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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Año LIX, núm. 220
enero-abril de 2014
pp. 147-190
ISSN-0185-1918
¿Cómo recaudar más sin gastar mejor?
Sobre las dificultades de incrementar la carga fiscal en México
1
How to Collect more Taxes Without Spending more Efficiently?
On the Difficulties of Increasing the Tax Burden in Mexico
Carlos Elizondo Mayer-Serra
Recibido el 17 de octubre de 2013
Aceptado el 23 de noviembre de 2013
1
Un primera versión de este texto se presentó en el seminario “Te Political Economy of ±ax Reform in Latin Ame-
rica” Wilson Center, Washington D.C. El autor agradece los comentarios en el seminario y de los coordinadores del
proyecto.
Profesor-Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas, ²³´µ, (México). Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores, nivel III. Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Oxford. Licenciatura en Rela-
ciones Internacionales en el Colegio de México. Master of Philosophy en 
Politics
 en St. Antony’s College, Universidad
de Oxford y Doctor of Philosophy en 
Politics
 en Nuffield College, Universidad de Oxford. Sus líneas de investigación
son: reforma tributaria desde una perspectiva política; política mexicana; economía política en México; economía
política y política comparada. Entre sus últimas publicaciones destacan:
Por eso estamos como estamos. La economía
política de un crecimiento mediocre
(2011) y 
Con dinero y sin dinero. Nuestro ineficaz, precario e injusto equilibrio fiscal
(2012)
Correo electrónico: carlos.elizondo@cide.edu
RESUMEN
Este artículo explora de qué forma se puede
incrementar el ingreso fiscal en México, sobre
todo a partir de un aumento en la recaudación
de los sectores de ingreso más altos. Se describe
cuál es la situación mexicana en términos de la
capacidad que tiene el gobierno para recaudar.
Se analiza por qué no se ha podido incrementar
la recaudación en más de dos décadas, a la vez
que se esbozan las estrategias que podría haber
seguido la recién iniciada gestión del presiden-
te Peña Nieto para incrementar los ingresos y
hacerlo de forma progresiva. Un argumento
central es que sin un mejor gasto público es di-
fícil recaudar más de forma permanente, sobre
todo en una economía tan abierta y con institu-
ABSTRACT
Tis article explores how tax revenue can be
increased in Mexico, especially through more
collection in higher-income sectors. An over-
view of the Mexican government’s capacity to
collect taxes is offered before analyzing the rea-
sons why tax revenue has not increased in over
more than two decades. A sketch of strategies
that the recent Peña Nieto administration could
have followed in order to increase tax revenue
in a progressive fashion is also provided. One
of the article’s main arguments is that without
more efficient public spending, it will be difficult
to collect more taxes permanently, especially in
such an open economy, with institutions that are
as weak as those in Mexico. Furthermore, in a
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ciones tan débiles como las mexicanas. En una
democracia, difícilmente se aceptan mayores
impuestos, por más progresivos que éstos sean,
si no es claro que efectivamente se puede gastar
mejor. De este modo, si no se avanza en la ca-
lidad y progresividad del gasto público, incluso
no es deseable que el gobierno tenga mayores
ingresos.
Palabras clave:
ingreso fiscal; gasto público; fi-
nanzas públicas; pacto fiscal; Impuesto Sobre la
Renta; Impuesto al Valor Agregado; México.
democracy, there is little public acceptance for
more taxes, no matter how progressive they may
be, unless the government can provide certainty
about more efficient public spending. For these
reasons, unless the quality and progressiveness
of public spending and tax collection advances,
it is even undesirable that the government in-
crease its tax revenue.
Keywords:
tax revenue; public spending; public
finances; fiscal pact; income tax; Value Added
Tax; Mexico.
Introducción
Este trabajo explora de qué forma se puede incrementar el ingreso fiscal, sobre todo a partir
de un aumento en la recaudación de los sectores de ingreso más altos. En la primera parte
del texto se describe cuál es la situación en México en términos de la capacidad que tiene
el gobierno para recaudar. En la segunda sección se analiza por qué no se ha podido incre-
mentar la recaudación en más de dos décadas, a pesar de las diversas reformas fiscales que
se han implementado y de que a partir del año 2000 un partido político distinto al Partido
Revolucionario Institucional (±²³) ganó la Presidencia. Esto le daba a la nueva adminis-
tración, en principio, una mayor legitimidad para incrementar la recaudación. La tercera
sección del texto esboza qué estrategias podría haber seguido la recién iniciada gestión
del presidente Peña Nieto para incrementar los ingresos y hacerlo de forma progresiva, así
como las razones de por qué optó por un aumento de la recaudación del Impuesto Sobre la
Renta (³´²), lo cual si bien en principio puede ser progresivo, vino acompañado por varios
impuestos indirectos claramente regresivos y sin que cambiara de manera importante la
forma en la que se ejerce el gasto público.
Un argumento central del texto es que sin un mejor gasto público es difícil recaudar
más de forma permanente, sobre todo en una economía tan abierta y con instituciones tan
débiles como las mexicanas. Dada la mala calidad del gasto público actual, la ciudadanía
no cree que este gasto mejorará su nivel de vida. Sumado a lo anterior, vale considerar
que en una democracia, difícilmente se aceptan mayores impuestos, por más progresivos
que éstos sean, si no es claro que efectivamente se puede gastar mejor. Si no se avanza en
la calidad y progresividad del gasto público (y es difícil que éste sea realmente progresivo
si no se ejecuta con mayor calidad), incluso no es deseable que el gobierno tenga mayores
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ingresos. Un claro ejemplo de ello es el mal gasto de los recursos petroleros adicionales que
ha obtenido México en los últimos años dados los altos precios internacionales del petróleo.
No dedicamos espacio en el artículo para dar cuenta de esta aseveración, pero hay suficiente
evidencia en la literatura académica al respecto.
2
Para el caso mexicano, como se verá más
adelante, hay encuestas de opinión que muestran cuán poco aprecio tiene el causante por
los bienes públicos que provee el gobierno.
Cuatro puntos adicionales hay que tomar en cuenta para analizar la capacidad tributaria
de México y su dificultad para recaudar. Primero, es necesario considerar el peso específico
del petróleo en las finanzas públicas. Ello ha provocado que el erario sea perezoso y que la
propia ciudadanía no demande una mayor transparencia y rendición de cuentas, (por lo que
hay un gasto de menor calidad que en democracias con ingresos per cápita similares a los
de México), como suele suceder en los países cuyos ingresos fiscales dependen básicamente
de un solo recurso natural. Los ingresos petroleros probablemente hicieron más lenta la
democratización del país, dado que al tener acceso a recursos que no son pagados por los
ciudadanos, le permitió a la élite en el poder gobernar con más autonomía respecto a los
ciudadanos (Ross, 2001). Segundo, la frontera con Estados Unidos hace más fácil y accesible
para los contribuyentes de ingresos altos mudarse de domicilio fiscal o ir a consumir a Estados
Unidos, si la presión fiscal en México aumenta de forma importante. Tercero, el mexicano
es un régimen federal basado en una muy baja recaudación local y amplias transferencias a
las entidades federativas con baja rendición de cuentas por parte de éstas, lo cual debilita la
relación entre causantes y gasto público. Cuarto, los gobiernos del Partido Acción Nacional
(±²³) nunca tuvieron mayoría en ninguna de las dos cámaras y no supieron construir una
coalición con el ±´I o con el Partido de la Revolución Democrática (±´µ), como para poder
modificar sustancialmente una estructura impositiva colmada de vacíos y con instituciones
recaudatorias muy débiles.
El pacto fiscal mexicano
El pacto fiscal, entendido como la relación entre los ciudadanos y el gobierno federal
que especifica quién paga cuánto en impuestos y cómo se gastan estos recursos, es la re-
lación más importante entre sociedad y gobierno. En el caso de México, este pacto es el
de una sociedad desigual, donde un grupo
-
no precisamente pequeño pero con ingresos
altos
-
tiene una amplia libertad para no pagar el nivel de impuestos que se esperaría en
una democracia. Paralelamente, la mayoría de los ciudadanos no tiene la capacidad para
2
En palabras de Christine Fauvelle-Aymar: Ҧe more the government is legitimate, efficient and credible, the higher
is its political capacity to ensure tax compliance” (Fauvelle-Aymar, 1999). Véase también: Bordignon (1993).
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alcanzar su potencial productivo, en buena medida debido a la falta de bienes y servicios
públicos de calidad que sean capaces de brindar mayores oportunidades en el mercado
de trabajo y que colaboren a modificar la crónica desigualdad mexicana. Esto es así no
sólo porque el gobierno federal tiene poco dinero, dado lo poco que recauda, sino por-
que el que tiene (que es bastante más que el que recauda por impuestos dado el ingreso
petrolero) lo gasta mal, ya sea por corrupción, ineficacia o por estar mal dirigido en tér-
minos de su progresividad.
Como argumenta Marcelo Bergman (2009), los causantes deciden cuánto pagar no
sólo a partir de un cálculo de la probabilidad que tiene su falta de pago de ser detectada y
la sanción correspondiente en su caso, sino en función de un aprendizaje social respecto
del valor que tiene pagar impuestos. En su decisión de pago, importa a dónde se van esos
impuestos y qué tan justo es percibido el sistema, tanto en materia de impuestos como
de gasto público. En las sociedades donde el pago de impuestos es alto, el ciudadano ha
internalizado las normas fiscales porque percibe que sus impuestos regresan con bienes y
servicios públicos. Cuando la mayoría paga, es más fácil detectar a los que no lo hacen, con
lo cual inicia un círculo virtuoso y el pacto fiscal es aceptado, se acata y no es cuestionado
por la mayoría de los causantes.
El círculo se vuelve vicioso cuando el punto de partida es que muchos no pagan, el sistema
se percibe como injusto y la falta de pago tiene una baja probabilidad de ser detectada y,
por lo tanto, de acarrear una sanción. En esos países, como es el caso de México, el pacto
fiscal aceptado socialmente es pagar lo menos posible, e incluso presumir qué tan poco se
paga (Bergman, 2009).
La vigencia del régimen democrático en México debió haber permitido el aumento de
la recaudación fiscal. La visión clásica de por qué la representación política puede permitir
recaudar más se encuentra en Bates y Lien (1985). Dado que cobrar requiere convencer a los
causantes de que paguen, cuando los activos se pueden mover con relativa facilidad a otro
lado, el Estado puede optar por aceptar ciertas políticas públicas demandadas por la sociedad
y una rendición de cuentas respecto de cómo se gastan los impuestos de los ciudadanos.
Un estudio reciente de Jeffrey Timmons (2010), concluye que la transición a la democracia
no ha tenido un efecto inmediato en la recaudación de mayores gravámenes. Sin embargo, si
se asume que una transición compleja como la democrática requiere al menos diez años para
que se noten sus efectos, en este lapso de tiempo sí se observa un aumento en los impuestos
al consumo. Timmons sugiere que esto es así porque suele ser más fácil cobrarles impuestos
a quienes reciben el gasto público que a quienes no. Si bien los impuestos al consumo son
regresivos, los beneficios son progresivos y compensan con creces el pago de impuestos
adicionales (Timmons, 2005). Esta razón explica por qué en los países con un estado de
bienestar amplio, se recaudan muchos recursos a partir del Impuesto al Valor Agregado
(±²³) casi generalizado.
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Una baja recaudación
México tiene en promedio una recaudación fiscal efectiva baja. Esto es así a pesar de que el
país ha enfrentado desde 1983 varias reformas fiscales y todo tipo de cambios menores en las
leyes tributarias con las llamadas misceláneas fiscales. Sólo en el año 2009 no hubo cambio
alguno en la ley fiscal. A pesar de los esfuerzos encaminados a incrementar la tributación,
las medidas implementadas no han tenido mucho éxito. Incluso, la reforma de 2007
-
que
incorporó dos impuestos de control, el Impuesto Empresarial a Tasa Única (±²³U) y el Im-
puesto a los Depósitos en Efectivo (±²´)
-
destinada a mejorar el cobro del impuesto sobre
la renta, parecía ser una reforma de fondo. Como se discute más adelante, si bien aumentó
un poco la recaudación del ±µR, otros impuestos disminuyeron.
Como se observa en el cuadro 1 y en el gráfico 1, la carga fiscal
-
definida como parte del
producto social generado que toma el Estado mediante los impuestos federales, estatales y
municipales, así como los derechos, productos y aprovechamientos para cumplir con sus
funciones, la cual se mide comparando el total de ingresos fiscales con el valor del Producto
Interno Bruto (¶±·)
-
se ha mantenido relativamente estable. Si bien el ±µR y el ±V¸ han
aumentado en los últimos seis años, otros impuestos recaudan menos. Entre ellos, el más
importante y de los más fáciles de cobrar, el impuesto a la gasolina, no sólo no recauda sino
que requirió un subsidio de 1.39 puntos del ¶±· en 2012 (Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, 2012: 377). Cabe señalar que en las estadísticas gubernamentales los impuestos a
las gasolinas y otros combustibles están erróneamente clasificados como ingresos petroleros,
cuando en casi todos los países éstos son considerados impuestos al consumo comunes,
(sobre todo en los que no son productores de crudo).
Pareciera que hay un equilibrio entre causantes y autoridad. Para poder impulsar las
reformas del año 2007 el Gobierno Federal renunció a ajustar los precios de los combustibles,
los cuales iban al alza en los mercados internacionales. La regulación del precio interno de
los combustibles es el mecanismo disponible para poder cobrar impuestos a la gasolina
y diesel, siendo que esta decisión no pasa por el Congreso, sino que la tarifa la define el
Ejecutivo a través de la Secretaria de Hacienda. El impuesto es la diferencia entre el precio
de venta interno y el del mercado internacional al por mayor.
Lo que ha cambiado es el peso relativo de los impuestos. En los años ochenta, los impuestos
al comercio exterior y los impuestos especiales a ciertos bienes y servicios (±²¶µ), incluido
el de la gasolina, pesaban más. Hoy, el ±µR recauda más, pero la presión fiscal total casi no
ha cambiado. En la actualidad, el grueso de la recaudación recae en sólo dos impuestos, el
±V¸ y el ±µR, tal como se observa en el siguiente cuadro.
Mientras que la carga fiscal en México casi no ha crecido, en la mayoría de los países
de América Latina lo ha hecho en forma notable. Por ejemplo, la carga fiscal total de Brasil
(incluyendo la de gobiernos locales) pasó de 28.1% en 1990 a 32.6% para 2009; la de Argentina
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pasó de 16.1% a 31.4% en el mismo periodo (OcDE/cEPAL /cIAt, 2012: 18). Si bien en esTos
países la Calidad del gasTo TampoCo ha mejorado susTanTivamenTe, aquellas son eConomías
más Cerradas y Con mayores ConTroles. ±demás, una parTe signifiCaTiva del ingreso adiCional
esTá vinCulado al aumenTo de preCios en los
commodities
CapTurados por el ²sTado graCias
a los Cambios implemenTados en la políTiCa fisCal ConCenTrados en grupos relaTivamenTe
pequeños (Como ha sido el Caso de los produCTores agropeCuarios en ±rgenTina para quienes
las medidas resulTaron impopulares).
Cuadro 1
ReCaudaCión TribuTaria ToTal inCluyendo IEP³ a gasolinas (% del PIB), 1990-2012
CONCEPTO
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
´ribuTarios
8.9
8.8
9.1
9.4
9.3
7.8
7.6
8.3
9.1
9.7
9.1
9.8
10.7 10.3
8.9
8.9
9
9.3
9.9
9.5
10.1
10
9.7
I³µ
3.7
3.7
4.2
4.5
4.2
3.4
3.3
3.6
3.8
4
4.1
4.3
4.7
4.5
4
4.2
4.3
4.7
4.6
4.5
4.8
5
4.9
IEtU
n.d. n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.s.
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
IDE
n.d. n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.s.
0.1
0.1
0.1
0
0
IEP³
0.6
0.6
0.9
0.9
1.3
0.8
0.7
0.9
1.4
1.6
1
1.3
1.6
1.2
0.6
0.2
0
0
0
0
0
0
0
IVA
3
2.8
2.2
2.2
2.2
2.4
2.4
2.6
2.7
2.8
3
3.1
3.2
3.4
3.3
3.5
3.7
3.6
3.8
3.4
3.9
3.7
3.7
¶roduCCión
y serviCios
0.7
0.5
0.4
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
0.3
0.4
0.2
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.5
0.5
0.5
·mporTaCiones
0.7
0.9
0.9
0.8
0.7
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.5
0.4
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.2
0.2
0.2
¸Tros
impuesTos
0.2
0.3
0.5
0.6
0.5
0.4
0.4
0.4
0.4
0.4
0.3
0.3
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.4
0.3
0.3
0.2
Fuente
: ²laboraCión propia Con daTos de Finanzas ¶úbliCas de la SeCreTaría de HaCienda y ¹rédiTo
¶úbliCo. <hTTp://biT.ly/bybl8s> (ConsulTado el 2 de marzo de 2013).
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Gráfico 1
Ingresos Tributarios Incluyendo ±EpS a gasolinas (% del p±B), 1990-2012
Fuente:
²laboración ProPia con datos de Finanzas ³úblicas de la ´ecretaría de Hacienda y Crédito
³úblico, <httP://bit.ly/bybl8s> (consultado el 2 de marzo de 2013).
Cuadro 2
Ingresos Por imPuestos incluyendo ±EpS a gasolinas
(% del total de ingresos tributarios)
Fuente:
Finanzas ³úblicas de la ´ecretaría de Hacienda y Crédito ³úblico. <httP://bit.ly/bybl8s>
(consultado el 2 de marzo de 2013).
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
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2002
2003
2004
2005
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2012
CONCEPTO
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
±SR-±EµU-±DE
44
45
51
53
53
48
47
49
49
50
50
50
52
50
48
48
48
50
52
53
52
53
53
±SR
44
45
51
53
53
48
47
49
49
50
50
50
52
50
48
48
48
50
47
47
48
50
50
±EµU
n.d.
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
0
4
4
3
3
3
±DE
n.d.
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
0
1
1
1
0
0
±vA
36
34
27
26
28
34
35
35
35
35
37
37
35
37
40
40
41
39
38
36
38
37
38
³roducción
y serVicios
8
6
5
4
4
5
5
4
4
4
3
4
4
4
4
4
4
4
4
4
5
5
5
ImPortaciones
9
10
11
10
9
7
7
7
6
6
6
5
4
4
4
3
3
3
3
3
2
2
2
Otros
imPuestos
3
4
6
7
6
6
6
6
5
5
4
4
5
4
4
4
4
4
3
4
3
3
2
±EpS
7
7
10
10
14
10
9
11
15
17
11
13
15
12
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El impuesto sobre la renta
En comparación con otros países de América Latina, el ISR mexicano tiene una recauda-
ción cercana a la del promedio de los países de la región, (5% del PIb). ±ara el año 2011,
México recaudó 5%, Argentina 5.9%, Brasil 7.5%, Chile 7.4% y Colom²ia 5.5% (O³D´ /
³´Pµ¶ / ³IµT, 2011: 55).
·in em²argo, en lo que se refiere al ISR, lo o²tenido proviene so²re todo de los asalariados
(que son pagadores cautivos) y de las personas morales. Los tra²ajadores no asalariados
tienen mucho espacio para eludir o evadir el pago de impuestos. Mientras que se ha calculado
que los asalariados tienen una tasa de evasión de ISR de 15%, los que tienen ingresos por
arrendamiento llegan al 64% o incluso al 70% (según el estudio que se consulte), a la vez que
quienes reci²en ingresos por actividad empresarial y profesional llegan al 77% (o hasta el
80%) y por renta empresarial se calcula una evasión del 26% o hasta 33% (Álvarez Estrada,
2008: 26).
·egún cifras de la ·ecretaría de Hacienda, para el primer trimestre de 2012 el 40% del
impuesto lo paga²an las personas morales, mientras que otro 48% provenía del impuesto
retenido a asalariados. ·ólo poco menos del 2% lo paga²an las personas físicas no asalariadas,
el 5% era aportado por el retenedor (aunque no por salarios, como es el caso de los ingresos
por participación en Consejos de Administración) y 4% de residentes mexicanos en el
extranjero (S¸³P, 2012²: 286).
·i comparamos a México con otros países fuera de la región, encontramos que en nuestro
país como proporción de lo recaudado en ISR se grava más a las empresas y menos a las
personas, incluidos sus ingresos como accionistas. Alemania recauda por ISR 11.4 puntos
del PIb, las personas morales contri²uyen con 15.8% del total y las físicas con 84.2%. Estados
Unidos recauda 15.1 puntos del PIb por ISR (16.5% de este total proviene de las personas
morales y 83.5% de las personas físicas) y Canadá, 17.5 puntos del PIb, de los cuales 22.9%
proviene de las personas morales y 75.4% de las personas físicas (el resto proviene de no
residentes). México, con datos del año 2008, recaudó 4.7 de ISR, de los cuales el 42.6% era
proveniente de las personas físicas y 57.4% de las personas morales (³´´Y, 2012: 100). Aunque
en México no hay datos confia²les al respecto, lo que esta información nos demuestra es la
disparidad existente en México comparada con otros países respecto a cuánto del ingreso
de las personas físicas proviene de los asalariados y cuánto de los ingresos empresariales
proviene de los individuos.
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Gráfico 2
Tasa efectiva de impuesto sobre la renta y seguridad social
en 100.000 dólares de ingresos brutos, 2011
Fuente:
KPMG’s Individual Income Tax and Social Security Rate Survey (2011).
Gráfico 3
Tasa efectiva de impuesto sobre la renta y seguridad social
en 300.000 dólares de ingresos brutos, 2011
Fuente:
KPMG’s Individual Income Tax and Social Security Rate Survey (2011)
Comparada con otros países, la tasa efectiva que pagaba en el año 2011 un causante en Mé-
xico después de las deducciones no era particularmente alta. Según k±²³, México estaba
en el lugar número 47 de 88 en términos de cuál es la tasa efectiva de impuestos y seguridad
social para quien tuvo 100 mil dólares de ingreso bruto en el 2011. Para quienes ganaron
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
1 Bélgica
2 Papua Nueva Guinea
3 Croacia
4 Grecia
5 Alemania
6 Italia
15 Brasil
22 Guatemala
32 España
38 Canadá
39 Argentina
47 México
52 China
60 Estados Unidos
84 Emiratos Árabes
Unidos
85 Bermuda
86 Bahamas
87 Islas Caimán
88 Qatar
Tasa efectiva de impuesto sobre la renta
Tasa efectiva de impuesto al empleado en seguridad social
24 Polonia
nte: KPMG’s Individual Income Tax and Social Security Rate Survey 2011
1 Bélgica
2 Francia
3 Islandia
4 Dinamarca
5 Italia
23 Canadá
26 España
27 Brasil
34 Guatemala
35 China
36 Polonia
42 Argentina
52 Estados Unidos
55 México
84 Kuwait
85 Bermuda
86 Bahamas
87 Islas Caimán
88 Qatar
Tasa efectiva de impuesto sobre la renta
Tasa efectiva de impuesto al empleado en seguridad social
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
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más de 300 mil dólares, su tasa efectiva los situaba en el lugar 55 de 88 países (kPMG, 2001:
8-10). Había, en principio, espacio para hacer del ISR un impuesto mucho más progresivo.
Esto es aún más evidente dado que en ±éxico rápidamente se alcanzaba la tasa más
elevada en el caso del ²mpuesto ³obre la ´enta, con lo cual una clase media modesta paga
la misma tasa del ISR que el mexicano más rico. µeor aún, seguramente la tasa impositiva
real de éste último es menor, dadas todas las deducciones que puede hacer.
De este modo, la desigualdad se acentúa debido a que los ingresos de las personas físicas no
se graban. Hasta el año 2012, si la empresa cotizaba en la Bolsa de Valores, ni los dividendos
que pagaban las empresas ni la ganancia de capital que se obtenía cuando el precio de la
acción subía por encima del precio de colocación eran sujetos al pago de impuestos.
µor cierto, el distinto trato otorgado a las ganancias de capital respecto a las que son
producto del trabajo, es complicado en todas las jurisdicciones. ³in embargo, en ±éxico
cuando la acción cotizaba en la Bolsa de Valores representaba un verdadero paraíso fiscal
-
salvo cuando se vendía el control de la empresa
-
y esa modificación es muy recientemente.
Hay también gastos que un empresario puede deducir sin límites desde su empresa. Así, mientras
que el precio de un coche para fines de deducción del ISR tiene un tope, un avión privado y los
gastos que genera no lo tienen. ³in embargo, en Estados Unidos por ejemplo, esta deducción sí se
limita. Esta es una de las razones por las cuales hay tanta aviación privada en ±éxico: la financia el
fisco. No hay datos que permitan saber con precisión cuál es el peso de estas deducciones.
Gráfico 4
Nivel de ingreso gravable donde las más altas tasas de ISR personal tienen efecto (¶S·)
Fuente:
Kµ±¸’s ²ndividual ²ncome Tax and ³ocial ³ecurity ´ate ³urvey (2011).
1179
1915
2459
2621
3877
28015
29010
30114
32688
37273
131067
185748
221400
249858
262838
357984
379150
70 Malawi
68 Angola
53 Brasil
51 Poland
49 México
17 Canadá
8 China
5 Japón
4 España
1 Estados Unidos
2 Alemania
3 ³ingapur
45 ¸uatemala
51 µolonia
52 Argentina
66 Vietnam
67 Armenia
69 Costa ´ica
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La ley fiscal mexicana está colmada de grietas y agujeros. En cuanto a los gastos fiscales (lo
que se deja de recaudar por las exenciones, reducciones y desgravaciones), México ocupa
el tercer lugar de América Latina en el alto peso que representan (Gómez Sabaini y Jimé-
nez, 2010: 16).
Según datos de la Secretaría de Hacienda, para el año 2013 se calculaba que los gastos fiscales
en México por la aplicación de regímenes de excepción serían de 590.8 miles de millones de
pesos, equivalentes a 3.68% del PIB. De éstos, 42.4% corresponderían al I±R, 42.8% al IV², 12.9% al
I³TU, 0.8% a los impuestos especiales y el restante 1% a estímulos fiscales. De este modo, el gasto
fiscal por motivo del I±R significaría dejar de recaudar 250.77 mil millones de pesos, mientras
que por el IV² y el I³TU no se recaudarán 252.7 y 76.3 mil millones de pesos, respectivamente.
Cabe señalar que algunos de estos gastos fiscales en I±R suponen posponer el pago del impuesto
(como en el caso de la consolidación fiscal) o son facilidades administrativas que se usan en
sectores donde es muy difícil recaudar, como en el autotransporte.
Cuadro 3
Gastos fiscales en América Latina, 2007 (% del PIB)
´mpuesto
Argentina
µrasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
México
¶erú
´·A
1.14
0.36
0.76
1.93
3.40
1.96
2.15
1.44
¸EN¹A
0.51
1.11
4.21
1.60
1.20
5.28
3.02
0.29
¶ers.
Naturales
-
0.66
3.31
0.24
0.80
4.35
1.56
0.19
¶ers. Jurídicas
-
0.45
0.90
1.36
0.40
0.93
1.45
0.10
Seguridad
Social
0.25
0.74
-
-
-
-
-
-
Selectivos
0.13
0.00
-
-
-
-
-
-
Comercio
exterior
0.13
0.08
-
-
-
0.20
-
-
Otros
0.02
0.00
-
-
-
0.46
0.76
0.32
¹otal (% del
¶´µ)
2.21
2.29
4.97
3.52
4.60
7.91
5.92
2.05
¹otal (% de la
recaudación)
8.90
9.10
24.60
22.00
35.30
63.50
50.70
11.90
Fuente:
Jiménez (2012).
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El Impuesto al Valor Agregado
En cuanto al ivA, el gasto fiscal más alto proVIene de la tasa cero por la cual se dejará de re-
caudar poco más de 189 mIl mIllones de pesos, lo que equIVale a 1.1% del Pib (ShCP, 2012c).
En suma, un Impuesto general como lo es el ivA está lleno de Boquetes con ImplIcacIones
regresIVas en la dIstrIBucIón del Ingreso.
En el año 2010, el ivA en MéxIco recaudó mucHo menos que en los países de ±mérIca
LatIna y de la OrganIzacIón para la ²ooperacIón y el Desarrollo EconómIcos (³C´µ), cuyo
promedIo de recaudacIón fue del 5.8% y 6.9% del Pib, respectIVamente. MIentras que en
MéxIco la recaudacIón fue de 3.9%, en ²HIle fue el 7.6%, en ¶rasIl el 5.2% y en ±rgentIna el
7.9%. ·egún la ³C´µ, los Impuestos al Valor agregado recaudados por los estados en ¶rasIl
representan 6.8 puntos del Pib para 2010 y 3.5 puntos para ±rgentIna. En MéxIco no Hay
ivA local.
²uando en 1979 en MéxIco se aproBó el ivA para su entrada en VIgor en el año 1980, la
tasa general era de 10% y graVaBa el 72% de los BIenes y serVIcIos que se consumían. ¸oy
la tasa es de 16% pero sólo está graVado el 54%, de los cuales el 26% de la Base está sujeto a
tasa cero y están exentos el 20% de los productos que conforman la canasta que se consume
(²entro de EstudIos de las FInanzas ¹úBlIcas, 2012). ±ntes de la reforma de noVIemBre de
2013, que entró en VIgor en enero del 2014, las zonas fronterIzas de MéxIco tenían una tasa
general del 11%. La presIón de poderosos grupos de Interés con capacIdad de enarBolar un
supuesto Interés general y lograr un trato fiscal prIVIlegIado, así como InnumeraBles amparos
exItosos, oBlIgaron a amplIar los BIenes y serVIcIos no graVados con ivA, lo cual Ha HecHo
que este Impuesto sea muy poco eficIente en su recaudacIón.
MIentras que en ²HIle cada punto de la tasa del ivA recauda 0.39 puntos del Pib, en
²olomBIa 0.36 y en ¶rasIl 0.25, en MéxIco recauda 0.23 puntos. En los países mIemBros de
la ³C´µ el promedIo es de 0.41 puntos y países como ²anadá logra recaudar 0.67 puntos
del Pib (CµµY, º»¼º: ½¾).
En el año 2010, el 33.8% del gasto que realIzaBa el 1% de la poBlacIón con más Ingresos se
encontraBa exento del pago de ivA o estaBa sujeto a tasa cero (ShCP, 2011: 19). Este suBsIdIo
es relatIVamente alto entre el sector de mayores Ingresos porque, sI BIen el consumo en
alImentos y medIcInas como proporcIón de su Ingreso es menor, en térmInos aBsolutos su
consumo es muy alto en comparacIón con el resto de decIles de Ingreso. ±sImIsmo, otros
BIenes y serVIcIos con tasa cero o exentos
-
como el consumo en perIódIcos y lIBros
-
regIstran
un nIVel de concentracIón muy eleVado entre las clases con más altos Ingresos. Lo mIsmo
sucede con las colegIaturas de escuelas prIVadas (·ecretaría de EducacIón ¹úBlIca, 2011:
14) y los serVIcIos prIVados de salud. Más allá de los sectores con tasas prIVIlegIadas, Hasta
enero del 2014 los que se autoemplean y las empresas pequeñas estaBan exentas del ivA y
del iSR por estar sujetas al ¿égImen de ¹equeños ²ontrIBuyentes (Àalero y ·áncHez-Àela,
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2010). Resta ver si el nuevo sistema presupuestario funciona adecuadamente para tratar de
recaudar de este tipo de empresas.
La baja recaudación del IVA, como ya se mencionó anteriormente, se explica en buena
medida por el exceso de vacíos en la ley aunado a los efectos de su interpretación por parte
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (±P²³), que los incrementa bajo el principio de
que todo impuesto debe ser proporcional y equitativo. Sin embargo, este fenómeno también
nos habla de una pobre capacidad administrativa.
´or último, vale considerar que por el volumen de comercio exterior mexicano, las
importaciones representan 30.92% del PIB (µanco Mundial, 2010), y en la frontera, antes
de que la mercancía entre al país, debe cumplir con sus contribuciones fiscales. De hecho,
el 45% del IVA, es decir 1.75% del PIB, se genera en los 49 puntos de revisión de mercancías
que tiene la ¶dministración General de ¶duanas (Flores, 2012: 6).
El ingreso petrolero
¶unque el gasto público en México es bajo comparado con el de otros países, es mucho
mayor de lo que se recauda. Esto ha sido sostenible gracias a los ingresos petroleros.
3
Los
derechos por extracción del petróleo que se pagan a la Federación (cerca de un 30% que ésta
transfiere a las entidades federativas) representaron en promedio el 6% del PIB en los años
ochenta y 2.79% en los años noventa. Las oscilaciones se explican tanto por la volatilidad
del precio internacional del petróleo como por la devaluación del peso (lo cual convierte a
esta renta que se genera en dólares aún más valiosa como porcentaje del PIB).
En la última década el precio internacional del crudo subió y con ello la renta petrolera. El
precio pasó de 14.08 dólares por barril en 1998 a 48.95 dólares por barril en 2005 y a 100.99
dólares por barril en 2011.
4
¶demás, la producción subió de 3 millones 12 mil barriles diarios
en el año 2000 a 3 millones 383 mil en 2004, cuando llegó a su pico más alto, para luego
descender a 2 millones 556 mil barriles diarios en 2011 (±H·P, 2012d). El resultado neto es un
incremento de la renta petrolera que pasó de 320 mil 356 millones de pesos en el año 2000,
a 849 mil 370 millones en el 2011 (a pesos constantes tomando año base 2011). En términos
reales, esto significó un incremento de 514 mil 929 millones de pesos.
5
¶sí, la renta petrolera
ha pasado de ser el 1.8% del PIB en 1999 al 3.5% en 2003, 5.7% en 2006 y 7.4% en 2008. En
3
La presencia de un sector de extracción importante disminuye la capacidad tributaria del Estado dada la existencia de
fuentes de ingreso alternativas menos complicadas desde el punto de vista político. ¸éase: Cheibub (1998).
4
Los precios por barril están calculados en dólares reales 2011 a partir de datos de la Comisión Nacional de ¹idro-
carburos.
5
Calculado con base en: ±H·P, 2012e (Consulta “avanzada”, cuadro “´esos corrientes multianual”, cifras en “millones
de pesos”, período “1999-2011”)
.
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2009 cayó a 4.1%,
6
pero se compensó gracias a un seguro contratado por la ShCP en caso de
una eventual caída en el precio del crudo, lo que derivó en un ingreso de casi un punto del PIb
(registrado Bajo el ruBro de aprovecHamientos, no dentro de los ingresos petroleros) (±las,
2009). Los ingresos petroleros se recuperaron y para el año 2011 llegaron a 5.9 puntos a la vez
que en el 2012 alcanzaron 6 puntos del PIb.
7
²ara esos mismos años, el ingreso petrolero Ha
representado un porcentaje importante del ingreso total del GoBierno Federal, pasando del
10.2% en 1999, al 29.5% en 2008, 17.3% en 2009, 21.3% en 2010 y 24.9% en 2011.
8
La llegada de la democracia coincidió entonces con un notaBle aumento de la renta
petrolera equiparaBle a una reforma fiscal eficaz, sin necesidad de llevar a caBo una compleja
negociación para conseguirla. Esto Hizo posiBle evitar enfrentar el proBlema de la Baja
recaudación mexicana que Ha sido una constante a lo largo de tantas décadas.
Gráfico 5
²recio promedio de las exportaciones de petróleo crudo, 1995-2012
(dólares por Barril 2011 = 100)
Fuente:
ElaBoración propia a partir de datos de la ³omisión Nacional de ´idrocarBuros.
6
³alculado con Base en: ShCP, 2012e (³onsulta “avanzada”, cuadro “²esos corrientes multianual”, cifras en “porcen-
tajes del PIb”, período “1999-2011”, conceptos “derecHos a los HidrocarBuros”, “aprovecHamiento soBre rendimientos
excedentes” e “impuesto a los rendimientos petroleros”).
7
³alculado con Base en: ShCP, 2012e (³onsulta “avanzada”, cuadro “²esos corrientes multianual”, cifras en “porcen-
tajes del PIb”, período “1999-2012”, conceptos “derecHos a los HidrocarBuros”, “aprovecHamiento soBre rendimientos
excedentes” e “impuesto a los rendimientos petroleros”).
8
La estructura porcentual fue un cálculo propio con Base en: ShCP, 2012e (³onsulta “avanzada”, cuadro “²esos co-
rrientes multianual”, cifras en “millones de pesos”, periodo “1990-2011”)
.
15.7
18.94
16.46
10.18
15.57
24.79
18.61
21.52
24.78
31.05
42.71
53.04
61.64
84.38
57.4
72.46
101
108.7
$0.00
$20.00
$40.00
$60.00
$80.00
$100.00
$120.00
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2000
2001
2002
2003
2004
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2006
2007
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Gráfico 6
Producción de petróleo promedio anual, 1995-2012 (millones de barriles diarios)
Fuente
: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Nacional de Hidrocarburos.
Grafico7
Ingresos petroleros y no petroleros del Gobierno Federal Mexicano
(% del ±²B)
Fuente:
Elaboración propia con datos de Finanzas Públicas de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
2000
2200
2400
2600
2800
3000
3200
3400
3600
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2008
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2012
barriles diarios
0
2
4
6
8
10
12
14
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
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2005
2006
2007
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2009
2010
2011
2012
Petroleros del gobierno federal
No petroleros del gobierno federal
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Las razones detrás de la debilidad tributaria mexicana
¿Por qué el Estado mexicano ha sido tan mal recaudador de impuestos?
9
No hay una sola
respuesta para un tema que involucra a toda la sociedad como lo es la recaudación tribu-
taria. Cuántos impuestos paga una sociedad y cómo se gastan es el resultado de una serie
de decisiones y negociaciones políticas. Por ello, la explicación central de por qué unos go-
biernos recaudan más que otros es fundamentalmente política. En otras palabras, el cobro
de impuestos y su gasto tiene que ver con las relaciones de poder entre los distintos actores
sociales y la capacidad burocrática del gobierno para hacer cumplir las reglas fiscales, la
cual también es una relación de poder entre quienes encabezan la burocracia, la burocracia
misma y la sociedad.
Desigualdad y recaudación
Una parte de la explicación se encuentra en la propia desigualdad. Como se sabe, México
es un país con una enorme concentración del ingreso que se ha mantenido alta a lo largo
de su historia. Dada esta concentración, un número pequeño de individuos paga una
buena parte de los impuestos
-
incluso aquéllos que gravan el consumo
-
aunque ello no
resulta suficiente como para lograr mejorar la crónica desigualdad del país. A pesar de los
innumerables productos exentos del IV± que se encuentran en la canasta de bienes que
consumen los más ricos, los datos del año 2010 arrojan que el 10% de la población con
mayores ingresos paga 39.8% del IV± total recaudado, mientras que 10% de los más pobres
sólo paga 1.1% del IV± (SH²³, 2011: 20). En México, el consumo está tan concentrado que
el IV± es un impuesto progresivo en términos absolutos. Es decir que es mucho más lo
que paga el 10% más rico respecto del total de lo recaudado. Por ello, el pago proveniente
del 10% más rico es 36.18 veces más que el que paga el decil más pobre de la población.
Ahora bien, como los más pobres consumen una mayor proporción de su ingreso a la
vez que no tienen margen para el ahorro, y a pesar de que muchos de los productos que
consumen están exentos o tienen tasa cero, enfrentan un IV± regresivo en términos rela-
tivos, es decir, que grava una mayor proporción de los ingresos totales de los más pobres
respecto a los de los más ricos. ´i no existiera la tasa cero en alimentos y medicinas, el
IV± como proporción del gasto aumentaría más en los más pobres que en los más ricos
y el monto de lo recaudado aumentaría en forma significativa dado el consumo mucho
mayor de los dos deciles más altos. ´i estos recursos estuvieran bien gastados, podría ser
un poderoso recurso para distribuir entre la población más desfavorecida. ´in embargo,
9
µéase: Elizondo (2012) (capítulos 2 y 3).
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como veremos más adelante, esto no es fácil de lograr dada la captura del gasto público
por parte de los sectores mejor organizados.
En el caso del impuesto al ingreso, es decir el ISR, la progresividad es mayor en términos
absolutos y relativos (±barra, 2001: 58). Para el año 2010, los más ricos en promedio pagaron
una tasa superior a los más pobres y, como ganan mucho más, el decil más rico contribuyó
con 57.9% de la recaudación total, mientras que el decil más pobre incluso tuvo una
contribución negativa, dado el subsidio al empleo vigente para los asalariados con menores
ingresos (SHC², 2011: 12).
Un problema para gravar en países desiguales y menos modernos como los de América
Latina es que, como lo ha señalado Vito Tanzi:
La proporción del ingreso nacional que se va a sueldos y salarios es mucho menor que en los países
industrializados. Esto significa que para generar un ingreso alto se requiere imponer altas tasas
impositivas a sueldos y salarios o que los ingresos no salariales estén sujetos a tasas razonables.
El problema con esto es que los ingresos no salariales que vienen de las grandes empresas o del
sector público son difíciles de gravar (Vito Tanzi, 2008: 19).
Varias son las razones que determinan que esto sea así. Una de ellas es la dificultad de gravar
ingresos al capital ya que no resulta fácil saber cuánto valen (intereses, dividendos, ganan-
cias de capital en la compra-venta de acciones, rentas y ganancias) y porque existe el riesgo
de que se fuguen los capitales si la presión fiscal aumenta. El resultado final es que los deci-
les más altos “reciben una apabullante proporción del ingreso personal (…) y pagan pocos
impuestos” (
Ibídem
, 2008).
En principio suena fácil presionar más a los grupos que concentran una gran cantidad
del ingreso nacional. Dada la alta desigualdad en México, queda claro que en la búsqueda
de una sociedad más justa e igualitaria existe un margen para gravar más a estos sectores.
³in embargo, al concentrar esta minoría un porcentaje tan alto de los recursos disponibles,
tiene la capacidad, fuerza y recursos necesarios para oponerse a una mayor recaudación.
Entre los muchos mecanismos con los que cuentan para protegerse, señalo dos. El primero
es su capacidad de cabildear en el proceso de toma de decisiones. Antes de la llegada de la
democracia, toda decisión se circunscribía fundamentalmente a la ³ecretaria de ´acienda.
En función de las prioridades presidenciales allí se diseñaba la política fiscal y desde allí se
coordinaba su implementación (incluido el sondeo y la negociación con los intereses empre-
sariales). µomo el µongreso estaba conformado por una mayoría del partido del Presidente
-
y por lo tanto éste fungía fundamentalmente como un ratificador del programa del Poder
Ejecutivo
-
cuando una reforma fiscal era amenazante, el reto era movilizarse políticamente
antes de que llegara al Poder Legislativo. Así ocurrió en 1964 y 1972 cuando se frenaron las
reformas fiscales (Elizondo, 1994). A partir del año 1997, cuando el ²RI pierde la mayoría
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en la Cámara de Diputados, el cabildeo comienza a darse también en el Poder Legislativo.
A partir de ese momento, participan todos los intereses afectados por un cambio fiscal, no
sólo los actores privados, sino también los gubernamentales (en particular los gobernadores).
Incluso, en materia de gasto, desde entonces es frecuente que se haga cabildeo por mayores
recursos en las propias entidades del gobierno federal. Dado que no está regulado el conFicto
de intereses ni el intercambio de dádivas y que muchos grupos empresariales cuentan con
su propio legislador, los grupos empresariales importantes tienen una gran capacidad para
cambiar o erosionar medidas que les puedan afectar,
-
como sucedió en la reforma del 2007
que introdujo el ±ETU y que discutimos más adelante
-
.
Cuadro 4
Ingreso, gasto medio y contribución a la recaudación por decil (2010 por individuos)
isR
ivA
Decil
Contribución
a la
recaudación
Incidencia del
impuesto
Contribución
a la
recaudación
(²otal)
Contribución
a la
recaudación
(²asa general)
Contribución
a la
recaudación
(³xentos)
I
-0.2
-5.4
1.1
1.1
1.7
II
-0.1
-0.6
2
1.9
3.4
III
0.1
1.1
3.2
3
5.1
IV
0.9
4.8
4.1
4
5.5
V
2.2
8.1
5.7
5.5
8.2
VI
3.6
10.1
7.1
6.9
9.4
VII
5.7
11.9
8.6
8.5
9.2
VIII
10.7
15.2
11.7
11.8
11.3
IX
19
18
16.6
16.7
14.8
X
57.9
23
39.8
40.5
31.4
Fuente:
(SH´µ, 2011: 12 y 20).
¶i falla el cabildeo y el débil ³stado mexicano logra dar con la información suficiente como
para ampliar la recaudación, los individuos con recursos tienen a su disposición la herra-
mienta del juicio de amparo para protegerse del brazo recaudador del ³stado. No sólo por-
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que ha sido relativamente fácil lograr que una ley tributaria sea declarada inconstitucional,
sino porque la simple amenaza de que ello se lleve a cabo hace más difícil la aplicación de
ciertos cambios legales en comparación con otros países (especialmente ante el miedo de
que el caso se pierda ante la Suprema Corte).
El amparo, en principio, sirve para evitar abusos del gobierno en todos sus niveles. En un
país que ha tenido gobernantes tan arbitrarios, se comprende que haya surgido y sea defendido
como una figura importante para los ciudadanos mexicanos. Sin embargo, ha llevado a una
justicia particularmente complicada en la cual las incidencias procesales se multiplican en
una complejidad técnica ininteligible.
El amparo abre un espacio de protección amplio en todo tipo de materias, incluida
toda acción administrativa sobre una persona física o moral. En materia fiscal
-
hasta la
reforma del presidente Zedillo, en enero de 1995, cuando se dota a la figura presidencial
de una verdadera autonomía
-
se fue desarrollando una compleja jurisprudencia que en
las épocas de dominio del Presidente sobre el Poder Judicial, era de utilidad para casos
relativamente menores. Cuando la relevancia del tema lo justificaba, el Poder Ejecutivo
terminaba imponiéndose aunque se habilitara un espacio para que el privado litigara y
ganara asuntos de menor importancia.
El amparo fiscal ha llevado a que solamente ciertos contribuyentes se beneficien con la
exención de impuestos dado que en el sistema jurídico mexicano la declaración de inconsti-
tucionalidad de las leyes a través del juicio de amparo sólo beneficia a aquellos que buscan la
protección de la justicia (la llamada doctrina Otero) (Elizondo, 2009).
Sin embargo, esto se
modifica una vez que se establece jurisprudencia después de cinco sentencias en el mismo
sentido. En este caso, cualquiera puede buscar a través de un amparo la exención impositiva,
aunque para este causante el amparo no sería retroactivo. El resultado es que el amparo en
materia tributaria lleva a tasas efectivas reales muy distintas entre las empresas en función
de su capacidad para litigar.
En México los contribuyentes gozan de la protección de la justicia con una cobertura
probablemente mucho mayor a la de cualquier otro país del mundo.
10
Sin embargo, esa
protección no estuvo vigente durante casi cien años, ya que el artículo correspondiente
-
si
bien figuraba ya en la Constitución de 1857
-
fue reinterpretado a partir de los años sesenta
de tal suerte que recién entonces fueron ampliados los derechos de los contribuyentes.
11
10
Elizondo (2009) y Luis Manuel Pérez de Acha comparan a México con España y Estados Unidos. En ambos países
la justicia sólo protege de la inconstitucionalidad de las leyes en casos extremos. En algunos otros países de América
Latina hay mayor activismo judicial en la materia. No se ha hecho un trabajo sistemático al respecto, pero pareciera
que está más acotado al Impuesto Sobre la Renta y no tiene el peso que tiene en el caso de México. Sin duda, falta mucho
trabajo comparativo al respecto.
11
O como lo ha expresado el ministro Góngora Pimentel en un libro reciente, “se ganó la batalla por el amparo en la
materia” (Góngora Pimentel
,
2007).
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Las bases constitucionales a partir de las cuales se ha construido la jurisprudencia de
protección para el contribuyente son endebles. Se encuentran en el Artículo 31, fracción IV
constitucional, que establece como obligación de los mexicanos “contribuir para los gastos
públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del estado y municipio en que
residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes” (CPEUM, ±99²).
³stos principios no figuran en el capítulo de garantías individuales, aquellos primeros 2´
artículos de la µonstitución.
12
Sin embargo, la ¶CJN decidió a principios de los años sesenta
sostener que la violación de dicho artículo sí constituía una violación a las garantías de los
contribuyentes. µon este criterio se garantizó la procedencia del juicio de amparo contra leyes
que imponen contribuciones y que presuponen violaciones al Artículo 31 de la µonstitución.
La interpretación de lo que es “proporcional” y “equitativo” ha llevado a una escolástica
barroca en la que quejosos, autoridad y jueces tratan de darle coherencia a dos conceptos
por naturaleza abiertos.
La pequeña afección por el amparo comenzó a ser epidemia después del impuesto al
activo. ·uchos abogados empezaron a aprender la utilidad de este mecanismo y lo rentable
que era para sus despachos. µon la reforma de ³rnesto Zedillo, cuando se fortalece a la ¶CJN,
ese espacio de litigio para el causante se abre aún más ya que entonces el gobierno no sabe
litigar. La democratización implicó una descentralización del poder y más pesos y contrapesos,
sobre todo a nivel federal. A partir de entonces, el ³jecutivo tiene menos capacidad de presión
sobre el ¸oder ¹udicial y puede perder casos importantes.
La evolución en el número de amparos fiscales es revelador. De 1´´6 a 2001 se
presentaron 48,813 amparos, de 2002 a 2007 llegaron a 134,323. A partir de entonces, la
¶CJN tiene un alta carga en función de la revisión de estos amparos. ³n el año 2011, la
¸rimera Sala
-
que es la que más se ocupa de este tipo de asuntos
-
resolvió 474 amparos
directos en revisión, 261 amparos en revisión y 4´ amparos directos, con un total de 784
asuntos. De los amparos directos en revisión ya resueltos, el 34% corresponden a materia
fiscal (¶CJN, 2011).
Sólo recientemente se ha comenzado a cuestionar la validez y legitimidad de los
amparos. ³sto, aunado a una mejor capacidad de litigio por parte del gobierno y a una
mayor sensibilidad de la ¶CJN para declarar la inconstitucionalidad de las leyes fiscales
(decenas de miles de amparos harían muy grande el costo fiscal de una decisión de
inconstitucionalidad), ha derivado en que en los últimos casos (º»¼ y ºETU, por citar dos
muy notorios) se hayan negado los amparos correspondientes. Sin embargo, el erario
todavía pierde algunos casos muy significativos. ½n ejemplo destacado: General ·otors
12
Aunque en sentido estricto los Artículos 25 y 26 no tratan derechos fundamentales, (sino que se refieren al sistema
de planeación), como así tampoco lo hace el 27 (que se refiere a la propiedad privada aunque desde una concepción
alejada de la liberal). Respecto a este último artículo, véase: ³lizondo (2001).
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compró las acciones de otra empresa automotriz en Estados Unidos. Más tarde, cuando
g± las puso a la venta, las acciones valían menos que su precio oriGinal de compra pero
esta transacción la llevó a cabo en México de modo de poder reGistrar en su contabilidad
una pérdida de 2 mil 599 millones de pesos y así loGrar no paGar el Impuesto Sobre la
Renta equivalente a ese monto. La ley del ²³´ lo prohíbe expresamente. Sin embarGo,
µeneral Motors se amparó y la ³CjN le dio la razón en el año 2011.
El sistema no sólo es caro fiscalmente, sino que erosiona la capacidad de las insti-
tuciones hacendarias para realizar su trabaJo al requerirles una Gran cantidad de labores
y procedimientos en temas que en otros países no se litiGan. Que la Procuraduría Fiscal
esté concentrada en temas fiscales no es extraño, aunque sí sorprende el número tan alto
de casos que tiene que atender y que pueden llevar a errores o a acciones dolosas que
beneficien solamente a alGunos actores. Lo que sí parece fuera de toda proporción es el
número de casos tributarios presentados ante la ³CjN, que por momentos aparenta ser
un tribunal fiscal de última instancia.
La inequitativa distribución del inGreso en México
-
que a su vez se re¶eJa en una desiGual
distribución del poder
-
es una de las mayores dificultades políticas para incrementar la
recaudación tributaria. Sin embarGo, éste no es un obstáculo insuperable. Tres países de
América Latina, tan o más desiGuales que México, como ArGentina, ·hile y Brasil (¸N¹D,
2010), Gravan notablemente más que nuestro país. Además, han loGrado aumentar su
recaudación en los últimos 19 años, mientras que México en ello se mantiene estancado
(µómez Sabaini, ºiménez y RossiGnol
,
2011: 8). Ahora bien, la mayor recaudación loGrada
en estos tres países no ha llevado a una disminución de la desiGualdad
-
a pesar de las
meJoras recientes reGistradas en el coeficiente µini en todos los países, incluido México
-
.
Cuadro 5
Recaudación fiscal y coeficiente de µini en Brasil, ·hile, ArGentina y México, 2010
(% del ¸²»)
País
Ingresos tributarios (con aportaciones sociales)
Coeficiente
Gini
Brasil
23.46
53.9
Chile
18.37
52.1
Argentina
19.85
45.8
México
11.27
51.7
Fuente:
¼atos procesados por el autor. InGresos Tributarios en % del ¸²»: OCD½/C½¸¾¿/C²¾À (2011).
Para el coeficiente de µini: ¹ND¸ (2010).
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En los países donde hay reglas justas en el gasto público y una buena capacidad administra-
tiva para ejercerlo, la desigualdad disminuye en forma significativa una vez que se cobran
los impuestos y se gastan en servicios públicos de calidad. Por ejemplo, antes del año 2010,
Polonia tenía un coeficiente de Gini de 47. Luego de la implementación de la política fiscal,
baja a 31 (Goñi, López y Servén, 2008 y O±CD, 2013). En México y Brasil el cambio es mí-
nimo. En el primer caso sólo disminuye de 50 a 49, y de 54 a 55 en Brasil.
Cuadro 6
²oeficiente de Gini antes y después de transferencias fiscales, 2010
País
Antes de transferen-
cias fiscales
Después de
transferencias fiscales
Argentina
49.0
48.0
Brasil
54.0
55.0
Chile
52.6
50.1
Colombia
53.0
53.0
México
50.0
49.0
Perú
49.0
49.0
España
50.7
33.8
Polonia
46.8
30.5
Holanda
42.4
28.8
Corea
34.1
31.0
Japón
48.8
33.6
O±²³
47.3
30.6
Fuente:
³atos procesados por el autor. Para América Latina: Goñi, López y Servén (2008). Para el
resto de países: oecd (2013).
El siguiente gráfico resume las razones por las cuales el gasto público en México por sí solo
no ayuda a mejorar la desigualdad. ²abe recordar que la información contenida en el gráfico
no hace referencia a la calidad de los servicios recibidos, ya que las esferas regresivas más
grandes son transferencias en efectivo (en general a través de subsidios que no se cobra-
ron), mientras que las progresivas más grandes son servicios como el programa educativo.
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Gráfico 8
Coeficientes de concentración y gasto público por programa, 2010
Nota:
La gráfica muestra qué tanto ayudan a mejorar la igualdad o no los principales programas
sociales. Un número negativo significa que disminuye el coeficiente de Gini, por lo que se hace me-
nos desigual la distribución de la riqueza: son programas progresivos. Un número positivo significa
que aumenta el coeficiente de Gini; es decir, hacen más desigual la distribución de la riqueza: son
programas regresivos. el tamaño de las burbujas es proporcional a la magnitud del gasto público de
cada uno de estos programas. Debo esta gráfica a John Scott. John Scott hizo los cálculos a partir de
ENIGH (2008), el “Módulo de Programas sociales”, levantado con la ENIGH 2006 (Sedesol), y bases
administrativas de ASERCA.
Fuente:
John Scott, “Gasto público para la equidad: del estado excluyente hacia un estado de bienestar
Universal”, Programa Presupuesto y Gasto Público en México. Serie: ¿Gastamos para mejorar?, México
evalúa. Centro de Análisis de Políticas Públicas, México, 2010, p. 15, http://bit.ly/fPx21 (consultado
el 11 de junio de 2012).
PET
Apoyo Alimentario
Adultos Mayores Edos.
Adultos Mayores DF
IMSS-Oport.
70 y más
Deducibilidad colegiaturas*
Procampo
Becas (excl. Oport)
Subsidio Gas LP
Pensiones PEMEX
Subsidio Empleo
Salud ISSSTE
Seguro Popular
Oportunidades
Edu Preescolar
Subsidio Gasolinas
Subs Eléctrico resid.
Pensiones ISSSTE
Edu Media Superior
Edu Superior
Salud SSA
Pensiones IMSS
Edu Secundaria
Salud IMSS
Edu Primaria
Gasto Fiscal IVA
-0.8
-0.6
-0.4
-0.2
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
Regresivo relativo:
aumentan desigualdad
Progresivo absoluto
Regresivo realtivo
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Corporativismo, gasto y recaudación
Las limitaciones para recaudar más y gastar mejor son en buena medida el refejo del sistema
político construido en México después de la Revolución. Éste se sustentaba en la discrecio-
nalidad, la concesión al individuo poderoso y la recompensa al grupo aliado, por lo que el
gasto público era poco transparente y estaba basado en redes clientelares de privilegios (no
en derechos universales). De este modo, tampoco se requería una recaudación muy amplia,
dado que los sectores mal organizados tenían poco peso político. En este contexto, donde
además no existía la posibilidad de la alternancia, la corrupción penetró diversos ámbitos
de la burocracia y, ante la Falta de transparencia, Fácilmente se amplió y generalizó.
Aquel modelo de desarrollo, basado en una política económica de protección y subsidios,
estaba íntimamente relacionado con el arreglo político que permeaba todas las relaciones
entre el gobierno y la sociedad. El ámbito fiscal no Fue la excepción: se recaudaba poco y no
todos pagaban lo mismo. Algunos de esos privilegios fiscales se justificaron en sus inicios
como un instrumento para promover la inversión y el desarrollo o a causa de las dificultades
existentes para gravar ciertas actividades. Generalmente, los privilegios eran otorgados en
Forma discrecional por el Secretario de Hacienda o incluso por los Funcionarios de menor
nivel. Justificado por razones económicas, este poder Facultativo habilitó la construcción de
redes clientelares entre diversos actores, redes que iban más allá de la racionalidad económica y
que una vez que los privilegios Fueron puestos en marcha resultaban muy diFíciles de eliminar.
Para el beneficiario un privilegio se convierte en un derecho, a pesar de que su beneficio
no pueda ser aplicable a todos los ciudadanos y resulte inviable su aplicación en tanto que
no hay recursos disponibles para todos, a la vez que el gobierno se quedaría sin ingresos.
El corporativismo condujo a un gasto público de mala calidad: importaba más el
trabajador sindicalizado del sector público que aquellos que recibían sus servicios. Por
ello los trabajadores sindicalizados del sector público acumularon todo tipo de beneficios
y el resultado no Fue sólo un alto costo para el erario, sino que se hizo cada vez más diFícil
incentivar a estos trabajadores a que tuvieran un buen desempeño y productividad laboral.
La sociedad ha pagado el costo asumiendo servicios públicos de baja calidad. Este modelo
Funcionó para los trabajadores
-
sobre todo para los del sector público
-
quienes tenían
mejores condiciones laborales que los trabajadores del sector privado. Las condiciones eran
todavía mejores para los líderes sindicales de las empresas públicas. Era un buen arreglo
para ellos y evitó el descontento y los confictos políticos prevalecientes en otros países de la
región. En palabras de Joaquín Villalobos, “mientras los sindicalistas mexicanos se volvían
millonarios, los de Centroamérica y Sudamérica eran asesinados” (Villalobos, 2012).
En la medida en que un gobierno cada vez más ineficaz provee bienes públicos de menor
calidad, los ciudadanos con recursos pagan en Forma privada los bienes o servicios que en
otras sociedades son provistos por el Estado. Un porcentaje amplio de las clases medias
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altas no utiliza casi ningún servicio público sino que los compra (aunque ya haya pagado
sus impuestos o sus cuotas de seguridad social). Este es el caso de la educación, la salud,
las pensiones (salvo la obligatoria por ley que se obtiene al momento del retiro, pero que
es muy baja), las guarderías infantiles y últimamente, con más vehemencia, la seguridad.
Una encuesta publicada en el periódico
Reforma,
levantada en mil 190 hogares durante el
sexenio de Ernesto Zedillo
-
del 22 al 25 de mayo de 1996
-
da cuenta de la poca credibilidad en
la aplicación del gasto público. Ante la pregunta de si se prefería un aumento en los impuestos
para financiar programas sociales e inversión pública o si se prefería que no aumentaran los
impuestos para sostener su nivel actual de consumo, sólo 11% de los entrevistados entre 18
y 29 años prefirió el aumento de impuestos. Este porcentaje bajó a 8% entre las personas de
30 a 49 años, mientras que sólo 5% de los mayores de 50 años se decidió por el aumento.
A su vez, entre más pobres, menor disposición a pagar más impuestos, lo cual parece ir en
contra de sus intereses ya que en principio los más pobres son los beneficiarios directos de
los recursos públicos adicionales. Pero sus preferencias son claras. Sólo el 6% de los que
ganaban menos de 800 pesos mexicanos al mes deseaban un aumento de impuestos, 8% de
los que ganaban entre 800 y menos de mil 500, 9% de los que ganaban entre mil 500 a 3 mil,
13% si su salario era entre 3 mil y 5 mil, y 12% de los que ganaban más de 5 mil (
Reforma
-El
Norte, 1998: 29). La desconfianza en el gobierno y la falta de compromiso compartido para
disminuir las enormes desigualdades predisponen a la sociedad contra un aumento en los
impuestos, sobre todo por parte de los más pobres.
Democracia y recaudación
La democracia no cambió la naturaleza de este arreglo. En primer lugar, porque no modi-
ficó la percepción sobre la calidad del gasto público. No hubo un sólo caso importante de
corrupción del régimen priista penalizado con éxito por la nueva administración, ya fuera
por incompetencia o por falta de voluntad del nuevo gobierno. El presidente Fox llegó al
poder con un amplio apoyo y con un descontento generalizado ante la extendida corrupción
del ±RI. Sin embargo, no aprovechó la ocasión. Al no llevar a cabo ninguna acción destacada
y efectiva, fue generando una gran decepción sobre las virtudes del cambio. En segundo
lugar, su gobierno poco hizo en materia de reasignación del gasto público: ni siquiera se
implementó una estrategia simbólica de ahorro en celulares, viajes, viáticos u otros gastos
de los que se benefician los altos funcionarios gubernamentales. Tercero y último, no mo-
dificó el arreglo corporativo que privilegiaba los beneficios sindicales sobre la calidad de
los servicios que recibe la ciudadanía.
El gobierno foxista parecía no tener una estrategia frente al reto de construir un nuevo
pacto fiscal con la ciudadanía. Antes de demostrarle a los gobernados que podía gastar
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mejor, decidió pedirle al contribuyente más recursos a través de una ambiciosa reforma
fiscal centrada en convertir al IVA en un impuesto generalizado.
La reforma del presidente Fox, propuesta en abril de 2001 y denominada la
Nueva
Hacienda Pública Distributiva,
pretendía incrementar la recaudación impositiva llevando
a los alimentos, las medicinas, los libros, las publicaciones y otros productos, de la tasa
cero de IVA a la tasa general de 15% entonces vigente, y eliminando las diversas exenciones
en bienes no comerciales como es el caso de la salud y la educación. Lo mismo sucedería
con la tasa de IVA vigente en la zona fronteriza, que pasaría de 10 a 15%. El ISR para las
personas físicas también se pretendía generalizar a una tasa marginal máxima de 32%, en
lugar del 40% entonces vigente. ±e pretendía eliminar los regímenes especiales a los sectores
agropecuario, silvícola, pesquero y de autotransporte. De este modo, se esperaba recaudar
120 mil millones de pesos, el 2.2% del PIB de entonces (²eyes Tépach, 2001). De la reforma
propuesta, sólo se aprobó gravar un 5% adicional del IVA en diversos alimentos y artículos
suntuarios como caviar, salmón ahumado, angulas, motocicletas de más de 350 centímetros
cúbicos, esquí acuático motorizado, rines de magnesio, entre otros supuestos bienes de lujo.
±umado a lo anterior, la SCJN declaró inconstitucional este impuesto suntuario mediante la
resolución de la Tesis ³urisprudencial 51/2002 (SCJN, 2002: 5).
En tanto que el Ejecutivo no contaba con una mayoría en el Legislativo no podía realizar
estas reformas sin el apoyo del PRI o del PR´, quienes no estuvieron dispuestos a apoyar la
implementación de una tasa pareja de IVA. ±in embargo, el Ejecutivo tampoco convenció
a la sociedad sobre la virtud de su propuesta. ±egún una encuesta levantada por GµA-ISA
(¶··¸), el rechazo de la población a una reforma fiscal continuó siendo amplio incluso luego
de la alternancia en la ¹residencia. En marzo de 2001 el 89% de los mexicanos pensaba que
el gobierno no debía cobrar más impuestos. ±ólo el 13% creía que el gobierno funcionaría
mejor si cobraba más impuestos.
º pesar del enorme esfuerzo del primer gobierno panista para convencer a la población
de las bondades de una reforma que permitiría regresar con mayor gasto
-
“completito y
copeteado”, en palabras de »icente Fox
-
el impuesto cobrado a las familias más pobres, en
agosto de ese año el 64% de los mexicanos encuestados creía que el gobierno contaba con
suficientes recursos como para cubrir sus necesidades. ¹or su parte, 84% de la población
consideraba que no se debían cobrar más impuestos y 91% se oponía al IVA en medicinas y
alimentos. La clara afectación del aumento impositivo sobre todos los grupos sociales sin
duda dificultaba la posibilidad de persuadir a la gente de las virtudes de la reforma.
La creencia en que la disponibilidad de recursos adicionales podía favorecer a un mejor
gobierno era, y siempre ha sido, muy baja. ±ólo 16% de la población pensaba que cobrar más
impuestos permitiría al gobierno funcionar mejor; 59% consideraba que el gobierno utilizaba
en forma incorrecta el dinero de los impuestos y 80% pensaba que si se hubiera reducido
el gasto gubernamental no se tendría que haber incrementado el cobro de los impuestos.
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Un sexenio más tarde, el presidente Calderón también intentó hacer una reforma
fiscal. En una primera ronda se intentó una reforma en el régimen de la renta a través de la
introducción del I±T² y el I±D. El primero, como una respuesta a la alta evasión empresarial
del ISR, así como un incentivo para la inversión; y el segundo, como un modo de gravar
a los negocios informales. El I±T² estableció una tasa única sobre los ingresos obtenidos
y realmente cobrados (restando las deducciones), mientras que el I±D buscaba gravar los
depósitos en efectivo superiores a los 20 mil pesos mexicanos.
³u propuesta prosperó y en el año 2007 fueron aprobados ambos impuestos, fijándose
la tasa única en 16.5% (aunque con más deducciones de lo propuesto por el gobierno)
y los depósitos gravables a partir de aquéllos que superaran los 25 mil pesos mensuales.
Académicos como Eric Magar señalan que esta reforma fue parcialmente exitosa por el
mero hecho de haber sido aprobada. ³in embargo, su impacto fue menor al esperado,
ya que ambos impuestos desde el comienzo recaudaron hasta 30% menos de lo que
originalmente se esperaba y en el caso del I±D muy pronto dejó de recaudar (Magar,
´omero y µimmons, 2009). Medido como porcentaje del PIB, el impacto sobre el ISR
pareciera que fue positivo, pero la tendencia al aumento de éste venía desde antes de
la entrada en vigor del I±T² y el I±D y no logró superar la recaudación del 2007 (el año
previo a la introducción del I±T²), sino hasta el año 2010
-
y de modo muy marginal
-
.
Ciertamente, la crisis mundial del año 2009 vuelve compleja una comparación de estas
características, sin embargo puede afirmarse que no se logró un cambio de fondo en la
capacidad de recaudación tal como se esperaba.
Como lo demuestran las encuestas realizadas por el Grupo de Economistas y Asociados
e ¶nvestigaciones ³ociales Aplicadas (·±¸-IS¸), los intentos de reforma fiscal llevadas a cabo
durante el gobierno de Calderón tampoco lograron convencer a la ciudadanía. El 56% de los
encuestados en el año 2007 y el 60% en el 2009 pensaba que no debía hacerse una reforma
fiscal para que el gobierno contara con mayores ingresos, (y ello a pesar de que en este caso no
se trataba de un aumento en el IV¸). En los años 2007 y 2009, el 48% y 54% respectivamente,
opinaron que el gobierno funcionaría igual aunque recaudara mayores recursos a través de los
impuestos, mientras que el 26 y 31% pensaron que funcionaría peor (·±¸-IS¸, 2009: 32-33).
Aunque el gobierno buscó
empaquetar
su segunda propuesta de reforma fiscal (que
implicaba un aumento al IV¸ justificado como una contribución para la reducción de la
pobreza), no logró mayor credibilidad. En el año 2009 el gobierno de Calderón propuso
una segunda reforma fiscal que buscaba fortalecer las finanzas y disminuir la dependencia
de los ingresos petroleros mediante un nuevo impuesto generalizado de 2% al consumo.
El proyecto fue rechazado por el Congreso y en su lugar fue avalado en noviembre el
incremento en un punto porcentual en el IV¸ (hasta llegar a 16%), y dos puntos adicionales
al ISR, ahora en 30%. µambién incluyó un nuevo impuesto del 3% sobre algunos servicios
de telecomunicaciones (¹NN, 2013).
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Democracia y descentralización de los ingresos federales
El pacto federal está basado en un principio: las entidades casi no recaudan, pero cada vez
gastan más a partir de las transferencias y aportaciones federales. Desde que el PRI en 1997
perdió la mayoría en la Cámara de Diputados, los parlamentarios han logrado aumentar
los recursos federales destinados a las entidades.
Gráfico 9
Evolución de los principales componentes del gasto en las entidades federativas,
1995-2012 (millones de pesos 2010=100)
Fuente:
Elaboración propia con datos de IN±GI. Estadísticas de finanzas públicas estatales y munici-
pales (consultado el 26 de noviembre de 2013).
Las entidades dependen mucho de los recursos federales en tanto que casi no recaudan.
Esto contrasta con otros países de la región, tal como se observa en el cuadro 7. Aquí hay
un enorme potencial para incrementar la recaudación.
0.0000
100,000.0000
200,000.0000
300,000.0000
400,000.0000
500,000.0000
600,000.0000
700,000.0000
800,000.0000
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Propios
Otros ingresos
Participaciones federales
Aportaciones federales
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Cuadro 7
Dependencia de los ingresos federales de las entidades en varios países.
Estructura de los Ingresos Totales de los Gobiernos Subnacionales, 2008 (% del P±B)
Países
Recursos propios
Transferencias
Otros ingresos
Total
Argentina
5.6%
7.6%
0.7%
13.9%
Brasil
11.9%
7.9%
1.6%
21.5%
Chile
1.8%
1.0%
0.0%
2.9%
Colombia
3.1%
4.8%
0.1%
8.1%
México
1.5%
9.1%
0.8%
11.4%
Fuente:
(Gómez Sabaini y Jiménez, 2010: 10-11).
Cuadro 8
Estructura de los Ingresos Totales de los Gobiernos Subnacionales, 2008
(% del total)
Recursos propios
Transferencias
Otros ingresos
Total
Argentina
40.1%
54.7%
5.2%
100.0%
Brasil
55.6%
37.0%
7.3%
100.0%
Chile
63.3%
36.2%
0.4%
100.0%
Colombia
38.7%
59.5%
1.8%
100.0%
México
12.9%
79.9%
7.2%
100.0%
Fuente:
(Gómez Sabaini y Jiménez, 2010: 10-11).
Sobre cómo incrementar los recursos fiscales
Se necesitan más impuestos para lograr tener un Estado que distribuya mejor y con mayor
capacidad para impulsar y proveer bienes públicos que faciliten la inclusión de millones de
mexicanos. Como ha escrito John Scott, las desigualdades en México “implican que una
parte del país vive con niveles de ingreso, educación y salud dignos de los países más ricos
del mundo, mientras que otra sobrevive en el extremo opuesto de la distribución mundial”
(Scott, 2010: 1). ²ara quienes viven en la pobreza, la desigualdad “tiene consecuencias per-
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sonales, concretas y catastróficas: vidas infantiles truncadas, oportunidades de vida frus-
tradas” (
Ibídem
, 2010). La desigualdad dificulta un mayor crecimiento, ya que algunos de
los activos del país, “el talento, la creatividad y la energía de la población”, no se aprovechan
bien pues una parte de la población “no cuenta con activos mínimos suficientes para acce-
der y participar productivamente en los mercados” (
Ibídem
, 2010). La injusta distribución
del ingreso limita que la población más pobre participe adecuadamente en “la representa-
ción en las decisiones colectivas y beneficios públicos”. El gasto, bajo y malo, llega a manos
de quienes tienen más capacidad de presión (
Ibídem
, 2010). Esto genera un círculo vicioso
de difícil salida.
Durante sus más de 70 años de gobierno, el PRI (como heredero de una revolución social)
podía gobernar recaudando poco y proveyendo mínimos bienes públicos ya que la base de su
coalición gobernante eran los grupos bien organizados
-
entre ellos los sindicatos del sector
público
-
. El votante contaba muy poco. Hoy es distitnto y la voluntad del votante importa.
±or ello, y de acuerdo a lo que había prometido durante la campaña presidencial, el gobierno
de Enrique ±eña Nieto que inició el 1 de diciembre del 2012, proponía gravar más para proveer
más y mejores bienes públicos, incluida una seguridad social universal. El objetivo era que
estos derechos sociales no dependan de la relación laboral, como ha sido históricamente en
México, sino como derecho básico para todos los mexicanos. Con esto, la nueva administración
pretendía consolidar la coalición que lo llevó al poder con menos del 40% de los votos.
El verdadero reto político que enfrentó el nuevo gobierno para aumentar la recaudación
no fue sólo el de sumar los votos necesarios en el Congreso para aprobar las reformas,
13
sino convencer a la ciudadanía que más ingresos públicos son deseables. ±ara ello, el
gobierno debía mejorar las capacidades burocráticas para lograr que esos bienes públicos
llegaran efectivamente a la ciudadanía y no quedaran en manos de la burocracia, tanto de
administradores como sindicatos. Sin embargo, éstos, junto con los gobernadores, son la
base de su coalición. Después de un año de gestión no parece que el objetivo del gobierno sea
eliminar los abusos en los sindicatos ni en los gobierno locales. Si bien el nuevo gobierno logró
impulsar una reforma constitucional para hacer del mérito el mecanismo de contratación y
promoción de los maestros, no está aún claro si se alcanzará una mejora en la calidad de la
educación. En el resto de los servicios no se ha planteado aún una reforma de las capacidades
burocráticas para proveer mejores servicios.
No sólo importa la calidad del gasto, sino que
-
a su vez
-
la recaudación debe ser percibida
como justa (lo que requiere equidad horizontal y progresividad del sistema impositivo). La
equidad horizontal implica que los impuestos deben ser generales para todos los que estén
en una situación análoga. Este no ha sido el caso mexicano.
13
El PRI no tiene mayoría en el Senado, ni siquiera sumando a sus dos pequeños aliados, el ±artido Verde Ecologista de
México (P²³´) y la Nueva Alianza ±artido ±olítico Nacional (Pµ¶µ·), el partido del sindicato de los maestros (¸¶T³).
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Para lograr mayor equidad se requieren impuestos generales con las menores excepciones
posibles y, en el caso del ISR, las menores deducciones y exenciones. Esto implica una
suerte de I±TU sin excepciones y la sustitución del ISR a la tasa correcta para recaudar
niveles similares de tributación a la renta, y un IVA generalizado a una tasa más baja que la
actual, para alcanzar niveles similares a los actuales. Estas reformas son independientes de
la necesidad de generar más ingresos. Los impuestos generalizados deben ser la base de la
equidad del sistema, con lo cual la tasa pasaría a ser menor para quienes hoy sí pagan. ²na
vez logrado ese objetivo se podría obtener más ingresos subiendo las tasas en tanto sean
aplicados estos impuestos generales.
La segunda arista de la equidad tributaria es la progresividad de los impuestos, en particular
el ISR, ya que el IVA al gravar el consumo tiende a ser regresivo en términos relativos a la vez
que por su naturaleza constituye una mayor proporción de los ingresos entre los segmentos
más pobre de la población.
³nalistas y agencias multilaterales en México vienen sugiriendo hace tiempo generalizar
el IVA. El nuevo gobierno, en la reforma tributaria aprobada para el 2014 y con el apoyo
del ´RD, optó por hacerlo de forma muy parcial: sólo llevó el IVA a 16% a la zona fronteriza
y a algunos productos aislados (como mascotas, sus alimentos y chicles). µe este modo,
la reforma del año 2014 descansa en un aumento de la tasa del ISR (que pasa del 30%
para ingresos menores de 500 mil pesos en el 2012 a 31% cuando se supere ese umbral y
a un impuesto del 32%, 34% y 35% para ingresos anuales a partir de 750 mil, un millón
y 3 millones respectivamente). ³simismo, las modificaciones más importantes son: el
cobro del ISR a la venta de casas habitación con valor de más de 700 mil ²nidades de
¶nversión (UDIS) (3.5 millones de pesos mexicanos aproximadamente); la eliminación de
algunos regímenes de excepción (como los ingresos producto de la Bolsa de ·alores, que
ahora estarán sujetos a una tasa del 10%); la contención o eliminación de deducciones y
exenciones, limitando
-
por ejemplo
-
al 47% todo pago de beneficios sociales y prestaciones
laborales (que antes se podían deducir al 100%), o con la limitación a la deducción del
8.5% del consumo en restaurantes, o un límite a las deducciones personales fijada en
la cantidad que resulte menor entre el 10% del ingreso anual total de una persona y el
monto equivalente a cuatro salarios mínimos anuales del µistrito Federal (que en enero
del 2014 representaba poco más de 96 mil pesos); la eliminación de la consolidación
fiscal y de la deducibilidad inmediata a la inversión; la creación de un gravamen del 10%
a los dividendos que sean distribuidos a los socios (aunque no acumulables a los ingresos
totales) y un impuesto a las calorías (tanto de un peso por litro a las bebidas azucaradas,
como al llamado alimento chatarra).
Como porcentaje del ´I¸, la reforma pretendía originalmente recaudar 1.4% del ´I¸
(Presidencia de la ¹epública, 2013). µe este total, 17% provendría del ISR a las personas
físicas, 37% a las morales, 15% del IVA, 10% del impuesto a la llamada comida chatarra, 4%
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de un nuevo impuesto minero (de cuya recaudación se transfiere el 50% a los municipios
donde se encuentra la mina, con lo cual se rompe el principio de que el subsuelo es de la
Federación, amén de que puede llevar a un exceso de recursos a municipios donde hay
minas) y 17% de mayores precios a los combustibles. Se eliminó el IETU y el IED. ±n el I²R
la reforma es progresiva pero para el componente de impuestos indirectos (que es el 42%
del total) la reforma es regresiva. Además, muchos de los cambios que en principio afectan
a las empresas
-
como los límites a la deducibilidad de las prestaciones sociales
-
finalmente
son pagados por los trabajadores. Se desconocen aún estudios de incidencia que den cuenta
del impacto redistributivo de la reforma. Los datos utilizados son los de la propuesta de
reforma presentada por el gobierno. No hay cifras oficiales desglosadas por impuesto acerca
de cuánto se pretende recaudar de cada uno después de los cambios que se introdujeron
en el Congreso. Los cambios implican una recaudación menor, equivalente a 1 punto del
PIB (184 mil millones de pesos), dada la cancelación del IV³ a colegiaturas y cambios que
suavizan las medidas originalmente propuestas (±xcélsior, 2013). ´ara compensar esta
caída se impuso un impuesto a los alimentos calóricos del cual se espera una recaudación
adicional de 5,600 millones de pesos.
La reforma fue resistida por la clase empresarial y por la llamada clase media en México, una
franja de población que realmente se encuentra en el 30% más rico del país. Según el IµEGI, el
ingreso mensual promedio es de 10,259 pesos mexicanos (780 usd aproximadamente) y sólo
los deciles 8, 9 y 10 los superan con ingresos de 11,417, 16,002 y 39,534 pesos respectivamente
(IµEGI, 2012). La reforma en materia de I²R a las personas físicas sólo afecta a quienes están
por encima de la mitad del decil superior. ¶esde el punto de vista electoral tiene sentido
concentrar el enojo en un porcentaje pequeño de la población, aunque algunos cambios
(como la homologación del IV³ en frontera y el impuesto a las bebidas azucaradas), tienen
un impacto negativo más amplio.
Si bien suena progresivo subir las tasas del I²R a las personas físicas, cobrar impuestos a
los más ricos es siempre complicado dada su enorme movilidad. Aún con buenos y mejores
servicios públicos, los causantes más ricos pueden irse si sienten que pagan demasiados
impuestos y disponen de alternativas de fácil acceso. ´ara los más ricos, más allá de la
seguridad, muchos de los servicios públicos son de poco interés ya que compran con recursos
propios la mayoría de los servicios que requieren. ¶ebido a la extensa frontera con ±stados
·nidos, una presión fiscal adicional a los sectores más ricos de la población puede provocar
que los afectados fácilmente trasladen sus capitales al país del norte. ±stados ·nidos suele
dar residencia legal a quienes invierten sumas importantes de recursos. La frontera fortalece
la capacidad de los individuos y de los empresarios para transferir capitales o para amenazar
con hacerlo en caso de que haya un incremento en los impuestos a sus ingresos. Muchos
mexicanos ricos tienen cuentas bancarias o una propiedad en ±stados ·nidos y han movido
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recursos a lo largo de las sucesivas crisis devaluatorias por lo que el costo de mover recursos
adicionales es particularmente bajo.
A esto se suma que existe una libertad cambiaria y de tránsito que no es fácilmente
modificable dada la “porosidad” de la frontera y la fragilidad institucional. Cuando el gobierno
mexicano impuso el control de cambios el 1 de septiembre de 1982, muy pronto aparecieron
casas de cambio del otro lado de la frontera. Si bien no era legal sacar dólares de México
bastaba llevarse a la frontera físicamente los pesos y cambiarlos por dólares. Regresar esos
pesos a la economía mexicana fue relativamente sencillo dado el intercambio comercial tan
intenso existente entre México y Estados Unidos. Por entonces, el intercambio total por año
era de 19.7 mil millones de dólares frente a los 349 miles de millones de dólares en el 2012.
14
Tampoco es sencillo subir los impuestos al consumo más que el país vecino del norte
-
especialmente en la frontera
-
ante el peligro de que el consumidor vaya a comprar al “otro
lado”. Estados Unidos es el único país desarrollado que no tiene IV±, el cual en el resto de
los países miembros de la O²D³ y en muchos de los de América Latina suele ser más alto
que el de México. Estados Unidos tiene un impuesto a las ventas con tasas en los estados
fronterizos del sur de 5.13% en Nuevo México; 6.6% en Arizona, 6.25% en Texas; 6.25 y
7.25% en California (U.S. Tax Administration, 2014). Por esta razón, a partir de la presión
política de los comerciantes mexicanos el IV± en la frontera había sido del 11% hasta que se
implementó la reforma en el año 2013, frente a 16% del resto del país, (siendo la frontera
del norte, en promedio, más rica que el resto del territorio mexicano). ´eberá analizarse
en el futuro cuánto se recauda con las nuevas tasas.
Tampoco es fácil gravar la gasolina y el diesel en la frontera. Estados Unidos tiene los
impuestos a los combustibles más bajos de los países desarrollados. Mientras que en California
el precio de la gasolina en 2012 era equivalente a 14.15 pesos mexicanos por litro y en Texas de
12.09 pesos (U.S. Energy µnformation Administration, 2013),
15
en Francia era de 29.01 pesos
el litro, en Alemania de 27.57 y en España de 24.55 (Bloomberg, 2013). Cuando el gobierno
mexicano fija precios a los combustibles superiores a los de Estados Unidos provoca un
contrabando hormiga de gasolina y una presión política para tener un precio preferencial similar
al estadounidense. Esto fue lo que sucedió en el año 2002. Como resultado de la presión de
los dueños de gasolineras en zonas fronterizas, cuyas ventas disminuyeron considerablemente
a partir de 1999, se fijó un precio especial más bajo para la frontera.
La globalización también hace factible una mayor movilidad de las personas, sobre
todo en aquellas que tienen un mayor nivel de educación o capital, como ha sucedido
14
Para obtener el dato de intercambio comercial se sumaron las importaciones más las exportaciones con Estados
Unidos. Para 1982: (I¶³GI, 1998: 679). Sector externo: Balanza Comercial por zonas geoeconómicas y principales
países (1980-1997). Para 2012: (I¶³GI, 2014).
15
Promedio anual 2012 con datos para California y Texas. Para hacer la conversión de galones a litros se consideró
que un galón equivale a 3.7854 litros y una tasa de cambio promedio para 2012 de 13.13 pesos por dólar.
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con los mexicanos educados (en especial de los estados del norte), que emigran a Estados
Unidos. Si bien la mayoría de los mexicanos que emigran tiene baja educación, los más
educados
-
aunque pocos respecto a los no educados que también emigran
-
constituyen
un alto porcentaje del total de los mexicanos educados. En el año 2008 los migrantes
con 12 grados o más de escolaridad representaban 9% de la migración total a Estados
Unidos, mientras que para el año 2012 representaron el 30% (BBvA, 2013:32) y de todos
los mexicanos con doctorado 33% residen en Estados Unidos (OliVares ±lonso, 2013).
±sí, un número creciente de profesionistas se mudan a aquel país que brinda buenas
oportunidades de desarrollo y que proporciona mejores serVicios públicos, especialmente
en materia de seguridad.
El sistema tributario mexicano brinda muchas oportunidades para eludir la carga que
son aproVechadas por los sectores de mayores ingresos. La gran mayoría del I²R lo pagan los
asalariados y las corporaciones (no los indiViduos con altos ingresos). Hay, además, impuestos
que nunca se han debatido abierta y públicamente, como es el caso de las herencias o los
actiVos personales. Estos impuestos existen en muchos países. Sin embargo, a pesar que el
impuesto a las herencias parece éticamente justificable, su efectiVidad sería dudosa debido
a las bajas capacidades administratiVas del Estado mexicano y la gran moVilidad de los ricos
mexicanos y una parte de sus actiVos. Por ejemplo, durante los debates de la reciente reforma
fiscal se filtró que un impuesto al patrimonio era una de las opciones en estudio. El mero
rumor desató innumerables posibles estrategias para lograr eludirlo.
Es probable que en lugar de nueVos impuestos o mayores tasas, sea preferible agregar
efectiVamente todas las fuentes del ingreso y mejorar la capacidad administratiVa del gobierno.
Sin subir la tasa impositiVa para quienes más tienen, probablemente se lograría un sistema
tributario más progresiVo y con mayor recaudación. Sin embargo, en el régimen actual,
cada exención faVorece a un grupo bien organizado con capacidad de presión a la Vez que
es necesario considerar que las medidas administratiVas toman tiempo en generar impacto.
La reforma impulsada por el presidente Peña Nieto incluía cambios en el Código Fiscal que
le hubieran dado nueVos recursos jurídicos para cobrar impuestos, aunque seguramente
muchos de ellos hubieran sido declarados inconstitucionales. Finalmente, éstos fueron
diluidos de forma importante aunque, con todo, el SerVicio de ±dministración Tributaria
tiene más recursos jurídicos que antes, tales como la factura electrónica obligatoria, el
enVío de notificaciones de la agencia por internet y el acceso a información bancaria del
contribuyente (en México y en Estados Unidos). Habrá que Ver qué tan capaz es el gobierno
de incrementar la recaudación.
Si bien en el juego democrático tiene lógica política cargar a una fracción minoritaria de
la población con altos recursos el peso de la tributación (se ha calculado que unos 23 mil 400
contribuyentes, o sea 0.02% de la población a partir del 2014 deberán pagar la tasa superior
del I²R, es decir 35%) (La ³azón, 2013), y promoVer reformas basadas en criterios de equidad
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a través de la aplicación de impuestos progresivos, no está de más recordar el argumento de
Timmons antes citado. Los países con gasto más progresivo son los que recaudan más en
impuestos al consumo (que son de naturaleza regresiva). Pareciera que es más fácil cobrarle
a quien se le reintegra en impuestos este gasto, aunque esto requiere una capacidad de gasto
de calidad. El contrapunto es el caso de Brasil, que tiene una recaudación en línea con los
países europeos de la OCD± pero con los niveles de desigualdad característicos de América
Latina. ²on todo, no es en el ISR donde Brasil más recauda, sino en impuestos al consumo
que llevan a que el consumidor pague precios altos.
³i bien el gobierno mexicano logró convencer a la ciudadanía de que la reforma afectaba
sobre todo a quienes más tienen, el ciudadano no cree que esto beneficie a quienes más lo
necesitan (como se observa en los gráficos 10a y 10b). El hecho de no haber planteado una
estrategia de austeridad presupuestal sumada a mejores controles en el ejercicio del gasto
lleva a que, aún una reforma que en el papel es a favor de quienes menos tienen, no tenga
credibilidad.
Gráfico 10a
Pensando en la ´eforma Fiscal, con lo que usted sabe o ha escuchado,
¿qué grupo es al que le aumentaron más los impuestos?
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Las personas
con mayores
ingresos
Los pobres
La clase media
Los
empresarios
No sabe/
No contestó
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Gráfico 10b
De acuerdo al gobierno federal, la reforma fiscal tiene como objetivo cobrar más
impuestos a los que más tienen para ayudar a las personas pobres. Los críticos de la
reforma opinan que ese dinero nunca llegará a los pobres.
¿Con cuál de esas posturas está más de acuerdo?
Fuente:
Buendía & Laredo (2013).
Finalmente, donde existe un gran potencial recaudatorio es en las entidades federativas y
en los municipios. En México el impuesto a la propiedad inmobiliaria, conocido como im-
puesto predial, genera muy pocos ingresos ya que los gobiernos locales no hacen el esfuerzo
de recaudarlo, optando por una estrategia política de presionar al gobierno federal para que
incremente las transferencias de recursos federales.
Cuadro 8
Impuesto a la propiedad, 2007-2011 (% del P±²)
 
2007
2008
2009
2010
2011
Australia
2.646
2.228
2.463
2.382
..
Austria
0.574
0.543
0.547
0.543
0.5
Bélgica
2.999
2.951
2.854
2.975
3.1
Canadá
3.501
3.504
3.659
3.576
3.5
Chile
1.121
1.151
0.821
0.712
0.8
Rep. Checa
0.423
0.395
0.377
0.433
0.5
Dinamarca 
1.858
1.956
1.884
1.915
1.9
71%
23%
6%
El dinero no llegará a los pobres
Se ayudará a los más pobres con la reforma fiscal
No sabe/No contestó
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2007
2008
2009
2010
2011
Estonia
0.22
0.296
0.349
0.359
0.3
Finlandia
1.119
1.103
1.104
1.167
1.1
Francia
3.457
3.343
3.416
3.65
3.7
Alemania
0.901
0.861
0.857
0.842
0.9
Grecia
1.733
1.756
1.451
0.981
1.9
Hungría
0.811
0.87
0.839
1.167
1.1
Islandia
2.485
2.241
2.194
2.481
2.3
Irlanda
2.525
1.862
1.625
1.539
..
Israel
3.283
3.183
3.046
3.127
3.1
Italia
2.101
1.841
2.335
2.05
2.2
Japón
2.561
2.678
2.733
2.687
2.8
Corea
3.396
3.163
2.986
2.857
3.0
Luxemburgo
3.471
2.639
2.523
2.655
2.6
México
0.294
0.295
0.299
0.299
..
Holanda
1.811
1.651
1.5
1.47
..
Nueva Zelanda
1.845
1.956
2.109
2.131
2.2
Noruega
1.201
1.166
1.224
1.225
1.2
Polonia
1.197
1.231
1.224
1.195
..
Portugal
1.349
1.24
1.181
1.16
..
Eslovaquia
0.398
0.376
0.425
0.421
0.4
Eslovenia
0.596
0.576
0.586
0.616
0.6
España 
3.015
2.315
2.026
2.049
1.9
Suecia
1.159
1.08
1.104
1.096
1.0
Suiza
2.175
2.082
2.12
2.074
2.1
Turquía
0.904
0.88
0.894
1.092
1.1
Reino Unido
4.497
4.177
4.182
4.202
4.1
EU
3.112
3.16
3.261
3.168
3.0
Fuente:
OECD (2013b).
No sólo no ha subido el predial en casi ninguna entidad del país, sino que la única facultad
tributaria reciente que han adquirido las entidades, el impuesto anual al uso de automóviles,
conocido en México como “tenencia” (que antes del año 2011 era un impuesto federal), fue
eliminada o reducida en muchos estados cuando se les dio la potestad tributaria. Treinta
entidades, entre las treinta y dos existentes, eliminaron o acotaron la tenencia (Centro de
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Estudios de las Finanzas Públicas, 2012b) incluido el gobierno capitalino
-
el cual pasó de
obtener 5 mil 74 millones de pesos en el 2011 a una estimación de sólo mil 648 millones de
pesos para 2012
-
, entidad en la cual solamente pagarían los propietarios de automóviles
cuyo valor exceda los 350 mil pesos (del Valle y Gutiérrez, 2011). Así, prevalece la lógica de
solicitar recursos a la Federación en lugar de tributar a sus propios contribuyentes.
Esta es una razón más que debe revisarse y modificarse en el marco del pacto fiscal entre
Federación y entidades. Los controles en el gasto federal deben incrementarse y hacerse
extensivos a todo recurso público. Pero el mayor cambio de fondo sería que una buena parte
de los ingresos de las entidades fueran recaudados directamente por ellas mismas. Como en
muchos países de naturaleza federal, los recursos federales atienden proyectos específicos y
sólo deben apoyar a las entidades más pobres acompañados con una estricta rendición de
cuentas. Esto incluso permitiría bajar las tasas de los impuestos federales. En una estructura
eficaz, el resto lo deben recaudar los estados a través de impuestos locales como un ISR o I±²
local (propuesta que han rechazado cuando se les ofrece) o un mayor impuesto predial. Así
funcionan la mayoría de las federaciones: financian una parte importante del gasto con sus
propios impuestos. Nada de ello ocurrió en la reforma aprobada en noviembre del 2013.
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