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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Año LIX, núm. 222
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Licenciado en Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autó-
noma de México. Magister en Cooperación Internacional y Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad
Complutense de Madrid. Profesor-Investigador de la Universidad Autónoma de Puebla (México), Facultad de De-
recho y Ciencias Sociales y la Academia de Relaciones Internacionales. Sus líneas de investigación son: cooperación
internacional para el desarrollo, cooperación Sur-Sur, institucionalización de la cooperación internacional mexicana
y latinoamericana, agenda global del desarrollo. Entre sus últimas publicaciones destacan: “¿Reconduciendo el ca-
mino? La agenda global de la cooperación internacional para el desarrollo. Primer semestre 2014” (2014); “Cooperación
internacional, política exterior y geopolítica de los países emergentes. El caso de México” (2013) y “La cooperación inter-
nacional para el desarrollo en la política exterior del presidente Calderón” (2014). Correo electrónico: juanp.prado@
correo.buap.mx
1
Este artículo es resultado del proyecto de investigación “La cooperación internacional y su papel como recurso
político y solidario a favor de la gobernanza global y regional. Una visión desde México”, apoyado por la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla, México.
La cooperación internacional para el desarrollo de México
Un análisis de sus acciones, institucionalización y percepciones
International Cooperation for Mexico’s Development
An Analysis of its Actions, Institutionalization and Perceptions
Juan Pablo Prado Lallande
1
Recibido el 27 de agosto de 2013
Aceptado el 21 de abril de 2014
RESUMEN
En el año 2011 entró en vigor la Ley de Coo-
peración Internacional para el Desarrollo de
México (±²³´) cuyo objetivo es reforzar la insti-
tucionalidad y configurar una política de Estado
sobre esta actividad inherente a la política ex-
terior. Desde una perspectiva institucionalista,
en este artículo se analizan aspectos clave de la
cooperación mexicana desarrollados entre 2011
y 2014, haciendo énfasis en el estado actual de la
puesta en marcha del contenido de la citada ley.
Se concluye que durante el gobierno de Felipe
Calderón no se respaldó políticamente la plena
vigencia de la ±²³´, frustrando así las expectati-
ABSTRACT
Te Mexican Law of International Develop-
ment Cooperation (±³´²) was published in 2011
with the purpose of reinforcing the institution-
al framework and developing a State policy as
an activity that is inherent to foreign policy.
From an institutional perspective, this paper
examines some key aspects of Mexican cooper-
ation that were developed in 2011-2014, with an
emphasis on the current status of the lidc im-
plementation. It is argued that during Felipe
Calderon’s administration the utter applicability
of the Mexican lidc was not politically support-
ed, thus frustrating the expectations concerning
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vas generadas respecto a la conformación de una
política de Estado en la materia. Por su parte, la
actual gestión del presidente Enrique Peña Nie-
to, si bien ha realizado avances en este sentido,
también dista de atender cabalmente la citada
normativa, ralentizando el proceso de institu-
cionalización de la cooperación internacional
para el desarrollo.
Palabras clave
:
cooperación internacional;
política exterior; institucionalismo; México; go-
bernabilidad.
the development of a State policy on this mat-
ter. President Enrique Peña Nieto’s current
administration has made some progress in this
direction, but it is also far from fully comply-
ing with the LIDC and this has slowed down the
institutionalization process of international de-
velopment cooperation.
Keywords:
international cooperation; foreign
policy; institutionalism; Mexico; governance.
Introducción
±a ²ooperación ³nternacional para el ´esarrollo (CID), más allá de consistir en una acti-
vidad solidaria mediante acciones a favor del bienestar social y económico de cierto país,
conforma un instrumento de creciente importancia en el ámbito de la política exterior de
diversos Estados,
2
especialmente de aquellos que pretenden mantener o conseguir un esta-
tus relevante en el concierto internacional.
3
±os procesos inherentes a tal actividad suelen estimular el acercamiento entre los actores
insertos en su práctica, emanando de tales procesos nuevos conocimientos y experiencias
a favor de las partes involucradas. ±a visibilidad de las acciones realizadas, un ámbito de
especial relevancia conferido por los países cooperantes, pretende reforzar el estatus y
prestigio internacional de quien practica este tipo de acciones. En este mismo sentido, la CID
suele ser un mecanismo de difusión de los valores, cultura, así como de presencia política e
inclusive de fomento de los intereses económicos del oferente en el país socio. Ello a su vez,
suele configurar y moldear a favor del otorgante ciertas preferencias y aspiraciones de los
beneficiarios, teniendo como parámetro de referencia al oferente. ´e esta forma, mediante
acciones cooperativas, se procura reforzar los lazos y alianzas entre los practicantes, ejerciendo
una suerte de poder suave a favor de los intereses nacionales del donante, en convergencia
2
En particular con base en los postulados de la teoría realista de las Relaciones ³nternacionales. Evidentemente, esta
visión teórica es incapaz de explicar por sí misma la totalidad de fundamentos por la que gobiernos y otros actores
practican la CID.
3
²omo lo señala acertadamente Gonzalo Fanjul: “±a cooperación supone una herramienta eficaz en aquella política
exterior que considere el equilibrio de intereses y responsabilidades que obligan a cualquier potencia media en el siglo
XXI” (Fanjul, 2013: 6).
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con respecto a la contraparte. En este sentido, la CID constituye un instrumento supeditado a
los objetivos, estrategias, orientaciones y prioridades de la política exterior de los gobiernos
nacionales que la practican.
La relación entre CID y política exterior depende del nivel de coordinación y sintonía
entre ambas actividades, de su institucionalidad, así como de la supeditación de la primera
respecto a la segunda.
±esde la visión de las teorías liberales de las Relaciones ²nternacionales (y en particular
las institucionalistas), una de las maneras más recurrentes de incentivar sinergia entre política
exterior y cooperación internacional ha sido la puesta en marcha de normas e instituciones
formales e informales, tendientes a promover procesos predeterminados de sus respectivas
actividades. Esto con el fin de que las acciones y resultados obtenidos contribuyan a atender
los objetivos planteados, conduciendo también el comportamiento del gobierno ejecutor en
ambas esferas (política exterior y CID), generando y moldeando expectativas en sendos rubros.
México, el país más grande de habla hispana, mediante su política exterior ha procurado
mantener un estatus de cierta relevancia en las relaciones internacionales, para lo cual
en 1988 ha elevado a rango constitucional los ejercicios de la CID. ±esde hace 70 años,
México ha participado en el sistema de cooperación internacional, primero como receptor
y cuarenta años más tarde como oferente, realizando colaboración de forma preferencial
hacia ³entroamérica, Sudamérica y El ³aribe.
±ado que en todo país la coordinación y sintonía entre política exterior y CID no es una
tarea sencilla de lograr, con el fin de armonizar a ambas actividades y, sobre todo, a efecto de
potenciar el peso específico de la CID en las relaciones exteriores de México, el 16 de abril
de 2011 entró en vigor la Ley de ³ooperación ²nternacional para el ±esarrollo (´CID). Esta
normativa ha generado procesos inéditos, instituciones y procesos operativos que pretenden
mejorar la capacidad del gobierno federal para que la CID cumpla con mayor predictibilidad
sus objetivos y contribuya de manera más enfática a los intereses nacionales (recepción de
colaboración) y de terceros países (oferta de cooperación). Lo anterior implica que la refe-
rida Ley también tiene como propósito conducir el comportamiento del gobierno en esta
rama de la política exterior, moldeando expectativas de sectores clave de la población invo-
lucrados con la CID, con miras a conformar una política de Estado en este tópico.
A la luz de las consideraciones anteriores, el objetivo principal de este artículo es ana-
lizar las acciones, procesos de institucionalización y percepciones de la CID de México,
tomando como eje referencial la ´CID de 2011 a tres años de su entrada en vigor, con
el propósito de identificar cuál ha sido el impacto resultante tras la puesta en marcha del
contenido del referido ordenamiento jurídico al presente (abril 2014), en el sentido de es-
timular la configuración de una política de Estado en este tema.
A lo largo de su historia, México ha puesto en marcha una amplia gama de actividades de
CID, que en su perspectiva de oferente han sido dirigidas de manera preferencial hacia países
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prioritarios latinoamericanos y caribeños; acciones que en el año 2011 han pretendido ser
reforzadas legal e institucionalmente con la citada Ley. Esto, con el fin de que la mencionada
actividad contribuya de manera más fehaciente y alineada a favor de los objetivos de política
exterior, satisfaciendo expectativas en sectores clave del gobierno y de la población mexicana
a este respecto. Sin embargo, en la administración del presidente Calderón (una vez que la ±²ID
entró en vigor y hasta diciembre de 2012), así como en el actual gobierno del presidente Enri-
que Peña Nieto (con 17 meses en el poder a la fecha actual), a pesar de los avances registrados,
la plena instrumentación del contenido de la Ley en la materia registra un elevado grado de
incumplimiento (que ronda el 80%), ralentizando la conformación de una política de Estado
en ²ID y, por ende, afectando de forma negativa las expectativas generadas en dicho asunto.
Para conseguir el objetivo principal del presente trabajo, en la primera sección se
analiza la interacción entre política exterior y ²ID tomando como fundamento la teoría
institucionalista, en donde las normas, las instituciones y las percepciones conforman las
directrices de su planteamiento teórico. Tras ello, se revisan aspectos clave de la política
exterior y cooperación internacional mexicana durante el período presidencial de Felipe
Calderón. La tercera parte del escrito se conforma de una revisión integral del papel de México
en el ámbito de la ²ID, tanto desde su perspectiva como receptor de Asistencia Oficial para el
³esarrollo (´µD), en donde su cuantía se multiplicó casi ocho veces en el período señalado,
así como en su perfil de oferente, señalado montos, países y sectores prioritarios, así como
aquellos elementos de oportunidad identificados.
Tras ello, la siguiente sección se dedica a explicar y analizar el nuevo andamiaje jurí-
dico-institucional de la ²ID mexicana, abordando los elementos más representativos de la
citada Ley, haciendo énfasis en el estado de instrumentación de su contenido (tanto durante
el último año del sexenio de Felipe Calderón como en el primer año y medio del presidente
Peña Nieto). Como una aportación adicional, el estudio presenta un análisis estadístico
de las percepciones emanadas de actores nacionales clave al respecto obtenidas mediante
una encuesta aplicada en el año 2012, ejercicio que mediante acuerdo con la Agencia
Mexicana de Cooperación ¶nternacional para el ³esarrollo (´·¸X²ID) se reaplicará para
su comparación en el año 2015 (a mediados del actual sexenio) y en el 2018 (al final del
presente período presidencial).
Como conclusión se sustenta que la Ley de ²ID conforma un paso más en el arduo pro-
ceso de institucionalización de una política de Estado en este ámbito. Sin embargo, al final
del mandato del presidente Felipe Calderón su implementación no satisfizo las expectativas
generadas debido al déficit de voluntad política existente para poder cumplir cabalmente
con la Ley. Por su parte, tras año y medio de gobierno presidido por Enrique Peña Nieto, si
bien se registran adelantos en algunos ámbitos dispuestos por la Ley, continúa el incumpli-
miento de buena parte de la misma, restando oportunidad a la ²ID de configurarse en un
recurso de mayor impacto a favor de la política exterior.
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Cooperación internacional, normas, instituciones y percepciones
Un análisis liberal-institucionalista
Como ocurre en todo país, independientemente de su adscripción hemisférica, la ±ID de
perfil gubernamental conforma un rubro de la política exterior de los Estados. Ello induce
a que los objetivos, prioridades geográficas, sectoriales y estratégicas de la ±ID deben estar
alineados (Cruz, 2008: 2) y supeditados al ámbito respecto a la que ésta precede y se debe;
es decir, a la política exterior del Estado que la practique. Lo anterior induce a que la ±ID
pretende contribuir a impulsar objetivos nacionales, de tal suerte que sirva como comple-
mento a otras estrategias de acción exterior (sean éstas de perfil político/diplomático, eco-
nómico, etcétera).
²icho de otro modo, la ±ID conforma un elemento instrumental, subsidiario y cautivo
de la política exterior, dispuesta por el gobierno central en turno, la cual a su vez responde a
la orientación general de la política nacional durante un período presidencial determinado.
Ahora bien, la ±ID es un ejercicio que en varios países (especialmente aquellos con una
política exterior más activa y estructurada) aspira a constituirse en una política pública
de Estado consolidada, a efecto de que sea capaz de aportar con mayor determinación y
predictibilidad insumos a favor de la política exterior, en sintonía con los intereses nacionales.
En la disciplina de las Relaciones ³nternacionales, las teorías liberales son las que se
dedican a analizar con mayor atención el vínculo entre la cooperación internacional y los
factores de los cuales dependen sus acciones y efectos, destacando aquellas instituciones
necesarias para la puesta en marcha de sus respectivas actividades. Así, desde la perspectiva
de que es plausible realizar cooperación internacional en caso de superar las barreras internas
y externas inherentes a la acción conjunta entre diversos actores, el liberalismo estudia la
manera en que los países realizan ejercicios colaborativos a favor de la paz, el desarrollo y
otros propósitos.
El liberalismo parte de la concepción de que las posibilidades de realizar cooperación
se han incrementado a través del tiempo. Ello es así en tanto que los procesos de moder-
nización han incentivado oportunidades a favor de la interdependencia (con sus efectos
positivos y negativos), mediante las cuales los países buscan conciliar intereses comunes.
Ello a su vez, ha facilitado que varios Estados activen estrategias de colaboración entre sí
(Sterling-Folker, 2006: 55-57).
²e hecho, uno de los principales supuestos del liberalismo (en particular el de perfil
institucional) indica que la estructura y diseño de instituciones colectivas y organizaciones
nacionales e internacionales juegan un rol trascendental en las acciones de cooperación
internacional (Jakson y Sorensen, 2010).
Lo anterior coincide con lo señalado por Bruno Ayllón, en el sentido de que la ±ID
puede ser analizada desde la perspectiva del grado de institucionalización de las entidades
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que practican esta actividad (Ayllón, 2007:8), lo cual se analiza en secciones posteriores en
este escrito.
El perfil de este tipo de instituciones se encuentra directamente relacionado con el concepto
de gobernabilidad, la cual
-
como señala Huntington
-
no se refiere a la forma de gobierno,
sino a su grado de eficacia (Fukuyama, 2004: 8). Al respecto, James Rosenau señala que la
gobernabilidad “es un fenómeno que abarca instituciones gubernamentales, que incluye
también mecanismos formales e informales mediante los cuales personas e instituciones
dentro de sus respectivas competencias avanzan, satisfacen sus necesidades y cumplen sus
propósitos” (Rosenau, 1992: 4, citado en Karns-Mingst, 2010: 4).
Como lo menciona Joseph Krasner en un artículo en donde relaciona la gobernabilidad
con las instituciones estatales y la ayuda externa:
La autoridad, la legitimidad y la eficacia de las instituciones centrales del Estado resultan
fundamentales para los autores que ponen énfasis en la capacidad institucional. Las instituciones
estatales deben ser capaces de fijar y hacer cumplir las reglas del juego. Deben establecer el orden
público, garantizar el Estado de derecho y proporcionar bienes colectivos (Krasner, 2010: 695).
El funcionamiento y operatividad de las instancias –y en este caso aquellas del orden nacio-
nal dedicadas a la gestión y conducción de la cooperación internacional en su dimensión
de instrumento de política exterior– se sustentan en la aplicación de reglas o normas. El
fin de tales reglas y normas consiste en promover procesos institucionalizados de sus acti-
vidades, en el sentido de que las acciones y resultados que de éstas emanen sean durables
y predeterminados. En síntesis, ello significa que las normas y sus respectivas instituciones
deben ser capaces de conducir el comportamiento del gobierno ejecutor y, por ende, mol-
dear las expectativas generadas en el ámbito de acción correspondiente (Jackson y Soren-
sen, 2010: 105-109).
Esto, dicho de otro modo, significa que las instituciones gubernamentales nacionales
dedicadas a la ±I², así como sus respectivas normas y procesos, tienen como fin esencial
moldear, modificar, dirigir o regular (es decir, promover procesos de gobernabilidad) el
comportamiento de sus actores y respectivas instituciones; generando expectativas en torno
al mejoramiento de aquellos procesos, acciones y efectos inherentes a la práctica de dicha
actividad (Viotti y Kauppi, 2012: 147-148).
Ello es relevante, en particular porque la manera en que los gobiernos organizan las
instituciones dedicadas al ejercicio de la ±I² influye en los efectos de la misma (Lancaster, 2007:
23). Esto en dos sentidos distintos pero complementarios: por un lado, en la conformación
de una política pública de Estado en dicho ámbito. Por el otro, y como efecto de ello, en la
capacidad del país en cuestión de programar, gestionar y evaluar de forma adecuada los
programas y proyectos de cooperación internacional, incrementando la posibilidad de
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que sus resultados sean exitosos, en términos de generar bienes y servicios de calidad a los
beneficiarios.
Ahora bien, para que la CID emanada de gobiernos nacionales cuente con estándares
adecuados de institucionalidad en algún grado y dependiendo de cada contexto nacional
en cuestión, es conducente que atienda, las siguientes (o algunas) de estas premisas:
a)
Legislación
ad hoc
, coherente con el contexto nacional, cuyos preceptos sean aplicables;
b) ±efinición de objetivos explícitos, sectores, regiones y países prioritarios;
c)
²nstitución permanente y estable que gestione la cooperación;
d)
Sistema de control y registro de los convenios, programas y proyectos de CID;
e)
Recursos contabilizados, destinados a la colaboración externa;
f)
Procesos de evaluación sistemática de los resultados de las actividades realizadas; y,
g)
Mecanismos de rendición de cuentas, con miras a, en caso necesario, reconducir
decisiones y acciones a favor de mejores estándares de calidad; todo ello en consonancia
con los objetivos de política exterior del país en cuestión (Prado, 2011: 58).
Las consideraciones descritas abren paso al concepto de gobernabilidad de la CID; concep-
ción que consiste en la aplicación de normas por parte de la institución correspondiente,
mismas que tienen como propósito esencial orientar y definir la instrumentación de la
CID nacional hacia objetivos definidos, mediante la planeación, operación y seguimiento
sistematizado de sus acciones y resultados, con miras a contribuir con cierto margen de
predictibilidad a un propósito superior: contribuir a los propósitos de política exterior
del país en cuestión.
Lo anterior resulta fundamental para los intereses de este artículo, dado que las normas e
instituciones en el ámbito de la CID
-
encumbradas en la gobernabilidad de su conducción
-
pretenden hacer frente o al menos disminuir la discrecionalidad presente en toda política
pública.
Es decir, ante mayor gobernabilidad en el ámbito de la CID (esto es, instituciones y
normas aplicables dedicadas a tal tarea), la discrecionalidad en este ámbito disminuirá,
instrumentándose dicha actividad esencialmente con base en objetivos y procedimientos
predeterminados. Así, se obtendrán resultados más predictibles a favor de la política de
Estado y acciones concretas en el rubro de la cooperación internacional, satisfaciendo en
consecuencia las expectativas colectivas generadas.
En sentido inverso, entre menos capacidades en materia de gobernabilidad disponga un
país en el ámbito de la CID se reducirán considerablemente las posibilidades de contar con
políticas públicas capaces de resistir intereses individuales o coyunturales alejados a los in-
tereses vitales de Estado. Ello disminuye a su vez las posibilidades de éxito de las actividades
de cooperación realizadas, en menoscabo del cumplimiento de las necesidades atendidas y
las expectativas colectivas generadas.
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La cooperación internacional en México durante el gobierno de Felipe Calderón
Dado que la política exterior depende tanto de factores externos como internos, influidos
por el contexto histórico que se trate (Velázquez, 2007: 26-29), sostenemos que durante
el período calderonista, tanto la política exterior mexicana como su respectiva coope-
ración internacional fueron influidas por el proceso de “securitización” de la agenda
internacional.
Tal situación ha incidido de manera directa en la cooperación internacional mexicana
en el sentido de que en aquel período la colaboración exterior en el ámbito de la seguridad
conformó el principal eje de referencia. La denominada Iniciativa Mérida, el programa de
cooperación más relevante entre Estados Unidos y México para combatir al narcotráfico
y el crimen organizado en la historia de ambos países, constituye el ejemplo más notable.
Este programa de colaboración, con un presupuesto de cerca de 1,400 millones de dólares
inicialmente por cuatro años, luego prorrogado (2008-2012) se dedica a suministrar al
gobierno de México insumos materiales (helicópteros, equipos de identificación de narcóticos,
instalaciones académicas para albergar academias de policía, etc.), cursos de capacitación y
otros apoyos presupuestales en el ámbito de la seguridad; todo esto desde una perspectiva
esencialmente militar, atacando en especial las consecuencias de la descomposición social
mexicana y no sus causas.
Por tanto, la predilección por parte de la Presidencia de la República en el período
2006-2012 por la cooperación internacional en materia de seguridad ha ocasionado que el
interés y respaldo político hacia la C±² haya pasado a un segundo término. Ello representó
para México un cambio súbito y trascendental en torno a las tradicionales directrices de su
cooperación, dedicada de manera preferencial a actividades “de política exterior suave” en
materia de fomento al desarrollo. De ahí que:
El hecho de que el gobierno del presidente Felipe ³alderón haya solicitado al de Estados Unidos
colaborar de forma más sostenida en torno a la seguridad del país, tema considerado durante
décadas como la joya más preciada de la soberanía nacional, da cuenta de la evolución ideológica
y fáctica por parte de la actual administración federal mexicana en este controvertido ámbito de
su política exterior (Velázquez-Prado, 2009: 389).
Otro ejemplo que da cuenta de la prioridad otorgada a la seguridad por encima de la dedicada
al desarrollo en lo que a políticas de cooperación se refiere, es el Plan Nacional de Desarrollo
2007-2012, en el cual el único inciso dedicado a la cooperación internacional se encuentra
en el eje 1 (“Estado de derecho y seguridad”), específicamente en el rubro 1.10, en donde
se señala que “ México mantendrá su disposición a la cooperación con otros países para el
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impulso a la seguridad”
4
(Presidencia de la República, 2007: 70). No sobra destacar que en
sexenios anteriores y en el del presidente Peña Nieto, la CID siempre ha estado presente en
los Planes Nacionales de ±esarrollo (²³D), cuya única excepción es precisamente la admi-
nistración del presidente ´alderón. ±e igual forma, la amplia visibilidad oficial otorgada a
las acciones de dicha µniciativa
-
propuesta por el propio presidente ´alderón, a la vez que
calificada por el gobierno mexicano y estadounidense como “un nuevo paradigma de coo-
peración internacional” dado su innovador contenido, alcance y respaldo político conferido
por los presidentes de ambos países
-
es una muestra de la excepcional valoración con la
que contó el eje seguridad en la cooperación mexicana durante dicho período. Lo anterior
constata que, como lo afirma Ana ´ovarrubias, durante el gobierno del presidente ´alderón
la cooperación internacional en seguridad recibida por Estados Unidos (y no la dedicada
al desarrollo) ocupó el espacio preferencial de la política exterior (´ovarrubias, 2013: 462).
Finalmente, el hecho de que la iniciativa de Ley sobre CID (la cual sufrió un veto por parte
del Ejecutivo federal) haya sido promovida desde el Senado por un partido de oposición y
no desde la Presidencia de la República, no deja dudas de la predilección de ´alderón por la
colaboración externa en seguridad, desplazando al ámbito de desarrollo a un segundo plano.
Ahora bien, orientando el análisis subsiguiente de forma exclusiva a la CID de México,
corresponde señalar que desde 1945 ha participado en esta actividad, primero de forma
exclusiva como receptor y después –sin dejar de recibir apoyo externo
-
también como
oferente de la misma, tal y como una amplia gama de países emergentes con características
similares respecto a la mexicana lo vienen haciendo desde hace décadas.
Antes de continuar con el análisis de las acciones mexicanas de colaboración, resulta
necesario hacer una precisión. ´omo un efecto del déficit de institucionalización de sus
procesos, acciones y resultados, las autoridades mexicanas adscritas a la Secretaría de
Relaciones Exteriores (¶·¸) dedicadas a gestionar esta tarea no han logrado que los informes
oficiales que editan cada año contengan análisis comparables entre sí. Por otro lado, en los
datos referidos no se incluye la totalidad de ejercicios de CID del país, sino que se incluye
únicamente el ámbito de la cooperación técnica, científica, ayuda humanitaria (y en algunos
casos educativa) realizada mediante el respaldo de la ±irección General de ´ooperación
Técnica y ´ientífica (D¹CºC); instancia adscrita desde noviembre de 2011 a la »¼¸XCID.
Sin menoscabo de lo anterior, los datos cuantitativos oficiales respecto a la oferta de CID
mexicana en los ámbitos descritos en el año 2012
5
son los siguientes:
4
Estableciendo como objetivo: “Fortalecer la cooperación internacional para contribuir a los esfuerzos nacionales en
materia de seguridad y defensa de la soberanía”, mediante diversas estrategias, tales como “promover la cooperación
internacional para hacer frente a la delincuencia organizada” (
Ibíd.
pp. 70-71).
5
Al momento de finalizar la redacción de esta investigación (abril, 2014) la »¼¸XID no había emitido el µnforme anual
correspondiente al año 2013. Ante ello, se ha recurrido al contenido del “µnforme Anual de ´ooperación Técnica y
´ientífica 2012”, estudio aun no publicado oficialmente.
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Cuadro 1
Datos generales de la Cooperación Internacional para el Desarrollo de México, 2012
Proyectos de cooperación técnica y científca
ejecutados por México
Subtotales
661
Cooperación
Sur-Sur
América Latina y
el Caribe
Subtotal
213
Bilaterales
Regionales
Triangulares
195
153
18
24
Otras regiones
Subtotal
Bilateral Asia
Bilateral África
18
17
1
Cooperación para el desarrollo nacional
Bilateral
Multilateral
448
265
183
Ayuda humanitaria
Entregada por México
Recibida por México
6
4
2
Cursos Internacionales de Capacitación
345
Permisos para investigaciones científicas extranjeras en
México
16
Fuente:
(±²³- ´µ³X¶·¸-¸G¶¹¶, 2012: 2).
Como es evidente, los datos más sobresalientes de este cuadro refieren que en el caso mexi-
cano, aunque constituye una importante economía emergente, la ¶·¸ practicada por este
país emana principalmente de la recepción de la misma (67.7%), mientras que su oferta
–mediante el esquema de Cooperación Sur-Sur (¶±±)– conforma 32.2% del total; un perfil
opuesto al de, con excepción de Chile, el resto de países de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económicos (º¶¸³), quienes de manera preferencial ofrecen co-
laboración a terceros países, en lugar de recibirla.
6
Esto muestra que la ´µ³X¶·¸ es una
institución dedicada, en buena medida, a gestionar programas y proyectos provenientes de
terceros oferentes, en donde el ejercicio de la ¶±± pasa a un segundo término.
6
En 2011, de los 535 proyectos gestionados por la ¸G¶¹¶, 70% (374 proyectos), respondieron a la lógica de recepción
de colaboración externa, mientras que 30% (161 proyectos) emanaron de la oferta mexicana (±²³- ´µ³X·¸-¸G¶¹¶,
2011: 12).
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En este mismo ámbito, en cuanto a la recepción de CID por parte del país referente, en el
período presidencial 2006-2012 se presentó una circunstancia sin precedente sexenal alguno:
a partir del 2007 y hasta el 2011 la AOD no dejó de aumentar, llegando a 971 millones de
dólares para el 2011, un aumento de cerca de nueve veces tal y como se muestra en el gráfico 1.
Entre los principales factores que explican tal situación destaca la inseguridad en la cual
el país se encuentra inmerso, precisamente, a partir del mandato presidencial de ±alderón.
En este sentido, hay que recordar que los criterios para el otorgamiento de ayuda exterior no
siempre suelen estar basados en consideraciones desarrollistas, sino que frecuentemente este
tipo de apoyos son conferidos por los donantes a países geoestratégicamente relevantes, a
naciones receptoras de inversión extranjera directa y, sobre todo, a Estados cuya inseguridad
afecta al oferente (Sanahuja, 1999). ²e ahí que aunque se esté haciendo referencia a la AOD
(es decir, recursos que, en principio, escapan a la tradicional ayuda militar), es de considerar
que, por ejemplo, en 2010, 117 millones de dólares de dichos recursos emanaron de Estados
Unidos mediante el rubro
Narcotics Control and Law Enforcement
, el cual explicó por
sí mismo 25% del total de la AOD recibida por este país en dicho año, la cual fue de 471
millones de dólares.
7
En este mismo orden de ideas y como lo explican dos ex funcionarios
de la AM³XCID, “el repunte en los montos de AOD registrados en 2010 obedece, en buena
medida, al hecho de que Estados Unidos reporta como tal la ayuda dispensada en el marco
de la ´niciativa µérida contra la delincuencia organizada, rubro que, para varios analistas,
no es considerada como asistencia al desarrollo (Granguillhome y Tripp, 2013: 422).
En el plano oferente, a partir de mediados de la década de los ochenta, cuando esta ac-
tividad comenzó a ser utilizada como instrumento proactivo de política exterior, la CID
mexicana ha tenido como mira principal ±entroamérica (y posteriormente el resto de La-
tinoamérica y El ±aribe, de forma coherente respecto a sus prioridades en materia de política
exterior), como un recurso complementario a la diplomacia a favor de la paz y el desarro-
llo en esta región. Estas acciones cooperativas en el espacio centroamericano respondían a la
atención de intereses nacionales (especialmente en el plano de la seguridad), dado que
la inestabilidad en la frontera sur mexicana era percibida como un foco rojo que afectaba
al país
-
mediante la llegada masiva de refugiados al territorio nacional (algunos de ellos
de tendencia política de izquierda), abriendo también la posibilidad de mayor intervencio-
nismo estadounidense en la zona, lo cual no era visto con buenos ojos por las autoridades
mexicanas de la época
-
.
En el ámbito de la C¶¶, de los 153 proyectos bilaterales llevados a cabo en Latinoamérica
y El ±aribe por instituciones mexicanas en 2012, 58 se instrumentaron en ±entroamérica
7
Para algunos analistas, este tipo de apoyos externos conforman una suerte de
soF intervention
, debido a que, más
que estrategias a favor del desarrollo, se dedican a intervenir en aspectos nodales de la seguridad nacional, no siempre
a favor de los intereses del país apoyado, sino favoreciendo de manera preferencial al donante (Rojas, 2009:120) .
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(38%). Sudamérica fue beneficiada con 48 proyectos (31,3%), y El Caribe registró 47
proyectos (30,7%).
8
Ello revela que, como ha sido la constante desde la década de los setenta,
Centroamérica continúa teniendo una posición prioritaria para la cooperación mexicana, en
estricto apego a los propósitos de política exterior trazados por el gobierno federal (
Ibíd.
2013).
Gráfco 1
Asistencia Oficial para el Desarrollo recibida por México, 2007-2011
Fuente:
con base en ±²³´-´µ³, Dac Statistics. Véase: http://www.oecd.org
En 2012 los sectores prioritarios que México atendió mediante su colaboración fueron los
siguientes: gobierno y sociedad civil: 38; desarrollo agropecuario: 33; educación, ciencia y
tecnología: 26; medio ambiente: 11; salud: 11; energía: 6; turismo: 6; vivienda y urbanismo:
4; desarrollo económico y sector productivo: 4 (
Ibíd,
2013).
Desde la perspectiva regional, la µ¶²X³I´ menciona que durante 2012 México realizó
18 proyectos, 1 a través del Programa Mesoamericano de Cooperación (cuyo origen fue
el denominado Plan Puebla-Panamá instrumentado por su antecesor, Vicente Fox) y la
Comunidad del Caribe (³µRI³±¶).
9
8
A manera de comparación, según datos del ·nforme de Cooperación Sur-Sur en ·beroamérica 2012 (el más recien-
te), en 2011 los tres principales oferentes de proyectos de css de la región fueron Brasil (210), Argentina (120) y México
(77) (¸²GI¹, 2012: 27).
9
Véase: Cairo Carou (2007).
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2007
2008
2009
2010
2011
AOD recibida millones de dólares
EEUU
Año
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Otra característica particular que engendra la cooperación mexicana es su evidente
propensión hacia la práctica de la cooperación triangular, marco de actuación en donde en
el año 2012 se realizaron 24 proyectos bajo esta dinámica; un incremento del 100% respecto
al año anterior. La entidades socias, tal y como se señala en el siguiente cuadro, fueron Japón,
Alemania, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (±±²³), España,
Corea, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (´µ¶·), la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (F³¸), Indonesia, la Organización
Mundial del Turismo (¸¹º), la Organización de los Estados Americanos (¸»³) y Chile.
Los beneficiarios fueron Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Haití, Guatemala,
Santa Lucía, El Salvador, Honduras, y en el rubro de proyectos regionales, Mesoamérica y
Centroamérica.
Gráfco 2
Oferta mexicana de Cooperación Sur-Sur bilateral por subregión
en América Latina y El Caribe, 2012
Fuente:
(¼R»-³¹»X²±·-·½²º², 2012: 6).
38%
31.30%
30.70%
Centroamérica
Sudamérica
El Caribe
0%
5%
10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
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Gráfco 3
Proyectos de Cooperación Sur-Sur bilateral por sector
en América Latina y El Caribe, 2012
Fuente
: (±R²-³M²x´ID-Dg´T´, 2012: 6).
Gráfco 4
Proyectos de Cooperación µrianGular de ¶éXico con seGundos socios, 2012
Fuente
: (±R²-³M²x´ID-Dg´T´
,
2012: 8).
Energía, 4%
Salud, 7%
Medio Ambiente, 16%
Educacion, ciencia y
tecnolgia, 17%
Desarrollo
agropecuario,
21%
Gobierno y
Sociedad Civil,
25%
Desarrollo econónico y
sector productivo, 3%
Vivienda y Urbanismo,
3%
Turismo, 4%
Japón
25%
Alemania
21%
IICA
17%
España
9%
Corea
4%
PNUD
4%
FAO
4%
Indonesia
4%
OMT
4%
OEA
4%
Chile
4%
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Por último, la ayuda humanitaria de México en 2012 se caracterizó por su dinamismo, aun-
que con una importante reducción respecto al 2011. En el segundo año de la década, estos
apoyos se destinaron a Honduras, Haití, Cuba y Guatemala, por un monto estimado de 308,
542 millones de dólares; cifra que contrasta con los 1,410,000 dólares (excluyendo la ayuda a
Haití) utilizados el año anterior para atender a otro tipo de urgencias (SR±-A²±X³ID, 2012:
27). La ayuda humanitaria hacia Haití destacó en el marco del proceso de reconstrucción
del país tras el terremoto sufrido en 2010, cuyas acciones en 2011 fueron financiadas con un
monto de 1,899,713 dólares, reduciéndose el monto a tan sólo 50,000 dólares en 2012, una
vez que en junio de 2013, sin explicación previa, la ´lianza por Haití fue desmantelada.
10
Considerando los datos correspondientes al año 2012 previamente referidos, es plausible
constar que en México la ³ID cuenta con un acervo importante de actividades, lo cual se
explica en buena medida gracias a un aparato burocrático en el seno de la SR±,
11
que le ha
permitido que año tras año este país instrumente alrededor de 550 proyectos de cooperación
técnica y científica (la gran mayoría en su perfil de receptor). Como se ha visto, estas acciones
han pretendido atender aspectos clave del desarrollo nacional, haciendo lo propio en aquellos
países en donde su actuar ha sido dirigido a países socios.
Más allá de la mera cuantificación de proyectos, es conducente señalar que desde la pers-
pectiva de la conformación de una política pública de Estado en este segmento de la política
exterior mexicana, una característica de la cooperación internacional mexicana ha sido la
deficitaria conformación de normas e instancias específicas que contribuyan al fortaleci-
miento de este tipo de actividades y procesos, de forma más predeterminada y programada.
La descoordinación y solapamiento entre algunos entes gubernamentales que instrumentan
la ³ID ante la ausencia de una institución central que conglomere y direccione a las mismas
-
con base en una directriz programática diseñada exprofeso para ello
-
ha ralentizado el
propósito descrito. La necesidad de establecer una bolsa de recursos adecuada para financiar
la colaboración externa, junto con la latente necesidad de que los procesos y efectos de la
cooperación nacional sean regulados mediante ejercicios autocríticos, respondiendo a
patrones de rendición de cuentas, ha acompañado a la cooperación mexicana en el transcurso
de los años.
10
La ´lianza se constituyó formalmente en noviembre de 2010, con un monto base de 5.5 millones de dólares, aportados
por el sector privado, mediante el correspondiente Convenio de Colaboración entre la SR± con Fomento µocial Banamex,
Fundación Cuervo, Fundación ¶¶VA Bancomer, Fundación Chrysler, Fundación Televisa y Fundación ´zteca.
11
´unque el mismo en realidad no es estable, dado que al menos 55 plazas en la A²±XID corresponden a personas
que trabajan contratadas (por honorarios) mediante contratos anuales, al amparo de proyectos específicos de coo-
peración internacional; es decir, sin que éstos sean funcionarios formales de la Cancillería, mismos que dependen
de la permanencia y términos de referencia de los proyectos en cuestión, lo cual a todas luces debilita la estabilidad
e institucionalidad de la ´gencia. en la Cancillería. Tan sólo en la ·irección General de Cooperación Técnica y
Científica, el número de trabajadores “por proyecto” es de 36, en contraste con los 18 funcionarios de la SR± adscritos
a esa unidad administrativa.
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En síntesis, si bien es cierto que la CId ha siDo instrumentaDa en México Durante las
últimas DécaDas meDiante un aparato burocrático institucional capaz De gestionar una cuantía
importante De activiDaDes, hasta abril Del 2011 se careció De una estructura aDministrativa
e institucional capaz De conferir capaciDaD para Desplegar su actuar con mayores cánones
De institucionaliDaD y gobernabiliDaD De sus procesos y resultaDos.
Es precisamente ante esa situación que en 2007 se activó un inéDito proceso cuyas
principales características, logros y retos se analizan a continuación.
La nueva institucionalidad de la Cooperación Internacional
para el Desarrollo de México. Hechos, pendientes y percepciones
Los esfuerzos por reforzar institucionalmente a la CId mexicana se remontan a inicios De la
DécaDa De los cincuenta Del siglo pasaDo, cuya evolución registra un complejo proceso De
impulso y posterior retroceso que ±CId ha procuraDo atenDer.
En 1951 la Secretaría De Relaciones Exteriores creó la ²irección General De Organismos
³nternacionales. MeDiante esta oficina el país gestionaba la recepción De asistencia técnica
proveniente De instancias multilaterales, mientras que la entonces ²irección General De
Asuntos Bilaterales hacía lo propio con el ofrecimiento De colaboración por parte De países
Donantes. En 1971, en el marco De una política exterior más activa, la ´µ¶ creó la ²irección
General De ·ooperación Técnica y ·ientífica ³nternacional (d¸C¹CI). Su responsabiliDaD
fue promover la colaboración mexicana en la Dimensión receptora y oferente en los temas
referiDos. En el plano Donante, cuya proactiviDaD fue acrecentánDose con el paso De los
años, el actuar De la d¸C¹CI se orientó De forma privilegiaDa a ·entroamérica, El ·aribe
y SuDamérica, en respuesta a los lineamientos trazaDos por la política exterior. En 1985, al
calor Del incremento De la colaboración mexicana hacia ·entroamérica, se creó la ²irección
en Jefe De ·ooperación ³nternacional, en el seno De la ´µ¶.
En el año 1988, con la CId elevaDa a rango constitucional, la cooperación De México se
reformuló y reformó su proceso De institucionalización. En 1990 se conformó por Decreto
presiDencial la ·omisión Mexicana De ·ooperación con ·entroamérica a la vez que a la
d¸C¹CI, se le eliminó el aDjetivo De “³nternacional”, DenominánDose d¸C¹C. Un año Después
se celebró la primera ·umbre Del Mecanismo De ²iálogo y ·oncertación De Tuxtla. Para
1994 la citaDa ·omisión extenDió su margen De acción a El ·aribe. ²e igual forma en ese
año se conformó la Subsecretaría De ·ooperación ³nternacional.
En el año 2000 Rosario Green, Secretaria De Relaciones Exteriores, consiguió la anuencia
presiDencial para crear el ³nstituto Mexicano De ·ooperación ³nternacional (Iº¶XCI), con
miras a que tras un proceso De maDuración sentara las bases De una agencia De esta naturaleza.
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El imexci, CoMo órgano d±sConC±ntrado d± la SRe, agruparía las ár±as r±sponsabl±s d±
las dIv±rsas v±rtI±nt±s d± la ColaboraCIón d±l país d± r±f±r±nCIa (²orIa, 1999: 193), a ±f±Cto
d± ConforMar una “nu±va polítICa M±XICana d± Coop±raCIón Int±rnaCIonal” (Lozoya, 1999).
²In ±Mbargo, pr±CIsaM±nt± d±bIdo a la d±bIlIdad l±gal ± InstItuCIonal d± dICho ³nstItuto,
tras la ll±gada d± VIC±nt± FoX al Pod±r Ej±CutIvo ±n ±l año 2000, a través d± su s±Cr±tarIo d±
´±laCIon±s EXt±rIor±s, Jorg± G. µastañ±da, s± d±sMant±ló al imexci ConforMando ±n su lugar la
²ubs±Cr±taría d± ´±laCIon±s EConóMICas y µoop±raCIón ³nt±rnaCIonal (SUReci).
12
Estos CaMbIos
dan Cu±nta d±l énfasIs ±ConóMICo-CoM±rCIal qu± los dos gobI±rnos f±d±ral±s pr±sIdIdos por ±l
PartIdo ACCIón NaCIonal l± otorgaron al t±Ma. Ej±Mplo d± ±llo ±s qu± la ±ntonC±s ¶nIdad d±
´±laCIon±s EConóMICas y µoop±raCIón ³nt±rnaCIonal (UReci), ConforMada por CInCo DIr±CCIon±s
G±n±ral±s, tr±s d± éstas d± ±XplíCIto p±rfil ±ConóMICo-CoM±rCIal,
13
daba CI±rta IMpr±sIón d± “aIslar”
±l trabajo d± la ·¸cTc (±l punto foCal d± la ci· M±XICana), dIsMInuy±ndo ±n Cons±Cu±nCIa ±l
p±so y r±spaldo polítICo, finanCI±ro ± InstItuCIonal d± las labor±s d± la Coop±raCIón M±XICana,
C±dI±ndo paso pr±f±r±nCIal a las r±laCIon±s ±ConóMICas d±l país. A p±sar d± ±llo, la ·¸cTc
ContInuó haCI±ndo su labor g±stIonando una CuantIosa Cart±ra d± proy±Ctos anual±s.
En 2004 la SUReci CaMbIó su noMbr± por ±l d± “¶nIdad” (UReci), Cuya ConforMaCIón
s± Mantuvo durant± ±l gobI±rno d± F±lIp± µald±rón hasta justaM±nt± s±ptI±Mbr± d± 2011,
Cuando por Mandato d± la ¹ci· s± fundó la ºmexci·.
La pu±sta ±n MarCha d± la CItada L±y s± justIfiCa por la lat±nt± n±C±sIdad d± blIndar M±-
dIant± un r±Curso jurídICo a la ci· M±XICana r±sp±Cto a los Constant±s CaMbIos InstItuCIonal±s
qu±, CoMo había oCurrIdo ±n ±l pasado r±CI±nt±, habían af±Ctado d± forMa n±gatIva las Ins-
tanCIas ofiCIal±s qu± la d±fin±n y proMu±v±n. Esto taMbIén y, ConforM± a los pr±C±ptos d±l
lIb±ralIsMo InstItuCIonal, a fin d± dotar a la ci· M±XICana d± Mayor CapaCIdad para InCr±-
M±ntar pr±dICtIbIlIdad ±n Cuanto a sus ±f±Ctos posItIvos, satIsfaC±r ±Xp±CtatIvas y r±duCIr
dIsCr±CIonalIdad ±n su ±j±rCICIo para qu± tras su fortal±CIMI±nto, CuMplI±ra Con Mayor d±-
t±rMInaCIón su p±rfil d± InstruM±nto subsIdIarIo d± polítICa ±Xt±rIor.
Fu± ±n una Curul d±l ²±nado d± la ´±públICa (y no M±dIant± una InICIatIva prov±nI±nt± d±l
Pod±r Ej±CutIvo, ±l prInCIpal r±sponsabl± d± la ConduCCIón d± la polítICa ±Xt±rIor) dond± ±n
2007 s± g±stó un sIngular proC±so a favor d± la aprobaCIón d± una InédIta InICIatIva jurídICa
para dotarl± a la ci· M±XICana d± un p±rfil Más fortal±CIdo.
La propu±sta, ±laborada pr±CIsaM±nt± por la ±ntonC±s s±nadora ´osarIo Gr±±n (±X
CanCIll±r y Cr±adora d±l imexci), ±staba d±dICada a fortal±C±r la Coop±raCIón M±XICana, a
±f±Cto d± ±dIfiCar ±n su s±no una ±struCtura Int±gral y p±rMan±nt± qu± la dotas± d± Mayor
12
En ±ntr±vIsta d±l autor Con ±l r±f±rIdo ±XfunCIonarIo sobr± las razon±s d± tal aCCIón, µastañ±da r±spondIó qu± la
d±CIsIón s± sust±ntaba ±n qu± “un ³nstItuto d± Coop±raCIón Int±rnaCIonal sIn pr±supu±sto para op±rar no ±ra vIabl±”,
MI±ntras qu± fr±nt± al Cu±stIonaMI±nto r±sp±Cto a la n±C±sIdad d± honrar ±l prInCIpIo ConstItuCIonal r±sp±Cto al
±j±rCICIo d± la ci·, ±l ±ntr±vIstado no r±spondIó (Ent±vIsta a Jorg± G. µastañ±da, 25 Marzo, 2005).
13
µonforMada ±n una proporCIón Cada v±z Mayor por altos funCIonarIos prov±nI±nt±s d± la ²±Cr±taría d± EConoMía.
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peso específico frente a la política exterior mediante la creación de novedosas instituciones
y mecanismos operativos.
Fue así como la propuesta de Ley de CID, tras un “proceso legislativo inusitadamente
arduo, tortuoso y largo” (Garzón, 2011: 47), fue avalada por el Ejecutivo Federal (no sin
antes sufrir un veto por parte de la Presidencia de la República),
14
entrando en vigor el 11
de abril del 2011.
¿Por qué fue avalada la propuesta de ±CID por el Poder Legislativo y cuáles fueron los
mecanismos que lo permitieron? Su entrada en vigor responde a un conjunto de circunstancias
del orden jurídico, institucional, político y republicano que al converger permitieron
conseguir la meta propuesta. En primer lugar, la misma fue percibida por la mayoría de los
legisladores de ambas cámaras como sensata y adecuada, lo cual se constata por el elevado
número de votos a favor en las diversas deliberaciones (cuadro 2). Las declaraciones a favor
de la citada propuesta por parte de las diversas bancadas de todos los partidos políticos son
otra muestra de ello.
15
Cuadro 2
Proceso de presentación, negociación y entrada en vigor
de la Ley de ²ooperación ³nternacional para el ´esarrollo de México
Fecha
Proceso legislativo
8 de marzo 2007
³niciativa presentada por la Senadora Rosario Green, del Partido
Revolucionario ³nstitucional, (PR³), en el Senado de la República,
turnada a las ²omisiones Unidas de Relaciones Exteriores y de
Estudios Legislativos, segunda.
Marzo-noviembre 2007
Se realizan las consultas a instituciones, expertos y legisladores para
elaborar el dictamen correspondiente.
14
²alderón decidió vetar esta Ley bajo el argumento de que el Poder Legislativo había excedido sus facultades en
materia de política exterior, en particular al pretender que el Ejecutivo se sujetara a las disposiciones de la primera ver-
sión de dicha Ley en lo referente a: nombramiento de funcionarios federales, diseño del Plan Nacional de ´esarrollo
en materia de CID, canalización del presupuesto para la Aµ¶XID y participación de representantes con voz y voto de
la sociedad civil, academia y gobiernos estatales y municipales que en su ²onsejo ²onsultivo. Tras suprimirse estas
propuestas iniciales, la Ley fue finalmente avalada por el Ejecutivo.
15
En el sentido de que la Ley atiende a una prioridad estratégica de la política exterior (Partido del Trabajo); que
la misma “establecerá los instrumentos jurídicos para que el país pueda llevar a cabo actividades de cooperación
internacional” (Partido de la Revolución ´emocrática); y que la nueva legislación permitirá “establecer un régimen
jurídico en cooperación internacional entre el Gobierno de México y los de otros países” (Partido ·cción Nacional)
(²ámara de ´iputados, 13 de abril, 2010).
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Fecha
Proceso legislativo
13-14 noviembre 2007
La Comisión de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Relaciones
Exteriores realizan el Seminario de Alto Nivel sobre Cooperación
Internacional para el Desarrollo, como parte de los trabajos de
análisis y deliberación.
13 de diciembre 2007
Dictamen de primera lectura, con dispensa de trámites, presentado
en el pleno de la Cámara de Senadores y aprobado por unanimidad,
con 107 votos.
18 de diciembre 2007
El Senado remite a la Cámara de Diputados la minuta por la que se
expide la Ley de Cooperación Internacional, para efectos del inciso
a) del artículo 72 Constitucional.
1º de febrero 2008
Minuta recibida en la Cámara de Diputados y turnada a la
Comisión de Relaciones Exteriores para su análisis y elaboración del
dictamen correspondiente, así como a la Comisión de Presupuesto y
Cuenta Pública para su opinión.
13 de abril 2010
Dictamen a discusión ante el pleno de la Cámara de Diputados,
aprobado por 369 votos en pro y 4 abstenciones. Devuelto a la
Cámara de Senadores para los efectos Constitucionales, establecidos
en el inciso e) del art. 72.
29 de abril 2010
La Cámara de Senadores aprueba la Minuta en los términos
enviados por la Cámara de Diputados, con 69 votos a favor, 18 en
contra y 2 abstenciones. Pasa al Ejecutivo Federal para los efectos su
promulgación.
7 de mayo 2010
El proyecto de decreto de mérito fue remitido al Ejecutivo Federal, a
través de la Secretaría de Gobernación.
2 de septiembre
Se presenta ante el Pleno del Senado de la República el oficio
dirigido por la Secretaría de Gobernación, signado el 1º de
septiembre, y que contiene observaciones que el presidente de la
República hace al Decreto por el que se expide la Ley General de
Cooperación Internacional para el Desarrollo. Reinicia con ello el
proceso legislativo para atender exclusivamente a las observaciones
del Ejecutivo federal.
26 de octubre 2010
Dictamen de primera lectura con dispensa de segunda, presentado
ante el pleno del Senado de la República, aprobado por 99 votos a
favor y 3 abstenciones, asumiendo en su totalidad las observaciones
hechas por el Ejecutivo Federal.
28 de octubre 2010
Minuta recibida en la Cámara de Diputados, turnado a la Comisión
de Relaciones Exteriores.
(continuación)
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Fecha
Proceso legislativo
15 de diciembre 2010
Dictamen a discusión, presentado por la Comisión de Relaciones
Exteriores al pleno de la Cámara de Diputados. Aprobado por 253
votos a favor y 37 en contra. La Mesa Directiva, con este acto turna,
por segunda ocasión, la legislación aprobada definitivamente al
Ejecutivo para su publicación y puesta en vigor.
4 de abril 2011
Cuatro meses después, el presidente de la República firma el decreto
promulgatorio para que proceder a publicarlo en el Diario Oficial
de la Federación.
6 de abril 2011
Finalmente, se publica la Ley de Cooperación Internacional para el
Desarrollo, permitiendo con ello su vigencia 10 días después de esta
fecha.
Fuente
: Garzón (2011).
De igual forma, además del referido liderazgo en la Cámara de Senadores por parte de
Rosario Green, el proyecto de Ley fue apoyado por el presidente de la Comisión de Re-
laciones Exteriores de la Cámara de Diputados, Porfirio Muñoz Ledo; un especialista en
diversos temas internacionales y conocedor de los procesos institucionales en el Congreso
de la Unión y de su relación con el Ejecutivo. Otro posible aspecto relevante fue el refe-
rido veto por parte de Presidencia. Es muy probable que haya cohesionado al Congreso
de la Unión, en el sentido de reaccionar pragmáticamente ante tal ejercicio legal, en tanto
que para conseguir su propósito (la entrada en vigor de la propuesta de Ley), más allá de
la molestia generada,
16
los congresistas aceptaron la inclusión de todas las modificaciones
exigidas por Presidencia.
En definitiva, y en línea con el fundamento teórico de este artículo, la aplicación de
procedimientos legislativos, la interacción republicana de poderes junto con elementos del
orden político, dieron la pauta para que mediante diversas normas y procesos se estableciera
un renovado andamiaje jurídico-institucional en el tema referido.
Por primera vez en la historia de la política exterior de México, se contaba con un mandato
legal mediante el cual se obliga al gobierno mexicano a conformar las siguientes instancias
y mecanismos operativos-financieros de la ±²³ en este país:
16
Por ejemplo, como reacción al veto, Muñoz Ledo mencionó que “el veto era gravísimo… (dado que)… la política
exterior no sólo depende del Ejecutivo, sino del Legislativo” (
La Jornada
, 4 de septiembre 2010), Aprovechando el
asunto para informar que emitiría un proyecto para reformar el artículo 89 de la Constitución en materia de política
exterior, dado que “somos numerosos los actores que participamos en un universo globalizado dentro de las relaciones
exteriores” (
Proceso
, 25 de abril, 2010).
(continuación)
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Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (±mEX²³´);
Consejo Consultivo de la Cooperación Internacional para el Desarrollo;
Prograµa Mexicano de Cooperación Internacional para el Desarrollo (¶RO²³´)
·egistro Nacional y Sisteµa Mexicano de Inforµación para la Cooperación Inter-
nacional para el Desarrollo (¸³mEX²³´); y
Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo (¹Oº²³´).
Con base en lo dispuesto en la Ley, la ±mEX²³´, órgano desconcentrado de la ¸RE, fue fun-
dada el 29 de septieµbre de 2011. Curiosaµente, y de forµa contraria respecto a lo que
ocurre con otras agencias de esta naturaleza (o coµo registra la experiencia con el ³mEX²³),
su creación no fue difundida por Cancillería.
17
»ste curioso hecho, al no otorgarle visibilidad
a la Agencia, denotaba el reducido respaldo político por parte de la ¸RE respecto a la entrada
en operaciones de una institución que no fue establecida por iniciativa del Poder »jecutivo,
sino que eµanó coµo efecto de una batalla legislativa proµovida (y ganada) por un Partido
de oposición, la cual logró incidir en uno de los teµas de µayor potestad por parte de Pre-
sidencia de la ·epública: la política exterior.
Para facilitar la creación de esta estructura, la ¸RE decidió aprovechar (y en realidad
abusar) de las instancias previas que conforµaban la arquitectura burocrática dedicada a
la ²³´ en el seno de la Cancillería antes de la proµulgación de la Ley. Tras ser rechazada la
posibilidad de que la ´G²¼² junto con la Dirección de Cooperación »ducativa conforµaran
a la ±mEX²³´ (lo cual era lo µás adecuado), finalµente se decidió que la URE²³ (con sus
cuatro Direcciones ½enerales) constituyeran la citada Agencia (véase siguiente cuadro). »s
decir, en una priµera etapa la URE²³ siµpleµente caµbió sus siglas por las de la ±mEX²³´,
resolviendo tras ello de forµa pragµática la obligatoriedad dictada en la Ley de conforµar
una Agencia dedicada a la cooperación internacional de México. »n este sentido, el 24 de
febrero de 2012 la Subsecretaría para Aµérica Latina y el Caribe cedió a la ±mEX²³´ la
Dirección ½eneral del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoaµérica, un ejercicio
afín a la necesidad de concederle a la Agencia la potestad de coordinación de las oficinas
de la ¸RE dedicadas al iµpulso de la colaboración µexicana.
Más allá de la referida configuración de la ±mEX²³´ (la cual por sí µisµa es positiva),
el contar con una Agencia en donde dos de sus principales áreas
-
la Dirección ½eneral
de Cooperación y Proµoción »conóµica Internacional (´G²¶E³) y la Dirección ½eneral de
Cooperación y ·elaciones »conóµicas Bilaterales (´G²RE¾)
-
se dedican abiertaµente a la
proµoción exterior del coµercio de México
18
reduce la posibilidad de que en la ±mEX²³´
confluyan políticas, estrategias y acciones dedicadas exclusivaµente a la ²³´. »sta laµen-
17
Salvo una µera µención en el entonces Boletín »lectrónico de la ´G²¼².
18
¿na actividad en todo sentido loable, pero fuera del áµbito forµal de la ²³´.
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table situación ha contribuido a que de forma recurrente la AMExCID
-
una mega ±gencia
de CID y mucho más que ello, equiparable a la Subsecretaría con mayor número de ²irec-
ciones Generales en la ³ancillería (cinco)
-
sea identificada y por ende confundida como
el área económica de la ´RE.
19
µn todo caso, se percibe una postura gubernamental de oposición y posteriormente de
apoyo renuente a la entrada en vigor y plena vigencia de la Ley, delegando tal responsabilidad
al nuevo gobierno, tal y como fue eXpresado mediante entrevista concedida al autor de este
artículo a una alta autoridad de la ´RE relacionada con la puesta en marcha del referido
ordenamiento jurídico.
±nte la pregunta de por qué la AMExCID se creó a imagen y semejanza de la URECI, el
entrevistado respondió:
Lo que pasó, sinceramente, es que no hubo la decisión de asignar recursos para la ±gencia, para
crear una estructura de la ±gencia, que debería haber sido el caso, la verdad. µntonces, la disyun-
tiva o digamos la situación era (…): se aprueba la Ley, la tenemos que poner en marcha… Había
ya un enorme consenso de que la Ley debía de ser aprobada. µntonces ¿cómo la vamos a poner
en marcha? ³omo gobierno, oponerse a la aprobación de la Ley estaba muy difícil, políticamente
era muy difícil. ³on toda claridad, si se lo hubiéramos preguntado a la Secretaría de Hacienda,
nos hubiera dicho desde el principio hasta el final “están locos”. µntonces, la manera de destrabar
la objeción, de forma pragmática, fue: bueno, la echamos a andar con esta parte de la ³ancille-
ría que ya eXiste (es decir, la URECI). ³on el deseo y la esperanza de que en el camino se pueda
ir generando la posibilidad de crear las plazas para la ±gencia, de separar en efecto
-
por ejem-
plo
-
la parte de relaciones económicas bilaterales en las áreas regionales de la ³ancillería y dejar
realmente la parte de cooperación.
µs decir, la administración de ³alderón
-
ya sea por una actitud reactante respecto al man-
dato legislativo de crear a la ±gencia, por la coyuntura en términos del paulatino ocaso del
período presidencial, por la complejidad misma de su implementación, la citada restricción
presupuestal, o debido a una mezcla de estos y otros factores
-
, no generó una renovada
estructura a favor de una más acabada institucionalidad, reflejada en el organigrama de la
AMExCID, heredando tal ejercicio a la presidencia de µnrique Peña Nieto.
19
Por citar un ejemplo, llama la atención la nota de prensa que la ³ancillería emitió el 10 de febrero de 2012 sobre la
labor del EMB, ¶ogelio Granguillhome, entonces titular de la AMExCID, con respecto a su labor en torno al ±cuerdo de
³omplementación µconómica Número 55 con ·rasil. µn esa oportunidad, la ´RE y, por ende los medios de comuni-
cación reportaron la actividad del referido diplomático haciendo énfasis a su papel de “Jefe de ±suntos µconómicos
de la Secretaría de ¶elaciones µXteriores” (´RE, 10 de febrero, 2012) y no como ²irector µjecutivo de la ±gencia de
³ooperación ¸nternacional para el ²esarrollo de ¹éXico.
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Gráfco 5
Organigrama de la AMExcID
(1) Conformados para atender asuntos puntuales
(2) Propuesto por el titular de la SRE, designado por el presidente de la ±epúbli²a
(3) Constituido por SRE, AMExcID y Shc³
Fuente:
AMExID
´ás allá de tal ²ir²unstan²ia, la AMExcID
-
espe²ialmente mediante la DGcTc, la µire²-
²ión ¶eneral de Coopera²ión ·du²ativa y Cultural (DGcEc) y la µire²²ión ¶eneral del
Proye²to de ¸ntegra²ión y µesarrollo de ´esoaméri²a
-
Ha logrado ²oordinar ²ada vez en
mejor medida las políti²as y a²²iones en el ámbito de la ²oopera²ión eXterior de ´éXi²o,
²onsiguiendo ²onfigurar a la ¹gen²ia ²omo un ente que regula ²on ²re²iente ²apa²idad a
nivel federal a la cID del país.
La llegada a la Presiden²ia de ·nrique Peña Nieto en di²iembre de 2012 avizoró un
es²enario más alentador ²on respe²to a la políti²a eXterior y cID, en parti²ular por in²luir
a di²Ha a²tividad ²omo uno de los ²uatro pilares de su políti²a eXterior.
SRE
4 de octubre de 2011
24 de febrero de 2011
Director Ejecutivo
2
DGCTC
DGCEC
DGCPE
I
DGCREB
Proyecto
Mesoamérica
Órgano técnico/
financiero
AMEXCID
Órgano
consultivo
Órgano directivo/
administrativo
Consejo
Consultivo
SRE
17 Secretarias
3 Entidades
Comités técnicos
ad-hoc
1
Comité Técnico y de
Administración del
Fideicomiso
3
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En línea con lo anterior, y considerando que el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
señala que “la política exterior se basará en la CI±” (Presidencia de la República, 2013: 99),
el documento estipula el compromiso de que la AM²XCI± “cumpla cabalmente su papel de
coordinador y ejecutor de la cooperación internacional que provee el Estado ³exicano”
(
Ibíd.
, 2013: 150). Es a raíz de tal determinación política que desde mediados del 2013 se
tiene contemplado dotar a la AM²XCI± de una nueva estructura, la cual si bien no ha sido
formalmente constituida, se espera lo haga en el transcurso del 2014, cuyo organigrama, a
la fecha, es el siguiente.
Gráfco 6
Nuevo organigrama de la ´gencia ³exicana de µooperación ¶nternacional
Fuente:
AM²XI±, “Reestructura AM²XI±”. Documento ¶nterno, (2013).
El µonsejo µonsultivo de la AM²XCI± es el órgano encargado de contribuir a la formu-
lación del Programa de CI± y de la política pública en la materia, el cual se encuentra in-
tegrado por un representante de cada una de las secretarías de Estado, los µonsejos Na-
cionales de µiencia y Tecnología y para la µultura y las ´rtes, así como de la µomisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos ¶ndígenas. Nótese que conforme lo señala la
LCI±, por iniciativa del presidente del µonsejo (titular de la S·²)
podrán
asistir a las reu-
niones del µonsejo representantes de las entidades federativas, municipios y los sectores
privado, social y académico (estos últimos sólo con derecho a voz). µon esta restricción,
al excluir o controlar la participación de gobiernos estatales, sociedad civil y academia en
el µonsejo µonsultivo, se reducen las posibilidades de conformar una política integral de
Estado en el ámbito de la CI±. ´l momento, el µonsejo µonsultivo se ha reunido en tres
A
Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para
el Desarrollo (órgano descentrado de la SRE)
Planeación
Órgano consultivo:
Consejo Consultivo
(17 secretarias, CONACYT,
CONACULTA Y CDI)
+5 comités técnicos ad hoe
Cooperación
Internacional
para el
Desarrollo
Proyecto de
Cooperación
para
Mesoamérica
y El Caribe
Promoción
Cultural y
Turística
Cooperación
y
Promoción
Económica
Comité técnico de Administración del
Fideicomiso
(SRE, AMEXCID Y SHCP)
FONCID
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ocasiones, sin que en esas oportunidades se haya atendido la disposición contenida en la
Ley respecto a formular el PROCID.
En torno al PROCID (el documento programático del cual deben desprenderse los criterios
políticos y operativos, así como las regiones y sectores prioritarios de la cooperación mexicana),
y en sentido opuesto respecto a lo indicado por la Ley, este eje referencial no entró en vigor
durante el sexenio de ±alderón (cuando debió haberlo hecho el 16 de diciembre de 2011).
Ello evidencia, una vez más, la falta de voluntad política para que el contenido integral de
la Ley fuese honrado con hechos. Aunque el documento que se incorporó a la propuesta
de ²rograma fue concluido en diciembre del 2010, no fue dictaminado por la Secretaría de
Hacienda y ±rédito ²úblico
20
ni por ²residencia. Tras ello, se dejó al ±onsejo ±onsultivo
sin la posibilidad de atender una de sus principales responsabilidades: contribuir o avalar
al PROCID, el cual a su vez constituye la guía central que la ³M´XCID debería seguir. Lo pre-
ocupante es que trascurridos diecisiete meses de la administración a cargo del presidente
²eña Nieto, el PROCID
-
que debe conducir las acciones, políticas y criterios de la CID mexi-
cana
-
no ha sido difundido ni entrado en vigor.
En esta misma línea, si el PROCID no vio la luz durante el sexenio de ±alderón ni en la
actual administración, tampoco lo han hecho el µegistro Nacional del CID/¶IM´XCID ni el
FO·CID; todo ello incumpliendo a la ¸CID.
En cuanto al µegistro Nacional de CID/¶IM´XCID (la ¸CID dispone que debió operar
desde diciembre de 2012), es conducente indicar que si bien ¹éxico cuenta con un acervo
informático cada vez más actualizado y preciso en los temas que nos competen, (evidenciado
en los informes anuales de CID mexicana, redactados en solitario por la DGCºC, con retrasos
importantes), a pesar de los avances en la construcción del ¶IM´XCID,
21
éste no se encuentra
actualizado y su acceso continua siendo restringido a algunos funcionarios federales. En
esta misma línea, el »obierno ¼ederal 2006-2012 tampoco satisfizo su obligatoriedad de
informar los montos de recursos mediante los cuales se financian actividades de CID en su
calidad de oferente.
Lo alentador es que el 27 de febrero de 2014 la ³M´XCID, por vez primera, difundió los
montos gubernamentales para financiar ejercicios de CID a nivel federal. Las cifras reportadas
corresponden a los años 2011, con 268,672,379 dólares y 2012, cuyo monto sumó 277,073,094
dólares (³M´XCID, 2014).
22
20
½ado que todos los programas nacionales de la administración pública federal deben contar con la anuencia se
dicha secretaría.
21
Una base de datos con información sobre los proyectos gestionados por la ³M´XCID.
22
²ara el 2011, las partidas fueron: 82.4% ±ontribuciones a ¾rganismos ¿nternacionales; 7.6% ±ooperación Téc-
nica y ±ientífica; 7.2% ±ooperación Económica y ¼inanciera; 1.6% ±ooperación Educativa y ±ultural y 1.2% Ayuda
Humanitaria. En 2012, las proporciones fueron: 64.9% ±ontribuciones a ¾rganismos ¿nternacionales; 25.6% ±oope-
ración Económica y ¼inanciera; 7% ±ooperación Técnica y ±ientífica; 2.2% ±ooperación Educativa y ±ultural y 0.2%
Ayuda Humanitaria (
Ibid
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Del foncid (que pOr Ley ±ebIó COmeNzar OperaCIONes el 16 ±e ±ICIembre ±e 2011),
Cabe señalar que sI bIeN exIsteN avaNCes respeCtO a su estruCtura y OperaCIóN, éste NO eNtró
eN OperaCIONes ±ebI±O a que eN la Ley ±e EgresOs ±el 2012 este rubrO NO Fue CONsI±era±O
(reCuér±ese que la ²cid eNtró eN vIgOr eN abrIl ±el 2012, uNa vez que lOs ±Iputa±Os ya
habíaN ±efiNI±O lOs ámbItOs ±e fiNaNCIaCIóN públICa Fe±eral). POr CONsIguIeNte, se espera
que eN el traNsCursO ±el 2014 el foncid sea ±Ota±O ±e reCursOs y así ±IspONga ±e CapaCI±a±
±e fiNaNCIar a la COOperaCIóN mexICaNa, ±a±O que eN la Ley ±e EgresOs 2013 tampOCO se
hIzO lO prOpIO.
AhON±aN±O eN el aNálIsIs sObre el prOCesO ±e mejOra ±e la cid mexICaNa, y CON base eN lOs
reFerI±Os pOstula±Os INstItuCIONalIstas ±e las RelaCIONes ³NterNaCIONes teN±IeNtes a aNalIzar
a la COOperaCIóN ±es±e la perspeCtIva ±el estu±IO ±e la aplICaCIóN ±e NOrmas, INstItuCIONes,
así COmO ±el esta±O ±e perCepCIóN sObre la satIsFaCCIóN ±e las expeCtatIvas geNera±as eN
la aplICaCIóN ±e tales NOrmas e INstItuCIONes (KrasNer, 1983: 2), y ±a±O que práCtICameNte
NO exIsteN estu±IOs sObre perCepCIONes sObre la cid eN lOs países ±el Sur (Maw±sley, 2012:
104), eN el marCO ±e esta INvestIgaCIóN se aplICó uNa eNCuesta sObre perCepCIóN ±e satIsFaC-
CIóN ±e expeCtatIvas al amparO ±e la INstrumeNtaCIóN ±e la ²cid, eN el añO 2012 a lOs tres
prINCIpales aCtOres ±e la COOperaCIóN mexICaNa, lOs Cuales FuerON FuNCIONarIOs ´µ¶Xcid,
FuNCIONarIOs a±sCrItOs a OfiCINas ±e±ICa±as a RelaCIONes ³NterNaCIONales ±e seCretarías ±e
Esta±O, así COmO aCa±émICOs ±e±ICa±Os al aNálIsIs ±e ±ICha aCtIvI±a±.
23
LOs resulta±Os ObteNI±Os pOr parte ±e lOs tres grupOs eNCuesta±Os ±eNOtaN INsatIsFaCCIóN pOr
el esta±O aCtual ±e la puesta eN marCha ±e la ²cid, CuyO puNtaje más altO lO ObtuvO la ´µ¶Xcid
23
DuraNte septIembre ±e 2012 se aplICarON 60 eNCuestas a Ca±a uNO ±e lOs tres grupOs IN±ICa±Os (20 pOr grupO),
CuyO CONteNI±O se COmpONe ±e 10 preguNtas sObre asuNtOs geNerales y CONCretOs eN materIa ±e perCepCIONes ±e
satIsFaCCIóN eN tOrNO a la puesta eN marCha ±el NuevO aN±amIaje jurí±ICO INstItuCIONal emaNa±O ±e la Ley mexICaNa
±e cid. EN la ´µ¶Xcid la eNCuesta Fue aplICa±a a FuNCIONarIOs ±efiNI±Os pOr las autOrI±a±es ±e ±ICha AgeNCIa, las
Cuales amablemeNte FaCIlItarON su aplICaCIóN (DIreCtOres GeNerales, DIreCtOres ±e Área y JeFes ±e DepartameNtO).
Para el seguN±O CasO se aplICarON eNCuestas a FuNCIONarIOs ±e lOs mIsmOs NIveles jerárquICOs, a±sCrItOs a DIreC-
CIONes GeNerales ±e AsuNtOs ³NterNaCIONales y OfiCINas afiNes ±e las SeCretarías ±e E±uCaCIóN PúblICa, Salu±,
Me±IO AmbIeNte y ReCursOs ·aturales, DesarrOllO SOCIal, ENergía, TurIsmO y ¸OmuNICaCIONes y TraNspOrtes. De
Igual FOrma, eN el ámbItO aCa±émICO, la eNCuesta se aplICó a prOFesOres e INvestIga±Ores ±e±ICa±Os a la cid quIeNes
labOraN eN el ¸eNtrO ±e ³NvestIgaCIóN y DOCeNCIa ECONómICas, ³NstItutO MOra, UNIversI±a± ·aCIONal AutóNOma
±e MéxICO, TeCNOlógICO ±e MONterrey, UNIversI±a± AutóNOma ±e Puebla, UNIversI±a± POpular AutóNOma ±e
Puebla, UNIversI±a± ±e ¸OlIma y UNIversI±a± ±e Gua±alajara. EN este estu±IO, se CON±eNsaN las respuestas ±e lOs
resulta±Os sObre la prImer preguNta ±el CuestIONarIO (“¿EN qué me±I±a ha sI±O satIsFeCha su expeCtatIva respeCtO
a la aplICaCIóN ±e la ²cid, eN el seNtI±O ±e pONer eN marCha las ±Iversas INstaNCIas y meCaNIsmOs OperatIvOs ema-
Na±Os ±e ±IChO Or±eNamIeNtO jurí±ICO?”, I±eNtIfiCa±a eN este gráfiCO COmO “²cid”, ±ON±e 10 sIgNIfiCa satIsFaCCIóN
tOtal, 1 Nula satIsFaCCIóN y 0 NO sé, así COmO las preguNtas: “¿EN qué me±I±a se ha satIsFeChO su expeCtatIva respeCtO
a la exIsteNCIa, OperatIvI±a± y efiCaCIa ±e las sIguIeNtes INstaNCIas emaNa±as ±e la ²cid¹” sIeN±O éstas la AgeNCIa
mIsma, su ¸ONsejO ¸ONsultIvO, PrOgrama, SIstema ±e ³NFOrmaCIóN y ºON±O). LOs OtrOs resulta±Os que emaNaN ±e
esta eNCuesta seráN utIlIza±Os para uN estu±IO más aCaba±O sObre el tema a ser publICa±O eN el traNsCursO ±el añO
2014; ejerCICIO que preteN±e replICarse ±e FOrma perIó±ICa para estu±IOs subsIguIeNtes eN lOs añOs 2015 y 2018, a
eFeCtOs ±e su COmparaCIóN.
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(6.29). La aplicación en conjunto de la Ley (6.05), el Consejo Consultivo de la AmEx±ID (5.57),
el PrO±ID (5.10),
24
y poR últiMo el fON±ID (4.36), aRRojando un total geneRal de 5.42 puntos
sobRe 10 (cuadRo 3).
Cuadro 3
²untaje de peRcepción de satisFacción de eXpectativas a paRtiR de la instRuMentación de la
Ley de CoopeRación ³nteRnacional paRa el ´esaRRollo de µéXico, 2012
Elemento evaluado
Promedio
¶±ID
6.05
AmEx±ID
6.29
C. Consultivo AmEx±ID
5.57
PrO±ID
5.12
SImEx±ID
5.10
fON±ID
4.36
Promedio total
5.42
Fuente
: elaboRación pRopia.
CoMo es lógico, las calificaciones vaRiaRon según el gRupo encuestado y RubRo, tal y coMo
se MuestRa en la cuadRo 4, en donde la instancia MejoR evaluada poR todos los gRupos Fue
la AmExID, MientRas que la peoR Fue el fON±ID.
24
·esultado cuRioso, dado que coMo se ha eXplicado, el PrO±ID no eXistía al MoMento de RealizaR la encuesta.
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Cuadro 4
Promedio por grupo y rubro respecto de la percepción de satisfacción de expectativas al
amparo de la instrumentación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo
de México, 2012
Rubro analizado
Funcionarios
AmexID
Funcionarios ±±II SEcrEtarías
dE ²stado
³cadéMicos
L´ID
7.17
5.55
5.55
AmexID
7.83
5.45
5.75
C. Consultivo
7.33
4.75
4.80
p±O´ID
5.78
4.55
5.10
µImex´ID
5.56
4.35
5.45
fON´ID
4.39
3.85
4.85
ProMEdio ¶or gru¶o
6.34
4.75
5.25
FuEntE:
elaboración propia.
Asimismo, el grupo que mayor calificación le otorgó en su conjunto a la aplicación de la
Ley resultó ser (como era de esperar) los funcionarios de la ±²EX³´ (el grupo de encues-
tados más involucrados con el tema), quienes emitieron un puntaje general promedio de
6.34 puntos. µn segundo lugar –y de forma sorprendente (en especial porque suelen ser un
grupo tradicionalmente más crítico respecto a la aplicación de políticas públicas)– se ubi-
can los académicos, quienes generaron un puntaje de 5.25, mientras que aquellas personas
que laboran en áreas especializadas en relaciones internacionales y cooperación de las se-
cretarías de µstado, calificaron los rubros evaluados con 4.75, ubicándose en el tercer lugar.
µsto manifiesta su desencanto, desconocimiento y/o falta de involucramiento en la puesta
en marcha del referido andamiaje jurídico legal de la cooperación mexicana.
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Gráfco 7
Percepción de satisfacción de expectativas por grupo al amparo de la instrumentación de
la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de México, 2012
Fuente:
elaboración propia. Promedio general: 5.42
El siguiente gráfico muestra de manera más clara y comparativa los resultados generales de
la encuesta considerando los grupos objeto y los rubros evaluados, en donde los funciona-
rios de la A±²X³´ otorgan mayor puntaje a la totalidad de las instituciones y mecanismos
emanados de la Ley, mientras que los funcionarios de secretarías de Estado aportaron el
menor puntaje, en donde la A±²X³´ obtuvo la más alta calificación y el FONµ³´ la más baja.
Gráfco 8
Expectativas generales por grupo respecto a la instrumentación integral de la ¶µ³´, 2012
Fuente:
elaboración propia.
5.25
4.75
6.34
0.00
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
6.00
7.00
8.00
9.00
10.00
Académicos
Funcionarios
Funcionarios AMEXCID
Promedio por grupo
6.34
.00
2.00
4.00
6.00
8.00
Funcionarios RRII
Srias. Edo.:
4.75
Académicos:
5.25
Funcionarios
AMEXCID:
6.34
Promedio Total:
5.42
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Estos datos, si bien no son absolutos, presuponen que la aplicación de la LCID, si bien re-
portó logros a 20 meses de su entrada en vigor (con las enormes complejidades que conlleva
aplicar integralmente su contenido en tiempo
record
), registra también enormes retos, cuya
atención dependerá en buena medida de la voluntad política por parte de la actual Presi-
dencia de la República para cumplir con la ±ey de forma integral.
Consideraciones finales
En años recientes la CID ha sido revalorada por varios países que, al amparo de su política
exterior, pretenden mantener o aumentar su peso específico en el concierto internacional.
Para ello, varios de estos Estados (recurrentemente identificados bajo el precepto de emer-
gentes) han activado innovadores procesos que pretenden mejorar la sinergia entre polí-
tica exterior y la CID, con miras a hacer de esta última una política pública de Estado más
fortalecida, capaz de impactar con mayor eficacia y –lo más importante– generar efectos
de impacto positivo en los beneficiarios; sucesos proclives a ser analizados teóricamente
mediante el liberalismo institucional, tal y como se ha hecho en este artículo.
Estos procesos se han realizado de manera frecuente por medio de la aplicación de novedosas
normas y la puesta en marcha de instituciones capaces de formular, instrumentar, gobernar
y conducir a la CID por caminos de mayor impacto y certeza respecto al cumplimiento de
sus propósitos.
En este sentido, México, un país cuya participación en el sistema de CID data de siete déca-
das, ha registrado interesantes avances hacia el reforzamiento de la institucionalización
de su actuar en esta materia, cuya principal referente ha sido la entrada en vigor en abril de
2011 de la LCID.
Sin embargo, debido a que en países con débiles márgenes de gobernabilidad la aplicación
de la ±ey puede depender en buena medida de la discrecionalidad con que las autoridades
competentes manejan los asuntos públicos (inclusive, la aplicación misma de la ±ey), en
el caso mexicano la puesta en marcha de la LCID registró un importante déficit al final del
sexenio del presidente ²alderón. Ello ha generado que si bien, por un lado se haya creado
la A³´XID y puesto en marcha su ²onsejo ²onsultivo, por otro, el Programa, Registro y
Sistema de µnformación y Fondo de CID no fuesen establecidos en tiempo y forma, aunque
la propia ±ey obligara al Gobierno Federal en turno a ponerlos en marcha meses antes del fin
del período presidencial. Esto se explica por el reducido interés por parte de Presidencia de la
República respecto a la CID (puesto que conforme a lo analizado, la cooperación internacional
para la seguridad sí fue prioritaria), y por la complejidad que emana la instrumentación de
los diversos preceptos de la ±ey, ardua tarea si se considera también los limitados plazos
dispuestos por los legisladores para ello.
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El resultado de la intersección de los factores señalados (el estado actual de la instru-
mentación de la LCID mexicana) puede ser interpretada al menos de tres maneras: una
perspectiva optimista indica que la administración de ±alderón ha heredado al presidente
Peña Nieto los cimientos de una nueva y mejor institucionalidad de CID, con una Agen-
cia y ±onsejo ±onsultivo en funciones, así como importantes aunque insuficientes avances
respecto al Programa, Registro, Sistema de ²nformación y Fondo de CID, sobre los cuales
se podrá continuar avanzando a favor de la plena atención de la ³ey. ´esde esta postura, se
dieron pasos adelante a favor de la conformación de una política de Estado en el sector de
la CID y tras ello honrar el principio constitucional mexicano en el sentido de que la coope-
ración a favor del desarrollo es un principio –y obligación– de Estado.
³a segunda perspectiva neutral sostiene que en realidad el impacto tras la puesta en
marcha de la citada ³ey no ha sido significativa dado que la Agencia heredó (al menos hasta
agosto de 2013) su personal, estructura y
modus operandi
respecto a la otrora Uµ¶CI (una
instancia no diseñada
ex profeso
como Agencia), sin que el resto del andamiaje institucional
(Programa, Sistema de ²nformación y Fondo) haya existido formalmente u operado. ´esde
esta visión, no se evidencian pasos significativos hacia adelante o haca atrás en el camino
de la generación de una política de Estado en la materia.
³a tercera y última perspectiva crítica indica que en lugar de avanzar proactivamente ha-
cia una mejor institucionalización de la CID, con miras a propiciar espacios a favor de una
política pública de Estado en este ámbito, el gobierno de Felipe ±alderón ha retrocedido en
especial porque, desde la perspectiva jurídica, dicho gobierno incumplió con la primera y
única ³ey en este tema, lo cual nunca había sucedido dado que antes del 2011 no existía una
normativa específica al respecto. Esta postura indica que, en lugar de avanzar hacia mejo-
res índices de institucionalidad, gobernabilidad y estructuración de una ambiciosa política
pública de Estado en el rubro de la CID, se han dado pasos hacia atrás.
´e las tres opciones, solamente la primera postura podría satisfacer las expectativas
generadas (en cuanto a que la ³ey generaría más y mejor institucionalización de la cooperación
y por ende, se registrarían pasos adelante en materia de estructuración de una política de
Estado en este segmento de la política exterior).
Para identificar con mayor precisión las posibilidades generadas a este respeto tras 18
meses de la entrada en vigor de la multicitada ³ey, la encuesta de percepciones aplicada a
los grupos poblacionales más relacionados con el tema (funcionaros ·M¶XID, funcionarios
adscritos a oficinas de asuntos internacionales de varias secretarías de Estado y académicos
dedicados al estudio de la CID de ¸éxico) al amparo de esta investigación generó como
resultado un promedio general de 5.42 sobre 10.
Este resultado puede identificarse con la segunda opción (no impacto), lo que indica que
a finales del sexenio del presidente ±alderón, la percepción sobre variaciones en materia
de mayor institucionalización y generación de una política de Estado en el marco de la CID
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no evidencia avances significativos a la vez que tiene una tendencia en sentido contrario
respecto a lo que la Ley propicia y ordena.
La renovación de la Presidencia de la República en diciembre de 2012 supuso, con base
en lo establecido en el ±ND 2013-2018, que la política exterior y su inherente CID ocuparían
un sitio más relevante en la agenda nacional respecto al sexenio anterior, aumentando las
posibilidades y expectativas de que se atendiesen las disposiciones dictadas por la Ley.
Sin embargo, hasta abril de 2014, si bien existen algunos avances al respecto (diseño de
un nuevo organigrama de la AMEXCID no entrado en vigor y la publicación de los montos
financieros de la cooperación mexicana, así como un informe semestral de la cooperación
mexicana en 2013),
25
el resto de preceptos que por normatividad debieron estar vigentes
desde la administración ²alderón, no han sido honrados previéndose que ello ocurra en
el transcurso del presente año. ³sto es desconcertante, dado que en el marco de la lógica
política y de la congruencia partidista y gubernamental, lo conducente sería que una vez en
el poder, el gobierno instrumentase a cabalidad, e inclusive con devoción, la Ley que desde
las curules de oposición consiguió con enorme esfuerzo hacer realidad.
²omo conclusión principal, este artículo sustenta que la ´CID conforma un paso más en
el arduo proceso de conformación de una política de ³stado en el ámbito de la cooperación
internacional mexicana, cuyos efectos de instrumentación al final del mandato del presidente
Felipe ²alderón no cumplieron las expectativas generadas, situación que se mantiene
prácticamente similar transcurridos 17 meses del actual gobierno, dados los incipientes
avances en torno a la puesta en marcha del contenido de la ´CID.
Las principales circunstancias que lo explican se encuentran en la velada proactividad
política por parte del presidente ²alderón a favor de la CID, debido por un lado a que su
principal política pública fue la seguridad nacional, y que la política exterior no fue prio-
ritaria durante su administración, así como por el hecho de que la propuesta de Ley de
²ooperación µnternacional hubiese emanado del Partido Revolucionario µnstitucional. ¶e
igual forma, el que un partido de oposición mediante la ²ámara de Senadores hubiese con-
seguido influir en un asunto de potestad casi exclusiva del Poder ³jecutivo, desincentivó a
la Presidencia a promover y cumplir la referida disposición jurídica, lo cual en un ³stado
con reducida gobernabilidad, le permite al presidente de turno y a su administración no
atender las obligaciones que le imponen leyes emanadas, como en este caso, de otra sobe-
ranía. Finalmente, los cortos plazos de tiempo que el Legislativo estableció en la citada Ley
para la vigencia de las múltiples instancias de conducción de la cooperación mexicana, así
como la debilidad institucional de la ²ancillería para conseguirlas, generaron igualmente
un contexto adverso respecto a la vigencia positiva de la Ley.
25
Véase: AMEXCID (2014b). Resulta curioso que el µnforme ·nual 2013, citado en este artículo, no ha sido publicado
por la AMEXCID.
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Por su parte, los factores que explican (no justifican) el atraso de la plena vigencia de la
LCID en los primeros 17 meses del presidente Peña Nieto, residen básicamente en que aun-
que la política exterior parece contar con mayor respaldo por parte del Ejecutivo Federal,
el que el titular de la SR± y AM±XID respectivamente no cuenten con experiencia en materia
de CID ha afectado el proceso en cuestión. Ello, sumado a la referida complejidad que con-
lleva poner en marcha el ²istema de ³nformación de CID, el SIM±XCID y ´OµCID ocasiona
que al momento presente la vigencia de la ¶ey continúe en letargo. En este sentido, resalta
el hecho de que aunque se cuenta con el ·µD y el Programa ²ectorial de ¸elaciones Exte-
riores, el ·ROCID 2013-2018 tampoco ha sido publicado, lo cual se considera improcedente;
de nueva cuenta, incumpliendo con la normativa.
Tales factores han restado oportunidad a la CID de configurarse en un recurso de mayor
eficacia con respecto a la política exterior. ¹unque es posible que tal condición sea resarcida
en el transcurso del 2014, el actual proceso de institucionalización de la CID de ºéxico
continúa sin registrar variaciones ni impactos importantes, a pesar de la vigencia formal
de la ¶ey en la materia.
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