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Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Año LVIII, núm. 217
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ISSN-0185-1918
Régimen político y democracia: confl
icto constitucional
en el pluralismo incompleto
1
Political System and Democracy: Constitutional Confl
ict
in an Incomplete Pluralism
Francisco Valdés-Ugalde
Recibido el 24 de noviembre de 2012
Aceptado el 07 de diciembre de 2012
1
Este artículo revisa y extiende ideas planteadas en el libro del mismo nombre (Valdés Ugalde, 2010). Agradezco el
apoyo de la Mtra. Georgina Flores Ivich en la elaboración de las bases de datos.
Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador del Instituto de
Investigaciones Sociales de la ±²³´ y director de la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales, (México). Miembro
de la Academia Mexicana de Ciencias,
American Political Science Association
,
International Political Science Association
,
la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política, y de
Latin American Studies Association
. Autor de notables obras
como:
La Regla Ausente. Democracia y confl
icto constitucional en México
(2010) y
Confl
icto constitucional en América
y
y
Latina: Entre la inclusión y el cinismo
(2012). Sus principales líneas de investigación son: reforma del Estado y régimen
político en México, Estado de derecho, democracia y derechos humanos y teoría de la justicia. Correo electrónico:
francisco.valdes@µ
acso.edu.mx
RESUMEN
Dos rasgos constitucionales enmarcan el arribo
de México a la democracia: la creación de insti-
tuciones electorales creíbles y la preservación de
reglas correspondientes al régimen autoritario
heredadas de los años treinta del siglo XX. Ambos
conjuntos de reglas chocan entre sí, lo que explica
bajos niveles de gobernanza democrática y baja
calidad de la legislación y las políticas públicas.
El debate político sobre esta contradicción parece
haber tocado fondo y se han propuesto diversas
alternativas para salir de esta situación. Sin em-
bargo, no se han alcanzado los acuerdos políticos
necesarios para avanzar en una dirección defi
ni-
da. El artículo describe estos procesos y expone
las alternativas en disputa así como los resultados
posibles en el futuro cercano.
ABSTRACT
Two constitutional features frame Mexico’s arrival
to democracy: the creation of credible electoral
institutions and the preservation of rules corres-
ponding to the authoritarian regime inherited from
the decade of the ‘30s in the twentieth century.
ese two sets of rules clash with each other, a fact
which explains the low levels of democratic gover-
nance and the low quality of legislation and public
policies. ¶
e political debate over this contradiction
seems to have reached the lowest point and several
diff
erent alternatives have been formulated to break
the deadlock; nevertheless, the necessary political
agreements that may clearly defi
ne a political path
have not been reached. ¶
e article describes these
processes and lays out the alternatives in dispute as
well as possible outcomes in the near future.
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I
Introducción
E
n 2010 y 2011 Enrique Peña Nieto (±p²), entonces ³recandidato del Partido Revolucionario
Institucional (p´µ) a la Presidencia de la Re³ública, ³ublicó dos artículos en la ³rensa nacional
en los cuales ex³onía sus o³iniones sobre la ³ro³uesta de reforma ³olítica que el Ejecutivo había
enviado al Senado (Peña Nieto, 2010; 2011). En ellos ³ostulaba que, siendo México un ³aís en
el que el ³residencialismo tiene fuerte arraigo, el ³roblema más im³ortante del sistema ³olítico
es la inca³acidad de generar mayorías. Además de lo anterior, en ellos sostenía la necesidad
de eliminar el límite máximo de 8% de sobrerre³resentación de di³utados.
2
Si este límite se
eliminase, el resultado sería que la fuerza mayoritaria ³odría acumular asientos ³or ambas vías
iguales o su³eriores a la mayoría absoluta, subsistiendo solamente el otro límite constitucional
de no tener más de 300 de los 500 di³utados de esa Cámara.
Esta ³ro³uesta se formuló ³aralelamente a la reforma ³olítica ³ro³uesta ³or el Ejecutivo
en 2010-11 en la que el énfasis ³ara ofrecer la ³osibilidad de formación de mayorías estaba
en el balotaje y debía com³lementarse con la reelección consecutiva legislativa y munici³al.
Ninguna de las ³ro³uestas de reforma llegó a buen término. La del entonces ³residente Calderón
fue minimizada ³ara quedar en ³rácticamente nada relevante y la de los ³artidarios de
±p² no
avanzó en el Congreso. Se aseguraba la ³ermanencia de discre³ancias de fondo sobre el curso a
seguir en la transformación del sistema ³olítico, del cual se había ya cambiado la estructura electoral
que eliminó la ³resencia de un ³artido hegemónico que había gobernado desde 1928 hasta 1997.
II
La confi
guración constitucional postrevolucionaria de México
En 1917, el Congreso Constituyente reunido des³ués de la revolución armada dictó una
Constitución cuyas ³rinci³ales características fueron:
2
“En ningún caso, un ³artido ³olítico ³odrá contar con un número de di³utados ³or ambos ³rinci³ios que re³resenten
un ³orcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho ³untos a su ³orcentaje de votación nacional emitida. Esta base
no se a³licará al ³artido ³olítico que, ³or sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un ³orcentaje de curules
del total de la Cámara, su³erior a la suma del ³orcentaje de su votación nacional emitida más el ocho ³or ciento…”
(
Constitución Política
, 2013: 40).
Palabras clave
: democracia, gobernanza, re-
forma de Estado, régimen ³olítico, Pacto ³or
México, derechos humanos.
Keywords:
democracy, governance, State reform,
³olitical regime,
Pacto por Mexico
, human rights.
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- Establecer la democracia (“República representativa, democrática y federal”) como forma
de gobierno y el espacio de libertad política para formar partidos políticos en competencia.
- El principio de separación de los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y
libertad a los estados federados).
- Un sistema federalista con fuertes gobiernos locales y provisiones contundentes para
organizar la comunidad política en el municipio (“municipio libre”).
- Reelección consecutiva e indefi
nida para todos los cargos excepto para presidente de la
república y gobernadores. La excepción fue resultado de la experiencia del porfi
riato cuya
organización política fue la reelección del dictador y de los gobernadores afi
nes a él.
- Un Poder Judicial independiente íntimamente asociado al Congreso y a las entidades
federativas sin injerencia del Poder Ejecutivo.
Ninguna de esas instituciones fue llevada a la práctica debido a que la élite política dominante
posterior al Congreso Constituyente se organizó en torno al caudillo militar que subordinó
a las demás fracciones armadas de la revolución mexicana. Como consecuencia de esto, la
formación o desarrollo de partidos políticos fue imposibilitada o subordinada al “caudillismo”.
En una palabra, durante la década de los años veinte persistió la falta de gobernabilidad y el
marco constitucional adoptado fue contradictorio con el comportamiento real de los actores.
En vez de partidos y elecciones, debate político y desarrollo de la ciudadanía, se confi
guró
una cultura política caudillista y piramidal que subordinó las herramientas democráticas y
fue propicia para el establecimiento de un sistema político autoritario.
La primera refundación constitucional del régimen político
En 1928, el General Álvaro Obregón (presidente de 1920 a 1924) fue reelecto tras forzar
una reforma constitucional para hacer posible la reelección presidencial, pero fue asesinado
antes de asumir el cargo. Plutarco Elías Calles, quien fue su sucesor en 1924, se convirtió
en el verdadero poder detrás de tres presidentes “títeres” que gobernaron entre 1928 y 1934
y encabezó la nueva coalición que fundó el partido hegemónico e ideó la “cirugía mayor
constitucional que lo hizo posible”.
Entonces, la Constitución fue modifi
cada (Valdés-Ugalde, 2010: 55-74) y esto condujo a:
- Un cambio de régimen constitucional con el propósito de reemplazar todas las caracte-
rísticas democráticas antes mencionadas del régimen político con instituciones que fueran
“funcionales” a las condiciones prevalecientes.
- La no reelección en todos los niveles de gobierno (debilitamiento del congreso, de las
legislaturas estatales y de los gobiernos municipales).
- El gobierno central asumió facultades municipales y estatales, reduciendo la autonomía
de las dos entidades.
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- El sometimiento del Poder Judicial al Poder Ejecutivo (alcanzado por Obregón en 1928).
- El establecimiento del control total sobre las elecciones y el registro de los partidos
políticos.
Combinadas con la formación de un partido que reunió a “todos los revolucionarios”,
estas características de la Reforma Constitucional de 1933 dieron nacimiento al binomio
partido-presidente como eje piramidal y centralizado de la estabilidad y de la gobernabilidad.
A partir de estos cambios refundacionales, el nuevo partido lo abarcó todo. Ningún actor
político tendría oportunidad de participar en el poder fuera del partido hegemónico (Sartori,
2005: 232-5). Mediante la cooptación y la coacción de todos los actores relevantes, se logró
la cooperación, también la gobernanza. Así se estableció la estrategia dominante dentro del
sistema presidencialista de partido hegemónico: cooperación mediante cooptación combinada
con coerción.
La segunda refundación constitucional del régimen político
En 1997 y después de una serie de cambios en la coalición dominante y en la estructura de
control político se produjo, lenta pero constantemente desde mediados del siglo XX, una
evolución del sistema de partido hegemónico hacia la democracia. Convergen en la explica-
ción de esta evolución el surgimiento de movimientos de la sociedad civil, el crecimiento de
los partidos políticos, las divisiones en la coalición gobernante y la búsqueda de estabilidad
política. En los años noventa se establece un consenso mínimo entre las fuerzas políticas en
el sentido de que son necesarias las elecciones libres y equitativas con un sistema multipar-
tidista competitivo.
Con las reglas defi
nidas desde 1997 ningún partido ha sido capaz de obtener mayoría
absoluta en el Congreso. Aunque se le han hecho ajustes al control de la sobrerrepresentación
(
vid
. nota 2), no se ha eliminado el principio según el cual ningún partido debe tener
sobrerrepresentación por la vía de asientos de representación proporcional mayor al 8%.
Son muchos los cambios constitucionales introducidos en este período, pero en lo que
al sistema político se refi
ere, las reglas cambiaron en el subsistema electoral permitiendo un
acceso plural al poder. Las elecciones competitivas dividieron el ejercicio del poder político
entre los miembros del sistema de partidos y se obtuvieron los resultados que se observan
en las gráfi
cas 1, 2 y 3.
Estas reformas implicaron (Valdés-Ugalde 2010: 75-116):
a) que el proceso político se haya visto cada vez más separado del control presidencial y
orientado a la construcción de un sistema democrático con un “tres más cuatro” partidos. En
la práctica son tres los partidos que reúnen la mayor parte de la votación y cuatro pequeños
que juegan regularmente en coalición con alguno de los tres más grandes.
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b) que el equilibrio de poder entre el Congreso y el Presidente llevara a un estancamiento
en el logro de acuerdos en donde se requieren nuevas reformas (fi
scal, energía, trabajo,
educación, derechos humanos y el sistema político como tal).
c) que el legado autoritario de la Revolución Mexicana antes descrito fuese removido a nivel
electoral pero mantenido en el funcionamiento del sistema político. El fi
n del gobierno de un
solo partido y el autoritarismo presidencial hicieron visibles las mayores debilidades del sistema
político. Las reglas constitucionales para el ejercicio del poder, creadas en 1933, siguen funcionando:
-La no reelección consecutiva de legisladores federales y locales y autoridades munici-
pales debilitan los mecanismos de control, así como al equilibrio federal. Igualmente, esta
reminiscencia hace que las jefaturas de los partidos tengan mayor importancia que los jefes
de los grupos parlamentarios.
-El equilibrio entre el presidente y el congreso y entre los sistemas federal y local muestran
una falta de reglas para inducir la decisión política. El sistema constitucional no cuenta con
reglas que establezcan plazos fatales o temas especiales en los cuales los poderes deban tomar
una decisión perentoriamente (Sartori, 2001:97-153).
3
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La excepción son las recientemente adoptadas “iniciativa preferente” y “reconducción presupuestal”, que menciona-
mos más adelante.
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-A pesar de que la Suprema Corte se convirtió en independiente, debido al hecho de que
ningún actor ha sido capaz de controlar todo el sistema como antes, los derechos fundamentales
son todavía aplicados de manera insufi
ciente por el Poder Judicial. La justicia está lejos del
alcance del ciudadano común.
La principal consecuencia en relación con la cohesión política y la cooperación ha sido
que ya no es posible alcanzarlas por medio de la coerción y la cooptación. Pero el efecto de
la combinación de la democracia electoral con reglas obsoletas ha llevado a lo que denomino
“deserción por conveniencia” (Valdés-Ugalde 2010:75-116), es decir, que los incentivos
para cooperar entre los actores políticos –por ejemplo en reformas estructurales– han sido
negativos entre 2000 y 2012.
En otras palabras, el sistema político no ha ofrecido incentivos para la gobernanza que al
mismo tiempo sean compatibles con un sistema político que hasta ahora no genera gobiernos
unifi
cados. De este modo, la principal tensión entre los actores y el régimen político es cómo
alcanzar mayoría con o sin sobrerrepresentación de una fuerza política. De ahí la disputa por
introducir una regla de mayoría mediante la sobrerrepresentación del partido que obtenga
la mayoría relativa.
III
El arranque del siglo XXI
En México, el nuevo siglo cronológico y el político comenzaron a destiempo. En el año 2000,
el país se pellizcaba los brazos para saber si era creíble lo que habían ocasionado sus ciuda-
danos: la primera alternancia de partidos en el Poder Ejecutivo desde la consolidación en
el poder de las facciones triunfantes de la Revolución Mexicana a fi
nales de los años veinte.
Había concluido la larga época del “sistema presidencialista de partido hegemónico” (Sar-
tori, 1980). Pero ese tramo del ciclo político fue inaugurado por las reformas electorales de
1990 a 1996 y el dato de fondo al que hicieron lugar: la pérdida de mayoría absoluta del PRI
en la Cámara de Diputados en 1997. Esos cuatro años fi
nales del siglo XX consolidaron la
convicción de que el cambio democrático era posible por medios pacífi
cos y que el antiguo
régimen podía ceder su lugar a una democracia de ciudadanos y partidos políticos en un
ambiente de pluralismo.
Lo que escapó al alcance de la imaginación era la forma en que el cambio de la política
electoral afectaría al conjunto del sistema político y al comportamiento de otras dimensiones
de la vida colectiva, como la sociedad y la economía.
Para entender mejor lo que ocurrió en nuestra primera década del siglo XXI, es necesario
remontarse a una historia preliminar que tiene su desenlace hacia 1994. En ese entonces,
cuando muchos de los que hoy pueden leer estas letras no habían nacido, llegaba a su término
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el periodo sexenal de Carlos Salinas de Gortari. Su gobierno había llevado a cabo el programa
más ambicioso de reformas económicas que había visto el país desde los años treinta.
El fracaso del proyecto salinista: ¿a la espera de recomenzar?
En el sexenio de Salinas, el grupo en el poder comenzó a usar la expresión “reforma del Estado”
(Valdés Ugalde, 1993). Durante su campaña presidencial, Salinas abogó por un programa de
modernización que sería la base de las políticas para su gobierno.
Su programa fue visto por muchos observadores como una política que buscaba transformar
las relaciones Estado-sociedad civil del nacionalismo revolucionario centrado en el Estado
fuerte y centralista, hacia relaciones sociales más individualistas y políticas estatales menos
intervencionistas. Diputados del Partido Acción Nacional (±²³) que aprobaron estos cambios
solían decir que Salinas era un “panista” antes que un “priísta” porque estaba gobernando el
país con su programa político. Sin embargo, esto no fue exactamente como ellos lo hubieran
querido.
El gobierno de Salinas dedicó una cantidad importante de energía y recursos a desplazar el
nacionalismo revolucionario mediante el establecimiento de las bases de una nueva etiqueta
ideológica, el “liberalismo social”. En su discurso político el principal motivo rector de la
nueva ideología del Estado y sus políticas fue el estrechamiento de la acción estatal para
priorizar los problemas sociales antes que la intervención en la economía. Con la excepción
de algunos sectores “estratégicos”, la economía quedó en manos de los inversores privados y
el Estado se despojaría de los principales recursos industriales que manejaba (Córdova, 1991).
El gobierno, pensaba Salinas, dirigiría el desarrollo de programas sociales focalizados en
combatir la marginalidad y el analfabetismo e impulsar la construcción de infraestructura
y la atención de la salud para la población pobre. El sector privado debería asumir la
responsabilidad por el crecimiento económico en un contexto de nuevas oportunidades
creado por la actitud gubernamental promotora de la iniciativa privada y por el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte. La apertura de la economía que se daba desde
la década del ochenta, contribuiría a hacer más competitiva la economía mexicana y a
modernizar el sector privado para volverlo el motor del dinamismo económico.
El liberalismo social implicaba la sustitución del nacionalismo revolucionario como ideología
del
±RI y del Estado mexicano. En el LX´´ Aniversario del
±RI en 1992, el liberalismo social
fue “adoptado” por el
±RI como su credo ofi
cial. En un discurso dirigido a la Convención
Nacional de este partido, el presidente Salinas dio las coordenadas de la ideología que
debería acompañar las nuevas políticas. La intención de ese discurso ideológico fue sentar las
bases sobre las que se reformaría el Estado. Se refi
rió a este acontecimiento como la tercera
refundación del
±RI (Alcocer, 1993).
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No obstante, la implementación de esta estrategia dependía de la capacidad de las
instituciones políticas y los actores para moverse en esa dirección, y ésta es justamente el área
en que los problemas aparecieron. La cara más débil de la “reforma del Estado” fue la política.
Desde su inicio la estrategia salinista aparece como una “
perestroika
sin
glasnost
,” esto es, una
estrategia que demuestra resultados defi
cientes en transiciones desde gobiernos autoritarios.
Varios escritores políticos sostuvieron que las políticas de reforma de Salinas carecieron del
apoyo social y político necesario. Si bien el Programa Nacional de Solidaridad creó nuevas
adhesiones electorales (un objetivo que fue abortado posteriormente) y las encuestas de
opinión lo favorecieron, en el largo plazo se necesitaban reformas políticas profundas para
sostener esa transformación. Sin la apertura del sistema político no podría ser procesada la
competencia política de los partidos que representaban fuerzas emergentes. Desde el supuesto
de que las políticas gubernamentales afectaron las raíces corporativas del
±RI, la reforma del
Estado dependía exclusivamente de una posibilidad de formación de una coalición capaz de
conducir el gobierno que generara un nuevo consenso de
integración nacional
, económico y
político. Desde ese período en delante, el principal problema que subyace a la viabilidad de
las reformas salinistas fue su desempeño político. En síntesis, si sus planes de reconstrucción
del consenso ideológico en un Estado renovado hubieran sido tomados seriamente, debería
haberse llevado a cabo una profunda reforma política.
El proyecto fracasó. Los eventos que se siguieron al fi
n de año de 1993, fueron desastrosos
para esa estrategia. Entre ellos, la aparición del movimiento Zapatista, los asesinatos del
candidato presidencial del ±RI, Luis Donaldo Colosio y del líder de la bancada priísta en el
Congreso, Mario ²uiz Massieu, el mantenimiento de la inF
uencia electoral de los partidos de
oposición, y por último pero no por ello menos importante, el “error de diciembre” de 1994,
que sumió a la economía en la peor crisis económica experimentada por las generaciones
vivas hasta entonces. La muerte del candidato presidencial fue la muerte de la siguiente fase
del proyecto que era la renovación del sistema presidencialista de partido hegemónico cuya
declinación lindaba en la agonía frente a movimientos y organizaciones sociales y políticos
que lo rebasaban electoralmente y en la vida pública.
A estos hechos sucedió el gobierno de Ernesto Zedillo, que se inició en medio de fuertes
diferencias con su antecesor. Un hermano del expresidente Salinas fue procesado por cargos
de corrupción y el “error de diciembre” se mantuvo como un motivo de acusación mutua
sobre quién había tenido la culpa de la crisis del año 95. En todo caso, las diferencias se
convirtieron en ruptura. Mientras que las bases del proyecto económico previamente descrito
se mantuvieron, el proyecto político se modifi
có radicalmente. La crisis económica de 1995
representó un retroceso social importante. Mientras que la economía en su conjunto requirió
(y obtuvo) un rescate promovido por el presidente de Estados Unidos, William Clinton, los
progresos hechos en materia social por los programas previos de atención a la pobreza y la
mejoría en el ingreso de capas medias involucionaron.
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Fue entonces que se pactaron nuevas reglas para el juego político. En esencia, en vez de
buscar el restablecimiento de la capacidad mayoritaria del partido hegemónico, se adoptó la
senda del pluralismo democrático. El primer paso fue liberar a las autoridades electorales del
control gubernamental, que había sido uno de los instrumentos principales para detener el
crecimiento de organizaciones políticas alternativas al PRI. De este modo, el ±nstituto Federal
Electoral, el Tribunal Electoral del ²oder Judicial de la Federación y la Fiscalía Especial para
Delitos Electorales fueron constituidos con vida propia y sufi
ciente autonomía del poder
político como para garantizar equidad en la competencia electoral. En la medida que este
objetivo se consiguió, el electorado expresó un pluralismo político que nunca se había visto
y que tampoco habían experimentado generaciones anteriores.
Esta dispersión de los votos fue determinada por los electores, pero también porque se
impulsó un sistema de partidos fuerte apoyado predominantemente por fi
nanciamiento público.
En el año 1996, los cambios negociados entre el gobierno y el partido que hasta entonces
había sido mayoritario –cuando no hegemónico– abrieron paso a estas reformas electorales
cuando aún les era posible mantener un alto perfi
l en la negociación de sus condiciones. Cabe
decir que no fue la oposición la que impuso sus condiciones, sino que en el intercambio con
el gobierno y el partido ofi
cial se consiguió un nuevo equilibrio que favorecía la igualdad de
circunstancias de los partidos más consolidados ante el electorado.
De lo anterior se puede concluir que el cambio democrático no es irreversible y que las
aspiraciones hegemónicas siguen presentes y buscan su oportunidad.
Triunfo y atasco
El año 2000 fue entonces un año de triunfo opositor largamente acariciado que inauguró una
nueva etapa en el desarrollo político de México y que probablemente alcanzará dimensiones
históricas, para bien o para mal.
El gobierno del ²residente Vicente Fox Quesada intentó realizar un conjunto de innovaciones
en varios frentes. La política exterior fue reconsiderada bajo nuevas bases doctrinales para
dar un giro del criterio de autodeterminación de los pueblos y no intervención hacia el
compromiso con los principios democráticos y de derechos humanos como nueva base de una
política internacional. ³ecibió fuertes resistencias desde la oposición y de instituciones como
el Senado de la ³epública en que los partidarios de la llamada Doctrina Estrada objetaron
la nueva política exterior.
En la política interior, el reto principal delineado por el propio presidente Fox fue la
adecuación de las instituciones políticas a la nueva situación democrática. En el que fue
probablemente el discurso más importante de su periodo de gobierno, pronunciado en el
²alacio Nacional el 5 de febrero de 2001, aniversario de la Constitución, hizo un llamado a
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realizar los cambios necesarios en el régimen político para hacer de él un régimen democrático
en el que si bien se había conquistado el derecho a elegir libremente a los gobernantes,
aún faltaba mucho por hacer en la transformación del sistema de gobierno en una entidad
moderna, transparente y responsable frente a los ciudadanos y no únicamente frente a los
poderes establecidos.
Su gobierno no consiguió hacer avanzar este proceso que fue denominado públicamente
como la “Reforma del Estado”. Las iniciativas de ley o de reformas que se enviaron al Congreso
de la Unión sumaron cientos, pero ninguna de las más importantes pudo ser concertada.
Destacan entre ellas los intentos por hacer cambios de fondo al sistema fi
scal y al de producción
energética. De la multimencionada Reforma del Estado sólo se habló sin alcanzar resultados.
Únicamente fue posible hacer avanzar cambios en el marco de la transparencia de la información
pública gubernamental y en algunos aspectos electorales a nivel federal.
El equilibrio equitativo conseguido con las reformas electorales de 1996 se concretó en lo
político en un empate técnico entre las fuerzas partidarias que, distribuidas en los poderes y
órdenes de gobierno, concretó una situación que elevó exponencialmente el costo de negociar
acuerdos legislativos y de política pública. Se ha vuelto proverbial decir que este problema
está centrado en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, pero hay evidencia
sufi
ciente para decir que ésta es solamente una parte del problema. Lo ejemplifi
ca el surgimiento
de un poder
de facto
que no existía en el pasado: la coalición de gobernadores conformada
en la Conferencia Nacional de Gobernadores (±O²A³O). ´l ponerse fi
n al control electoral
se liquidó la centralización de todas las decisiones fundamentales de la política nacional que
descansaban principalmente en el Presidente de la República y en el partido ofi
cial. ´ partir
de 1997, pero sobre todo desde 2000, los gobiernos de las entidades federativas registraron
el vacío de una descentralización derivada del pluralismo electoral a la que no siguieron
acuerdos correspondientes que modifi
caran la estructura de control gubernativo por parte de
los gobernadores sobre las legislaturas, los municipios y los tribunales superiores de justicia.
De este modo, lo que a nivel nacional se ha percibido como una dispersión implosiva del
poder, en la mayor parte de las entidades federativas ha repercutido de modo similar pero
con la variante de que en estos espacios los ejecutivos locales tienen más poder relativo que
el presidente para sacar adelante sus agendas de gobierno.
Buena parte de la explicación de este hecho deriva de una “solución”
ad hoc
al problema:
la distribución presupuestal a partir de presiones desde la periferia hacia el centro. Los
recursos del erario público descansan en una proporción enorme en la recaudación fi
scal
de la Federación. En la primera década del Siglo XXI, esta proporción ha sido cercana al
90%. La tradición centralista y hegemónica del autoritarismo corrió pareja, como no podía
ser de otro modo, con el monopolio recaudador por parte del gobierno central, que fue un
instrumento de control y regulación de la disciplina política de los actores políticos en las
entidades federativas. Este rasgo se mantiene en la estructura del Estado. En la situación
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actual el problema tiene dos caras. Por una parte, a los gobiernos estatales no les conviene,
ante la ciudadanía, aumentar su autoridad recaudadora como tampoco depender en demasía
del gobierno central. Pero de los males el menor; entre depender del gobierno central para
la obtención de recursos fi
scales o dañar su imagen ante los electores de las localidades, los
gobernadores han optado por la primera opción. Sin embargo, han encontrado el modo de
hacer menos desventajosa esta condición de dependencia negociando en bloque desde la
CONAGO con las autoridades centrales. Esto les ha permitido conseguir un trato favorable
que, además, es apoyado en el ±ongreso por las bancadas de sus respectivos partidos.
Entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial también ha habido un empanta-
namiento. ²l carecer de mayoría en el ±ongreso debido al sistema de votación y a la
composición de los partidos políticos, en dos periodos sexenales consecutivos el partido
en el gobierno se ha topado con una gran difi
cultad para conseguir los votos para sacar
adelante sus proyectos legislativos y de políticas públicas.
4
² pesar del gran poder de
“ordenanza” que tiene el Ejecutivo mexicano, la ±onstitución da al ±ongreso facultades
en diversas materias que lo hace un poder fuerte ante los demás. La división pluralista del
electorado que ha dado lugar en cuatro ocasiones (Zedillo, Fox, ±alderón y Peña ³ieto) a
que el triunfador de la elección presidencial lo sea por una mayoría relativa, no absoluta,
de los votos, se ha traducido en el ±ongreso en que ninguna bancada partidaria tenga
mayoría absoluta en ninguna de las ±ámaras.
Por lo que se refi
ere al Poder Judicial, las reformas que condujeron a disminuir su
dependencia del poder Ejecutivo y que comenzaron en 1994, (antes de las reformas que
llevaron a la democratización electoral), unifi
caron las características de un tribunal de
casación y de un tribunal constitucional. Esto quiere decir que es la autoridad jurisdiccional
de última instancia de la constitucionalidad, tanto en lo que respecta a los derechos de
los particulares como a los equilibrios del poder. En este último sentido, destacan las
facultades otorgadas a la Suprema ±orte de Justicia de la ³ación en materia de “acciones
de inconstitucionalidad”, así como el ejercicio de las que ya tenía pero poco practicaba
en materia de “controversia constitucional”. ²mbos instrumentos han sido de utilidad
principalmente para dirimir diferendos entre poderes, ya sean estos órdenes de gobierno,
partidos políticos o Poderes de la Unión. Lamentablemente, no ha ocurrido lo mismo
en el plano de la justicia “ordinaria”, que afecta a la mayor parte de los ciudadanos en
sus asuntos particulares. El movimiento de la gran maquinaria del Poder Judicial no ha
coadyuvado lo necesario a la consolidación de la democracia en el ámbito de la vida de
las ciudadanas y ciudadanos del país. Éstos siguen sin ver re´
ejada la consecuencia de la
4
±ontra esta afi
rmación se ha argumentado que el ±ongreso ha pasado una gran cantidad de leyes (una relación
puede verse en Valdés Ugalde, 2010: 183-214). La tesis, empero, se refi
ere a la parálisis para llevar a cabo reformas
“estructurales” o de gran calado.
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democratización política en un mejor desempeño de la justicia para todos. No hay encuesta,
sondeo o índice de percepción que no refuerce esta idea.
IV
¿En dónde estamos?
El gobierno dividido ha sido la marca más relevante del proceso político desde 1997. El
equilibrio conseguido con las reformas electorales de 1996 se concretó en lo político en
un empate técnico entre las fuerzas partidarias que, distribuidas en los poderes y órdenes
de gobierno, concretó una situación que elevó exponencialmente el costo de negociar
acuerdos legislativos y de política pública. Se ha vuelto proverbial decir que este problema
está centrado en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, pero hay evidencia
sufi
ciente para decir que ésta es solamente una parte del problema.
La permanencia de un régimen presidencial en la Constitución aunado a un sistema
multipartidista (de 3 + 4 partidos) y una dispersión del poder en la federación sin nuevos
equilibrios se asemeja a la situación descrita por Sartori (2001:97-158) en la que el presi-
dencialismo no funciona, pero tampoco existe alternativa en el parlamentarismo, tanto por
la ausencia de “diseño” constitucional como por la falta de experiencia en cómo funciona.
El caso de México parece indicativo de esta situación y la pregunta pertinente es si acaso el
rumbo obligado por las circunstancias confi
guradas por los electores y la política será una
variante del “presidencialismo alternativo”.
El Pacto por México
Sin embargo, en los primeros meses de gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, se fi
rmó
y echó a andar el Pacto por México, un acuerdo que contiene cinco grandes acuerdos
5
y
95 compromisos específi
cos sobre los mismos. El Presidente convocó al Pacto y sumó a su
partido (±RI), al
±A² y al Partido de la ³evolución Democrática (±R´) y posteriormente se
unió el Partido Verde Ecologista de México (±µ¶·). Para sorpresa general, el Pacto habilitó
inmediatamente una reforma constitucional en materia educativa y otra en el rubro de te-
lecomunicaciones. Este mismo año se espera que sean anunciadas en el mismo contexto la
reforma energética, la reforma fi
scal y la reforma fi
nanciera.
5
1. Sociedad de Derechos y Libertades. 2. Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad. 3. Seguridad y Justicia.
4. Transparencia, ³endición de Cuentas y Combate a la Corrupción. 5. Gobernabilidad Democrática.
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Sin entrar al contenido de las dos primeras reformas, el hecho signifi
cativo es que a
diferencia de lo ocurrido entre 2000 y 2012, el gobierno ha conseguido llegar a acuerdos que
se traducen en mayorías legislativas con un instrumento pragmático de interlocución entre
los partidos políticos y el gobierno. Hasta ahora, los acuerdos se convierten en consensos
antes de llegar al Congreso y una vez en él son discutidos y aprobados, casi siempre con
modifi
caciones, pero reF
ejando el sentido de los consensos.
En 2011 se aprobó una reforma política que introdujo cambios constitucionales pero de
escasa relevancia respecto a los problemas de estructura de decisión que comprende. Quizá
la más importante haya sido la aceptación de candidaturas independientes pero en todo caso
no fueron de repercusión inmediata. Dos temas sí marcaron una diferencia importante: la
reconducción presupuestal en caso de que el Congreso no apruebe el nuevo presupuesto
antes de la fecha constitucional prevista y la iniciativa preferente del Ejecutivo que le permite
al presidente presentar hasta dos iniciativas con ese carácter el día de la apertura de cada
periodo ordinario de sesiones del congreso. El Presidente Calderón hizo uso de este recurso
enviando una reforma laboral y otra relacionada con la transparencia, ambas aprobadas con
modifi
caciones, pero aprobadas al fi
n de cuentas.
El presidente
±²N, por su parte, “renunció” a presentar iniciativas preferentes a cambio de
que el Pacto por México hiciera uso de esta herramienta. Las dos reformas constitucionales
propuestas por el Pacto hasta ahora (educativa y de telecomunicaciones) han sido enviadas
como trámite ordinario y ambas han sido aprobadas.
Lose-lose/win-win
Sin la presencia del mecanismo inédito del Pacto, el régimen político se mostró incapaz de ofrecer
incentivos a los actores políticos para formular consensos. Cabe decir que la idea de convocar a
un Pacto ³acional estuvo presente desde antes de la alternancia de 2000. Muchos actores (aun-
que poco determinantes) pidieron un pacto equivalente al Pacto de la Moncloa. La referencia a
España siempre ha pesado en la “transición mexicana”, especialmente en el centro-izquierda. Sin
embargo, los gobiernos del ²AN siempre rechazaron la idea.
´ semejanza de los incentivos que ofrecen cierto tipo de reglas (como las que obligan a
decidir en plazos predeterminados constitucionalmente ciertas iniciativas de ley o mandatos
constitucionales), el Pacto ha hecho las veces de una de ellas. De hecho, si tomamos al pie de
la letra el compromiso del Presidente de dar al Pacto el privilegio de la iniciativa (la iniciativa
“preferente”
de facto
) absteniéndose de invocarla unilateralmente, el Pacto ha funcionado como
un incentivo positivo para el consenso político y legislativo. Una conjetura explicativa es que,
considerando el desprestigio de los partidos y, más en general, de la élite gobernante por la
falta de “resultados” en los doce años de gobiernos del
²AN, los principales partidos políticos
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han aprendido que no cooperar con un gobierno que ofrece “resultados” en las circunstancias
actuales equivaldría a la pérdida de clientelas electorales, al menos en aquellos distritos en los
que no tienen cohortes aseguradas.
La califi
cación de los políticos en las encuestas y la valoración de la democracia como
forma de gobierno han decrecido entre 2000 y 2012 por ausencia de resultados de gobierno.
6
Acorde con esta lectura,
EPN ganó las elecciones prometiendo un “gobierno de resultados”,
lo que a pesar del éxito en hacer avanzar consensos y reformas se ha traducido en una
aprobación sorprendentemente menor a la de Zedillo, Fox y Calderón en el mismo periodo
de sus gobiernos respectivos.
7
Otra hipótesis, no excluyente de la anterior, es la del temor al regreso del “viejo
PRI”. ±n
efecto, entre las preocupaciones más persistentes está la de si el regreso del
PRI al gobierno
podría representar una vuelta al autoritarismo y, de ser así, qué forma adoptaría. Al inicio de
este artículo citamos la opinión de
EPN sobre la necesidad de buscar una fórmula para que el
partido ganador alcance mayoría en las cámaras. La propuesta de reforma constitucional en
la materia no progresó, pero eso no signifi
ca que haya sido descartada de la agenda.
También señalamos que entre las consecuencias de la persistencia de reglas constitucionales
del sistema de partido hegemónico se incluye un doble movimiento: por una parte una mayor
distribución del poder al disminuir el peso del binomio partido-presidente y por otra, mayor
poder de otras ramas del gobierno y de los gobernadores. La década pasada es célebre por
el gran poder adquirido por los gobernadores. ±n el lenguaje coloquial se acuño el término
“feuderalismo” para referirse a la peculiar relación entre gobiernos estatales y gobierno
federal. ±ntre las políticas de centralización del poder correspondientes al sistema de partido
hegemónico se incluyó una fuerte concentración fi
scal. Casi un 90% de la recaudación de
impuestos es efectuada por el gobierno federal que, a su vez, distribuye una gran parte
de los recursos a estados y municipios. De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, el
gobierno central está obligado a distribuir recursos entre estados y municipios, mientras que
éstos no tienen obligaciones recaudatorias equivalentes, ni una legislación sufi
cientemente
6
Latinobarómetro reporta para México un promedio de 73.4% entre “no muy satisfecho” y “nada satisfecho” con la
democracia entre 1995 y 2010.
7
“Tanto la califi
cación como la aprobación de
EPN es signifi
cativamente menor a la de Fox en febrero de 2001 (²eforma
70% vs. 50%; Mitofsky-90 días 70% vs. 53%; o Mitofsky-100 días 70% y 59%; y GE³-IS³ 73% vs. 55%). Las comparaciones
con Zedillo y Calderón también son favorables a estos dos, incluso en el caso de Zedillo que padeció los efectos del “error
de noviembre”. Una medición adicional de Mitofsky –si el ´residente tiene las riendas del país– le dio 59% a Fox en febrero
de 2001 y 40% a EPN en febrero de 2013, aunque esa cifra se eleva a 53% después del arresto de ±lba ±sther µordillo. ¶obre
credibilidad del ´residente, Mitofsky le dio 66% a Fox en febrero de 2001 y 49% a EPN antes de ±lba ±sther µordillo y 53%
después; a la pregunta de ²eforma “Cuándo
EPN da mensajes a la ·ación para explicar sus acciones de gobierno, ¿usted qué
tanto le cree?”, 51% poco o nada, 45% mucho o algo. ±n cuanto a simpatía partidista,
GE³-IS³ muestra que no se ha movido
la del P³N desde junio de 2012 (18%-19%), ni la del PRI que se mantiene alrededor de 35%; y 14% para el PR¸ con una caída a
partir de septiembre” (Castañeda, 2013).
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compulsiva para rendir cuentas sobre su utilización. Se produce así un fenómeno de
free
riding
típico en el que subsiste un esquema fi
scal pensado para funcionar paralelamente a
un poder presidencial fuerte cuando éste ha dejado de existir, al menos por lo que se refi
ere
a su antigua capacidad para controlar a los gobernadores de los estados.
Además, a lo largo de los doce años de gobiernos del
P±N y contrariamente a lo que se
esperaba, el PRI ha remontado su declinación electoral inicial. Si bien no ha conseguido mayoría
presidencial ni parlamentaria como lo muestran las gráfi
cas 1 y 3, a nivel local ha evolucionado
al alza. Al darse la primera alternancia en el año 2000, el
PRI contaba con 18 gobernadores; en
2006 –su punto más bajo– con 17, y en 2012 contaba con 21 del total de 32 entidades federativas
(Gráfi
ca 4). Algo semejante ocurrió con las legislaturas estatales. Durante la década pasada,
el PRI alcanzó el punto más bajo hacia 2005 con 19 para elevarse a 23 en 2010 (Gráfi
ca 5). A
nivel de distritos electorales la misma tendencia se confi
rma. Expongo solamente el caso de los
bastiones electorales de los partidos (Gráfi
ca 6) para observar cómo los que conserva el PRI (50)
representan ligeramente más de la mitad de los que tienen los otros dos partidos grandes (49).
Debe observarse que a diferencia del nivel federal, las instituciones electorales en los
estados de la ²epública siguen presentando un considerable nivel de precariedad. Un informe
preparado por la
FL±C³O-México (2012) encuentra que las instituciones electorales a nivel
subnacional son defi
cientes tanto para la administración de elecciones como para la impartición
0
5
10
15
20
25
2000
2006
2012
´²µ
¶tros
G r á f c a 4
Gobernadores (2000-2012)
Gobernadores (2000-2012)
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de justicia electoral. Por otra parte, el “feuderalismo” tiene como una de sus características la
debilidad de las legislaturas, los poderes judiciales locales que siguen teniendo un nivel alto
de supeditación a los gobernadores.
En pocas palabras, en términos de casi todos los indicadores electorales y sistémicos, el
±RI
sigue siendo un partido con un peso específi
co que lo acerca a la condición de mayoría, mientras
que los otros dos –el ±AN y el ±RD– están lejos, por sí solos, de esa condición. ²unado al triunfo
por mayoría relativa de ³±N, los otros dos partidos han tenido ante sí un dilema: no cooperar
con el gobierno corriendo el riesgo de aumentar su desprestigio y arriesgar su posición electoral
en comicios locales y en la elección intermedia de 2015.
8
² la luz de estas variables, para el ±AN y el ±RD no cooperar en el Pacto podría resultar en
mayores pérdidas que benefi
cios. ´gualmente, como lo ha mostrado una crisis coyuntural
reciente, no cooperar con los otros dos partidos en áreas muy sensibles puede resultar más
perjudicial que benéfi
co para el gobierno.
9
8
En 2013 se realizaron elecciones en 13 estados. En 2015 se renueva la Cámara de µiputados y hay elecciones locales
en 19 estados.
9
La denuncia de uso de programas sociales para fi
nes electorales por parte de un gobernador del
±RI ocasionó el
condicionamiento del
±AN y el
±RD de la continuidad del pacto.
³±N se vio obligado a comprometer que el gobierno no
permitirá que eso ocurra.
G r á f c a 5
Legislaturas locales (1985-2010)
0
5
10
15
20
25
30
35
1985
1990
1995
2000
2005
2010
P¶´
Otros
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Nota:
Los distritos bastiones son aquellos que han sido ganados por el mismo partido durante un periodo
de tiempo determinado, por lo tanto, pueden considerarse “seguros” para los partidos políticos. En este
trabajo se establecieron dos periodos de elecciones legislativas en México para determinar los distritos
bastiones. El primero, que comprende desde 1997 hasta 2003 (elecciones de 1997, 2000 y 2003) y, el
segundo, que comprende desde 2006 hasta 2012 (elecciones de 2006, 2009 y 2012). Se determinaron
estos periodos debido a que en 2004 tuvo lugar en México una redistritación donde algunos estados
sufrieron cambios en su número de distritos y un buen número de distritos cambiaron su cabecera.
Las gráfi
cas fueron elaboradas a partir de las bases de datos del Instituto Federal Electoral
Es difícil que el Pacto, por su propia naturaleza coyuntural y extra o “meta” constitucional,
adquiera una institucionalidad propia. En todo caso puede tratarse, como lo ha venido siendo en
su aún corta existencia, de un medio para producir institucionalizaciones importantes. Como tal
ha mostrado capacidad para ser un motor de cambio constitucional. Si atendemos a la propuesta
de “presidencialismo alternativo” formulada por Sartori (2001:168-175), el Pacto podría ser la
semilla de un mecanismo constitucional que opere como “zanahoria y garrote”. Premio a la
cooperación política con ventajas mutuas para la formación de consenso constitucional expresado
en mejor reputación y mayor capacidad de convocatoria; castigo para la deserción expresado en
los valores inversos de estos últimos: deslegitimación y pérdida de adeptos.
0
20
40
60
80
100
120
PRI
PAN
PRD
Bastiones 1997-2003
Bastiones 2006-2012
G r á f c a 6
Distritos bastiones por partido político
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Independientemente de que en el futuro cercano se confi
rmen o descarten estas conjeturas
en el contraste con los hechos, el Pacto ha mostrado un método para salir de una situación
perder-perder a otra ganar-ganar en la que parece poder superarse la cuasi-parálisis observada
durante dos gobiernos.
V
Las instituciones ausentes
Del sinnúmero de reformas políticas propuestas a lo largo de la década para transformar el
régimen político más allá de lo electoral y alcanzar la estructura del sistema de gobierno y la
dinámica de la gobernanza democrática, hay tres que es preciso comentar. La primera es la
de los “gobiernos de coalición”; la segunda es la reforma de derechos humanos, y la tercera,
la relativa al sistema de justicia.
Gobiernos de coalición
La contradicción entre presidencialismo y pluralismo político se ha movido en el horizonte
de dos situaciones probables: la obtención de mayorías relativas del partido gobernante en
el Ejecutivo –que lo obliga a establecer alianzas parlamentarias con los demás partidos po-
líticos de acuerdo con las circunstancias– o la eventual obtención de una mayoría absoluta
con una fuerte y clara presión de la oposición. En la geografía electoral de México parece
difícil pensar en una alternativa diferente (Diaz-Cayeros
et al
. 2013). Desde 1997 hasta el
presente, la primera de estas situaciones es la prevaleciente. En las elecciones intermedias de
2015 esto podría cambiar, pero no hay ninguna certidumbre sobre el comportamiento del
electorado para entonces.
Desde hace varios años se ha discutido la posibilidad de instituir constitucionalmente
los gobiernos de coalición que faculten al Presidente con la opción de formar gobierno con
otros partidos políticos en caso de no obtener mayoría absoluta en el Congreso. Este tema ha
sido incluido como uno de los compromisos a realizar en el Pacto por México en el objetivo
5 “acuerdos para la gobernabilidad democrática”. El acuerdo consiste en que si el Presidente
opta por el gobierno de coalición deberá formular, conjuntamente con las fuerzas coaligadas
un programa de gobierno, una agenda legislativa preferente y un gabinete de gobierno.
La eventual institucionalización de esta opción podría generar una repercusión en el
electorado en tanto que, al saber que votar por un gobierno dividido (como ha sido el caso
durante seis legislaturas), no conduciría necesariamente a la parálisis, podría afi
rmar su
preferencia partidaria con mayor seguridad y con menor recurso al voto estratégico.
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El efecto sería equivalente a (o una variante de) la propuesta de Sartori del presi-
dencialismo alternativo de “dos motores”: un formato presidencial si hay mayoría y un
formato semiparlamentario, en caso de no haberla. Es prematuro pronunciarse sobre las
probabilidades de éxito de esta propuesta, pero no puede obviarse que está situada justo
en uno de los clivajes principales de la contradicción entre el sistema presidencial, las
reminiscencias autoritarias del régimen de partido hegemónico y el pluralismo político
liberado e impulsado por la nueva constitucionalidad electoral.
Si los consensos políticos evolucionaran en esa dirección, podría decirse que el Pacto por
México hizo las veces de ese sistema de dos motores propuesto por Sartori antes de haberse
convertido en una disposición constitucional.
Derechos humanos y sistema de justicia
Desde 1994 el Poder Judicial inició un proceso de transformación caracterizado por dos
rasgos: la autonomía respecto del Poder Ejecutivo y la recuperación de facultades de
tribunal constitucional de las que carecía previamente. Durante casi dos décadas (An-
solabehere, 2007; Valdés-Ugalde, 2010: 98-105) la judicatura privilegió el arbitraje entre
poderes políticos más que la justicia al ciudadano común. Hacia 2011 culminó un esfuerzo
de varias décadas para dar estatuto constitucional a los derechos humanos. En ese año
se reformó el artículo primero constitucional introduciendo cambios casi inverosímiles
apenas unos años atrás: desde entonces la Constitución a) reconoce los derechos humanos
en vez de “otorgar garantías” a través del Estado, b) da el mismo nivel de estatuto cons-
titucional a los tratados internacionales ratifi
cados por México en la materia, c) obliga
a toda autoridad a aplicar el derecho “pro persona” en todos sus actos “de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”
(Art. 1), y d) obliga al Estado a prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones
a los derechos humanos.
Esta reforma constitucional fue aprobada por unanimidad en el Congreso y las legislaturas
estatales, lo que constituye el primer gran impulso a la justicia desde abajo. Por cierto,
la reforma aún recibe resistencias, especialmente en lo referido al reconocimiento a los
tratados internacionales en el mismo nivel que la Constitución. No obstante, gracias a ella,
ha comenzado una reorganización del poder judicial que, de llevarse a cabo exitosamente,
pondría los recursos para la impartición de justicia más cerca de los ciudadanos.
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La disputa por el modelo
Es indudable que bajo estas tensiones por la defi
nición del régimen de gobierno en la
Constitución hay un conjunto de disputas entre fuerzas centrífugas que aún hoy son
predominantes a nivel nacional. Los consensos logrados recientemente son insufi
cientes
para defi
nir el rumbo que habrá de seguirse. La insistencia en introducir mecanismos
que hagan posible, si bien de modo artifi
cial, la mayoría de un solo partido en un am-
biente determinado por tres fuerzas principales, ha sido detenida provisionalmente por
la composición del Congreso a partir de los resultados electorales de 2012. La aceptación
por parte del gobierno de traer a la mesa de discusión la conformación de los gobiernos
de coalición es un indicador de este delicado equilibrio, aún no resuelto, entre los que
propugnan por un modelo mayoritarista y presidencialista, y aquellos que abogan por un
modelo pluralista de carácter mixto.
Entre los fenómenos observados antes y después de la alternancia de partidos en el poder
(2000) está el impulso de los movimientos sociales a favor de la democratización política.
En la etapa previa a la alternancia, el número y la cohesión de los grupos demandantes
de justicia electoral fueron mayores. Luego, estos movimientos perdieron su objeto y
recanalizaron sus esfuerzos en diversas direcciones. De este modo, la agenda pendiente
de la democracia como forma de gobierno perdió fuerza. No obstante, el pluralismo ha
subsistido y de su evolución depende como serán desahogados temas como la estructura
federal, la composición y dinámica del poder legislativo, la reformulación del sistema de
partidos para permitir la entrada de nuevos actores (partidos regionales), la concreción
de las leyes en materia de derechos humanos, etc.
Dos vías pueden perfi
larse a partir de la situación actual: una decantación electoral a
favor del PRI para abrir una etapa de hegemonía relativa que habilite una versión minimalista
de lo que fue el sistema de partido hegemónico, en la que el presidente recupere poderes
concentrados para controlar el proceso político nacional en coalición con los demás
gobernantes de su partido. A partir de esa confi
guración, se podría dar marcha atrás a
la mayor protección de “intereses especiales” al abrigo presidencial y una dosifi
cación a
cuentagotas de la efi
cacia estatal en el cumplimiento de derechos humanos, individuales
y colectivos. Es muy improbable que en las circunstancias actuales algún otro partido
diferente del
PRI pudiese ser el benefi
ciario de un esquema como éste.
La otra vía posible consistiría en la persistencia del pluralismo sin mayorías absolutas, por
lo menos a nivel federal, que obligue a dar pasos en el sentido del modelo de tipo sartoriano
presentado más arriba en el que el Estado de derecho y los derechos humanos podrían
avanzar por encima de los regímenes de privilegio y patrimonialismo de larga data. Es natural,
asimismo, que las prioridades de una agenda de esta naturaleza dependerán de la correlación
de fuerzas entre los tres partidos en futuras elecciones nacionales y locales.
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VI
Conclusiones
Pocas han sido las reformas constitucionales dirigidas a resolver la contradicción (política y
ética) entre un sistema electoral que proporciona reglas equitativas para el acceso de diversos
partidos políticos al ejercicio del poder y la estructura de gobierno que fomenta la parálisis y
la persistencia de viejas práctica autoritarias y anacrónicas. Estas reglas electorales presentan
mayor equidad en el nivel nacional que en el subnacional –en el que la equidad es incierta y
la capacidad de manipulación por parte de viejos actores sigue siendo protegida–.
Gracias a lo anterior, desde 1997 hasta 2012 prevaleció una brecha y una parálisis de la
decisión político-constitucional que puede ser considerada no solamente un conF
icto de
intereses, sino un conF
icto constitucional propiamente dicho, por la contraposición interna
de sus disposiciones y en la interpretación que de ella hacen los actores políticos.
A partir de 2012, se presenta una decisión política de búsqueda de acuerdos plasmada
en un pacto nacional que ha conseguido incorporar a los principales actores políticos, de
cuya suma depende la capacidad de cambio constitucional. Si bien el futuro de este pacto
es incierto, podría ser la plataforma para una innovación política signifi
cativa que llevaría a
México a una situación de semipresidencialismo/semiparlamentarismo virtuales.
Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Año LVIII, núm. 217
enero-abril de 2013
pp. 115-138
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