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Sociedad y Política
103
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,
Universidad Nacional Autónoma de México
Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 103-118, ISSN-0185-1918
h
*
Universidad del País Vasco (
UPV
), Los Apraiz 2, 01006 Vitoria, País Vasco, España.
Doctora en Ciencia Política y profesora de Sociología
en la
UPV
. Su principal línea de investigación es: Estado y modelos de bienestar.
E-mail: amaia.inza@ehu.es
**
Doctor en Sociología por la Universidad Victor Segalen, Burdeos II, Francia. Es profesor de Sociología en la
UPV
e investigador del Centro
de Investigación
IKER
, laboratorio asociado del Centro nacional de la Investigación Científica (
CNRS
), París, Francia. Sus principales líneas de
investigación son: políticas públicas, trabajo y programas sociales, teoría sociológica, sociolingüística aplicada, inmigración y sociología
de la ciencia, la tecnología y el desarrollo sostenible.
E-mail: eguzki.urteaga@ehu.es
La inversión social en educación
A
MAIA
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NZA
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ARTOLOMÉ
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Y
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GUZKI
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RTEAGA
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LANO
**
Recibido el 10 de febrero de 2012
Corregido el 1° de junio de 2012
Aceptado el 5 de junio de 2012
Resumen
Este artículo presenta la inversión en educación
dentro de un enfoque más global que recoge la ne-
cesidad de concebir el gasto social no como un coste
para la economía, sino como una inversión necesaria
que redunde positivamente en el funcionamiento efi-
ciente del Estado de bienestar. Se garantiza de esta
manera un crecimiento duradero, fuer te y compar t ido
que responda a las nuevas necesidades sociales.
Se recoge aquí la literatura más relevante sobre la
estrategia de la inversión social para destacar que
una estrategia proactiva basada en la preparación
y la educación a lo largo de la vida es fundamental
ante los nuevos imperativos para prevenir en vez de
limitarse a reparar. Por ello, se puntualiza la necesi-
dad de mejorar la atención a la pequeña infancia, el
sistema educativo en su globalidad y la excelencia
universitaria dentro del planteamiento de la política
social como factor productivo.
Palabras clave:
inversión social, educación, bien-
estar social, prevención.
Abstract
This paper discusses the investment in education
within a more comprehensive approach that includes
the need to conceive social spending not as a cost
to the economy, but as a necessary investment to
positively redound in the efficient functioning of
the welfare state. Sustainable, strong and shared
growth would be ensured this way, capable to respond
to new social needs. Highly relevant literature on
social investment strategy is collected here in order
to emphasize that a proactive strategy based on the
development and education throughout life is funda-
mental to the new imperatives, to prevent rather than
just repair. It is therefore necessary to promote early
childhood care, to improve the education system as a
whole and academic excellence within the approach
of social policy as a productive factor.
Keywords:
social investment, education, social
welfare, prevention.
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Año LVII, núm. 216, septiembre-diciembre de 2012, pp. 103-118, ISSN-0185-1918
L
a respuesta lógica a las necesidades surgidas en
Europa durante las últimas décadas, ha obligado
a la adaptación del entramado y objetivos de los
Estados a una constante medición de los medios dis-
ponibles ceñidos a las nuevas estructuras. El objetivo
del constante crecimiento económico, muy a menudo
inseparablemente entrelazado con los criterios de
progreso, obliga a un trabajo de delicado equilibrio
entre los cumplimientos de eficiencia económica y
el sostenimiento de la cohesión social basado en
conquistas históricas en el viejo continente.
Tras la propuesta keynesiana han florecido va-
riados paradigmas en el diseño de Estado, a veces
revestidos de pesados ropajes ideológicos, tal es
el caso del “Estado social inversor” propuesto por
Giddens.
1
La principal crítica que éste recibió fue el
alejamiento de las bases fundacionales que se teo-
rizaron en el Estado de bienestar (
Welfare State
) –o
Estado providencia (
État-providence
)– como modelo
de “sociedad buena” que ha permanecido como ideal
en el imaginario europeo.
En la actualidad, el debate ideológico sobre
fundamentos doctrinales parece irrelevante ante el
tamaño de los desafíos a los que deben hacer frente
las sociedades. Instaurado cómodamente el famoso
lema “
There is No Alternative
”, los gobiernos europeos
se han visto obligados a diseñar estrategias para
sopesar los riesgos y oportunidades que ofrece la
globalización. En este sentido, renace como nuevo
el paradigma estatal giddensiano con el objetivo de
intervenir proactivamente y no tener que hacerlo
cuando el daño esté ya hecho (pobreza, exclusión,
carencias educativas etcétera).
Desde esta perspectiva –tal y como afirman Morel
y colaboradores–,
2
la idea de que la política social
debería ayudar a “preparar” a la población a prevenir
ciertos riesgos sociales y económicos asociados con
las cambiantes condiciones de empleo y modelos de
familia, ha resultado ser central en la modernización
de los sistemas de bienestar. Tan es así, que habría
que entender a las políticas sociales y educativas
–fundamentales para la competitividad económica,
la cohesión social y el bienestar ciudadano– más
como inversión que como gasto. Esta postura se cir-
cunscribe en el marco de una nueva perspectiva de
las políticas sociales favorable a la reorientación del
Estado de bienestar hacia el futuro,
3
misma que conci-
be el gasto social no como un coste para la economía
sino como una inversión necesaria para garantizar un
crecimiento duradero, fuerte y compartido y, a la vez,
para responder a las nuevas necesidades sociales. Esta
estrategia de inversión social redefine las priorida-
des sociales del Estado con el fin de beneficiar a los
individuos a lo largo de su trayectoria vital.
En este contexto, este artículo recoge las prin-
cipales aportaciones teóricas sobre la estrategia de
la inversión social en un recorrido por sus orígenes y
fundamentos a través de la literatura más relevante
y actual sobre el tema, haciendo especial hincapié
en la educación como preparación individual para
poder defenderse ante las vicisitudes del mercado de
trabajo. Reflexiona, además, sobre las debilidades del
Estado de bienestar
vis
à
vis
los problemas estructu-
rales actuales, subrayando su escasa capacidad para
prevenir la carga económica de los problemas socia-
les. Se indagan, asimismo, las razones de la pérdida
de legitimidad e insostenibilidad económica de un
modelo de Estado trasnochado que pretende asumir
la total responsabilidad por la prosperidad de la ciu-
dadanía. Tras un repaso de los principales modelos
teóricos que recogen los puntos fundamentales de los
desafíos actuales, se examina, finalmente, el ancla
Introducción
1
Anthony Giddens,
La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia,
Madrid, Taurus, 1999.
2
Nathalie Morel
et al
., “Beyond the Welfare State as we Knew it?”, en N. Morel
et al
. (eds.),
Towards a Social Investment Welfare State?
Ideas, Policies and Challenge
, Bristol, Polity Press, 2012, pp. 1-30 (p. 9).
3
Gøsta Esping-Andersen y Bruno Palier,
Trois leçons sur l’Etat-providence,
París, Seuil, 2008.
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principal para el logro de un bienestar sostenible que
es la responsabilidad del ciudadano por su propio
futuro y la necesidad de que el Estado invierta en
instrumentos que la hagan posible, entre los cuales,
sobresale la educación.
4
Ramesh Mishra,
El Estado de bienestar en crisis
, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992, p. 50.
5
David Held,
Political Theory and the Modern State: Essays on State, Power, and Democracy
, Cambridge, Polity Press, 1989.
6
Michel J. Crozier
et al
.,
The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission,
Nueva York, New
York University Press, 1975.
7
Duane Swank, “Political Institutions and Welfare State Restructuring. The Impact of Institutions on Social Policy Change in Developed
Democracies”, en Paul Pierson (ed.),
The
New Politics of the Welfare State
, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 197-237 (p. 204).
Orígenes de la inversión social
Crisis en los fundamentos del Estado de bienestar
La intensa competencia internacional, el envejeci-
miento de la sociedad, la desindustrialización y la
introducción de nuevas tecnologías se yerguen como
desafíos a los Estados de bienestar en la actualidad.
Tras un periodo de aprendizaje en que las medidas
de estr ic to cor te neoliberal han ev idenciado la cr isis
de éstos, se ha abandonado la perspectiva del gasto
en el ámbito social como inversión y puesto a debate
su sostenibilidad.
Diversos factores explican lo anterior. El Estado
keynesiano dejó de ser venerado como mecanismo de
integración social en el cual era responsable de un
nivel de vida digno con una honda preocupación por
la igualdad. El Estado era el complemento perfecto
de la economía de mercado, el gasto público venía
acorde con el crecimiento económico y la realización
de los derechos sociales. Pero en los años setenta hu-
bo circunstancias económicas que impidieron seguir
funcionando como estabilizador automático de la
economía; el estancamiento económico acompañado
de altas tasas de inflación condujo al colapso en la
confianza de la capacidad del Estado para controlar
el funcionamiento de la economía mixta. Empezó a
considerarse la necesidad de plantear la reducción
del gasto social y se subrayó que “la ingeniería social
selectiva tenía efectos no previstos que creaban
nuevos problemas”.
4
Las principales críticas las re-
cogieron los “teóricos de la sobrecarga del Estado”
y los “teóricos de la crisis de legitimación”.
5
Ambas
perspectivas coincidían en que el poder del Estado,
medido por su habilidad para resolver las demandas
y dificultades que tiene que encarar, estaba siendo
progresivamente erosionado: era cada vez más in-
eficaz o débil en su racionalidad.
Estos últimos factores, sumados a la contra-argu-
mentación neoliberal de los años ochenta amparada
en la acusación de ingobernabilidad,
6
terminaron
con el edificio legitimador del keynesianismo. Más
adelante, la reestructuración del modelo de acumu-
lación propiciado por la globalización obligó a un
cambio en los términos legitimadores alejándose de
la justicia social y abrazando criterios de eficiencia y
logros materiales. Las características del desarrollo
de la economía mundial hicieron que la interacción
entre los gobiernos y los móviles de los negocios y
las finanzas supusieran un “dilema del prisionero”
para los Estados, que llevó a una guerra en la que las
transferencias de bienestar, los servicios sociales y
los impuestos que los hacen posible eran reducidos
al “mínimo común denominador”.
7
Una de las consecuencias determinantes de esta
perspectiva ha sido la obligación de la descarga de la
responsabilidad del Estado en cuanto a la provisión
del bienestar cada vez en mayor medida, así como
una mayor responsabilidad del ciudadano en rela-
ción a su propia subsistencia frente al mercado de
trabajo. Se emprende un proceso de mercantilización
de esferas, hasta hace unas décadas salvaguardadas
por el sistema keynesiano.
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Mercantilización de la esfera social
y escasa prevención
La pretensión neoliberal de los años ochenta de que
una vez librado el mercado de las interferencias del
Estado y de la pesada carga del Estado de bienestar,
el crecimiento económico ofrecería oportunidades
para todos y crearía riqueza estable para el conjunto
de la sociedad fue truncada por la recesión de los
años noventa que quebró ese optimismo y obligó a
reconocer tanto la persistencia de fuertes desigual-
dades como el agravamiento de éstas.
Aún así, la importancia de la doctrina neoliberal
es determinante en el grado de permeabilidad al que
puede llegar la globalización. Ésta crea “Estados
astillados” y una autoridad fragmentada, además
de la multiplicación de límites confusos entre las
responsabilidades y capacidades entre el Estado y el
sector privado, por un lado, y redes de tomas de de-
cisión doméstica e internacional, por otro. También
crea nuevas preferencias en políticas, poniendo en
un aprieto al Estado cuando tiene que suministrar los
tres tipos de bienes que tradicionalmente suminis-
traba, es decir, los bienes reguladores, los públicos
productivos/distributivos y los redistributivos.
8
Es
más, se cree firmemente que los gastos sociales re-
distributivos impiden el desarrollo económico y que
los cortes sustanciales en gasto social son necesarios
si se quiere mantener el crecimiento económico.
9
La filosofía de acabar con el Estado paternalista
va atada a la idea de promover en el ciudadano la
responsabilidad en su vida personal y social. Consiste
en ‘ayudar a la gente a que se ayude a sí misma’ y
evoca un t ipo de entrenamiento que deber ía permit ir
a cualquiera asumir responsabilidades individuales y
tomar iniciativas para mantenerse firme en el mer-
cado para no acabar como un ‘fracasado’ que debe
pedir ayuda al Estado.
10
Desde esta perspectiva, el
Estado debe participar activamente intentando por
todos los medios proporcionar a los ciudadanos la
preparación necesaria para competir. En opinión de
Esping-Andersen,
11
si no se pueden evitar los sala-
rios bajos ni el empleo precario, habrá que tratar de
suavizar sus efectos a corto plazo. Esta situación se
puede convertir en una trampa si estas situaciones
se prolongan. En breve, el núcleo principal de los
derechos sociales debería ser redefinido como ga-
rantía efectiva en contra de esas trampas, como el
derecho a una segunda oportunidad, es decir, una
serie de ‘garantías de oportunidades de vida’. Según
Rosanvallon,
12
debe convertirse en un Estado-servicio
capaz de garantizar una “equidad de oportunidades”
que le permita a los individuos superar los problemas
que pudieran surgir a lo largo de sus vidas.
Las propuestas de
workfare
y las que propugnan
el “Estado de competición” o el “capacitador”
13
mar-
can una sustancial diferencia en la relación entre el
individuo y el Estado anteriormente mencionada,
además de conjugarla convenientemente con la
mercantilización de sectores de la esfera social.
Cerny
14
atr ibuye el surgimiento del Estado de compe-
tición al resultado de actores individuales y grupos
intentando ajustarse a las cambiantes condiciones
estructurales de la globalización. Este tipo de sis-
tema persigue incrementar la mercantilización con
el objetivo de hacer que las actividades económicas
8
Philip G. Cerny, “What Next for the State?”, en Eleonore Kofman y Gillian Youngs (eds.),
Globalization. Theory and Practice,
Londres,
Pinter, 1996, pp. 123-137; P.G. Cerny, “Globalization and the Erosion of Democracy”, en
European Journal of Political Research,
vol. 36, núm.
1, 1999.
9
James Midgley, “Growth, Redistribution, and Welfare: Toward Social Investment”, en A. Giddens (ed.),
The Global Third Way Debate
,
Cambridge, Polity Press, 2001, pp. 157-171 (p. 157).
10
Jürgen Habermas, “El valle de lágrimas de la globalización”, en
Claves
de Razón
Práctica,
núm. 109, enero-febrero de 2001, p. 7.
11
G. Esping-Andersen, “A Welfare State for the 21
st
Century”, en A. Giddens
The Global… op. cit.,
, pp. 134-156 (p. 136).
12
Pierre Rosanvallon,
La nueva cuestión social
.
Repensar el Estado providencia
, Buenos Aires, Manantial, 1995, p. 210.
13
Neil Gilbert,
Transformation of the Welfare State. The Silent Surrender of Public Responsibility,
Oxford, Oxford University Press, 2002.
14
P. G. Cerny, “Paradoxes…”,
op. cit
.; P. G. Cerny, “Restructuring the Political Arena: Globalization and the Paradoxes of the Competition
State”, en Randall D. Germain (ed
.
),
Globalization and its Critics. Perspectives from Political Economy,
Londres, Palgrave MacMillan, 2000, pp.
117-138.
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sitas dentro del territorio nacional sean más com-
petitivas en términos internacionales y transnacio-
nales. Los puntos más importantes de este proceso
incluyen intentos de reducir el gasto gubernamental
y la desregulación de las actividades económicas,
especialmente de los mercados financieros. Como
resultado ha emergido una nueva práctica y un nuevo
discurso, que este investigador denomina “ortodoxia
financiera incrustada”
15
que está condicionando los
parámetros de acción política en todas partes. El
gasto de bienestar sólo puede ser justificado como
estabilizador del sistema económico y como instru-
mento que permite la maximización de opciones de
mercado orientadas al crecimiento.
Por otro lado, en el paradigma de “Estado post-
nacional schumpeteriano de
workfare
” teorizado por
Jessop
16
el gobierno está activamente implicado en
desarrollar nuevas estrategias de acumulación y
proyectos hegemónicos basados en los discursos
de la globalización y la competitividad estructural
interviniendo en el lado de la oferta. Las políticas
económicas de este tipo están orientadas a la inno-
vación permanente, promueven la economía basada
en el conocimiento, se centran en la inflación y en
presupuestos prudentes para satisfacer las deman-
das del capital móvil, presionan al gasto público
no productivo e impulsan el ajuste a la baja. Es de
workfare
en cuanto subordina las políticas sociales
a las económicas y utiliza la política social para
enlazar la flexibilidad de los mercados de trabajo
con trabajadores ajustados a una economía globa-
lizada. Esta subordinación
workfarista
de lo social
a lo económico es más marcada al momento en que
estas políticas influyen al presente y al futuro de la
población trabajadora.
El
workfare
reduce el gasto social con respecto a
aquéllos que no son potencialmente miembros acti-
vos del mercado de trabajo o ya lo han abandonado;
también si el gasto se circunscribe a demandas con-
sideradas populistas y de ingeniería social. De igual
forma, se restringe en lo que respecta a su función
como compensador del trabajador por los riesgos
que conlleva el comercio internacional. Las políticas
referidas al mercado de trabajo, la educación y la
preparación tienen una importancia central en su
estrategia; se le da más importancia a la flexibilidad
dándole un nuevo significado al tiempo que redefine
también la naturaleza de la preparación que la edu-
cación debe proveer. Es por esta razón por la que
el Estado intenta rehacer los modelos de personas
que deben servir como ejemplo de la innovación, de
primacía del conocimiento, de economía flexible,
empresarial, autónoma. Así, mientras el Estado de
bienestar keynesiano trató de extender los derechos
sociales de los ciudadanos, el
workfarista
se concentra
en proveer servicios de calidad que beneficien a los
negocios dejando las necesidades individuales en un
segundo lugar.
17
Por otro lado, de entre las características del
Estado capacitador, destacan la concepción de que
los ciudadanos ‘activos’ ya no son contemplados
como pasivos receptores de recursos de bienestar,
sino que deben estar implicados en la producción de
bienestar social. Para ello, el Estado debe proveer de
un marco para que los ciudadanos puedan participar
activamente y con responsabilidad, eliminando para
ello la desigualdad estructural.
18
15
P. G. Cerny, “Paradoxes…”,
op. cit
., p. 259.
16
Bob Jessop, “Post-fordism and the State”, en Ash Amin (ed.),
Post-fordism
, Oxford, Blackwell, 1994, pp. 251-279; B. Jessop,
The Future
of the Capitalist State
, Cambridge, Polity, 2003; B. Jessop, “Narrating the Future of the National Economy and the National State? Remarks
on Remapping Regulation and Reinventing Governance”, en George Steinmetz (ed.),
State/culture. State-formation after the Cultural Turn
,
Ithaca, Cornell University Press, 1999, pp. 378-405.
17
B. Jessop,
The Future of… op. cit.
18
N. Gilbert,
op. cit
.
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Es destacable que mientras que las tesis del
wor-
kfare
subrayan un escenar io negat ivo de mercant iliza-
ción forzada, los autores que proclaman un Estado
activador, capacitador o cooperativo destacan el ca-
rácter preventivo y emancipador de las características
de las políticas de un nuevo Estado providencia.
19
19
Irene Dingledey, “Welfare State Transformation between ‘Workfare’ and an ‘Enabling’ State: A Comparative Analysis”, en
TranState
Working Papers,
20
A. Giddens,
op. cit.,
p. 120.
21
Ibid
., p. 121.
22
N. Morel
et al
.,
op. cit
., p. 1.
Las políticas de inversión social
La perspectiva de la inversión social
Giddens defiende que los socialdemócratas han de
variar la relación entre riesgo y seguridad existente
en el Estado de bienestar para construir una sociedad
de “tomadores de riesgo responsables” en las esferas
del gobierno, los negocios y el mercado de trabajo.
20
La razón es que el este tipo de gobierno no está
preparado para cubrir riesgos novedosos como los
referentes al cambio tecnológico, la exclusión social
o la creciente proporción de hogares monoparenta-
les. Estos desajustes son de dos clases: cuando los
riesgos cubiertos no se adecuan a las necesidades
y cuando se protege a grupos equivocados. Por otro
lado, la reforma del bienestar debería reconocer
ciertos argumentos sobre el riesgo: la gestión eficaz
del riesgo (individual o colectivo) no sólo significa
proteger contra ellos; significa también aprovechar su
lado positivo o energético y suministrar recursos para
af rontarlos. Incide también en que “el cult ivo del po-
tencial humano debería reemplazar en cuanto fuera
posible a la redistribución ‘tras los hechos’”.
21
De acuerdo con la teorización de Giddens, en una
sociedad en la que el trabajo sigue siendo esencial
para la autoestima y el nivel de vida, el acceso a
aquél es un ámbito principal de oportunidades. La
educación es otro, y lo sería incluso aunque no fuera
tan impor tante para las posibilidades de empleo para
las que es determinante. Los gobiernos han de impul-
sar la educación durante toda la vida, desarrollando
programas educativos que comiencen en los prime-
ros años de un individuo y continúen incluso a una
edad madura. En lugar de descansar en prestaciones
incondicionales, las políticas deberían orientarse a
estimular el ahorro, el uso de recursos educativos
y otras oportunidades de inversión personal. El
principio guía es la inversión en capital humano allí
donde sea posible, más que la provisión directa de
sustento económico personal.
El sociólogo británico sugiere reemplazar el Esta-
do de bienestar por el “Estado social inversor”, mismo
que funcionaría en el contexto de una sociedad de
bienestar positivo de manera que las instancias
del sector terciario tuvieran un mayor papel en la
provisión de servicios de bienestar. La distribución
vertical de beneficios tendría que ceder su lugar a
sistemas de distr ibución más localizados y la recons-
trucción de las provisiones del bienestar habría de
integrarse con programas para el desarrollo activo
de la sociedad civil. Un Estado de este tipo tendría
el siguiente aspecto: el gasto en bienestar, enten-
dido como bienestar positivo, no sería generado y
distribuido totalmente a través del Estado sino por el
Estado actuando en combinación con otros agentes,
incluyendo el mundo financiero. En la sociedad de
bienestar positivo se altera el contrato entre indi-
viduo y gobierno, pues la autonomía y el desarrollo
personal –el medio de expandir la responsabilidad
individual– se convierte en el foco principal.
Si bien se han usado diferentes términos (“desa-
rrollo social”, “Estado de bienestar desarrollador”, “Es-
tado capacitador”, “liberalismo inclusivo” o “Estado
social inversor”), todos estos análisis subrayan una
lógica similar basada en lo que puede ser etiquetado
como “inversión social”.
22
En suma, inversión supone
retornos: es integral pues las políticas producen
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resultados beneficiosos para la economía. Perkins y
colaboradores
23
recogen que estos resultados deben
tener un efecto multiplicador y, aunque no priorizan
los objetivos económicos, hay una conformidad ge-
neral en que para lograrlos hace falta un gasto social
mucho más racional y un gobierno activo.
La aproximación de la inversión social descansa
en políticas que invierten en el desarrollo del capi-
tal humano y ayudan a hacer un uso eficiente de él,
mientras que albergan una mayor inclusión social.
Una idea crucial en esta aproximación es que las
políticas sociales deberían ser vistas como un factor
productivo, esenciales para el desarrollo económico
y para el crecimiento del empleo. Es decir, defienden
la política social como precondición para que se den
estos dos últimos factores.
24
Los gastos sociales enfocados como inversión
social podrían servir para superar las situaciones de
círculo vicioso en el que puedan verse implicados los
ciudadanos dentro de una sociedad cada vez más dual.
La intención es establecer políticas de activación en
vez de improvisar remedios cuando las situaciones
problemáticas estallan. Por lo tanto, el gasto social
debiera ser reencauzado desde políticas sociales
pasivas a las activas. En este sentido, la perspectiva
de la inversión social comparte con el neoliberalis-
mo la noción de que el gasto social tendría que ser
orientado hacia la activación de la población para
permitir a los individuos y familias mantener la res-
ponsabilidad hacia su bienestar a través de ingresos
de mercado, más que a través de beneficios pasivos.
Sin embargo, si bien la perspectiva de la inversión
social mantiene el objetivo de la activación que el
neoliberalismo instituyó, incide en la promoción de
la creación de “trabajos de calidad”.
25
Todo ello marca una clara delimitación con aque-
llos paradigmas (como los del “Estado de competi-
ción” o el “Estado schumpeteriano de
workfare
” que
supeditan la esfera social a la económica) de manera
que supone un alejamiento de las tesis neoliberales
de la política social como costo y rémora para el
crecimiento. Esping-Andersen
26
puntualiza que la
perspectiva de la inversión social asume el
ethos
rawlsiano de priorizar la inclusión social y la reduc-
ción de desigualdades como ingredientes esenciales
para impulsar la competitividad económica, debate
que prevalece en el seno de la Europa social.
La inversión social en educación
Si las políticas sociales y de empleo están creciente-
mente orientadas hacia el desarrollo de los recursos
humanos para un equilibrio de gran nivel de destre-
zas, pueden asumir el papel de “fac tor produc t ivo”.
27
La inversión en educación es una de las vías más
evidentes a través de las cuales la inversión social
puede repercut ir en el rendimiento económico. Como
recuerda Esping-Andersen,
28
las transformaciones
tecnológicas y el dominio del empleo del sector
servicios han provocado grandes cambios en la es-
tructura social del riesgo, creando una nueva gama
de perdedores y ganadores en la sociedad, por ello,
aquellos con habilidades o recursos sociales y cultu-
rales insuficientes pueden fácilmente vivir inmersos
en una vida marcada por bajos ingresos, desempleo
y trabajos precarios.
Pero ello no quiere decir que la condena a una vida
de exclusión y precariedad esté predeterminada. La
dualidad del empleo en la era pre-industrial puede no
desembocar en un abismo de clase post-industrial si
23
Daniel Perkins
et al
., “Beyond Neo-liberalism: The Social Investment State?”, en
Social Policy Working Paper
, núm. 3, octubre de 2004,
24
N. Morel
et al
.,
op. cit
., p. 12.
25
Ibid
., pp. 9-10.
26
G. Esping-Andersen, “Towards the Good Society, Once Again ?”, en G. Esping-Andersen
et al
.,
Why We Need a New Welfare State?
,
Oxford,
Oxford University Press, 2002.
27
Anton Hemerijck, “The Self-Transformation of the European Social Model(s)”, en
ibid
.
28
G. Esping-Andersen, “Towards…”
op. cit
.
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la sociedad puede extender garantías contra el ‘atra-
pamiento’ de por vida. Si bien la idea de clase cada
vez es menos importante, el impacto de la herencia
social es hoy día tan fuerte como en el pasado, en
particular en lo referente al desarrollo cognitivo y a
los logros educacionales. La importancia de la clase
es, por tanto, mucho más decisiva teniendo en cuenta
que en las economías intensivas de conocimiento, las
oportunidades vitales dependen de las habilidades
de aprendizaje de cada uno y de la acumulación de
capital humano.
Como se ha mencionado anteriormente, la es-
trategia de la inversión social persigue sobre todo
producir empleo de calidad mediante la adquisición
de habilidades, lo cual refrenda la perspectiva de
‘preparar más que reparar’ de la inversión social en
variadas formas. Según Nelson y Stephens,
29
capaci-
tar a los individuos para participar en el mercado de
trabajo subraya la creciente necesidad de confiar en
los ingresos de mercado para mantener el estándar
de vida, ya que el apoyo basado en el Estado es menos
viable o sostenible. Así, las políticas que promueven
la par t icipación en el mercado de trabajo amor t iguan
el crecimiento del desempleo, el empleo precario y
la pobreza, los cuales se incrementan cuando los
individuos carecen de las habilidades necesarias para
poder integrarse con éxito en el mercado de trabajo.
Esta estrategia repercute en la sociedad más amplia-
mente mejorando la conexión entre los individuos
y el mercado laboral, aumenta los ingresos del país,
reduce la dependencia hacia los beneficios sociales
así como la presión presupuestaria y alienta nuevas
formas de inversión de los negocios.
En este contexto, emerge el concepto de “eco-
nomía globalizadora de aprendizaje” (
globalising
learning economy
) que difiere del conocido término
“economía basada en el conocimiento” ya que este
último está asociado a la necesidad de invertir en
investigación y educación formal de científicos e
ingenieros, mientras que la primera subraya la im-
portancia de los diseños institucionales en relación
con el mercado de trabajo y los sistemas naciona-
les de educación y preparación, según Lundwall y
Lorenz.
30
Es un hecho que los países con alta fre-
cuencia de aprendizaje organizacional y que gozan
notablemente de una inversión social en educación
y preparación, ostentan bajos niveles de desigualdad
de ingresos y altos niveles de capital social. Para
lograrlo, es menester que la economía globalizado-
ra de aprendizaje sea apoyada por un un Estado de
bienestar activo; de otra manera –es decir, si opera
por sí sólo–, la cohesión social se ve socavada. Por
ejemplo, la velocidad de los cambios hace cada vez
más difícil a los trabajadores con baja preparación
encontrar un empleo, mientras que la demanda de
trabajadores cualificados crece. En este marco, los
programas públicos para mejorar las habilidades de
los trabajadores, especialmente los no cualificados,
es una forma especialmente importante de inversión
social. Para ello, la expansión de la educación de
los jóvenes, la reforma de los programas educativos
ya existentes para permanecer actualizados ante
los cambios en tecnología y las demandas de pre-
paración específicas son tan importantes que no
pueden permanecer aisladas; al contrario, deben ser
tomadas en conjunto ya que implican la necesidad de
incrementar la inversión en aprendizaje para toda la
vida, incluyendo aquella preparación suministrada
por los empleadores.
29
Moira Nelson y John D. Stephens, “Do Social Investment Policies Produce More and Better Jobs?”, en N. Morel
et al
.,
op. cit
., p. 207.
30
Bengt-Åke Lundwall y Edward Lorenz, “Social Investment in the Globalising Learning Economy: A European Perspective”, en
ibid.,
pp.
235-257.
Sociedad y Política
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En efecto, la inversión en la educación es fundamen-
tal ya que es la condición
sine qua non
para disponer
de una ciudadanía responsable y de una mano de
obra cualificada, lo que supone realizar un esfuerzo
para fomentar la atención de la pequeña infancia,
la mejora del sistema educativo y la excelencia
universitaria.
Atender a la pequeña infancia
En cuanto a la infancia, conviene recordar que, a
principios de los años 60, se llevó a cabo un expe-
rimento educativo en la ciudad norteamericana de
Ypsilanti, Michigan. El
HighScope
Perry Pre-school
Program
seleccionó de manera aleator ia a niños af ro-
americanos de tres años de edad pertenecientes a
familias relativamente pobres. Durante dos años, los
sujetos asistieron a clase durante dos horas y media
diarias (cinco días a la semana) en escuelas infanti-
les, mientras que su familia recibía cada semana la
visita de un tutor. Treinta años más tarde, Heckman
y sus coautores
31
compararon la trayectoria adulta de
estos niños con el de otros de la misma generación.
La diferencia fue notable: la tasa de desempleo y
criminalidad fue sensiblemente más baja entre los
adultos que participaron en el programa. Además,
el porcentaje de rendimiento de la educación, medido
por el nivel de sus salarios, fue muy superior lo que
compensó ampliamente el coste del programa.
Una de las pr incipales conclusiones de este estu-
dio fue que las capacidades no cognitivas (el control
de sí mismo, la aptitud a cooperar con los demás y
a comportarse en sociedad) se determinan incluso
antes de entrar en primaria. Además, estas aptitu-
des afectan de manera significativa a las capacidades
cognitivas del individuo, es decir, sus resultados es-
colares, la probabilidad de proseguir una educación
universitaria y la de conseguir buenos empleos. Por
lo tanto, conviene igualmente invertir en la pequeña
infancia, más aún sabiendo que Francia ha invertido
menos que varios de sus vecinos europeos en ese
ámbito.
32
Mejorar el sistema educativo
Como subrayan Hanushek y Woessmann,
33
unos bue-
nos resultados a nivel de la enseñanza primaria y
secundaria estimulan el crecimiento de un país y, por
tanto, su capacidad para gestionar unos excedentes
presupuestarios en el futuro. Dicho de otra forma,
se trata de unos falsos ahorros ya que, en nombre
de la lucha contra los déficits actuales, se hipoteca
la capacidad de un país de resolver los problemas
presupuestales que se plantearán en el futuro porque
se reduce su potencial de crecimiento. Para justificar
los recortes de este tipo en la enseñanza primaria y
secundaria, se fortalece el argumento según el cual
el incremento del presupuesto de la educación en
el pasado no ha permitido mejorar los resultados de
los alumnos. De hecho, y es una de las conclusiones
de los trabajos de estos autores, lo importante no
es tanto la cantidad de medios invertidos en la
educación sino su calidad. Como en el caso de las
universidades, es preciso mejorar la gobernanza de
31
James Heckman
et al.
, “The Rate of Return to the Highscope Perry Preschool Program”, en
Journal of Public Economics,
vol. 94, núms. 1
y 2, febrero de 2010, pp. 114-128. Documento disponible en línea, en http://www.nber.org/papers/w15471
Vid
. también, Mary Hohmann, David P. Weikart y Ann S. Epstein,
Educating Young Children:
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, Yipsil ant i, HighScope Press, 2008, 560 pp. y
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,
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, Bonn,
The Institute for the
Study of Labor (
IZA
), 2010, 57 pp. (Discussion Paper núm. 5095). Documento disponible en línea, en http://ftp.iza.org/dp5095.pdf N.E.
32
Eguzki Urteaga Olano, “Las políticas de la familia y de la pequeña infancia en Francia”, en
Humanismo y Trabajo Social,
núm. 8, 2009.
33
Eric A. Hanushek y Ludger Woessmann, “The Role of Education Quality for Economic Growth”, en
World Bank Policy Research Working
Paper Series
, núm. 4122, febrero de 2007, pp. 1-96. Documento disponible en línea, en http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_
id=960379## N.E.
Necesidad de invertir en educación
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las escuelas al mismo tiempo que se incrementan los
recursos concedidos.
Para averiguar el impacto de la educación sobre
el crecimiento, esta pareja de académicos analizaron,
sobre el periodo 1960-2000 y para cincuenta países,
las diferencias de tasas de crecimiento por habitante
por unas diferencias de duración de escolaridad.
Posteriormente, añadieron a su modelo la variable
de los exámenes del Programa Internacional para
la Evaluación de Estudiantes (
PISA
, por sus siglas
en inglés) para determinar la noción de calidad de
la educación y analizaron su impacto sobre la tasa
de crecimiento de un país. La incorporación de esta
variable a los resultados escolares, mejoró consi-
derablemente la capacidad analítica del modelo
concluyendo que son los resultados de estas prue-
bas, y no el número de años de escolaridad, los que
explican las diferencias de tasa de crecimiento.
34
En otras palabras, un año de escolaridad adicional
no surte efecto sobre el crecimiento, mientras que
una mejora de los resultados en los exámenes
PISA
tiene un impacto significativo sobre el crecimiento.
Más precisamente, un aumento de 47 puntos en los
resultados de éstos está asociado a una tasa de cre-
cimiento superior de dos puntos.
35
Una vez establecida la necesidad de invertir en
educación, ¿cómo proceder concretamente para
mejorar la calidad del sistema educativo? Desde
luego que el dinero es fundamental, pero conviene
ir más lejos. En primer lugar, es preciso garantizar la
buena formación de los profesores. En segundo, es
necesario dotar a los centros de educación básica de
buenas estructuras de gobernanza, concediendo una
mayor autonomía a los encargados de la gestión de
los recursos humanos. Finalmente, conviene repensar
la pedagogía. A este último respecto, un trabajo de
investigación reciente
36
analiza detalladamente los
métodos pedagógicos actuales categorizándolos
como “verticales” (cuando el docente imparte una
clase magistral y reduce el papel de los alumnos a
tomar apuntes y al trabajo en solitario con sus libros
de texto) y “horizontales” (cuando el profesor pide
a los alumnos que trabajen en grupo, participen en
juegos, en debates y en animaciones o en cualquier
otro proyecto). Bases de datos detalladas sobre las
diferentes prácticas educativas permiten situar cada
país con respec to a estas dos dimensiones. Así, Espa-
ña se caracteriza por una enseñanza básicamente del
primer tipo, mientras que los países nórdicos practi-
can métodos más perfilados hacia el segundo.
Los Estados que promueven una enseñanza hori-
zontal, afirma la investigación antedicha, se carac-
terizan generalmente por un nivel de confianza más
elevado, un civismo superior e incluso un gobierno
más eficaz que aquéllos en los cuales la enseñanza es
más vertical. Una pedagogía más horizontal propicia
igualmente empresas organizadas de igual manera,
es decir, de modo más descentralizado en el sentido
de que la autoridad se delega más fácilmente y las
relaciones laborales son más cooperativas.
Sin embargo, hay que advertir que el modelo
horizontal tiene también sus propios riesgos. Suecia
34
E. A. Hanushek y L. Woessmann,
The Economics of International Differences in Educational Achievement,
Bonn,
The Institute for the Study
of Labor (
IZA
), 2010, 112 pp. (Discussion Paper núm.
4925
). Documento disponible en línea, en http://ftp.iza.org/dp4925.pdf N.E
35
Vid.
como ejemplo el caso francés. A pesar de que Francia ha conseguido buenos resultados en las pruebas
PISA
, estos mismos no han
dejado de deteriorarse a lo largo de la última década. Así, si el país galo estaba en la décima tercera posición en el 2000 con 511 puntos,
para el 2009 hubo de descender ocho lugares colocándose en el vigésimo segundo lugar con 496 puntos. En otras palabras: el 20% de los
alumnos que entraron al sexto curso no dominaban todos los saberes básicos (leer, escribir, contar). Este deterioro de las competencias
transmitidas por el sistema educativo fue agravado por un incremento de las desigualdades. No solamente el nivel global de los jóvenes
franceses bajó, sino que el éxito escolar dependió cada vez más del entorno familiar (renta, educación, etcétera). Así, Francia es el país de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (
OCDE
) donde los resultados escolares están fuertemente correlacionados
con el origen socioeconómico. Por ejemplo, hay dos veces más de alumnos con un retraso de dos años en las zonas urbanas sensibles (
ZUS
)
que en los demás barrios.
Vid
. E. Urteaga Olano, “Los resultados del estudio
PISA
en Francia”, en
Revista Complutense de Educación,
vol. 21,
núm. 2, 2010 y Jean-Hervé Lorenzi,
Le Fabuleux Destin d’une puissance intermédiaire,
París, Grasset, 2011, p. 84.
36
Yann Algan
et al
., “Teaching Practices and Social Capital”, en
NBER
Working Paper
núm. 17527, octubre de 2011. Documento disponible
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ofrece un buen ejemplo ello. En los años noventa,
surgió un consenso para reformar su sistema educa-
tivo centrándolo en la creatividad de los alumnos.
Pero, contrariamente a las expectativas iniciales,
la nueva estrategia contribuyó a incrementar las
diferencias entre las categorías sociales. Los alumnos
de los entornos favorecidos que pudieron gozar de
la ayuda de sus padres consiguieron mejores resul-
tados, mientras que los alumnos provenientes de la
inmigración o de entornos más pobres tuvieron más
dificultades escolares. Por lo tanto, parece ser que
la combinación de métodos verticales y horizontales
pudiera ser la solución más adecuada para potenciar
las aptitudes socio-escolares.
Apostar por la universidad
En los países de la
OCDE
, se reconoce la importancia
que tiene para una economía innovadora contar con
universidades correctamente financiadas así como
con instituciones que permitan el paso de la investi-
gación teórica al desarrollo concreto. Impopular hace
apenas una década, esta postura se fue imponiendo
poco a poco gracias a la multiplicación de los estu-
dios comparativos
37
y otros trabajos.
38
Estos análisis
han demostrado que, sin inversiones adecuadas en
la enseñanza superior, un país está condenado a la
mediocridad en materia de investigación dificultando
la inserción de sus jóvenes en el mercado laboral.
Gracias a las clasificaciones académicas de uni-
versidades a nivel internacional (como la utilizada
por la Universidad Jiao Tong de Shanghái, China) los
países de la Unión Europea (
UE
) han tomado concien-
cia recientemente sobre su atraso con respecto a
Estados Unidos y comprendido que este retroceso se
debía en gran medida al abismo que separaba ambos
continentes en materia de gasto educativo. Si en
2007 Norteamérica gastaba el 2.9% de su
PIB
en la
enseñanza superior, la
UE
sólo invertía el 1.4%. Desde
otra perspectiva, la Unión Americana desembolsa
por estudiante el doble que los países europeos. Esta
realidad condujo a los gobiernos francés y alemán a
remontar la tendencia. Así, en Francia, el gasto por
estudiante ha aumentado cerca del 20% entre 2007
y 2011.
Como consecuencia de la movilidad tanto de los
investigadores como de los estudiantes, cada país
debe incrementar sus esfuerzos para desarrollar
centros de excelencia multidisciplinares capaces de
atraer a los talentos. Si se repara en las prácticas
actuales de las mejores universidades, parece ser
que, para constituir unos verdaderos polos de exce-
lencia, es necesario alcanzar una cierta masa crítica
en términos tanto de recursos como de efectivos: un
presupuesto mínimo de 1.2 billones de euros, alre-
dedor de 2700 profesores-investigadores y de 17000
estudiantes (de los cuales entre el 20 y el 30% deben
ser doctorandos).
39
Amén de la inversión en metálico, habría que to-
mar en consideración otros elementos para mejorar la
calidad de la investigación académica y la inserción
profesional de los jóvenes titulados, empezando por
la gobernanza de las universidades. Estudios varios
40
han mostrado que los resultados de las instituciones
de educación superior en la clasificación de Shangai
y la proporción de jóvenes que han encontrado em-
pleo después de año de haberse titulado, aumentan
notablemente con el nivel de autonomía de las uni-
versidades, sobre todo si existe una complementa-
riedad entre incremento de los recursos y autonomía
superior. Dicho de otra forma, el efecto positivo de
un aumento del financiamiento se amplifica cuando,
paralelamente, se concede una mayor autonomía a
la institución en cuestión.
37
Philippe Aghion
et al
.,
Education et croissance,
París, La Documentation Française, 2004.
38
P. Aghion, “L’excellence universitaire: leçons des expériences internationales. Rapport de Philippe Aghion à Valérie Pecresse”,
París,
Ministère de l’Education Supérieure et de la Recherche, 2010. P. Aghion,
et al
., “The Governance and Performance of Research Universities:
Evidence from Europe and the US”, en
Economic Policy,
núm. 61, 2010.
39
P. Aghion, “L’excellence universitaire…”
op. cit
.
40
P. Aghion,
et al
., “The Governance and Performance …”,
op. cit
.
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Universidades autónomas bien financiadas y
gestionadas generan una mayor satisfacción en el
trabajo porque permiten mejorar la relación entre
empleador-empleado y forman individuos más flexi-
bles y mejor adaptados a la vida activa, a la par que
preparan profesores de primaria y secundaria con
mejores perfiles de calidad.
41
Vid
. Peter Ferdinand Drucker,
A Functioning Society. Selections from Sixty-Five Years of Writing on Community, Society, and Polity,
Pisca-
taway,
NJ
, Transaction Publishers, 2003, 242 pp. y Michael Eugene Porter,
On Competition, Updated and Expanded Edition
, Boston, Harvard
Business School Press, 2008, 576 pp. N.E.
Conclusión
Este artículo subraya la del bienestar en el sistema de
acumulación capitalista y la pertinencia de un nuevo
enfoque que logre la legitimación y la sostenibilidad
de tal sistema, incidiendo en la inversión social como
estrategia para lograr retornos económicos para la
sociedad.
Las diversas crisis que medraron al Estado de
bienestar keynesiano aunadas a la influencia del
neoliberalismo –procesos, ambos, que han dado
paso a modelos como el “Estado de competición” o
“Estado schumpeteriano de
workfare
”– muestran una
tendencia hacia la mercantilización de esferas antes
salvaguardadas por el Estado y una reelaboración a
la baja del bienestar. Frente a esto, la perspectiva
de la inversión social ofrece una alternativa para
que la educación y la preparación redunde en la
competitividad económica, tanto individual como
comunitaria, y sirva como defensa ante las amenazas
de los nuevos riesgos sociales.
Este texto calibra la importancia de las tensiones
anteriormente mencionadas en el diseño del bien-
estar, subrayando sus principales consecuencias y
repasa las principales aportaciones teóricas sobre
la inversión social. De esta manera, se aportan
indicios de la posible reestructuración del Estado
en términos en los cuales la gestión del bienestar
pueda llegar a ser eficiente, logrando un círculo
virtuoso que sustituya al gasto social-crecimiento-
legitimidad del keynesianismo por el de inversión
social-crecimiento-legitimidad.
La inversión social, el énfasis puesto en el desa-
rrollo del capital humano, el proyecto de transformar
a la política social en factor productivo, la preferen-
cia por prácticas de activación social y el rechazo
a políticas pasivas, coadyuvarán positivamente en
la formación de sociedades más integradas, funcio-
nales y productivas, y en este marco, la educación
deberá ser elemento más que fundamental. De aquí
la importancia de pugnar por una ‘economía globa-
lizadora de aprendizaje’ con el apoyo de un Estado
de bienestar activo.
La inversión en educación es fundamental ante
los nuevos imperat ivos internacionales con lo cual es
necesario fomentar la atención a la pequeña infancia,
la mejora del sistema educativo en su globalidad y la
excelencia universitaria. Ello, tal y como se eviden-
cia y razona en este texto, traza el camino hacia la
valoración de la educación como ámbito de entidad
fundamental dentro de la estrategia de la inversión
social en general.
De hecho, la educación constituye el pilar sobre
el cual se sustentan los demás potenciadores del
desarrollo de los recursos humanos, es decir, la salud,
el empleo, el medio ambiente, el crecimiento eco-
nómico y la democracia política. Desde que Drucker
y Porter demostraron que las ventajas competitivas
de un país no residen en los factores clásicos de la
producción, como los recursos naturales o la mano
de obra barata, sino en el nivel educativo y cognitivo
de su población, la educación se ha convertido en un
ámbito prioritario de las políticas públicas.
41
Porque
destinar recursos para el desarrollo humano no es un
gasto sino una inversión, en tanto que los beneficios
resultantes del mismo tengan un impacto positivo
sobre las condiciones de vida de la ciudadanía de
un país.
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Sin embargo, y pese a los muchos esfuerzos he-
chos por gobiernos, sociedades e instituciones, el
camino hacia la construcción de esta economía globa-
lizadora de aprendizaje está todavía lleno de abrojos
pues uno de los elementos torales en esta conse-
cución, la educación, no es para muchos Estados
una inversión sino un gasto. En efecto, a la hora de
definir prioridades presupuestarias, se confiere a la
enseñanza poca rentabilidad y cuando hay que asignar
recursos financieros a los diferentes sectores tienen
mayor importancia la economía y la reducción de la
deuda. Y si bien las administraciones públicas no son
las únicas entidades que financian las inversiones en
educación –dado que las familias, las empresas y las
asociaciones aportan también al sector educativo–,
son los gobiernos los que asumen la mayor parte de
la oferta de este tipo de servicios. Esta inversión
se ha visto influenciada por los avatares de la si-
tuación económica y ha sufrido los impactos de las
restricciones presupuestarias como consecuencia del
incremento del déficit y de la obligación de reducir el
gasto público impuesta por los mercados financieros,
el Fondo Monetar io Internacional y la Unión Europea.
¿Hasta cuándo?
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