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Doctor en Estudios Latinoamericanos, UNAM; posdoctorado en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales en la
misma ±niversidad. Docente e investigador en la Escuela de Estudios Estratégicos y Seguridad del Instituto de ²ltos
Estudios ³acional, (Ecuador). Fundador y coordinador de la Red Sudamericana de Escuelas de Gobierno. Este artículo
está basado en el proyecto de investigación “La UNA´Uµ y su accionar frente a con¶ictos internacionales”, desarrollado
en la ±niversidad ²ndina Simón Bolívar (UA´·), Sede Ecuador. Entre sus publicaciones destacan:
Contra el imperio.
Historia de la Liga Antiimperialista de las Américas
(2012) y
Rusos y rojos. Judíos comunistas en tiempos de la Comintern
(2012). Correo electrónico: dakersffeld@hotmail.com
El papel de la unAsur aNte loS coNflictoS iNteRNacioNaleS:
doS eStUdioS de caSo
Te ±ole of unAsur iN INteRNatioNal CoNflictS:
²wo CaSe ³tUdieS
Daniel Kersffeld
Recibido el 7 de febrero de 2013
²ceptado el 28 de febrero de 2013
RESUMEN
La UNA´Uµ se ha destacado desde sus inicios en
la compleja labor de mediación y resolución de
con¶ictos internacionales. Para ello, esta enti-
dad multilateral ha apelado a distintas fórmulas
políticas tendientes al encausamiento de proble-
máticas y con¶ictos apartados del camino de la
institucionalidad y de los medios tradicionales
de resolución. Con todo, y pese a la búsqueda de
caminos alternativos, han sido las cumbres pre-
sidenciales la principal herramienta destinada a
encontrar soluciones innovadoras y respetuosas
del orden democrático y constitucional de los paí-
ses sudamericanos. En este artículo se analiza de
manera específica la actuación de la UNA´Uµ en
dos casos de profunda gravedad institucional: el
intento de golpe de Estado ocurrido en Ecuador
el 30 de septiembre de 2010 y el derrocamiento
del ex presidente Fernando Lugo en Paraguay en
ABSTRACT
Te ±nion of South ²merican ³ations, UNA´Uµ,
has, since its beginnings, stood out as an effecti-
ve player in international con¶ict resolution and
mediation. In order to achieve said resolution
and mediation, this multilateral organization
has appealed to different political configura-
tions which allow for a channeling of con¶icts
which do not conform to institutional patterns
and traditional resolutions. Despite its preferen-
ce for alternate forms of resolution, presidential
summits have worked as its main resource in the
search for innovative solutions that are respec-
tful of South ²merican countries’ democratic
and constitutional order. Tis article specifically
analyzes two cases of profound institutional pro-
blems: the failed coup d’état in Ecuador (which
occurred on the 30
th
of September 2010) and
the overthrow of Paraguayan president Fernan-
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junio de 2012. Luego de analizar estos dos casos
extremos, y las implicancias políticas generadas,
se avanza en una visión comprensiva acerca del
éxito o el fracaso del papel político de la UNASUR
como instancia de resolución de conFictos a ni-
vel internacional.
Palabras clave:
UNASUR; Ecuador; Paraguay; de-
mocracia; conFicto internacional.
do Lugo in June 2012. ±²er studying these two
extreme cases, and their political reverbera-
tions, a comprehensive view is laid out regarding
UNASUR’S successes and failures as a player in in-
ternational conFict resolutions.
Keywords
:
UNASUR; Ecuador; Paraguay; demo-
cracy; international conFict.
La apuesta por la resolución de conflictos de gobierno
³
in que fuera originalmente planeado dentro del esquema de integración sudamericana, la
defensa irrestricta por la gobernabilidad y por los regímenes democráticos pasó a ser uno
de los elementos de importancia en la vida de la ´nión de µaciones ³uramericanas (UNASUR).
De ahí que nuestro objetivo al desarrollar la presente investigación sea el de indagar cuál
fue el rol cumplido por esta organización en escenarios complejos y de alta conFictividad
política, tratando de establecer paralelamente aquellas herramientas utilizadas en las distintas
propuestas de resolución de conFictos. Este objetivo cobra especial relevancia si se tiene en
cuenta que la UNASUR no fue desde un inicio constituida como una entidad multilateral
dedicada a la mediación en caso de controversias, sino más bien como una organización
encargada de auscultar, recomendar y coordinar distintos medios y formas de integración
regional. ±sí, podemos establecer como hipótesis general que la principal aportación de la
UNASUR ha consistido en el fortalecimiento de los regímenes democráticos en la región, sobre
todo aquellos amenazados por fuerzas y tendencias desequilibrantes y disruptivas.
En sus poco más de cinco años de vida, y con una estructura institucional mínima, la
UNASUR ha pasado a ser un actor de fundamental importancia a la hora de garantizar la
continuidad democrática en aquellos países amenazados por la desestabilización así como
también en el intento por asegurar la paz y la resolución de conFictos, mediante la creación
de foros e instancias de diálogo y cooperación multilateral: su historia, y la de su principal
instancia de resolución de conFictos, las cumbres presidenciales, se hallan vinculados así a los
problemas nacionales e internacionales que surcaron la vida de la región en los últimos años.
De acuerdo a lo aquí planteado, resulta difícil separar la historia de la UNASUR del
contexto crítico que en cierta forma le dio origen en 2008. ³i bien existía el antecedente de la
Comunidad ³udamericana de µaciones, formada en Cuzco (Perú) en 2004 con la presencia
de ocho jefes de Estado de la región, fue el asesinato de ¶aúl ¶eyes, líder de las ·AR¸, y el
potencial enfrentamiento bélico entre Colombia por una parte, y Venezuela y Ecuador por
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la otra, el elemento que operaría como catalizador para la formación de este nuevo bloque
regional. Con posterioridad a esta primera crisis política, se debe resaltar el papel cumplido
por la UNASUR frente a la situación interna que se vivió en Bolivia entre agosto y septiembre
de 2008; y, sucesivamente, el problema regional que se generó en agosto de 2009 a partir del
permiso por parte de Colombia para la utilización de sus bases por fuerzas estadounidenses
en su territorio, con relación al intento golpista que se vivió en Ecuador el 30 de septiembre
de 2010 y, por último, respecto a la desestabilización institucional que tuvo lugar en Paraguay
en junio de 2012 y que implicó la destitución del presidente Fernando Lugo.
El asesinato del líder de las ±AR² ³aúl ³eyes, y las consecuencias derivadas del ataque
de Colombia al campamento guerrillero ubicado en ´ngostura, en suelo ecuatoriano, en
marzo de 2008, y la posibilidad de un enfrentamiento armado entre Colombia por una parte,
y Venezuela y Ecuador por la otra, operaron como un aliciente para terminar de definir el
establecimiento de la nueva organización sudamericana, intentando restringir con ello la
participación de la Organización de Estados ´mericanos (µ¶A) en las instancias políticas y
resolutivas. La constitución de la UNASUR se convirtió por tanto en un objetivo estratégico
que debía ser alcanzado en muy poco tiempo, ya que era necesario brindar un marco idóneo
para la solución de una problemática que amenazaba con profundizarse con consecuencias
imprevisibles para toda la región. Por otra parte, la posibilidad de una intervención de los
Estados ·nidos aprovechando el incidente y para el sostenimiento de Colombia, por aquella
época gobernada por Álvaro ·ribe, tornó también necesaria la constitución de esta entidad
sudamericana, cuyos avances concretados en los últimos años podían ser directamente desafiados
en caso de que las tensiones entre estos tres países se incrementaran. Las negociaciones para
evitar que las tensiones se profundizaran constituyeron el marco propicio para la posterior
fundación de la UNASUR, en mayo de 2008 y a poco más de dos meses de ocurrida la masacre
de ´ngostura.
¸in embargo, el bautismo de fuego para la naciente organización tendría lugar pocos meses
más tarde cuando se puso a prueba frente al con¹icto interno que tuvo lugar en Bolivia entre
agosto y septiembre de 2008 y que implicó seriamente la posibilidad de que derivara en una
guerra civil con amplias repercusiones regionales. Esta problemática local surgió a raíz de
una medida de protesta encabezada por los prefectos de las cuatro provincias más ricas en
yacimientos gasíferos de Bolivia, y en su agravamiento se llegó a temer la separación del territorio
nacional. La profundidad de esta crisis amenazó incluso con expandirse a otros países de la
región, ya que además del respaldo directo de Hugo Chávez al presidente Morales (incluso
para enviar sus milicias en defensa del gobierno boliviano) pudo darse también una crisis
humanitaria de enormes consecuencias para geografías que, como la de Perú, podían ofrecer
asilo a los desplazados, y ello sin tomar en cuenta las repercusiones en Brasil y ´rgentina, en
gran medida dependientes del gas boliviano para la alimentación de sus propias economías.
Los profundos efectos de este con¹icto motivaron así la primera cumbre sudamericana,
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convocada por la entonces presidenta de Chile, Michelle Bachelet –también presidenta
pro
tempore
de la uNASuR– en ±antiago, el 15 de septiembre de 2008. Como consecUencia directa
de esta segUnda cUmbre presidencial, se reforzó el rol del bloqUe sUdamericano como Una
instancia de resolUción de conFictos políticos, ratificándose además la importancia del Consejo
±Udamericano de Defensa, iniciativa originalmente propUesta por Brasil.
²l sigUiente año, la paz regional y el impUlso integrador se verían seriamente desafiados ante
la decisión del presidente Álvaro ³ribe de aUtorizar el Uso de siete bases militares en territorio
colombiano por parte de las fUerzas estadoUnidenses. Con la excUsa del combate al narcotráfico
y al terrorismo simbolizado en las ´ARµ, esta concesión a Washington contribUyó a aUmentar las
tensiones de Bogotá con Caracas y a convertir lo qUe era defendido como Una decisión aUtónoma
y soberana de Colombia en Un aUténtico problema regional. En este sentido, no sólo existió la
posibilidad de Un enfrentamiento con VenezUela, en Un proceso qUe reconoció Una nUeva escalada
en la conFictividad desde la tensión bilateral generada por la masacre en el campamento de las
´ARµ Un año antes, sino qUe también Brasil vio con creciente preocUpación la presencia cada
vez mayor de los Estados ³nidos en la frontera con la ²mazonía. Con Urgencia, el 10 de agosto
de 2009 se celebró en QUito la Tercera CUmbre de la uNASuR aUnqUe con la aUsencia de ³ribe,
qUe prefirió no asistir. Pese a ello, en dicho encUentro se acordó la creación de los Consejos de
InfraestrUctUra y Planeamiento, EdUcación, Ciencia y Tecnología, LUcha contra el ¶arcotráfico y
Desarrollo ±ocial. ²nte la aUsencia de Colombia, la presidenta argentina Cristina ·ernández de
Kirchner impUlsó la convocatoria a Una nUeva cUmbre, esta vez a ser desarrollada en Bariloche
el 28 de agosto, dos semanas despUés del encUentro de QUito. La presencia en ²rgentina de
Álvaro ³ribe y sU aceptación al diálogo contribUyó en gran medida a distender las tensiones
sUscitadas en la región en las últimas semanas.
La Urgencia determinó Una vez más la labor de la uNASuR cUando, el 30 de septiembre de
2010, lo qUe comenzó como Un motín policial cUlminó como Un intento de golpe de Estado
en contra del gobierno de ¸afael Correa. El problema sUscitado en EcUador se diferenciaba de
lo ocUrrido anteriormente, en donde los acontecimientos y las repercUsiones colocaban a las
naciones de la región en el Umbral del conFicto abierto y externo (sitUación inclUso aplicable
al caso boliviano de 2008, en el qUe Un problema local derivó casi inmediatamente en Un
conFicto de proporciones internacionales). Más allá de la especificidad del caso ecUatoriano,
sUbsistía el recUerdo del golpe de Estado prodUcido en HondUras a fines de jUnio de 2009,
cUando mediante Un recUrso parlamentario se destitUyó al presidente José ManUel “Mel”
Zelaya con la anUencia de los Estados ³nidos.
En vista de lo acontecido en ²mérica Central, se asUmió como certera la posibilidad de
remoción de Correa, por lo qUe nUevamente la presidenta Cristina ·ernández convocó (esta
vez de Urgencia) a Una reUnión de líderes de la uNASuR en BUenos ²ires, la qUe fUe sUcedida
al día sigUiente, 1° de octUbre, por Un encUentro de todos los cancilleres de la región en QUito,
Una vez qUe el gobierno ecUatoriano pUdo recUperar el control de la sitUación y restablecer
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su capacidad de acción. Como corolario al golpe desestabilizador sufrido por Ecuador, en la
siguiente cumbre oficial de la entidad sudamericana, celebrada en Georgetown (Guyana) el
26 de noviembre de 2010, los representantes allí reunidos firmaron un protocolo adicional
al Tratado Constitutivo de la UNASUR en el que se incluyó una cláusula democrática por
medio de la cual aquel país que viera alterado el orden constitucional, inmediatamente se
vería excluido del bloque.
±n hecho similar a lo acontecido en Ecuador en 2010 tendría lugar dos años más tarde
en Paraguay, implicándose en esta ocasión un problema institucional adicional a la propia
UNASUR. La Quinta Cumbre, celebrada en ²sunción el 29 de octubre de 2011, fijó en Paraguay
la presidencia
pro tempore
del bloque por un año y hasta su posterior traslado a Perú. ³in
embargo, la destitución parlamentaria de Fernando Lugo de la presidencia paraguaya a
manos de su vicepresidente, motivó una reunión urgente y extraordinaria de la UNASUR, la
que finalmente tuvo lugar en Mendoza (²rgentina), el 29 de junio de 2012, una vez concluida
la XLIII Cumbre del ´µR¶OSUR.
² diferencia de lo acontecido en Ecuador dos años antes, en Paraguay sí se había concretado
la destitución del presidente en medio de un cuestionado trámite parlamentario y juicio político,
con el agravante de que se había atentado contra la institucionalidad en el país que justamente
ejercía la presidencia de este organismo multilateral. El nuevo presidente, Federico Franco,
sin reconocimiento de varios gobiernos latinoamericanos, no fue invitado a la cumbre: el
Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR decidió suspender a Paraguay hasta
el restablecimiento del orden institucional y poner fin a la presidencia
pro tempore
del bloque
para entregársela inmediatamente a Perú. Por medio de esta organización internacional, y por
primera vez, los países sudamericanos hicieron un uso efectivo de la “cláusula democrática”,
apartando a Paraguay del conjunto y señalando los riesgos y consecuencias para cualquier
movimiento desestabilizador que pudiera darse en la región.
En los dos apartados siguientes, se contemplará lo ocurrido en los ejemplos concretos
de Ecuador y Paraguay por considerar que en ambos países se han vivido casos extremos de
vulneración de la institucionalidad democrática, en los que incluso se ha atentado contra la
vida de los primeros magistrados. ²simismo, y para la UNASUR, estos dos países se convirtieron
en enormes desafíos tanto por la gravedad de la crisis desarrollada en cada caso como por
la limitada capacidad de respuesta de la organización en su intento por revertir severas
problemáticas ya en curso (Kersffeld, 2012).
El conflicto del 30S
·afael Correa asumió la presidencia nacional el 15 de enero de 2007, entre otros objetivos,
con la intención de dar un nuevo vuelo a la política exterior del Ecuador, hasta ese momento
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mayormente ceñida a los lineamientos trazados desde la Casa Blanca, la que luego de los
atentados del 11 de septiembre de 2001, fundamentalmente tenía reservada una agenda de
seguridad hacia el área andina (Bonilla y Páez, 2006). En este sentido, y hasta el inicio de
la presidencia de Correa, en la mirada de los Estados Unidos, Ecuador no se diferenciaba
demasiado del resto de los países de la región andina, marcados por la inestabilidad insti-
tucional, una permanente crisis económica, la pobreza endémica de las masas y la protesta
social como telón de fondo de toda disputa por el poder.
1
El modelo neoliberal imperante
en Ecuador desde el Consenso de Washington comenzó a darse por superado a partir de un
nuevo marco geoestratégico, con una fuerte impronta reformista y con una presencia del
Estado en todos los ámbitos de la economía.
De acuerdo a los nuevos lineamientos en materia de política exterior desarrollados por la
Revolución Ciudadana, sin pretender cortar lazos con Estados Unidos (todavía el principal socio
comercial del país) y sin abandonar una organización como la Comunidad Andina (±²N), con
una fuerte impronta comercial, desde Ecuador se apostó por una estrategia multidimensional
de vinculación con el resto de los países sudamericanos. ³o resulta extraño, por tanto, el
involucramiento del gobierno de Correa –en primer lugar– con la Alianza Bolivariana para
los Pueblos de ³uestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (²L´²-µ±¶), a partir
de su proximidad al proceso encabezado por Hugo Chávez en Venezuela, y sobre todo a la
·N²S·¸, del que fue uno de sus principales impulsores, junto con Brasil y Venezuela, así como
también uno de los más enfáticos defensores de la candidatura del ex presidente argentino,
³éstor Kirchner, como ¹ecretario General. De este modo, y en no más de un lustro, Ecuador
pasó de ser un país únicamente dependiente de los Estados Unidos, con una política exterior
centrada en la agenda comercial y en la lucha contra el narcotráfico, a una ³ación con un
mayor despliegue de relaciones motivadas, tanto en elementos de estrategia política como
de afinidad ideológica.
ºa política de reformas encabezada por el presidente Correa generó una amplia oposición en
la que se conjugaron partidos políticos, medios de comunicación, sindicatos y organizaciones
indígenas. En este contexto, el 30 de septiembre de 2010, tuvo lugar un movimiento de
desestabilización que –desde el gobierno nacional pero también a partir de organismos como
la ON· y la propia ·N²S·¸– sería caracterizado como un intento de golpe de Estado, en tanto
que desde medios y organizaciones opositoras fue visto como un simple motín policial. De
forma concreta, el 30¹ comenzó esa misma mañana a partir de una protesta encabezada por
la Policía ³acional del Ecuador en contra de la ºey del ¹ervicio Público, y que luego incluyó
también una huelga policial, la toma del aeropuerto de Quito y del edificio de la Asamblea,
1
Ecuador no estuvo exento de las imposiciones de la Casa Blanca, las que sobre todo fueron materializadas durante
el interrumpido mandato del ex presidente Jamil Mahuad, primero con la cesión de parte de la base militar de Manta
en 1999 a las Fuerzas Armadas estadounidenses y ya durante el siguiente año, con una política económica que llevó a
reemplazar al sucre, la moneda nacional, por el dólar (Kersffeld, 2011).
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hasta el secuestro del presidente Correa en el Hospital de la Policía Nacional, contabilizándose
durante el transcurso de ese día un total de diez víctimas fatales.
Lo sucedido en aquella jornada dio lugar a reacciones internacionales de distinto tipo,
sobre todo en Sudamérica, en la que movimientos desestabilizadores como los producidos
en Ecuador en dicha jornada siempre son vividos con particular intensidad. En este sentido,
dichos acontecimientos trajeron a la memoria colectiva otros sucesos también recientes como
el intento de golpe de Estado contra Hugo Chávez en Venezuela en 2002; el desplazamiento
forzado de Jean Bertrand Aristide en Haití en 2004; el fuerte conFicto civil ocurrido en
Bolivia en 2008 que atentó directamente contra el régimen democrático presidido por Evo
Morales y, finalmente, la expulsión del gobierno de Manuel Zelaya en Honduras en 2009. En
el plano local, el 30S trajo también a la memoria el proceso de inestabilidad que tuvo lugar en
el país desde 1997 y por un período de diez años, contribuyendo de ese modo a reforzar las
dudas sobre las reales condiciones de gobernabilidad del mandato de Correa pero, más aun,
en torno a la solidez del régimen democrático y a su compenetración real y en profundidad
frente a la ciudadanía ecuatoriana.
Con una cobertura especial y pormenorizada de la cadena de noticias T±²±³UR, en toda
Latinoamérica hubo expresiones de reafirmación de la democracia y contrarias a cualquier
intento de golpe en Ecuador.
2
En este contexto se produjeron las acciones diplomáticas más
relevantes, las que tuvieron lugar el mismo 30 de septiembre, cuando se convocó a una reunión
urgente de la U´µ³UR en Buenos Aires y, para el día siguiente, a un encuentro de cancilleres
sudamericanos en Quito.
La ¶eunión Extraordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la
U´µ³UR se desarrolló en la noche de aquella conFictiva jornada en la sede de la Cancillería
argentina. En su
Declaración
, dada a conocer en la madrugada del 1º de octubre, se confirmó
el compromiso por preservar valores como la institucionalidad democrática, el Estado de
derecho, el orden constitucional, la paz social y el respeto a los derechos humanos. Asimismo,
se procedió a condenar el intento de Golpe de Estado y el secuestro de ¶afael Correa, al
tiempo que se demandaba el pronto retorno a la normalidad institucional y se planteaba
la necesidad de que los responsables del intento golpista fueran juzgados y condenados.
·inalmente, y más allá de los rechazos y las condenas pertinentes a una acción de esta
naturaleza, este encuentro de la U´µ³UR emitió una serie de medidas concretas frente a
aquellos países en los que triunfaran nuevos quiebres del orden constitucional como, por
ejemplo, cierres de fronteras, suspensión del comercio, del tráfico aéreo y de la provisión de
energía, servicios y otros suministros. Sin embargo, sería la “cláusula democrática” el factor
que se constituyó en el aporte más relevante de la U´µ³UR frente a este tipo de situaciones
2
En este sentido, el primer país que se manifestó en contra del levantamiento fue Argentina, seguido por ¸ruguay y
Brasil y luego por el resto de los países sudamericanos.
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complejas y en el que los principios constitucionales terminan siendo vulnerados. Dicha
cláusula, ya convertida en Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo, fue finalmente
aprobada en la IV Reunión Cumbre Ordinaria de la UN±SU², realizada el 26 de noviembre
de 2010 en Guyana.
3
³na vez acallada la revuelta, el 1º de octubre tuvo lugar en Quito la reunión de Cancilleres
de la UN±SU², convocada como un mensaje explícito de respaldo al gobierno de Rafael Correa
y, al mismo tiempo, como una muestra de la capacidad de maniobra del bloque sudamericano
en situaciones de alta complejidad y de efectivo riesgo constitucional.
En suma, la reunión se convocó “para expresar el pleno respaldo al Presidente constitucional
de la República del Ecuador, Rafael Correa, y al pueblo ecuatoriano, partícipe indispensable
del pleno restablecimiento de la institucionalidad democrática en ese país”, según afirma el
quinto punto de la
Declaración de Buenos Aires sobre la situación en Ecuador
. El cónclave se
desarrolló en el Palacio de Gobierno de Ecuador, con la presencia de Rafael Correa y de su
Ministro de Relaciones Exteriores, Ricardo Patiño, y todos los participantes que allí hicieron
uso de la palabra se manifestaron en una defensa inclaudicable por la democracia, no sólo en
Ecuador, sino también en cualquier país de la región en el que pudieran originarse nuevos
movimientos golpistas o desestabilizadores.
La monolítica posición adoptada por los presidentes del bloque sudamericano marcó así
un cambio sustancial respecto al golpe de Estado contra el hondureño Manuel Zelaya, en
junio de 2009, tras el cual hubo divisiones internas por el reconocimiento de Colombia y
Perú al gobierno de Porfirio Lobo, luego de la traumática salida de Mel Zelaya del gobierno
de aquel país. Esta división quedó en evidencia en la cumbre de la UN±SU² de mayo de
2010, cuando –con excepción de los mismos dos países– los socios amenazaron con no
acudir a la cumbre ³nión Europea-Latinoamérica a ser celebrada en Madrid, si Lobo asistía
como invitado oficial. La rapidez demostrada por la UN±SU² fue altamente efectiva y sirvió
además para generar una notable contrastación respecto a lo ocurrido en Honduras, en que
la organización optó por un papel más discreto frente a los acontecimientos que se estaban
desenvolviendo en el contexto centroamericano; un espacio de intervención de todos modos
distinto al sudamericano.
3
En el punto 7 se menciona que los países del bloque “se congratulan por la aprobación del Protocolo Adicional
al Tratado Constitutivo de UN±SU² sobre su Compromiso con la Democracia como garantía fundamental al orden
democrático y constitucional y condición esencial del proceso de integración de los Estados Miembros de la UN±SU².
Este Protocolo Adicional surge del mandato establecido en la Declaración de Buenos Aires del 1 de octubre de 2010,
donde se afirma que los Estados miembros no tolerarán desafío alguno a la autoridad institucional ni intento de golpe
al poder civil legítimamente constituido y que adoptarán medidas concretas e inmediatas en caso de quebrantamientos
al orden constitucional”.
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El golpe contra Lugo
A diferencia de lo ocurrido con Ecuador, el caso de Paraguay revela las dificultades de la
UN±SUR frente a la situación de un régimen democrático amenazado por fuerzas disruptivas
y por aquellas tendencias desestabilizantes que finalmente vieron el éxito en el golpe de junio
de 2012. Conviene recordar que la llegada al gobierno del ex obispo Fernando Lugo, el 15 de
agosto de 2008, implicó el fin de 60 años de hegemonía del Partido Colorado, de los cuales
cerca de 35 tuvieron lugar bajo la dictadura de Alfredo ²troessner (1954-1989). Por otra parte,
la profundización del modelo neoliberal en los años 90, dio como resultado un ahondamiento
en la crisis del Estado y particularmente en las redes clientelares estructuradas a lo largo de
seis décadas de mandato colorado, intensificándose así las luchas intestinas en el conjunto
gobernante: al calor de las crecientes protestas sociales, no faltaron los escándalos políticos
e, incluso, magnicidios como el asesinato del vicepresidente Luis María Argaña, en 1999.
La deslegitimación en aumento del bloque de poder colorado fue el espacio propicio para
el surgimiento de nuevas figuras políticas, como la de Fernando Lugo, principal referente
de la Alianza Patriótica para el Cambio, frente electoral en el que, de manera cada vez más
tensa, convivían el Partido Liberal ³adical Auténtico (´µR±), y un conjunto de organizaciones
de izquierda y de centro izquierda entre las que se destacaban el Partido ³evolucionario
Febrerista, el Partido Demócrata Cristiano y el Partido ²ocial Demócrata, entidades que
posteriormente crearían el “Frente Guazú”.
Durante su mandato, Fernando Lugo debió hacer frente a las contradicciones crecientes
provocadas por una compleja alianza electoral y que se expresó en la debilidad política
e institucional del conjunto de la izquierda, respaldada generalmente en la movilización
popular, para hacer frente a los embates provocados por el partido Liberal, liderado por el
entonces vicepresidente (y posteriormente presidente) Federico Franco. El eje de con¶icto
estuvo marcado por el interés de Lugo en las demandas de los sectores más postergados, para
quienes se crearon diversos programas sociales de contención e inclusión, con el visible rechazo
de los sectores más conservadores, los terratenientes, el Partido Colorado, los principales
medios de comunicación y la cúpula de la Iglesia Católica, a los que de manera progresiva se
fue acercando el partido Liberal, visualizado como el único capaz de detener a un gobierno
que se iba radicalizando cada vez más y que amenazaba con concretar, antes o después, la
tan temida reforma agraria (³icher, 2012: 240-1).
·no de los aspectos más novedosos de la gestión de Fernando Lugo fue el intento por
insertar a Paraguay en la realidad política sudamericana, apoyándose para ello en un juego
de múltiples alianzas con aquellos gobernantes con un signo ideológico semejante o con
una mayor apertura al diálogo. En este sentido, la presidencia de Lugo implicó la progresiva
salida del Paraguay de aquella concepción en la que más allá de la participación del país en
organizaciones regionales como el ¸¹RºOSUR, mantenía en realidad una silenciosa y sobre
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todo una permanente fidelidad a los Estados Unidos como herencia de los sucesivos mandatos
colorados y, sobre todo, de la dictadura de Alfredo Stroessner. En esta sociedad particular,
los Estados Unidos controlaban una plaza estratégica para el aseguramiento de su hegemonía
en la región sudamericana a cambio del otorgamiento de crecientes recursos económicos e,
incluso, de pertrechos militares (Russell y Tokatlian, 2009). Las características diferenciadoras
del gobierno de Lugo posibilitaron una renovada política exterior en la que la tradicional
alianza con los Estados Unidos fue complementada con acuerdos políticos con varios de
los socios sudamericanos, en una creciente cercanía que incluso fue generándose durante la
campaña política de la Alianza Patriótica para el Cambio y que se expresó en la ayuda por
parte de los gobiernos de Argentina, Brasil y Uruguay para que ciudadanos paraguayos con
residencia en estos países apoyaran con sus votos a este frente electoral.
Por otra parte, el gobierno de Lugo impulsó la consolidación de la ±N²³±´ pese a la
oposición del Parlamento para la incorporación del Paraguay, ya que se veía a esta organización
internacional como un brazo más del chavismo venezolano en su intento de penetración
en los países de la región.
4
En el marco de la ±N²³±´, Paraguay asumió la presidencia
pro
tempore
en la convención realizada en Asunción, el 29 de octubre de 2011, ocasión en la que
Fernando Lugo se propuso consolidar el rumbo de la organización en materia de respeto a
los derechos humanos, desarrollo e inclusión social y una mejor calidad de vida para todos
los habitantes de Sudamérica. Por último, en aquel cónclave se remarcó la importancia de
los regímenes democráticos para los países de la región, como punto de partida para llevar
a cabo una verdadera integración regional.
El “compromiso democrático”, surgido a partir del 30S ecuatoriano, fue así de gran
importancia no sólo en cuanto a factor de estabilidad y proyección a futuro de la ±N²³±´,
sino también como un elemento clave que sería nuevamente explicitado durante el proceso de
destitución de Lugo, un año más tarde. Así, y en el caso de Paraguay, la alianza internacional
con aquellos países con un signo político decididamente enmarcado en la izquierda, como
eran los casos de Venezuela y Bolivia, contribuyó a resquebrajar la débil institucionalidad
democrática que, más por desgaste del otrora régimen hegemónico que por las propias virtudes
y fortalezas de la nueva alianza en el poder, intentaba hacer pie en esta µación.
El desencadenante de la caída de Lugo fue conocido como la “Masacre de Curuguaytí”,
la que tuvo lugar el 15 de junio de 2012 cuando, en medio de una protesta campesina, la
toma de una hacienda culminó con un enfrentamiento armado y con once manifestantes
y seis policías muertos. Desde distintos sectores, se señaló al gobierno de Fernando Lugo
como principal responsable de los acontecimientos y en consecuencia se exigió su caída. La
extrema celeridad en la convocatoria al juicio político, avalado por la firma de 117 diputados
4
Basta para ello leer las declaraciones en torno a esta temática de Miguel Carrizosa, titular del Congreso µacional,
quien aseguraba que “la intromisión en asuntos internos le encanta a Chávez”. Ver: Paraguay.com, (2010).
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opositores y por el Poder Judicial, generó dudas, tanto en la opinión pública nacional como en
la internacional, sobre la legitimidad del proceso político en contra de Lugo –quien durante
su mandato había ya resistido en más de veinte ocasiones a las fuertes presiones que exigían
su salida amparándose, sobre todo, en las movilizaciones populares–. La responsabilidad que
le cupo al gobierno en la Masacre de Curuguaytí, le privó del apoyo de aquellos sectores que
anteriormente no dudaban en manifestarle su respaldo, profundizando así su debilidad y su
creciente aislamiento social: el 22 de junio de 2012, a un año de las elecciones presidenciales,
Fernando Lugo era destituido en un juicio sumario por el Congreso de Paraguay por “mal
desempeño” en sus funciones. La idea de un nuevo “golpe de Estado”, de carácter civil y
atentatorio de los valores democráticos, pronto se instaló en la escena pública paraguaya.
Las repercusiones internacionales de esta medida en contra del gobierno del Paraguay
se hicieron sentir de inmediato y el fulminante ascenso a la presidencia de Federico Franco
fue interpretado, en algunos casos, como ilegítimo y antidemocrático, si bien el proceso de
destitución de Lugo fue ceñido a la ley y al derecho. Quizás fue a nivel del Mercado Común del
Sur (±²R³O´UR), donde esta alteración se sintió de manera más radical: el resto de los socios
de este bloque –Argentina, Brasil y µruguay– respondieron con celeridad a la ruptura del
“compromiso democrático” y decidieron suspender a Paraguay de esta entidad en una cumbre
presidencial realizada el 29 de junio en la ciudad argentina de Mendoza. Como contraparte,
y ya sin el único socio del ±²R³O´UR que por resistencias en el Senado no había aprobado
el Protocolo de Adhesión de Venezuela, los líderes de los restantes países resolvieron, en ese
mismo encuentro, el ingreso de la Nación bolivariana al bloque sudamericano.
También en Mendoza, y de manera paralela a la cumbre del ±²R³O´UR, tuvo lugar
un encuentro de la U¶·´UR en el que se resolvió suspender a Paraguay “hasta tanto no se
restablezca el orden democrático” ya que se consideró que la destitución de Fernando Lugo
fue “ejecutada mediante un proceso sumarísimo que evidenció una clara violación del derecho
al debido proceso”. El apartamiento del país guaraní del bloque sudamericano se respaldó en
su Tratado Constitutivo y en el Protocolo Democrático (“µshuaia II”) que establece la plena
vigencia de las instituciones democráticas como condición esencial para la pertenencia a
esta organización. Por su parte, el ¸amante secretario general de la U¶·´UR, el venezolano
Alí ¹odríguez, quien asumió su cargo el 11 de junio, planteó que Paraguay estaría fuera de la
organización “hasta que se restablezca el ejercicio de la democracia”, sin que necesariamente se
contemple el retorno de este país al bloque sudamericano una vez concretadas las elecciones
presidenciales de 2013: se planteó así que el seguimiento al futuro proceso electoral podía estar
a cargo del Consejo Electoral de la U¶·´UR, un nuevo organismo aprobado por el conjunto de
los cancilleres para la observación externa de los procesos electorales de los países miembros
a fin de garantizar la transparencia democrática.
Finalmente, y junto con la suspensión de Paraguay, la U¶·´UR dio por terminada la
presidencia
pro tempore
que mantenía este país desde 2011 y fue designado Perú para asumir
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ese cargo, según el sistema de rotación interna establecido por esta organización. El Grupo
de Alto Nivel, conformado en Lima el 23 de julio después de que la U±²SUR procediera a
la suspensión, concluyó que esa medida seguiría vigente hasta la realización de elecciones
“equitativas” y “hasta que existiera un respeto a las libertades políticas y a los derechos
humanos”. Como se expresó en aquel momento, no era la intención del bloque sudamericano
el retorno al gobierno de Fernando Lugo, considerado como un tema interno de Paraguay,
sino llevar adelante “un seguimiento político de todos los acontecimientos, puesto que a falta
de ocho meses para el proceso electoral existe una ruptura democrática”, según los dichos
expresados por ³alomón Lerner, ex Primer Ministro de Perú del gobierno de Ollanta Humala y
representante de este país ante la U±²SUR. A mediados del siguiente mes de agosto, la U±²SUR
volvió a tratar la suspensión de Paraguay en una reunión convocada por Perú en su calidad
de presidente
pro tempore
de esta entidad.
5
Cabe agregar, finalmente, que Horacio Cartes, presidente electo de Paraguay por el Partido
Colorado, ha manifestado su interés por reincorporar a su país al ´µR¶·SUR y a la U±²SUR, a
partir de su toma de gobierno, el 15 de agosto de 2013, obteniendo una respuesta favorable,
entre otros, por los gobiernos de Venezuela y Brasil. En tanto que la ³ecretaría General de la
U±²SUR reconoció el triunfo de Cartes y la labor desempeñada por la Misión de ³eguimiento
Electoral del Grupo de Alto Nivel para el ³eguimiento y Evaluación de la ³ituación en Paraguay,
presidida por ³alomón Lerner.
6
Conclusiones
El proceso de resolución de con¸ictos a nivel internacional sigue siendo todavía un punto
débil dentro de la agenda política e institucional de la U±²SUR. Los acuerdos presidenciales
o, a lo sumo, las resoluciones adoptadas por el cuerpo de cancilleres del bloque, intentarían
5
Mientras tanto, el nuevo presidente Federico Franco cuestionó la legalidad del Protocolo Democrático de la U±²SUR,
ya que ésta nunca había sido ratificada por el Congreso paraguayo, al tiempo que también desconocía la convocatoria
de presidentes sudamericanos en la que se decidió penalizar a su país. En este sentido, Franco expresó que “si U±²SUR
nos echa, para mí sería un ascenso. No me seduce ese bloque” (La Voz de América, 2012).
6
La ³ecretaría General de la U±²SUR emitió la siguiente declaración con posterioridad a las elecciones presidenciales:
“La ¹nión de Naciones ³uramericanas (U±²SUR) expresa sus felicitaciones al pueblo paraguayo por la vocación cívica
puesta de manifiesto durante las elecciones generales 2013 (…). ³aluda igualmente al candidato ganador, Horacio
Cartes, por su elección como nuevo Presidente de la ºepública. U±²SUR destaca la labor de su Misión de ³eguimien-
to Electoral del Grupo de Alto Nivel para el ³eguimiento y Evaluación de la ³ituación en la ºepública del Paraguay,
presidida por el Ing. ³alomón Lerner, que ha constatado en sus labores el cumplimiento del cronograma electoral, la
normalidad del desarrollo de los comicios y la amplia participación de la ciudadanía, lo que contribuye con los avan-
ces del proceso democrático-institucional del Paraguay. U±²SUR subraya finalmente el papel de Tribunal ³uperior de
Justicia Electoral por la organización y conducción del proceso electoral y el apoyo al trabajo de la Misión Electoral de
U±²SUR a lo largo del citado proceso” (La ºadio del ³ur, 2013).
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ocupar dicho espacio con más o menos éxito, dependiendo de las causas de los problemas a
los que se enfrentan y a la posibilidad de una resolución en términos positivos y en un muy
corto plazo. Hasta el momento, las crisis que han estallado en la región, han sido atendidas por
la UNASUR de muy diferente modo, si bien han prevalecido las cumbres presidenciales como
un mecanismo tradicional para el abordaje en conjunto de una problemática que amenaza
no sólo a los países directamente afectados, sino al conjunto de todas las naciones del bloque.
En este sentido, y a partir de la experiencia de los últimos cinco años, es posible advertir
que aquellos factores que concitan la atención principal de los líderes sudamericanos, tienen
que ver con el mantenimiento de la paz (en una región que salvo por excepciones puntuales
no se ha caracterizado por los enfrentamientos armados entre los países miembros) y, más
aún, con la defensa irrestricta de la democracia. En este sentido, todavía pesa en ±udamérica
la historia trágica de los sucesivos golpes militares y de las dictaduras sangrientas que asolaron
a varios de sus países, sobre todo a los del Cono ±ur, por lo que el resguardo de los regímenes
democráticos se ha convertido en un elemento esencial para cada nación pero también para
la propia supervivencia de la UNASUR.
Los casos de Ecuador y de Paraguay pueden ser presentados como situaciones extremas
de una misma problemática presente en la región y que todavía no ha sido suficientemente
solventada por los gobiernos de turno. La debilidad de los regímenes democráticos es de una
complejidad que no escapa a ninguno de estos países, ya sea que adquiera formas regresivas de
conFictividad política, o que en cambio den paso a fórmulas más elaboradas e institucionales
de alteración del orden constitucional. ²mbos ejemplos son representativos además del
accionar de la UNASUR frente a amenazas que, incluso, podrían tener consecuencias mucho
más amplias en los países sudamericanos. En este sentido, esta organización fue mucho más
útil en una política de contención de los efectos colaterales de estos movimientos –reprobando
cualquier intento de alteración de los gobiernos legítimamente constituidos– antes que de llevar
a cabo una iniciativa efectiva de precaución apenas los regímenes democráticos comienzan
a resquebrajarse, evidenciando así sus propias limitaciones.
²sí, y a partir de lo sucedido en Ecuador primero y luego en Paraguay, pueden verificarse las
potencialidades y logros de la UNASUR, pero también sus fracasos y debilidades. La resolución
de conFictos en los que esté en juego la plena vigencia de la democracia y de los derechos
ciudadanos, debería ser asumida como una premisa que vaya más allá de los circunstanciales
encuentros presidenciales en los que –si bien se realiza un fundamental acto de legitimación y
de respaldo al gobierno amenazado– por otra parte, no dejan de exhibirse las limitaciones de un
sistema que reconoce este tipo de conFictividad una vez que ya ha comenzado a desarrollarse,
con el enorme gasto de recursos que implica, además, la organización y concreción de un
encuentro de altísimo nivel en un período de tiempo realmente escaso.
±abemos que algunos pasos se han comenzado a dar en ese sentido, como lo sugiere la
conformación de un mecanismo de resolución de controversias en materia de inversiones
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que debería comenzar a operar desde 2013 (AvN, 2012). Sin embargo, y sin pretender restarle
importancia a aquellos problemas deriVados de la articulación de medidas económicas de
carácter extraterritorial, creemos en la necesidad de plantear también una nueVa institucionalidad
dentro del marco de la UNA±UR, que facilite el diálogo y el consenso en torno a problemáticas
en ciernes y que pueden generar distinto tipo y niVel de conFictiVidad a futuro, ya sea entre al
menos dos países (como tuVo lugar entre Colombia, por una parte, y ²enezuela y Ecuador por
la otra, en el año 2008), o en un único país, pero con amplias repercusiones a niVel regional
(como ocurrió con el conFicto secesionista que tuVo lugar en BoliVia en 2009).
Por último, y por una cuestión de superViVencia y de consolidación a largo plazo, la UNA±UR
tampoco debería soslayar aquellas problemáticas inherentes a los sistemas democráticos de
los países que la conforman: por ende, es necesario reforzar las medidas correspondientes
que, en bloque, contribuyan a fortalecer los Valores democráticos y constitucionales, siempre
desde una perspectiVa regional, asumiendo que los problemas de desestabilización que
pudieran tener lugar en un país, podrían llegar a impactar también en otras naciones del
conjunto sudamericano. Se requerirá, por tanto, apelar a la generación de múltiples medidas e
iniciatiVas, de corte transVersal y transterritorial, para dar cuenta de las problemáticas actuales
y más acuciantes, así como también de sus posibles soluciones, a fin de ampliar los espacios
de inclusión y de generar una UNA±UR ciudadana y con un claro y firme horizonte regional.
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