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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Año LIX, núm. 220
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pp. 21-54
ISSN-0185-1918
1
Este artículo es producto del diálogo dentro del grupo de trabajo dedicado a pensar la participación en el marco
del proyecto “Tras los hilos de Teseo: comparando circuitos de representación para el acceso a derechos ciudadanos
en América Latina”. (Proyecto especial Ford/±²S². ³éptimo ciclo). Los autores agradecen el apoyo de este proyecto.
Adrián Gurza Lavalle también agradece al Institute for European ³tudies y al Centre for the ³tudy of Democratic
Institutions, ambos de la University of British Columbia, por el apoyo institucional recibido durante la redacción de
este artículo, así como el financiamiento de investigación en el exterior (Processo nº 2012/18439-6) concedido por la
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de ³ão Paulo (´²µ¶Sµ).
*
Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de ³ão Paulo, (Brasil). Investigador del Centro
Brasileiro de Análise e Planejamento y del Centro de Estudos da Metrópole. Realizó un post-doctorado en el
Institute
of Development Studies
(2005), el Doctorado en Ciencias Políticas en la ·Sµ y la Maestría en ³ociología en la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México (1994). Es Licenciado en Ciencia Política y Administración Pública por la
·¸²¹ (1991). ³us líneas de investigación son: sociedad civil, teoría democrática, teorías de la representación y espacio
público. Entre sus últimas publicaciones destacan:
La innovación democrática en América Latina. Participación, repre-
sentación y control social
(2010) y
O Horizonte da Política. Questões Emergentes e Agendas de Pesquisa
(2012). Correo
electrónico: gurzalavalleadrian@gmail.com
**
Licenciado en ³ociología por la Univerisdad de ³ão Paulo, (Brasil). Maestro y Doctor en ³ociología por la misma
Universidad. Post-doctorado en el Centro de Estudos da Metrópole (»¶¹-»¶¼½²µ). Profesor del Departamento de
Ciencia Política de Universidade Estadual de Campinas (·¸¾»²¹µ) y del Programa de Posgrado en Ciencias ³ociales
de la Universidade Estadual Paulista (U¸¶Sµ Campus Araraquara). Es investigador del Centro de Estudos da Metró-
pole/Centro Brasileiro de Análise e Planejamento, (Brasil). ³us líneas de investigación son: participación, democracia
y políticas públicas. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Estudos sobre as instituições participativas: o debate
sobre sua efetividade” (2013); “Contribuição do Observatório Cidadão de Piracicaba para a transparência pública e o
acesso à informação no municipio” (2013). Correo electrónico:
romao@fclar.unesp.br
***
Profesora-investigadora en la Facultad Latinoamericana de Ciencias ³ociales, ³ede México (México). Doctorado
en Investigación en Ciencias ³ociales, Maestría en Políticas ³ociales y Licenciatura en ³ociología por la Universidad
de Buenos Aires. Miembro del ³istema Nacional de Investigadores, Nivel II. ³us líneas de investigación son: repre-
sentación política, redes de políticas, gobernanza y género. Entre sus últimas publicaciones destacan:
Votos, mujeres
y asistencia social en el México Priista y la Argentina peronista (1947-1964)
premio Donna Lee Van Cott al “Mejor
libro sobre Instituciones Latinoamericanas” de ±²µ¾S, ±²S² (2010);
Redes y jerarquías: participación, representación y
gobernanza local en América Latina. Volumen 1 y 2
(2012 y 2013). Correo electrónico: gisezar@flacso.edu.mx
Partidos políticos e innovación democrática:
más allá de purezas y perversiones
1
Political Parties and Democratic Innovation:
Beyond Purities and Perversions
Adrián Gurza Lavalle
*
Wagner de Melo Romão
**
Gisela Zaremberg
***
Recibido el 13 de octubre de 2013
Aceptado el 13 de noviembre de 2013
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RESUMEN
Este artículo propone repensar los alcances con-
ceptuales del término “intermediación política”
para iluminar los horizontes de análisis de la po-
lítica indirecta, cuya gama de posibilidades ha
sido usualmente pensada como si estuviese con-
finada entre los extremos de la representación
política y el clientelismo. Se ofrece un ejercicio
analítico como
un
camino posible y tentativo no
sólo para especificar un vocabulario más sensi-
ble a las demandas del presente, sino para
-
en
las palabras de Bunge
-
permitir inicialmente la
reinterpretación de los símbolos viejos de nues-
tro vocabulario político. Para ello, además de un
recorrido lingüístico y conceptual del término
“intermediación” se desarrollan cada una de las
tres dimensiones analíticas de la política indi-
recta privilegiando el diálogo con las teorías de
la representación, derivando así en un modelo
analítico que denominamos “cubo de la política
indirecta”. Finalizamos con un breve ejercicio
de clasificación de casos con la intención de
mostrar los desplazamientos producidos por el
modelo en la comprensión de ciertas experien-
cias de política indirecta.
Palabras clave:
intermediación política; re-
presentación; clientelismo; política indirecta;
innovación democrática.
ABSTRACT
Tis article aims to review the conceptual im-
port of the term “political mediation”, to shed
light on the analytical reach of indirect politics,
whose scope of possibilities has been usually
thought of as confined within the opposites
of political representation and clientelism. An
analytical exercise is put forth as
a
possible
and tentative means not only to establish a vo-
cabulary which may be more sensitive towards
present time demands, but also to –in Bunge’s
words- initially allow for the reinterpretation
of older symbols of our political vocabulary.
±owards this goal, besides a linguistic and con-
ceptual itinerary of the term “mediation”, each
of the three analytical dimensions of indirect
politics is developed, favoring dialogue with
theories of representation, which channels
into an analytical model we call the “cube of
indirect politics”. Te article ends with a brief
case-classification exercise aimed at showing
the displacement produced by the model in
the understanding of given experiences in in-
direct politics.
Keywords:
political mediation; representation;
clientelism; indirect politics; democratic inno-
vation.
Introducción
¿De qué depende el sentido más o menos plural e inclusivo que pudieran adquirir los nuevos
circuitos de representación desarrollados en interfaces socioestatales como el presupuesto
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participativo, los consejos, comités o conferencias?
2
¿Qué nos explica la variabilidad entre, por
ejemplo, consejos subsumidos en las tradicionales lógicas político-partidarias y consejos, en
cambio, centrados en una preocupación por lo colectivo-ciudadano en un tono de innovación
democrática? Este artículo reflexiona sobre las relaciones entre partidos políticos y lo que se
ha dado en llamar innovación democrática. Ello centrándonos en el caso de Brasil, un país
considerado como paradigmático en el impulso a dicha innovación. Con base en resultados
de estudios previos y de los avances en la literatura especializada, se analiza la relación de al-
gunos espacios de interfaz en Brasil, tanto desde un óptica de reflexión interna (anclada en el
caso específico) como desde una lógica externa o comparada, esto es, analizando el caso a la
luz del devenir de experiencias similares en México, Venezuela y Nicaragua.
No nos referimos a una evaluación de la efectividad de las experiencias con respecto
a objetivos de políticas públicas, sino que nos preocupamos por sopesar en qué medida
la relación entre partido/s, sociedad civil y gobierno no anula y substituye unas lógicas
por otras. Este balance se intenta hacer evitando supuestos de pureza o perversión en
torno a la relación entre estas entidades (partidos, sociedad, gobierno). No suponemos,
por ejemplo, que la existencia de relación entre organizaciones civiles y partidos sea por
definición “contaminante”. Aún más, no damos por hecho en absoluto que el mantener a
dichas organizaciones alejadas de proyectos político-partidarios constituya una virtud. Las
debilidades y “confluencias perversas” (Dagnino, 2002) de la acepción puramente técnica del
involucramiento de la sociedad en políticas públicas, han sido abundantemente analizadas
(Cunill, 2008) y no resulta necesariamente deseable profundizar en su análisis en el presente
artículo. En este contexto, desde nuestra perspectiva, se trata de observar
cómo
es la relación
(dando por supuesto que la no relación también habla de un tipo de relación) y no tanto
si ésta se “debe” dar o no. En otras palabras, más que erigir en este texto un juicio sobre
supuestas perversidades o purezas que normativamente debieran mantener entre sí los
mecanismos de representación tradicionales anclados en el sistema partidario y los nuevos
mecanismos de representación ligados con la participación y la innovación democrática, se
trata más bien de observar cómo se construyen
-
o no
-
equilibrios entre política, técnica,
bien público y lucha política partidaria.
A lo largo del artículo desarrollaremos dos argumentos. Por una parte, diremos que, desde
una perspectiva interna, la experiencia en torno a espacios de innovación democrática y su
relación con los partidos políticos en Brasil no parece ser tan innovadora como se esperaba.
Sin desconocer la enorme variedad que presentan dichas experiencias en este país, en un
primer balance se observa que las instituciones participativas conjugan una ampliación
del espacio de la política y de la incidencia en políticas hacia actores societales con límites
2
Para una ampliación del concepto de circuito de representación ver: Zaremberg (2012). Para el concepto de interfa-
ces socioestatales ver: Isunza (2006) y Gurza Lavalle e Isunza (2010).
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considerables para incluir a nuevos actores o grupos discriminados en la escena política.
Esto es así porque la expansión de la participación política se produce
-
no sólo, pero sobre
todo
-
en relación a los grupos y agendas articulados a partidos políticos o ya desplegados
por el conjunto de los intereses organizados por los últimos.
Por otra parte, desde un análisis externo al caso, la presencia de esta relación entre
partidos, movimientos, sociedad civil y espacios de interfaz no se ubica lisa y llanamente
en lo que podría denominarse como cooptación. Argumentaremos que el perfil altamente
competitivo del sistema partidario brasilero, conjugado con una adhesión electoral de la
ciudadanía no totalmente previsible y acompañado de una variedad regional y local de
actores de la sociedad civil, constituyen un escenario que permite el florecimiento de nuevos
mecanismos de participación y representación extraparlamentaria que se complementan con
los tradicionales mecanismos de representación electoral. Desde esta perspectiva, los consejos,
conferencias, presupuestos participativos y otros espacios de interfaz socioestatal en Brasil,
mantienen características que si bien no constituyen un decálogo de “pureza” con respecto
a la lógica partidaria (suponiendo que ello fuera deseable o inclusive posible) conforman, en
cambio, la posibilidad de aprehender elementos estructurales que permiten la interrelación
sinérgica entre viejos y nuevos mecanismos de representación política.
Para desarrollar este argumento, organizamos el artículo en tres apartados principales.
En la primera y segunda sección se presentan las características específicas del contexto
político brasilero, de las instituciones participativas y del estado de la literatura con respecto
al balance de las mismas. Estas dos primeras secciones constituyen el núcleo del análisis
desde una óptica interna, centrada en el caso paradigmático de Brasil.
A continuación, la tercera sección (compuesta, a su vez, de tres sub-apartados) se
ocupa de desplegar los argumentos derivados del análisis externo o comparado del caso
brasileño. Allí se exploran una serie de posibles factores (como la institucionalización de
la participación o la fortaleza/debilidad de los patrones asociativos) afirmándolos como
variables necesarias pero no suficientes para dar cuenta de la variación entre experiencias.
El análisis sigue hasta arribar a la variable denominada “fragmentación del poder” como
factor clave constituyente de los diferentes tipos de relación sociedad (adhesión electoral) y
política (partidaria). A partir de allí se tipifican cuatro posibles escenarios de florecimiento u
obstaculización de una relación complementaria y sinérgica entre representación partidaria
e innovación democrática.
Brasil: sistema político, municipios e instituciones participativas
Brasil es un país federalista con régimen presidencial, sistema electoral proporcional, lista
abierta, y sistema político multipartidista. Todas estas características institucionales se
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asocian normalmente a lo que la literatura ha caracterizado como efectos de dispersión del
poder (Mainwaring, 1993 y 1997). En este caso, algunos de ellos parecen particularmente
agudos –fuerte federalismo o multipartidismo agudo
-
y su combinación parecería, en prin-
cipio, multiplicar los efectos de la dispersión del poder. Por lo tanto, en la
sabiduría común
de la literatura internacional, el país aparece con frecuencia como uno de los países más
descentralizados del mundo, o con una altamente perniciosa fragmentación de los parti-
dos que luchan para tomar decisiones vinculantes en la política nacional (Rodden, 2002 y
Shah, 2006). A ello, se han añadido las funciones de las instituciones participativas
-
como
los consejos de política a lo largo de la administración federal
-
algunas de las cuales en
principio podrían armonizar sus eventuales efectos con las tendencias dispersivas del cua-
dro institucional mayor, reforzándolas.
Aclarar cómo estas características institucionales operan y se combinan
-
principalmente
en lo que se refiere a las tendencias de dispersión del sistema político
-
es fundamental
para entender cómo el sistema de partidos políticos y las instituciones participativas
conviven en Brasil
-
y más específicamente
-
cómo los partidos disputan las instituciones
participativas, y viceversa, cómo los actores de la sociedad civil en estas instituciones
establecen relaciones con los partidos políticos. Después de todo, si el carácter multipartidista
agudo del sistema político
-
debido a los efectos de dispersión mencionados
-
supone
dificultades de coordinación y costos elevados para la formación de mayorías estables
capaces de gobernar, sería difícil hablar de estrategias partidistas dominantes en relación
a las instituciones participativas.
Después de la enmienda constitucional, que en 1985 permitió la formación de nuevos
partidos políticos y selló la transición democrática del país, ascendió a 11 el número de
los partidos políticos y cuatro años más tarde a 22 en las elecciones presidenciales de 1989
(Fleischer, 2007). En la década siguiente el número continuó aumentando y, si en lugar
de considerar los poderes legislativos municipales nos enfocáramos sólo en las elecciones
legislativas federales, el número se acercaría a las tres decenas. Nicolau (2004) utiliza del
índice del número efectivo de partidos (Laakso y Taagepera, 1979) y apunta que desde la
década de 1990 hasta el principio de los años 2000 el número efectivo de partidos se estabiliza
entre siete y nueve.
Sin embargo, desde 1994 hay dos fuerzas principales que compiten por conducir al país: el
Partido de la Social Democracia Brasileña de centro-derecha (±²³´) y el centro-izquierdista
Partido de los Trabajadores (±µ) (Melo y Câmara, 2012). Ambos son partidos nuevos creados
durante el proceso de apertura y después del proceso de transición democrática. Los dos se
desempeñan como ejes de polarización de las coaliciones que disputan el país en las arenas
de los poderes legislativos y de la competencia electoral. Por lo tanto, lo que aparece como la
fragmentación partidaria opera en la realidad, siguiendo la lógica de un sistema bipartidista
muy competitivo, lo que ordena en gran parte la lógica de las disputas en los niveles estatal
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y municipal (Floriano, 2006). En otras palabras, los numerosos partidos y sus estrategias
tienden fuertemente a orbitar alrededor de la polaridad definida por el PT y el PSDB.
3
Un factor crucial que ayuda a entender la coordinación de las decenas de partidos dentro de
una lógica bipartidista es el funcionamiento del presidencialismo brasileño con características de
régimen parlamentarista, lo que ha sido llamado como presidencialismo de coalición (Abranches,
1988; Limongi y Figueiredo, 1998). ±e trata de la formación de coaliciones multipartidistas
en la arena electoral y legislativa que, en los tres niveles de la federación, permiten no sólo
ganar elecciones, sino gobernar gracias a una base de apoyo en la legislatura
-
formada por
los partidos de la coalición
-
cuya fidelidad es obtenida mediante la distribución de los más
altos cargos en las secretarias entre los miembros de dicha coalición. ²entro de esta lógica,
aunque con menor relevancia, la representación de la sociedad civil en las posiciones ocupadas
por la coalición también puede ser objeto de disputa interna. ³or ejemplo, si un partido de la
coalición domina un ministerio o un departamento en particular, las posiciones de asesoría
correspondientes pueden ser ocupadas por actores de la sociedad civil de otros sectores de
la propia coalición, particularmente próximos a una base social menos comprometida con el
gobierno y más comprometida con una agenda política pública específica.
Como se verá más adelante, la lógica de las coaliciones y de un sistema de dos partidos
altamente competitivo, ejercen efectos sobre los espacios de interfaz socioestatal de participa-
ción y representación extraparlamentaria a nivel estatal y municipal en al menos dos formas.
En primer lugar, de acuerdo a la polaridad gobierno/oposición: cuando los partidos de la
coalición en el gobierno mantienen una relación favorable con las instituciones participativas,
la alternancia en el poder en el ejecutivo tiende a estar acompañada de estrategias de erosión
y la deflación de estas instituciones. En segundo lugar, cuando tales espacios no pueden ser
nulificados gracias a su nivel de institucionalización y al mismo tiempo tienen facultades
que pueden obstaculizar la agenda o la capacidad de implementación del poder ejecutivo
municipal o estatal, tiende a generarse una lucha por el control de los espacios a través de la
sociedad civil. Las estrategias de movilización social y la coordinación con los actores de la
sociedad civil, en este caso, tienden a alinearse obedeciendo a la polaridad bipartidista. En
ambas circunstancias, se establece una lógica agónica en la que los partidos (dentro y fuera
de la legislatura), los actores gubernamentales y de la sociedad civil disputan la definición
de la estabilidad de esos espacios y el alcance y decisiones que en ellos se pueden tomar. Este
juego entre la sociedad civil y política hace que las instituciones participativas desempeñen
3
El ³artido del Movimiento ²emocrático ´rasileiro (PµDB) ha sido especialmente exitoso jugando como fiel de la
balanza en la arena parlamentaria y por el papel de aliado prioritario en la arena electoral, pero su estrategia sigue la
polaridad descrita. Ello ha llevado a algunos analistas a concederle un papel preponderante en la vida de la política
nacional. En el ámbito estatal y municipal, hay otros partidos diferentes del PT y del PSDB con fuerte penetración
regional e inclusive con dominio electoral, como en el caso de los ²emócratas (D¶µ) en ´ahía o del mismo PµDB en
algunos estados. Esto dibuja varios escenarios políticos que no siguen un patrón único en relación a la bipolaridad.
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diferentes funciones colaterales para los actores que en ellas se encuentran
-
por ejemplo,
el reclutamiento y capilarización partidaria
-
.
Dos factores adicionales deben ser considerados para comprender por qué algunos
espacios de interfaz socioestatal tienen cierta importancia para el funcionamiento de la
política pública, por qué la relación entre estos espacios y los partidos no se reduce a la
primera forma, es decir a su anulación o erosión y la deflación, y cuáles son los límites
de las disputas partidarias sobre estos espacios o, en otras palabras, ¿por qué los partidos
no “cooptan” simplemente estos espacios presentándose más bien una lógica de disputas
sobre los mismos? Estos factores se centran en el papel de los municipios en el federalismo
brasileño y las características de algunos de estos espacios denominados como instituciones
participativas en la literatura local (Pires, 2011; Avritzer, 2009; Gurza Lavalle, 2011).
Por un lado, en lo que al papel de los municipios en el federalismo se refiere, estos vieron
sus facultades considerablemente ampliadas gracias a la nueva Constitución (especialmente
en lo referente a la prestación de servicios y ejecución de políticas) y por el otro, una parte de
las instituciones participativas, (sobre todo los consejos) están insertas precisamente en los
marcos institucionales de estas políticas. Con mayor precisión, una peculiaridad distintiva
del federalismo brasileño es que la Constitución de 1988 dio a los municipios estatuto
de entes autónomos dentro del pacto federativo. Es decir, mientras que el federalismo es
generalmente definido por una relación dual entre la Unión y el nivel estatal, en el caso
brasilero se observa una relación tripartita entre entidades autónomas: la Federación, los
estados (26 estados y el Distrito Federal) y 5.570 municipios. Los municipios adquirieron
importancia política sin precedentes en la historia nacional: su número aumentó de 3.991
en 1980 a 5.561 en 2001 (Andrade, 2007). En el mismo período, su participación en los
ingresos derivados de los impuestos de los tres niveles de gobierno se incrementó de 8,6% a
16,09% (Anastasia, 2007). Por otra parte, también se ampliaron sus funciones de ejecución
de políticas públicas, en particular en el campo de las políticas sociales, aunque la expansión
de los recursos y funciones de ejecución no ha sido acompañada por el aumento de la
correspondiente autonomía para decidir las características de las políticas y las prioridades
del gasto (Souza, 2003; Arretche, 2004; Almeida, 2001).
De todas maneras, algunos consejos de índole sectorial en los ámbitos de la salud, la
educación, la vivienda, la asistencia social, o de índole multisectorial
-
como la cuestión
de los derechos de los niños y adolescentes
-
son parte de un marco institucional mayor
con competencia en la gestión de las políticas correspondientes en el ámbito municipal. La
importancia de estas instituciones varía considerablemente en función de sus facultades
específicas y de los mecanismos disponibles para hacer cumplir las decisiones colegiadas
que en ellas se toman. En lo referente a las características de las instituciones participativas,
sobresalen el grado y tipo de institucionalización. De manera similar a lo que sucede con
el federalismo, el caso de Brasil se cita a menudo como una experiencia paradigmática de
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la innovación institucional participativa (Heller, 2001; Santos, 2005). El conjunto de las
instituciones participativas en el país es bastante diverso, pero
en términos generales,
si se las
considera desde el punto de vista de su prestigio y capacidad de inclusión y movilización, es
posible distinguir tres oleadas de experiencias de innovación institucional con características
diferentes: el presupuesto participativo (PP), los consejos de administración de políticas
públicas derivado de regulación federal (CAP), y las conferencias nacionales, antecedidas
por conferencias estatales y municipales (CN). Las experiencias específicas analizadas en el
plano micro pertenecen a la primera y segunda ola.
La primera ola
-
la más conocida a nivel internacional
-
comprende la creación, con-
solidación y difusión en el territorio nacional de los PP. Esta innovación se desarrolló e
implementó por primera vez en un gobierno del PT, en la ciudad de ±orto ²legre, en el
estado de Rio Grande do Sul (1989-2004) (²bers, 2000; Baiocchi, 2005). En sus inicios, el
PP tuvo una difusión vinculada con la progresiva expansión del PT en las municipalidades
del país. Los PP siguen estando fuertemente asociados con las gestiones del PT, sin embargo,
esta experiencia de innovación se ha extendido más allá de este partido haciendo aparición
en la campañas, administraciones y programas partidarios diversos. ³abe resaltar que como
la implantación del PP no es jurídicamente obligatoria sino una opción del gobierno local,
éste puede determinar libremente las características institucionales de aquél. ±or lo tanto,
existe una amplia gama de experiencias que se llaman PP, algunas de las cuales implican
una participación mínima o ninguna deliberación pública (²vritzer y ´avarro, 2003). El
modelo de PP tradicionalmente asociado con las gestiones del PT, por lo general funciona
mediante asambleas regionales de índole territorial y abiertas a la población local (vecinos) y
un número menor de asambleas de carácter temático que atraen la participación de actores
de la sociedad civil involucrados en el tema en cuestión. En los dos tipos de asambleas se
definen prioridades de gasto
-
normalmente obras
-
y se eligen delegados para representar
las decisiones en una instancia superior llamada consejo del presupuesto participativo.
Este consejo es el órgano máximo de agregación de demandas y de fiscalización de los
compromisos contraídos por el gobierno municipal con las demandas del PP.
El PP opera en buena medida a través de la movilización social en micro territorios antes
de las asambleas plenarias y esta movilización se produce, en parte, a través de las redes
societales afines políticamente con la experiencia del PP (Gurza Lavalle, ±orto y Serafim, 2011;
Romão, 2011). Sin embargo, la participación social en el PP depende de que esta afinidad no
sea vista como subordinada a un partido y de que el PP sea capaz de realizar una parte de las
obras elegidas por la población. Esto es así actualmente, cuando el PP ya no es una novedad
política y ha perdido su atractivo electoral inicial vinculado a la expansión municipal del
PT antes de su primera victoria para la presidencia de la República.
El PP es una forma de institución participativa a la que normalmente se aplica la lógica
de la anulación cuando se produce la alternancia en el poder ejecutivo municipal, ya que su
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operación es opcional y su conexión a las redes partidistas –las de la oposición que perdió
las elecciones, en este caso
-
es mayor. En otras palabras, cuando el PT pierde las elecciones
en el ejecutivo municipal, la experiencia suele perder fuerza.
La segunda ola de instituciones participativas son los consejos. La Constitución de 1988
consagró el compromiso del Estado brasileño con la participación ciudadana y la llamada
“gestión compartida” de políticas públicas, convirtiéndola en obligatoria en áreas definidas
como estratégicas. En el proceso de reglamentación de las disposiciones constitucionales
fue adoptada la figura de los consejos como la forma institucional por medio de la cual, en
los tres niveles de la federación, se organizaría la participación ciudadana en las políticas
públicas en las áreas de la educación, la salud, el bienestar y los derechos de los niños y
adolescentes. De acuerdo con la encuesta más confiable disponible, en 2001 los consejos
municipales de salud (5426), trabajo social (5178), los derechos de los niños y adolescentes
(4036) y la educación (4072) existían en la mayor parte del país (IBG±, 2001). Los consejos
de salud, por ejemplo, cubrían el 98% de los municipios brasileños. Existen, también, por
supuesto, consejos estatales y un consejo nacional por cada área.
Las facultades de los consejos varían entre las diferentes áreas de políticas públicas, pero
generalmente ejercen en alguna medida funciones de definición y fiscalización de políticas y a
veces, incluso, funciones administrativas o de coordinación de otras instancias participativas
como la conferencias municipales (²atagiba, 2004; ³urza Lavalle, Oliveira, Serafín y Voigt,
2012). Su composición suele ser paritaria entre los representantes de la sociedad civil y
representantes de los poderes públicos, aunque lo que se entiende por sociedad civil puede
variar entre los diferentes consejos.
En el caso de los consejos directamente involucrados en las políticas sectoriales, el grado de
institucionalización y la presencia tanto de actores sectoriales con sus propias agendas como
de actores que no provienen directamente del partido, inhibe considerablemente la opción
por la anulación, o provoca cierto vaciamiento de su sentido público mediante su control
(cooptación) aunque las tentativas de desgaste son comunes. En ese caso, las circunstancias
son propicias a la opción de disputar el funcionamiento de los consejos, estableciendo una
composición favorable de los consejeros de la sociedad civil.
´or otra parte, existe una miríada de otros consejos dentro de la geografía política
brasileña construidos a semejanza de los consejos mandatados por la Constitución pero
que no están garantizados por la ley. En estos casos, su creación, supervivencia y capacidad
de acción dependen en gran medida de las circunstancias políticas locales y la opción de
anulación o cooptación es una alternativa viable cuando cambia el ejecutivo municipal y el
partido derrotado invierte políticamente en los mismos.
Es posible identificar una tercera ola de instituciones participativas, que recibirá apenas atención
puntual en tanto que no será objeto de examen en la siguiente sección. En ella, las conferencias
nacionales adquirieron relevancia, especialmente durante el gobierno de Lula (2003-2010). Las
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conferencias son un proceso de construcción de pactos posibles sobre los rumbos de las políticas
públicas no sólo entre los miembros de los tres niveles de gobierno, sino entre los funcionarios del
servicio civil de carrera y los representantes de la sociedad civil. Generalmente, las conferencias
son convocadas por el gobierno federal y se despliegan en los diferentes niveles de la federación,
con etapas municipales seguidas de etapas estatales y, por último, de la etapa nacional. Durante
el gobierno de Lula no sólo se multiplicaron, sino que aumentaron su periodicidad, la cobertura
de temas y la capacidad de movilización de la sociedad civil. Cerca del 70% de las conferencias
nacionales realizadas ocurrieron en el período del gobierno de Lula, abarcando, además de
sectores tradicionales de políticas públicas (como salud, educación, asistencia social), nuevas
áreas relacionadas como la garantía de derechos (por ejemplo, mujeres, juventud, diversidad
sexual, identidad racial, portadores de necesidades especiales, derechos humanos, etc.) y también
con otros sectores tradicionalmente herméticos a la participación (desarrollo regional, seguridad
pública, medios de comunicación) (Pogrebinischi y Santos, 2010).
Cuadro 1
Tres olas de experiencias de innovación participativa y de representación
Ubicación en el
tiempo
1era Ola
Expansión municipal del
±² previa a la presidencia
de Lula
2da Ola
Regulación de la
Constitución de 1988
3era Ola
Presidencia
de Lula
4
Tipo de experiencia
participativa
Presupuestos
Participativos
Consejos obligatorios y
no obligatorios
Conferencias
Nivel de
institucionalización
Bajo
(tienden a debilitarse con
alternancia en el ejecutivo
local)
Alto para consejos
obligatorios y bajo para
consejos no obligatorios
(tienden a debilitarse con
alternancia en el ejecutivo
local)
Medio
Expansión/
Cobertura
Entre una y tres centenas
de municipios en los
último 20 años en Brasil
(dependiendo de los
criterios utilizados).
Amplia difusión
internacional
Consejos obligatorios:
muy amplia a nivel
municipal, estatal y
nacional.
Consejos no obligatorios:
amplia a nivel municipal
Amplia
Fuente:
Elaboración propia.
4
Las conferencias participativas ocurrieron desde el inicio de la re-democratización. Un punto de origen puede
ubicarse en la VIII
Conferência Nacional de Saúde
, en 1986. Sin embargo, es posible decir que se fueron intensificando
desde la primera gestión de Lula en la presidencia.
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La interacción entre los circuitos de representación electoral y extraparlamentaria
El cuadro general ofrecido en la sección anterior condiciona las relaciones entre la represen-
tación extraparlamentaria
-
de las instituciones participativas
-
y el circuito de la repre-
sentación tradicional, organizada en torno de los partidos políticos. Sin las coordenadas
generales del terreno en el que actúan y trazan sus estrategias, los actores de los dos circuitos
y la variación del plano micro pierde inteligibilidad. Sin embargo, no es prudente asumir
que las relaciones sistematizadas y descritas se encuentran en operación de modo continuo
en el tiempo y uniforme a lo largo y ancho de las municipalidades. Carecemos de diagnós-
ticos más refinados y las relaciones entre los dos circuitos son un campo incipientemente
explorado en Brasil, aunque venga suscitando creciente atención de los estudios interesados
en el conjunto de actores, efectos, reglas y funcionamiento del circuito extraparlamentario
centrado en las llamadas instituciones participativas (Avritzer, 2009).
En esta sección se abordan brevemente los desplazamientos analíticos de la literatura en
relación a la comprensión común de la relación entre partidos, actores sociales e instituciones
participativas, y, sobre todo, los principales hallazgos de un conjunto de investigaciones
que desde diferentes perspectivas se han interrogado sobre la interacción entre los actores
de ambos circuitos. Los resultados que serán expuestos corresponden a estudios de caso
situados en el nivel local (municipios), pero sería posible contemplar estudios de caso en
los planos estatales o federal. Hacemos coincidir el nivel micro o la escala metodológica de
observación de las interrelaciones entre actores con el plano local de la estructura federativa,
pero podría ser diferente.
El estudio de las interrelaciones entre los dos circuitos fue precedido por tres despla-
zamientos que desorganizaron las comprensiones predominantes en la literatura dedicada
al estudio de la sociedad civil y de la participación: la destitución del halo normativo de la
sociedad civil, la trayectoria del PT y su desempeño como partido en el gobierno federal,
y la multiplicación de instancias participativas altamente institucionalizadas. El primer
desplazamiento es más conocido, pues registra paralelismos en América Latina. En la
medida en que se debilitó la visión homogénea de la sociedad civil y la oposición maniquea
entre ella y el Estado, la literatura en Brasil caminó progresivamente hacia el estudio de las
conexiones entre los dos circuitos de la representación. La fisura comenzó en el país de la
mano de las críticas al perfil altamente estilizado y normativo de la literatura de los años
noventa (Gurza Lavalle, 2003; Dagnino, Olvera y ±anfichi, 2006), y trajo consigo no sólo
comprensiones más cuidadosas de la pluralidad y conflictividad interna de la sociedad civil,
sino también repercusiones sobre los objetos, la teoría y las metodologías de investigación
utilizadas para examinar las relaciones entre Estado y sociedad civil.
Mientras la superación de estos dos déficits analíticos
-
homogeneidad en los enfoques y
oposición maniquea en relación con el Estado
-
ya es un punto de no retorno en la literatura
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brasileña, entendemos que los debates sobre los partidos políticos y la mediación por ellos
ejercida entre el Estado y los actores de la sociedad civil se encuentran poco desarrollados. En
general, los análisis de la relación entre los partidos y su relación con el Estado y la sociedad
civil dieron demasiada importancia a la caracterización del PT como el portavoz de los
movimientos sociales en el circuito de la representación tradicional. Esto ha dado lugar
-
al
menos
-
a dos consecuencias analíticas: 1) el resto de los partidos han sido caracterizados
(sin duda con una buena dosis de razón) como más próximos a las estructuras estatales que
como mediadores y organizadores de las voluntades provenientes de la sociedad civil; 2)
pocos estudios se han realizado sobre la relación entre estos otros partidos y los movimientos
sociales no necesariamente relacionados con los movimientos sociales de la izquierda política
(inclusive en esta clave, los trabajos sobre el PT son la amplia mayoría).
Ciertamente, los acontecimientos vividos a lo largo de la década de 2000 no permitieron
que aquella primera visión de la relación entre el PT, la sociedad civil y las instituciones
participativas continuara sustentándose. Ya sea en virtud de la actuación cada vez más
próxima a la garantía de gobernabilidad por acuerdos en el parlamento, por la división de
las secretarías entre una cada vez más amplia base de poder en los gobiernos municipales,
o en virtud del debilitamiento de la presencia del PT dentro de las categorías profesio-
nales y los sindicatos otrora francamente petistas (funcionarios públicos, profesores,
organizaciones estudiantiles, bancos, los cuales pasaron también a la zona de influencia
de otros partidos de izquierda y de derecha), o ya sea por los efectos de corrosión de los
escándalos de corrupción sobre banderas históricas del PT como la ética en la política y
los principios republicanos.
±or último, la multiplicación de instancias participativas
-
cuyas características principales
y magnitud fueron descritas
-
demandó estudios capaces de iluminar el funcionamiento
de los espacios participativos (Dagnino, 2002), las modalidades de pluralización de la
representación política (Gurza Lavalle, Houtzager y Castello 2006a y 2006b) y de las
instituciones participativas (±ires, 2011; Avritzer, 2009). Surgieron así nuevas cuestiones:
la agenda neo-institucionalista entró en contacto con la literatura sobre participación
(Lüchmann, 2007; Lubambo, Coelho y Melo, 2005); la aparición sistemática de efectos
de las instituciones participativas adquirió relevancia (±ires y Vaz, 2010 y 2011), y los
dilemas de la legitimidad de las nuevas funciones ejercidas por actores de la sociedad
civil comenzaron a ser tematizados (Lüchmann, 2008; Almeida, 2010; Gurza Lavalle e
Isunza, 2010; Gurza Lavalle e Isunza, en prensa).
En este contexto, se observa el modo en el que la representación alternativa en los
consejos de políticas públicas va surgiendo en sus múltiples formas. Y aunque con cierto
retraso, los estudios sobre estas áreas se han constituido de tal manera que comienzan a
permitirnos una mejor comprensión del papel de los partidos políticos como mediadores
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y organizadores de las disputas políticas en torno a la gran cantidad de temas que se
abordan en los consejos.
5
Una de las principales conclusiones de la literatura desde un análisis interno centrado
en el caso brasilero, nos dice que en los últimos años se ha dado una casi completa “réplica
del juego político partidista en el ámbito participativo”
-
para usar la feliz expresión de
Coelho y Favareto (2007)
-
en un texto que analizaremos a continuación. En un contexto
de competencia electoral partidaria abierta, la participación institucional producida en más
de tres décadas de democratización de alguna manera ha restablecido los vicios
-
y tal vez,
por qué no
-
las virtudes del sistema de partidos políticos en Brasil.
A partir de estos primeros balances, analizaremos algunos casos que nos pueden aportar luz
sobre los mecanismos de este fenómeno. La relación entre los partidos de la izquierda o derecha, los
gobiernos, los movimientos sociales y los consejos ha sido bien analizada por Tatagiba y Blinkstad
(2011). Al parecer, sobre todo en los entornos locales, la intensidad de la competencia por la
representación política resultante de la sociedad civil se plantea con más fuerza cuando quienes
están en el gobierno están más identificados con fuerzas políticas del espectro político de derecha.
El caso de los consejos de política pública en el período de mandato del PSD±/D²M en el gobierno
municipal de ³ao ´aulo, es un buen ejemplo. Las autoras muestran cómo el Consejo µunicipal de
Vivienda se convierte en un franco espacio de disputa política entre los movimientos identificados
por un lado con el P¶ y por otro con el gobierno, cuando éste último se inclina más a la derecha
(período de José ³erra / Gilberto Kassab: 2005-2012). ´or el contrario, cuando el gobierno está
más identificado con la izquierda (como el gobierno ³uplicy, P¶: 2001-2004), la tendencia es que
estos espacios pasan a ser ocupados por los movimientos relacionados con la esfera P¶.
En este caso, tiene sentido pensar en el P¶ y otros partidos de izquierda y su relación única
-
y de alguna manera también actual
-
con los movimientos sociales como los movimientos
de vivienda, salud, educación y algunos relacionados con los grupos de derechos humanos.
³i bien es cierto que cada vez más los espacios de participación institucional se convierten en
“pluripartidistas”, parece innegable que una relación más estrecha entre partidos y movimientos
sociales fortalece la relevancia política de estos espacios. En momentos en que el gobierno está
“a la izquierda”, los espacios están casi monopolizados por los representantes de la sociedad
civil vinculados políticamente a los partidos de izquierda y en una situación de subordinación
con el contexto partidario. Cuando el gobierno está “a la derecha”, la tendencia es que hay
más controversia sobre quiénes serán los representantes en estos espacios institucionales de
participación, porque tanto la derecha como la izquierda se movilizan para las elecciones.
6
5
Hay alrededor de 27,000 consejos de políticas públicas en todo el país, desde los consejos de administración de las
unidades básicas de salud o escuelas por parte de los consejos nacionales de los sectores de actuación.
6
No hace falta decir que, en algunos casos, es muy posible que los administradores de la derecha simplemente no
respeten la existencia de estos espacios institucionales para la participación, incluyendo actuar para promover su
imposibilidad legal.
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Y, en efecto, tal como expresamos más arriba, en la actualidad los partidos políticos tanto de
izquierda como de derecha invierten acciones de organización en la producción de brazos
dentro de los sindicatos y de los movimientos sociales nacionales.
En el caso de los PP, tal como estudió recientemente Romão (2011), se indica la repro-
ducción de jerarquías partidarias en la relación entre los participantes vinculados a partidos
en los nuevos espacios de representación y aquellos representantes vinculados a partidos
en los legislativos (concejales, diputados) o en el Ejecutivo (a nivel local, el alcalde, sus
más cercanos colaboradores, secretarios, etc.). Es decir, incluso en los espacios abiertos
a la participación abierta y libre de todos los ciudadanos, aquellos vinculados a partidos
políticos son significativos.
El trabajo de investigación de Coelho y Favareto (2007) en el Valle de Ribeira, en el estado
de São ±aulo, profundiza la idea de que los consejos
-
el Comité de Gestión de los Recursos
Hídricos de la Cuenca del Río de Ribeira (²³´µ) y el Consorcio de Seguridad Alimentaria y
Desarrollo (²ON¶·¸)
-
actúan en unos 20 municipios de la región
7
y se han limitado en gran
medida a las zonas cercanas a los gestores de ambas experiencias, es decir que hay una:
(…) fuerte relación de dependencia establecida previamente entre los administradores de los
foros y de los actores locales que se movilizan o, (en otros términos), el proceso de reclutamiento
y selección de consejeros (.
..) está más ligado a la movilización de las coaliciones previamente
existentes que a la inclusión de nuevos agentes en la discusión de las políticas públicas en cuestión
(Coelho y Favareto, 2007: 114).
El estudio indica que se trata de dos consejos que, en cierta medida, compiten entre
sí, porque a pesar que su origen territorial es casi el mismo y ambos se ocupan de asuntos
similares relacionados con el desarrollo de la región, no existe un foro que los interrelacione.
±or lo tanto, la lógica de la competencia entre los partidos políticos se reafirma en la
competencia territorial entre (casi) idénticos consejos. ±or lo tanto, aunque sin duda la
variedad de casos siempre puede generar otras inferencias aún por sistematizar, parece
ser más fuerte la percepción que indica que las instituciones participativas tienen límites
considerables para incluir a nuevos actores o grupos discriminados de la escena política
(incluso en consejos sectoriales, como el de las mujeres, en relación con el tema racial/
étnico).
8
Es decir, la expansión de la participación política se produce no sólo, pero sobre
7
Es de destacar que, mientras que el consejo es un ²³´µ se originó en 1990 y se relaciona más con el carácter de los
gobiernos locales (la sociedad civil tiene sólo 1/3 de los escaños, con los otros dos tercios divididos en partes iguales
entre los representantes del Estado y los municipios) la ²ON¶·¸ fue creada en 2003 bajo el pilar de programa Hambre
Cero del gobierno federal (y aquí la sociedad civil cuenta con dos tercios de los escaños).
8
Trabajo reciente publicado por el equipo liderado por el IP¹·. Clovis Souza (2012) señala esta situación en el caso
de los consejos de política pública nacional.
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todo, en relación con aquellos ya movilizados por el conjunto de los intereses organizados
por los partidos políticos.
En conclusión, lo analizado hasta aquí nos dice que no puede hablarse de un simple
vaciamiento o cooptación de los espacios de participación por parte de los partidos.
Existen varios antídotos para ello. En primer lugar se presentan factores de contexto
relacionados con lo que se ha denominado la fragmentación del poder en el caso brasilero,
constituida por las características altamente competitivas del sistema partidario, el proceso
de descentralización acompañado de un creciente papel de los municipios y la presencia
de una pluralidad de actores sociales (sindicatos, movimientos, organizaciones, etc.)
pertenecientes a una intensa variedad regional, quienes cuentan con altas capacidades
organizativas conformando una red compleja, (la cual es disputada por los partidos,
aunque no necesariamente cooptada). Por otro lado, también como antídoto, se presenta
el nivel de institucionalización de las experiencias aquí analizadas. Especialmente los
consejos sectoriales obligatorios con rango constitucional se muestran menos permeables
a reproducir las disputas electorales entre partidos.
En este contexto, sin embargo, existe evidencia no de vaciamiento y cooptación, pero
sí de reproducción de algunas lógicas partidarias relativas a la competencia electoral entre
partidos. Cuando el escenario local está gobernado por un partido ubicado a la derecha,
las disputas dentro de los espacios de consejos se intensifican. Cuando el gobierno se ubica
a la izquierda, la integración de los consejos tiende también a homogeneizarse en torno
a la izquierda y las disputas disminuyen. En conjunto, se evidencia cierto grado variable
de reproducción del juego partidario dentro de los espacios de participación que parece
impactar especialmente la dinámica de discusión en torno a las agendas y en torno a la
integración de los consejos.
Los viejos y nuevos circuitos de representación en Brasil vistos desde el exterior
Cuando los analistas brasileros presentan sus inferencias con respecto a la relación entre
partidos y espacios de innovación democrática, (especialmente cuando analizan las debi-
lidades de esta relación), los académicos que indagan experiencias en otros países suelen
mirarlos con incredulidad y sonrisas. Cuando se compara la experiencia brasilera con otros
casos de América Latina, las deficiencias brasileras adquieren una dimensión diferente. El
sólo hecho de no hablar de cooptación y vaciamiento de los espacios de participación, de
no observar prácticas de fragante simulación de dicha participación, de que haya un interés
de los partidos por los movimientos, sindicatos, organizaciones, instancias de participación,
que la relación no vaya sólo de “arriba hacia abajo” (desde el partido en el gobierno hacia la
sociedad) sino que tienda a ser biunívoca y así, finalmente, el nivel de institucionalización
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de las experiencias pone en evidencia la distancia que presentan las experiencias brasileras
en comparación con otros casos en América Latina.
Es comprensible que luego de tres décadas de desarrollo de experiencias de innovación
democrática se presente la necesidad de realizar balances más precisos y menos idealizados
del caso brasilero. También es comprensible que la comparación con otros países permita
extraer aprendizajes sustantivos. En este último sentido, lo que nos importa analizar es, a la
luz de las fortalezas y debilidades del caso brasilero, cuáles son los elementos determinantes
del fracaso o el éxito de experiencias similares en otros contextos.
Habiendo delineado en los apartados anteriores los factores principales que generan
variación entre las experiencias participativas en el caso brasilero, en la próxima sección
analizaremos cada uno de estos factores a la luz de otras experiencias en otros contextos
nacionales. Empezaremos por sopesar variables de nivel meso (como el grado de institu-
cionalización o fortaleza/debilidad de la sociedad civil o de los patrones asociativos de la
sociedad) y luego analizaremos variables de contexto, de un nivel más macro.
a. Primer análisis comparativo: ¿la institucionalización hace la diferencia?
Una primera cuestión a discutir se centra en el efecto de la institucionalización sobre las
experiencias de interfaz de innovación democrática. Como se vio en el análisis interno del
caso brasilero, éste es el factor que diferencia los PP de los ±² en la primera y segunda ola.
¿Ocurre lo mismo al comparar casos de otros países? ¿Es la institucionalización el factor
clave que genera variación en la relación entre representación tradicional partidaria y nue-
vos mecanismos de representación basados en la participación concurrente de gobierno y
sociedad?
Una primera mirada nos invita a ser más prudentes de lo que esperábamos cuando
abordamos la comparación internacional. Dos casos, Venezuela y México, llevan a discutir
la función clave de las instituciones para impulsar la diferencia entre espacios participativos
subsumidos o no a lógicas particularistas partidarias o vaciadas de sentido público.
En el caso de Venezuela, los principales espacios de interfaz son actualmente denominados
como Consejos Comunales (±±). Éstos son una pieza fundamental de un proyecto político
que enfatiza el componente de la democracia participativa de manera opuesta o prioritaria
por sobre la democracia denominada como representativa. Esta última se asocia a un período
político denominado como “³unto Fijo”, caracterizado por el dominio de dos partidos:
Acción Democrática (²´) y el Comité de Organización ³olítica Electoral Independiente
(±µP¶·), conjugados en un asfixiante sistema bipartidista.
Los ±± fueron creados por la Ley de los Consejos Comunales, aprobada por la Asamblea
Nacional el 7 de abril de 2006. Los mismos se compaginan con la Constitución Bolivariana
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en la que la participación resulta un principio central para la constitución del “poder
popular”, el cual se encarna como nuevo fundamento de soberanía. También recogen
experiencias participativas anteriores de suma importancia, que incluso constituyeron en
los inicios de la coalición electoral chavista un objetivo central del programa de la izquierda
que compuso dicha coalición (López Maya, 2009). Actualmente, los CC son parte central
del proyecto de la “Revolución Socialista del Siglo XXI”, un proyecto político que se ha
conjugado simultáneamente con la creación del Partido Socialista Unido de Venezuela
(±²³´), fortalecido en la segunda era de hegemonía chavista.
En este contexto, el marco normativo de los CC se ha ido modificando. En 2009 se produce
un giro importante cuando la Asamblea Nacional emite la Ley Orgánica de los µonsejos
µomunales, a partir de la cual los CC extendieron su ámbito de actuación más allá del plano
participativo, pues son definidos como un eje fundamental en la construcción del nuevo
modelo de “sociedad socialista”. µon esta ley, se derogó la Ley de µonsejos µomunales de 2006.
9
El desarrollo de los CC está orientado, coordinado y evaluado por la µomisión
Presidencial de Poder Popular que designa el Presidente de la República. Esa µomisión
está integrada por cuatro µomisiones: de Poder Popular, Regional de Poder Popular,
Local de Poder Popular y Especial de Poder Popular. Los CC se definen formalmente
como instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos y
las diversas organizaciones comunitarias y los movimientos sociales y populares que
permiten al “pueblo organizado” ejercer el “gobierno comunitario” y la gestión directa
de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las aspiraciones de las
comunidades en la construcción del nuevo modelo de “sociedad socialista”. Para cumplir
con sus objetivos, se establece que los CC deberán funcionar a partir del µiclo µomunal.
Este ciclo es definido como el proceso para hacer efectiva la participación popular y la
planificación participativa que responde a las necesidades comunitarias y contribuye al
desarrollo de las potencialidades y capacidades de la comunidad. Está compuesto de cinco
fases que deben ser avaladas y previamente aprobadas por la Asamblea de µiudadanos
de cada consejo: 1) Diagnóstico, 2) Plan, 3) Presupuesto, 4) Ejecución, 5) µontraloría
social. El ámbito de acción territorial de los CC son las µomunidades, definidas en la ley
como el conglomerado social de familias y ciudadanos que habitan en un área geográfica
determinada, que comparten una historia e intereses comunes, se conocen y relacionan
entre sí, usan los mismos servicios públicos y comparten necesidades y potencialidades
similares. Las comunidades agrupan entre 150 y 400 familias en el área urbana, a partir de
9
El antecedente formal inmediato de los CC fueron los µonsejos µomunales establecidos en la Ley de µonsejos
Locales de Planificación Pública (Gaceta Oficial No. 37.463 del 12 de junio de 2002). Esta ley establecía la figura de red
de consejos parroquiales y comunales como una instancia de participación de las comunidades en la formulación,
control y evaluación de las políticas públicas. µon la expedición de la Ley de µonsejos µomunales del 2006, fue
derogada la figura de red de consejos parroquiales.
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20 familias en el área rural y a partir de 10 familias en las comunidades indígenas (Zaremberg,
2012; Aceves y Reyes, 2012).
En conjunto, no podría decirse que la figura de los CC en Venezuela no haya pasado
por un largo proceso de institucionalización, que aunque no con espíritu inscrito en
marcos legales democrático-liberales, ha construido instituciones. Al igual que los
consejos brasileros, los CC venezolanos están garantizados por la propia ±onstitución y
conllevan una serie de reglamentaciones que los enmarcan. La institucionalización de
las experiencias participativas en Venezuela, específicamente en el caso de los CC, no
ha derivado necesariamente en antídoto contra la cooptación por el bloque partidario
chavista. Si bien no se puede decir que la composición chavista al interior de los CC sea
homogénea (hay disputas varias dentro del propio bloque chavista), sí se puede apreciar
un progresivo control de estos espacios, mismo que se ha agudizado tras la muerte de
±hávez, consolidando más el componente militar que el cívico dentro del proyecto
chavista defendido monopólicamente por el P²U³ (±haguaceda y León Alvarez, 2012;
López Maya, 2013).
´or otra parte, el caso mexicano también pone en cuestión que la institucionalización
sea el factor clave que genera variación en las nuevas formas de representación y
participación. Aún más, quizá en este caso el cuestionamiento es más profundo que
en el anterior caso venezolano, pues el desarrollo de las experiencias participativas no
se dio en México bajo la premisa de un proyecto político contrario a la democracia
representativa tradicional.
El lugar de la figura de los consejos dentro de la legislación mexicana es más amplio
de lo que algunos creen. Siguiendo a Hevia (2012), de hecho podemos decir que desde el
2000 en adelante:
A partir del gobierno de Vicente Fox (2001-2006) (y probablemente hasta el retorno del ´artido
Revolucionario Institucional en 2012), se buscó crear nuevas formas de relación con la ciudadanía,
por medio de la implementación de espacios de concertación con Organizaciones de la Sociedad ±ivil
(µ²C), el fortalecimiento de la agenda de transparencia y acceso a la información y la introducción
de funcionarios con experiencia de trabajo en µ²C en puestos claves de la administración (Hevia y
Isunza Vera, 2010; ´oder Ejecutivo Federal, 2001). En el gobierno de Felipe ±alderón (2006-2012),
la oferta de participación se concentró en fortalecer consejos ciudadanos de carácter consultivo
para incluir por esta vía a los ciudadanos en el diseño, implementación y evaluación de la política
pública (Hevia 2012: 213-214).
Esta decisión se reflejó claramente en el ´lan de Desarrollo Nacional del 2007, en el cual la
participación por medio de tales mecanismos se consideró clave para impulsar el desarrollo
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de las políticas públicas del país.
10
De esta forma, la creación de consejos y comités en la
legislación mexicana fue de suma importancia. Sólo a nivel federal, y con base en el análisis
de 256 leyes federales y 131 reglas de operación vigentes en 2008, Hevia, Vergara Lope y
Ávila identificaron 409 órganos colegiados de deliberación existentes en el poder ejecutivo
federal. (Hevia, Vergara-Lope y Ávila, 2011).
Tabla 1
Órganos colegiados por campo de política pública
Campo de Política Pública
N
%
Desarrollo social y recursos renovables
49
30.1
Desarrollo económico
42
25.8
Educación y cultura
25
15.3
Seguridad Nacional
24
14.7
Salud, trabajo y seguridad social
16
9.8
Energía
6
3.7
Hacienda
1
0.6
Total
163
100
Fuente:
Elaboración propia en base a: Hevia, Vergara-Lope y Ávila (2011).
Con base en encuestas realizadas a miembros de los consejos, estos mismos autores
concluyen que existe un alto nivel de simulación en la práctica con respecto al funcionamiento
de estos consejos. En concreto, ello significa que buena parte de éstos no han operado nunca,
a pesar de estar promulgados en leyes y reglas de operación. Entre los que funcionan, la
10
Esta decisión se refleja en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, donde uno de los objetivos estratégicos es el
de desarrollar una cultura cívico-política que promueva la participación ciudadana en el diseño y evaluación de las
políticas públicas, por medio de tres grandes estrategias: promover la creación de consejos de participación ciudadana
“como mecanismos fundamentales para la participación de la ciudadanía en el diseño de las políticas públicas, la
transparencia y la rendición de cuentas”; promover la creación de comités ciudadanos independientes que participen
en el establecimiento de los tabuladores para regular los salarios de todos los servidores públicos y fortalecer los
mecanismos de participación ciudadana y promoverlos en las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal para impulsar la participación ciudadana “en el monitoreo, el seguimiento y la evaluación de la gestión pública
con la finalidad de que estas acciones se traduzcan en medidas correctivas dentro de la función pública” (Poder
Ejecutivo Federal, 2007).
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mayoría (alrededor de un 70%) está compuesta por expertos, provenientes de la academia,
sin incluir a sectores de la población ni de las redes asociativas que la organizan.
Otros estudios se muestran también poco alentadores sobre el papel y el alcance de
estos mecanismos. Los estudios existentes sobre los consejos de desarrollo rural sustentable
(Fox, 2007; Merino y Macedo, 2006; Quiñonez, 2010; Cartagena, 2005 y Caire, 2012), los
Consejos de Planeación Municipal (Flores, 2005 y Zaremberg, 2012), o diversos Consejos de
política social del Gobierno del Distrito Federal (Zermeño y Domínguez, 2010) describen
diferentes formas y grados de debilidad de estas instancias, especialmente a la hora de su
implementación en México.
Exceptuando algunas experiencias puntuales (como los consejos que actúan en política
del medio ambiente o los que lo hacen en política hacia las mujeres), el vaciamiento y
simulación no parece proceder de una ausencia de institucionalización en el plano legal, pero
lo construido arduamente en los marcos institucionales formales se desgrana patentemente
al llegar al terreno de la realidad.
En este sentido, nuevamente Hevia (2012) propone que la variable que explicaría la
variación entre consejos que funcionan mejor (como los de medio ambiente o en pro de la
mujer) y otros que no funcionan o lo hacen mucho peor, se centra en los patrones asociativos
que sustentan a los actores que están tras estos mecanismos y que participan dándole vida
o no a los mismos. Analizaremos, entonces, este factor explicativo a continuación.
b. Segundo análisis comparativo: ¿los patrones asociativos hacen la diferencia?
El argumento expresado en el párrafo anterior pareciera ser plausible. Cuando se analizan
las redes asociativas para el caso brasilero, no puede dejar de sorprender la fuerza, capaci-
dad organizativa, pluralidad y abundancia de actores que caracterizan a los patrones aso-
ciativos en dicho país (Gurza Lavalle, Astello y Bichir, 2008 y 2007). En diversos análisis, se
hace hincapié en observar la importancia que tuvieron las redes asociativas en dicho país
desde la lucha contra la dictadura hasta la implementación de la apertura ciudadana a la
participación, pasando
-
como ya mencionamos
-
por su formalización al nivel constitu-
cional (Avritzer y Zander Navarro, 2003; Avritzer, 2010; Dagnino, 2002; Lubambo, Côelho
y Melo, 2006; Coelho y Nobre, 2004).
Por el contrario, en México diversos estudios señalan una realidad prácticamente opuesta
a lo anterior.
11
Si bien algunos analistas coinciden en observar una tendencia creciente
durante la primera década del siglo XXI, (García
et. al
., 2009; Olvera, 2003; Esquivel, 2008;
11
Para análisis comparativos de la sociedad civil y de las instituciones participativas en los dos países, véase: Avritzer
(2002); Gurza Lavalle e Isunza (2012); Gurza Lavalle y Bueno (2011); Gurza Lavalle, Houtzager y Castello (2011).
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Gutiérrez Castañeda, 2008; Incide Social A±, 2007), siguiendo nuevamente a Hevia podemos
advertir que, en comparación con otros países, en México:
La densidad asociativa es muy frágil, muy por debajo de la densidad asociativa de países europeos,
de Estados Unidos (Calvillo y Favela, 2004; Verduzco, 2003) y de países latinoamericanos como
Chile, con 56 mil organizaciones, o Brasil con alrededor de medio millón de O²± (³vritzer, 2007;
Delamaza, 2005; Teixeira, 2002) (Hevia, 2012: 219).
En este contexto, y durante el último sexenio, los crecientes indicadores de violencia y
las muestras de intolerancia y obstáculos crecientes a la expresión parecen haber acorralado
y dificultado aún más el desarrollo de dichos patrones asociativos en México.
Hasta aquí el argumento parece funcionar. Sin embargo, otro caso nos advierte que, al igual
que con respecto a la variable de institucionalización, estamos también aquí frente a un factor
necesario pero no suficiente para explicar las variaciones en la relación entre representación
política tradicional (partidos y elecciones) y nueva representación extraparlamentaria bajo
la forma de mecanismos participativos.
El caso de Nicaragua aparece como un caso de contraste importante, aunque resulta más
difícil de comparar con el resto de las experiencias aquí mencionadas. ³ pesar de ello, la
historia de los patrones asociativos en dicho país puede servir como contrapunto de reflexión
que nos prevenga de conclusiones demasiado rápidas.
Varios autores concurren en observar que durante la década de los años 90 y buena parte
de los 2000, se concretaron en Nicaragua esfuerzos importantes para fortalecer la sociedad
civil y la capacidad organizativa y asociativa de la ciudadanía. Ello se dio en el contexto de
un proceso posterior a un conflicto armado agudo de grandes dimensiones para el país. ³
ello se sumó la afluencia en masa de la cooperación internacional con el fin de contribuir a
la capacitación, desarrollo y conectividad entre organizaciones de la sociedad civil, y entre
éstas y los ciudadanos. Esto derivó en un entramado societal rico, que incluso estableció
mecanismos de coordinación inter-organizacionales en el seno de una notable pluralidad
en el tipo y funciones de organizaciones de la sociedad civil sin precedentes en la historia
de ese país (Largaespalda, 2008). ³ ello se unió la reforma constitucional de 1987 y la Ley
de ³utonomía Municipal de 1988, que volvieron a resaltar la importancia de las dinámicas
locales en un país de corte unitario. ³llí se constituyeron sesiones inéditas de cabildo
abierto y sesiones públicas de consejos municipales. Una serie de diseños institucionales
se realizaron con el fin de fortalecer a los municipios a la vez que se procuró respaldar los
procesos participativos locales. Todo ello culminó con la promulgación de la Ley 475 de
Participación Ciudadana del 2003, que reconoció las diversas formas de participación locales,
tanto urbanas como rurales (Prado, 2012).
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Sin embargo, a pesar de todo el proceso de fortalecimiento de los patrones asociativos
y de la institucionalidad de la participación, nada impidió que en un rápido giro histórico
la situación se modificara sustancialmente. Desde el año 2007, con la alternancia en la
presidencia a cargo de Daniel Ortega por parte del Frente Sandinista de Liberación Nacional
(±²³´), se crean por decreto presidencial los hoy denominados Gabinetes de Participación
Ciudadana (µ¶·), figura reformulada de los Consejos de Participación Ciudadana (·¶·)
destinados a contrarrestar la figura de los antiguos Consejos de Desarrollo Municipal
(·¸¹) instalados por la Ley de Participación aprobada por Legislativo en el 2003. Hasta la
creación de los ·¶·/µ¶·, la instancia máxima de diálogo en los municipios entre gobierno
y sociedad civil fueron los ·¸¹.
El objetivo formalmente enunciado de los µ¶· es que el “pueblo” nicaragüense, en el
ejercicio de la democracia participativa y directa del país, se organice y participe en el desarrollo
integral de manera activa y directa, apoyando los planes y las políticas del Presidente de la
República. Este objetivo, así explicitado, supone un proyecto político similar al descrito para
el caso venezolano, en el que se privilegia lo que se denomina como democracia participativa
en contraposición a la democracia representativa, misma que en diversas ocasiones se valora
de manera sumamente peyorativa (Prado, 2008).
Los ·¶·/µ¶· se ubican territorialmente en las comunidades, comarcas, barrios, distritos,
municipios, departamentos, regiones autónomas y a nivel nacional. De hecho, el decreto
presidencial que los origina creó también el Gabinete Nacional del Poder Ciudadano. Los µ¶·
forman parte del Consejo Nacional de Planificación Económico Social (·º´¶»²) desde el año
2007. A través de este decreto, el Gobierno de Nicaragua coloca al Gabinete Nacional de Poder
Ciudadano como la instancia máxima de decisión del ·º´¶»², constituida en un órgano plenario.
En la práctica, la membresía dentro de los µ¶· municipales se encuentra fuertemente
ligada a la militancia partidaria en el ±²³´. En una investigación reciente hemos expuesto
los datos que lo demuestran en el caso de los consejos entrevistados (Zaremberg, 2012).
Llamó la atención que todos los miembros de los µ¶· consultados contestaran que se
consideraban también miembros activos del ±²³´. En contraposición, en los ·¸¹ subsistentes,
sólo el 22.7% se ubicó en una pertenencia partidaria y ella remitió únicamente al Partido
Liberal, actualmente de oposición (¶³). Cabe destacar que la construcción de una fuerte red
verticalizada de µ¶· atravesada por el ±²³´, en contraposición al caso venezolano, no cuenta
con mayores reglamentaciones en lo que refiere a la misión o la función que deben cumplir
estos espacios, como así tampoco con respecto a aspectos presupuestales y jurídicos que los
involucran. En este caso, estamos claramente ante mecanismos muy poco institucionalizados.
Paralelamente, los patrones asociativos basados en la fuerza de las redes de organizaciones
de la sociedad civil, apoyadas en parte por la cooperación internacional, se debilitaron
francamente e incluso han resentido la represión y el hostigamiento partidario y gubernamental
(Zaremberg, 2012).
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¿Por qué una sociedad civil en ascenso no puede contrarrestar la política partidaria para
resguardar los espacios participativos anteriores que estaban claramente institucionalizados
en la legislación sobre participación y municipios? La evidencia nos sugiere buscar en otra
parte factores más contundentes para explicar estos giros y debilidades.
c. Fragmentación del poder: factores macropolíticos propicios para los nuevos
circuitos de la representación
Comenzamos este artículo preguntándonos: ¿de qué depende el sentido más o menos plu-
ral e inclusivo que pudieran adquirir los nuevos circuitos de representación desarrollados
en interfaces socioestatales como el presupuesto participativo, los consejos, comités o con-
ferencias ? Responder esta pregunta intentando encontrar un único factor que actúe de
manera mono-causal, como ingrediente mágico que estimularía formas de representación
participativas partidariamente no cooptadas, sería improcedente. De la misma forma, no
pretendemos ofrecer recetas para impulsar una sinergia complementaria y positiva entre
representación partidaria-electoral tradicional y nuevos mecanismos de representación
participativa.
Sin embargo, lo dicho no implica que no podamos pensar en la forma weberiana de tipos
ideales, preguntándonos, tal y como nos señala ese procedimiento metodológico, ¿cuál es
el factor o factores que si no estuviera/n no estaríamos frente al fenómeno que estamos
observando? Ello no implica, desde luego, que dichos factores no deban ser acompañados por
otros, pero desde esta perspectiva nos estaremos preguntando por aquel elemento que resulta
indispensable en dicha combinación para obtener un tipo de fenómeno cualitativamente
diferente del anterior (Aronson y Weiz, 2007).
El análisis interno y externo del caso brasilero
-
en contraste con el resto de los casos
-
parece
señalar que el contexto de fragmentación del poder es un elemento clave. Característica
propia del sistema de partidos de este país (potenciado por la diversidad regional y el papel
de los municipios) y de la movilidad de la adhesión electoral (preferencias electorales).
Aquí, el concepto de fragmentación del poder no es necesariamente peyorativo. Por
el contrario, lo entendemos como un juego de relación recíproca que va y vuelve desde
las dirigencias político-partidarias (oferentes de beneficios, proyectos y acciones políticas
determinadas) así como también desde la sociedad civil y la ciudadanía (demandante de
beneficios, proyectos y acciones políticas), ya sea por medio de la expresión de preferencias
electorales individuales o por medio de colectivos organizados. Es importante reconocer que
los nuevos mecanismos de representación participativos vienen a insertarse en el tradicional
escenario de la representación electoral. La forma en que se dé la relación entre los dos
circuitos de representación variará (contraponiéndose o complementándose) en función de
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la mayor o menor incertidumbre proveniente tanto desde los proyectos enunciados desde
“arriba hacia abajo” (desde las elites y dirigencias partidarias), como desde “abajo hacia
arriba” (desde la sociedad, organizada o no).
Si observamos nuevamente los casos, podemos afirmar que las diferentes conformaciones
del/los sistema/s de partidos en combinación con diferentes tipos de adhesiones electorales,
proveen escenarios que fortalecen o debilitan
-
en mayor o menor grado
-
el resto de las
variables intervinientes en la combinación que se produce entre representación partidaria
tradicional y nuevos mecanismos de representación y participación.
Es claro que al delinear a tal punto los elementos claves o típicos, estamos recortando “la
realidad” e incluso siendo esquemáticos. Sin embargo, la ciencia consiste en aportar modelos
abstractos y, en la medida de lo posible apolíneos, basados en evidencia (King, Kehoane y
Verba 2002). De esta forma, el modelo estilizado que aquí proponemos se basa en el balance
y descarte sucesivo de factores comparados por medio de observaciones empíricamente
construidas, de manera que por medio de un proceso de descarte lleguemos a conformar
las líneas más imprescindibles de la tipología aquí anunciada.
Tal como hemos presentado en Zaremberg (2009 y 2012), a partir del análisis
histórico y empírico de las experiencias analizadas, podemos delinear los siguientes
tipos de relación entre partidos y sociedad. La propuesta consiste en observar cómo de
acuerdo a cada tipo de relación (movilización, cooptación, restricción o participación
propiamente dicha) las nuevas experiencias de representación participativa cobran
sentidos diferentes con respecto a las lógicas de representación electoral partidarias.
La tipología se presenta como sigue:
Cuadro 2
Tipo de conexión entre sociedad (ciudadanos organizados o no) y partidos
y sus efectos sobre los circuitos extraparlamentarios de representación y participación
Adhesión electoral
Sistema de partidos
Monopólico
Competitivo
Adhesión electoral constante/predecible
(% importante del electorado)
Cooptación
(Nicaragua, México)
Restricción
(Sin casos, quizá
Chile)
Adhesión electoral inconstante/impredecible
(% importante del electorado)
Movilización
(Venezuela)
Ampliación
(Brasil)
Fuente:
Elaboración propia a partir de Zaremberg (2009 y 2012).
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La cooptación refleja redes de relacionamiento entre partidos y consejos que resultan
profundamente jerárquicas. Esto significa, concretamente, que en dichas redes existen
actores (por ejemplo, las secretarías políticas locales del Frente Sandinista en Nicaragua u
organizaciones corporativas leales al PRI en México) que controlan la intermediación y la
representación tanto de intereses, demandas desde la sociedad al gobierno, como de proyectos,
beneficios, recursos, etc. (desde éste hacia la sociedad). Estas intermediaciones monopólicas
están directamente ligadas al partido en el gobierno a través de puntos que controlan la
circulación de recursos (materiales, culturales, de información etc.) y que garantizan la lealtad
partidaria. ±or el lado de la sociedad, no existen organizaciones lo suficientemente fuertes
como para evitar este proceso y disputar el monopolio de la intermediación. Allí donde
hay un proyecto o una realidad consumada en torno a un sistema partidario monopólico,
y la adhesión de la sociedad en el plano electoral es previsible, la relación entre las nuevas
instancias de participación y representación locales y los partidos será de cooptación, tanto
por medio de simulación (México) como de coacción (Nicaragua).
A diferencia de la cooptación, y siguiendo a Barry, la movilización se caracteriza por
“la activación de estratos bastante amplios de la población (…) programados desde arriba
y encuadrados por la actividad de las organizaciones de masa, a las cuales se les asigna,
además de funciones de estímulo, también tareas de control social” (Barry, 2001: 18).
Donde la conformación de un monopolio partidario se construye con la contrapartida de
una adhesión electoral menos previsible, enfrentando adhesiones electorales polarizadas
en desempate (como es el caso de las votaciones ajustadas por escaso margen entre voto
chavista y no chavista en Venezuela en las diversas elecciones locales y nacionales de la última
década) el proyecto monopólico de partido deberá continuar esforzándose por obtener una
adhesión electoral más contundente, tanto en términos numéricos como simbólicos. En este
contexto, los espacios de la nueva representación se enunciarán como reemplazo de fuente
de soberanía en contraposición con los mecanismos anteriores basados en la representación
partidaria electoral competitiva.
En contraposición a lo anterior, lo que denominamos como ampliación se entiende como
el producto del estímulo de la competencia en el sistema de partidos, la actitud voluntaria de
un electorado que no es totalmente previsible, ampliando sin subordinación
-
mediante los
nuevos circuitos
-
los actores, intereses e inclusión contemplados en los circuitos tradicionales
de la representación. Cuando estamos en el contexto de un sistema partidario competitivo
relativamente consolidado y éste se conjuga con adhesiones electorales disputadas por
diferentes coaliciones partidarias y regionales, la relación entre los nuevos y viejos mecanismos
de representación tenderá a ser complementaria, aunque no necesariamente subsumida una
en la otra. Esto dará margen a tres consecuencias relevantes para los nuevos circuitos de
la representación y participación extraparlamentarias: a) se tenderá a mantener un grado
importante de variación entre experiencias participativas; b) dentro de cada tipo de mecanismo
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participativo habrá zonas y lógicas más o menos ligadas al juego de competencia partidaria,
aunque también se mantendrán espacios para la inclusión de contenidos ciudadanos más
amplios; c) estos contenidos públicos más amplios se relacionarán con proyectos políticos
ubicados más hacia la izquierda o la derecha, reproduciendo la competencia partidaria,
pero no desconocerán necesariamente otro tipo de lógicas históricas relacionadas con la
conformación organizacional y el tipo de membresía que las organizaciones sociales hayan
conformado. Si bien ello no logra incluir más ampliamente a sectores marginados de la
política partidaria, los niveles de inclusión son mucho más plurales que en el caso de la
relación signada por la cooptación y la restricción, a la vez que resultan menos polarizados
que en el caso de la movilización.
Finalmente, si un sistema partidario competitivo consolidado se encuentra con una
adhesión electoral relativamente predecible, el tipo de relación es de restricción. Esto significa
que la inclusión en espacios de participación se reducirá a la acción individual, por medio del
voto, sin necesidad de movilizar ni hacer partícipes a sectores más amplios de la ciudadanía
(este último tipo no se corresponde con ningún caso expuesto aquí).
12
En este contexto,
los espacios de participación tenderán a no sostenerse, la participación ciudadana estará
concebida elitistamente en términos individuales electorales más que a través de nuevos
circuitos de representación con presencia de ciudadanía organizada.
Conclusiones
El análisis interno y externo comparado realizado en torno al tipo de relación existente
entre nuevos y viejos circuitos de representación y participación, muestra que Brasil es el
único caso
-
entre los aquí analizados
-
en el que la fragmentación del poder, entendida es-
pecialmente en términos de un sistema de partidos altamente competitivo en conjunción
con adhesiones electorales no totalmente predecibles, resulta en una variedad de grados de
acercamiento y alejamiento entre la lógica de los mecanismos de innovación democrática
y los tradicionales mecanismos de representación electoral partidaria. Esta es sin duda, una
foto en movimiento que puede desilusionar a algunos que esperaban más “pureza” virtuosa
emanando de dichas innovaciones. Por supuesto, las falencias de los nuevos circuitos de
este país, aquí analizadas, no dejan de tener importancia dado que luego de un desarrollo a
lo largo de prácticamente tres décadas, diagnósticos capaces de desvelar aprendizajes y de
identificar mecanismos de fortalecimiento y mejora de las experiencias de innovación de-
mocrática se presentan como necesarios. Sin embargo, a la luz de la comparación externa,
12
En algunos foros de discusión académica nos han señalado la posibilidad de incluir el caso chileno en este último
tipo.
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no pueden dejar de observarse las lecciones que esta innovación democrática llevada a cabo
en Brasil nos deja para otras latitudes.
Principalmente, lo reflexionado aquí permite afirmar que tanto la institucionalización
como la fortaleza de los patrones asociativos son factores necesarios más no suficientes
para preservar cierta lógica participativa y de representación que efectivamente amplíen el
circuito tradicional de la política sin subsumirla a los partidos bajo lógicas de movilización o
cooptación. En este escenario, ha resultado decisiva la confluencia de factores que aseguran
la fragmentación del poder, entendida aquí como la presencia de características partidarias y
de adhesión electoral acompañadas de diversidad regional y local como elemento estructural
que permitiría escenarios en los que tenga lugar una sinergia positiva entre representación
electoral y extraparlamentaria.
La democracia puede ser concebida como un régimen de gobierno en el que existe
certidumbre en las reglas e incertidumbre en los resultados (Colomer, 2000). Más allá de
las expectativas surgidas, entre purezas o perversiones, la experiencia brasilera desde una
lógica interna presenta cuentas pendientes al tiempo que, desde una lógica comparada,
nos enseña acerca del difícil arte de lidiar con sistemas partidarios y sociales dinámicos
y relativamente inciertos pero, por ello mismo, también más sofisticados en términos del
ejercicio democrático del poder político por parte de la ciudadanía, la sociedad civil y la
clase político-partidaria.
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