid
. Paul A. Sabatier y Hanck Jenkins-Smith (eds.),
Policy Change and Learning: An Advocaty Coalition Approach,
Boulder, Westview Press,
1993.
49
Vid
. Ashley Jochim y Peter J. May, “Beyond Subsystems: Policy Regimes and Governance”, en
The Policy Studies Journal
, vol. 38, núm.
2, 2010 y M. Howlett,
op. cit
.
50
M. Howlett y M. Ramesh,
op. cit
.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
18
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Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 9-23, ISSN-0185-1918
análisis de las políticas puede identificar el impacto
que ellas tienen sobre el sistema político.
51
La teoría del régimen de políticas considera,
además, que las políticas se articulan por materias
constituyendo paradigmas que trascienden la ju-
risdicción de diferentes dependencias u órdenes de
gobierno. Ello da pie a una constante competencia
entre actores que tienen diferentes intereses y
recursos.
52
La estabilidad de las políticas se logra
a través del establecimiento de acuerdos e institu-
ciones que regulan las características de los actores
que pueden participar, así como de las reglas para
acceder a la toma de decisiones, a la hechura y a la
realización de las políticas públicas, es decir, a partir
de la configuración del régimen de políticas.
53
En
consecuencia, un régimen de política se mantiene
vigente mientras subsistan los acuerdos entre los
actores alrededor del paradigma de la política. En
ese mismo sentido, la gobernabilidad depende de
la capacidad de los diferentes regímenes de política
para adaptarse a los cambios en los paradigmas de la
política; la incapacidad de responder a los cambios
en el paradigma, puede influir en la reducción de la
gobernabilidad e incluso en el régimen político.
Considerar la gobernabilidad como una categoría
secundaria frente a la de
política
, es reconocer que
ésta implica los diferentes procesos políticos que se
desarrollan en los diferentes procesos de las polí-
ticas públicas y que la gobernabilidad y el régimen
de políticas públicas permiten precisar y diferenciar
el estudio de los procesos políticos en las políticas
públicas.
54
Esta consideración señala que, si bien la
política es una relación social, no es exclusiva de las
instituciones gubernamentales, sino que se realiza
en diferentes niveles y, en consecuencia, no puede
ser estudiada de la misma manera; por lo tanto,
conceptos como
régimen político
no se reproducen en
todas las relaciones sociales y no pueden emplearse
de manera indiscriminada para el estudio de cualquier
relación política o social.
55
En ese sentido, la política
se integra de diferentes actores con instituciones
varias y que, por ende, deben ser estudiados de ma-
nera independiente. En este sentido, el análisis de la
política en grupos (partidos políticos, asociaciones
religiosas, instituciones castrenses o la interacción
entre varios de ellos) requiere de instrumentos
analíticos específicos y la innovación en el uso de
conceptos y categorías que permitan dicho análisis;
en consecuencia, el régimen de políticas públicas
y la gobernabilidad forman parte de la innovación
conceptual necesaria para desarrollar el análisis de
la política y, especialmente, el ejercicio del poder a
través de la función gubernamental.
La capacidad de gobernar no depende sólo del
régimen político sino de la capacidad de los regíme-
nes de política por responder a la demanda social de
políticas públicas, así como a los cambios y transfor-
maciones en su entorno. En caso de que los regímenes
de políticas no tengan la capacidad de responder ante
los cambios, cualquier materiapuede llegar a alterar
el
statu quo
del gobierno y no sólo el de los actores
involucrados en la materia.
51
No debe perderse de vista la relación entre diferentes categor ías. De acuerdo a la exposición al inicio del trabajo, se definió a la “política”
(entendida como la lucha por alcanzar y ejercer el poder) como la categoría primaria y a la gobernabilidad como secundaria. En consecuencia,
el régimen de políticas públicas es un componente de la categoría secundaria “gobernabilidad”.
Vid.
Collier y Mahon,
op
.
cit
.
52
Dicha competencia está determinada por el grado de especialización que requiera la materia que se discute; de esta manera, los asuntos
más complejos y que requieran un mayor grado de especialización configurarán públicos más reducidos y menos conflictivos en comparación
con asuntos que requieran menor especialización y que permitirá la amplia participación de actores y una intensa competencia entre ellos.
Vid.
Baumgartner y Jones,
op. cit
. y Howlett y Ramesh,
op. cit
.
53
Debe enfatizarse que la actuación de los actores en los procesos de política pública pueden ser diferentes e incluso opuestos a la con-
figuración del régimen político.
54
Vid
. D. Collier y R. Adcock,
op. cit
.
55
Esta consideración implica también tomar en cuenta que las instituciones del régimen político no se reproducen
per se
entre el resto
de instituciones sociales, por lo que deben ser analizadas de forma diferente.
Vid
. P. Schmitter,
op. cit.
Perspectivas Teóricas
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Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 9-23, ISSN-0185-1918
La
gobernabilidad
es una categoría conceptual para
el análisis político. Su definición constituye una
intersección en el examen del régimen político y del
régimen de políticas públicas alrededor de la fun-
ción gubernamental. De esta manera, su observación
puede contribuir a particularizar diferentes aspectos
políticos o el estudio de diferentes regímenes.
La
gobernabilidad
estudia la función gubernamen-
tal, es decir, el marco institucional que determina la
forma como se crean, interpretan y aplican las leyes.
En su uso cotidiano, se hace referencia únicamen-
te a la creación e interpretación, lo que la vincula
con la definición de
régimen político
y contribuye
a confundirla. Sin embargo, por lo aquí expuesto, la
gobernabilidad
toma al gobierno como eje fundamen-
tal para su análisis mientras que el
régimen político
incorpora en su definición a un conjunto de institu-
ciones que trascienden al gobierno a la vez que es él
mismo incorporado al concepto
gobernabilidad
(en lo
que refiere a su influencia sobre la función guberna-
mental).
Se ha señalado también que un elemento di-
ferenciador de la
gobernabilidad
con respecto al
régimen político
(cuyas definiciones más comunes no
incorporan el estudio de la acción gubernamental),
es la incorporación en su definición del
análisis del
régimen de políticas públicas
. De aquí que la categoría
conceptual de
gobernabilidad
sea útil para particu-
larizar el estudio del
régimen político
y facilitar la
comprensión de las relaciones entre regímenes y
políticas públicas.
En vista de que el
régimen político
no incorpora
en su definición a todos los elementos del sistema
político (porque las características de un régimen no
se reproducen
per se
sobre el conjunto de elementos
del sistema político), es incapaz de explicar por sí
mismo la configuración institucional o el comporta-
miento de los actores en todos los espacios en que
pudiera establecerse una relación política.
A su vez, las políticas públicas (entendidas como
elementos complejos que involucran la participación
de diferentes actores, en distintas etapas del proceso,
en diversas jurisdicciones y órdenes gubernamentales
y con intereses y recursos heterogéneos), configuran
inst ituciones par t iculares que pueden o no correspon-
der con las del régimen polít ico en que se inser ten, pu-
diendo incluso ser opuestas a éste. Por esta razón, el
estudio de los regímenes de política pública requiere
de categorías conceptuales específicas que permitan
diferenciarlos. En ese sentido, la
gobernabilidad
es
una de estas categorías porque incorpora el aná-
lisis del
régimen de las políticas
y lo vincula con el
estudio del
régimen político
para analizar la función
gubernamental, es decir, la forma como se crean, se
interpretan, se aplican y se entienden las reglas de
la política, de lo político y de la relación entrambas
que pasa, indefectiblemente, por el gobierno, la toma
de decisiones y las políticas públicas.
Conclusión
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
20
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