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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Año LX, núm. 224
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Diseños Institucionales y (des)equilibrios de poder:
las instituciones de participación ciudadana en disputa
1
Institutional Designs and Power (Im)Balances:
Institutions of Citizen’s Participation in Dispute
Cecilia Schneider
2
Yanina Welp
∗∗
Recibido el 15 de enero de 2015
Aceptado el 9 de marzo de 2015
1
Las autoras agradecen la colaboración de la licenciada Micaela Moreira para la edición de este artículo.
Socióloga. Diploma en Estudios Avanzados y doctora en Teoría Social y Política por la Universidad Pompeu Fabra,
España. Profesora investigadora titular de la Universidad Nacional de Avellaneda (Argentina). Directora académica
de la revista
Cartografías del Sur
. Sus líneas de investigación son: participación política, cultura política, democracia
y políticas públicas. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Small is beautifull? Participación ciudadana y descen-
tralización: los casos de Bogotá y Buenos Aires”, en coautoría con Lorena Vásquez González (2014); “La democracia
participativa en Buenos Aires y Barcelona (1996-2006): contexto y cultura política en perspectiva comparada” (en
prensa) y “¿Transformación democrática o control político? Análisis comparado de la participación ciudadana institu-
cional en América del Sur”, en coautoría con Yanina Welp (2011). Correo electrónico: cecilia.schneider1@gmail.com
2
La investigación se llevó a cabo en el marco del Proyecto ±I²³O_´µ¶·¸ 0104 2014-2017.
∗ ∗
Licenciada en Ciencia Política y en Ciencias de la Comunicación Social por la Universidad de Buenos Aires y doc-
tora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Pompeu Fabra, España. ¹nvestigadora del Centro de Estudios
de Democracia Directa (c2d), Universidad de Zurich (Suiza). Sus líneas de investigación son: democracia participa-
tiva, democracia electrónica, mecanismos de democracia directa, movimientos sociales y medios digitales. Entre sus
últimas publicaciones destacan: “La política en la era de la información. Estudio de la presencia en internet de partidos
políticos y representantes de Argentina, Paraguay y Uruguay”, en coautoría con Alejandra Marzuca (2015);
La dosis
hace el veneno: la revocatoria del mandato en Suiza, Estados Unidos y América Latina
, en coautoría con Uwe Serdült
(2014) y
Digital Technologies for Democratic Governance in Latin America: Opportunities and Risk
, en coautoría con
Anita Breuer (2014). Correo electrónico: yanina.welp@zda.uch.ch
RESUMEN
A partir de la presentación de una tipología de
las instituciones de participación ciudadana
(I±²) –deliberativas, semirrepresentativas o de-
legadas y directas–, en el artículo se analizan los
alcances y limitaciones de una selección de este
tipo de instituciones presentes en las capitales
de seis países de América del Sur (Bogotá, Bue-
nos Aires, Caracas, Lima, Montevideo y Quito).
ABSTRACT
ºe present article presents a typology if
institutions of citizen’s participation (I²±)
-
deli-
berative, semi-representative and direct
-
which
provides a platform to analyze the achievements
and limitations of a selection of I²± in the capi-
tals of six countries in South America
-
Bogotá,
Buenos Aires, Caracas, Lima, Montevideo and
Quito
-
. ¹t aims to observe whether their spe-
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Introducción
Las políticas orientadas a la descentralización del territorio pasaron a ocupar un lugar clave
en la agenda latinoamericana en los años ochenta, promovidas por la confluencia de dos
discursos, uno que veía en la descentralización una forma de reducir el déficit fiscal que aso-
laba a muchos países de la región, y otro que identificaba al ámbito local de gobierno con
un espacio desde el cual articular un proyecto político alternativo y de base ciudadana. Si
el primer discurso tuvo entre sus promotores a instituciones internacionales como el Banco
Mundial,
3
el segundo estuvo representado por movimientos sociales y partidos de izquierda
que adaptaron sus estrategias para entrar en la dinámica electoral –en muchos casos recu-
perada con la transición a la democracia
-
.
4
La “descentralización participativa” se convirtió en un lema y un objetivo que con ma-
tices se hizo presente en todos los países de América del Sur. Sin embargo, el camino a
recorrer sería largo. En muchos casos, la ampliación de la participación debía comenzar
por aspectos básicos de la democracia representativa tales como la habilitación de la elec-
3
Véanse: World Bank (1992) y Williamson (1995).
4
El Frente Amplio en Uruguay o el Partido de los Trabajadores en Brasil son los ejemplos más conocidos. Véase:
Chávez y Goldfrank (2004).
A partir de ello, se observa si las características
específicas de las I±² en términos de
autonomía
en la activación,
incidencia
de las decisiones
tomadas y
alcance
en relación con los temas
sometidos o habilitados para la participación
ciudadana son condicionadas por variables
del contexto político tanto en la introducción
de las instituciones participativas como en sus
prácticas. Puntualmente, se busca explorar qué
variables explican las características de las I±²
en términos de otorgar poder al ciudadano para
intervenir en la definición de asuntos públicos.
Palabras clave:
democracia participativa; de-
mocracia directa;
consejos vecinales; consejos
comunales; encuentros ciudadanos; presupues-
tos participativos; revocatoria de mandato.
cific characteristics in terms of
autonomy
in
activating,
incidence
on decisions made, and
scope
regarding the issues submitted or admit-
ted for public participation are conditioned by
variables of the political context both in the in-
troduction of participatory institutions and in
their practices. Specifically, it ponders which
variables explain the characteristics of the I²± in
terms of the citizen’s power to intervene in the
definition of public affairs.
Keywords:
participatory democracy; direct de-
mocracy; neighborhood councils; community
councils; citizen assemblies; participatory bud-
geting; removal from positions.
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ción directa de titulares del Ejecutivo. En Buenos Aires esto ocurrió en 1996 (previamente,
el jefe de gobierno era designado por el presidente de la república); en Bogotá y Lima, fue
un poco antes (en 1988 y 1989 respectivamente), ya que todas las autoridades locales y re-
gionales eran hasta entonces nombradas por el partido político que resultaba ganador en
las elecciones nacionales. De este modo, la transición a la democracia y la ampliación de su
componente electoral, así como y la descentralización política entendida como transferen-
cia de poder, recursos y competencias, crearon las bases para la democracia participativa.
Sin embargo, ya a mediados de los años noventa se evidenciaba que la participación y
la descentralización no necesariamente compartían las mismas lógicas ni sus transforma-
ciones eran llevadas a cabo con la misma velocidad. En aquel entonces, se consolidaba un
modelo de promoción de instituciones participativas impulsadas “desde arriba” y crista-
lizadas en las reformas de las constituciones nacionales
-
la Constitución colombiana de
1991 fue precursora en este sentido
-
, cuyos elementos constitutivos se expandieron en los
países andinos pasando a convivir en la región con un modelo menos institucionalizado
de procesos impulsados “desde abajo”, gestados desde las ventanas de oportunidad abiertas
en municipios gobernados por partidos de corte progresista, como ocurrió con el presu-
puesto participativo en Porto Alegre desde la década del ochenta (Ramírez y Welp, 2011).
Han pasado más de tres décadas desde los primeros impulsos a la democracia participa-
tiva y, lejos de diluirse, se han multiplicado las instituciones implementadas y las experiencias
al respecto, como también el interés por parte de investigadores y analistas de diferentes
lugares del mundo sobre la materia. De una primera ola de estudios celebratorios de estas
experiencias,
5
se ha pasado a un creciente desencanto con las instituciones limitadas y a
menudo controladas por el Ejecutivo.
6
Pero también se ha profundizado en los estudios de
caso
7
y en la clasificación de formas participativas.
8
Nuestro trabajo sigue esta última línea
pero, a diferencia de Fung y Wright, pasa del plano teórico o normativo al análisis de expe-
riencias concretas, incorporando la explicación de los condicionantes de su introducción y
del formato adquirido. A su vez, incluye un mayor número de casos
-
Annunziata (2013) se
centra sólo en el análisis de dos casos argentinos
-
, con la intención de avanzar en la cons-
trucción de una mirada regional sobre la democracia participativa.
Este estudio se centra en las capitales de seis países de América del Sur –Bogotá, Bue-
nos Aires, Caracas, Lima, Montevideo y Quito– y busca explorar qué variables explican las
características de las instituciones de participación ciudadana (I±²) en términos de otorgar
5
Véanse: Chávez y Goldfrank (2004); Santos y Avritzer (2004).
6
Véase: Mascareño (2008).
7
Véanse: Baiochi (2000); Goldfrank (2011a y 2011b); Veneziano (2005); Robin y Ford (2013); Seele y Peruzotti
(2009); Schneider (2007); Ferla, Marzuca, Veneziano y Welp (2012); Ferla, Marzuca, Serdült y Welp (2014); Pateman
(2012), entre otros.
8
Véanse: Fung y Wright (2003); Annunziata (2013).
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poder al ciudadano para intervenir en la definición de asuntos públicos. Nuestros objeti-
vos son tanto descriptivos como explicativos. Mediante una tipología de elaboración propia
(Schneider y Welp 2011a y 2011b), nos proponemos analizar el diseño institucional de la
participación y la evolución de las IPC tanto en un mismo territorio como entre otros. La
descripción de las características de las IPC permitirá comparar tipos de instituciones entre
ciudades y al interior de cada una de ellas, para determinar la medida en que estos meca-
nismos convierten a la ciudadanía en un actor con capacidad de intervenir en la definición
de asuntos públicos.
En la primera sección de este artículo exponemos la propuesta analítica (selección de
casos, tipología e hipótesis); en la segunda describimos y analizamos las IPC seleccionadas
y, a continuación, el contexto político en relación con el modelo participativo promovido
en cada ciudad; finalmente, presentamos nuestras conclusiones.
Propuesta de análisis
Dado el gran número de instituciones de participación existentes en muy diversas unida-
des territoriales, optamos por:
a.
±ircunscribir nuestro estudio a las capitales sudamericanas con experiencias más
prominentes de participación ciudadana manifiesta a través de nuevos canales ins-
titucionales. Optamos por América del Sur
-
específicamente por las ciudades de
Bogotá, Buenos Aires, ±aracas, Lima, Montevideo y Quito
-
por ser la subregión que
más intensamente ha promovido instituciones de participación ciudadana.
9
Exclui-
mos Santiago de ±hile, Asunción del ²araguay y Brasilia por no presentar iniciativas
destacadas ni de larga data en relación con los criterios que exponemos en esta sec-
ción.
b.
Seleccionar en cada ciudad una institución de participación deliberativa, semirre-
presentativa o delegada, y directa
10
para analizar los condicionamientos creados por
cada formato. En los casos en que identificamos más de una institución del mismo
tipo, escogimos una con base en su implantación en el territorio (existencia en el
tiempo y/o relevancia adquirida en la agenda pública local). El estudio no busca re-
gistrar todas las instituciones participativas sino profundizar en las características de
un grupo de instituciones destacadas. ²ara ello hemos analizado la normativa exis-
tente, los documentos oficiales producidos y la literatura sobre el tema. En algunos
9
Véanse: ±ameron, Hershberg y Sharpe (2012); ²ateman (2012); Sintomer (2008).
10
El paraguas de la “democracia representativa” incluye también otras instituciones de transparencia y rendimiento
de cuentas de las que no nos ocupamos aquí, dado nuestro interés por analizar la participación ciudadana entendida
como acción positiva en la definición de políticas públicas.
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casos hemos realizado una extensa observación participante y entrevistas directas
(Buenos Aires, Montevideo), mientras en otros hemos combinado observaciones
más limitadas en el tiempo con la consulta a informantes clave y la revisión de tesis
de doctorado y de maestría centradas en el estudio de caso.
c.
Analizar el contexto político, observado en dimensiones tales como: i) la demanda
ciudadana, ii) la promoción desde el gobierno nacional o desde el gobierno local, y
iii) el grado de polarización y conflicto presente en el ámbito local, con la intención
de explicar los resultados encontrados.
Tabla 1
Selección de instituciones de participación ciudadana
en seis capitales sudamericanas según su tipo
Instituciones de participación deliberativa:
abierta a ciudadanos y organizaciones. El debate tiene lugar en fechas acotadas, aunque puede
combinarse con la elección de delegados que participan en fases de preparación de propuestas pre-
via a una reunión general donde se decide sobre esas propuestas.
ipc ImPlementadas en las CaPItales sudamerICanas
Bogotá
2
Buenos Aires
3
Caracas
4
Lima
Montevideo
5
Quito
Encuentros
Ciudadanos
Presupuestos
Participativos
Presupues-
tos Partici-
pativos
Presupues-
tos Partici-
pativos
Presupues-
tos Participa-
tivos
Presupues-
tos Participa-
tivos
Instituciones de participación semirrepresentativa o delegada
:
abierta a ciudadanos electos o nombrados por el gobierno. Se reúnen durante plazos más largos de
tiempo (meses o años), con unas competencias específicas asignadas que pueden ser consultivas o
vinculantes e incluso pueden incorporar mecanismos de autogestión.
1
Juntas Admi-
nistradoras
Locales (j±²)
Juntas y Con-
se³os Consul-
tivos
Conse³os
Comunales
Conse³os de
Coordina-
ción Local
Conse³os Ve-
cinales
Administra-
ciones zo-
nales
(sistema de
gestión parti-
cipativa)
Instituciones de participación directa
:
de la que son su³etos los ciudadanos con derecho a voto y que conllevan la toma de decisiones en
las urnas, en períodos concretos y acotados
(por e³emplo, el referendo)
Revocatoria de
mandato
Revocatoria de
mandato
Revocato-
ria de man-
dato
Revocatoria
de mandato
--
Revocatoria
de mandato
Fuente:
elaboración propia.
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(1) Aunque existen instituciones no ligadas a la descentralización
-
como los consejos sectoriales
-
aquí nos ocupamos centralmente de aquellas asociadas a la descentralización (construidas para la
toma de decisiones relacionadas con la gestión y el gobierno de las unidades del territorio descen-
tralizado), con la intención de observar y valorar de qué manera se conjugan la descentralización
política y la participación.
(2) También están regulados: el Cabildo Abierto, la Audiencia Pública, el Presupuesto Participativo,
el Espacio Cívico Distrital, la Veeduría Ciudadana, la Junta de Acción Comunal (±²³), los Consejos
de Planeación Local (³´µ), el Consejo Territorial de Planeación Distrital (³¶´·) y los Consejos Lo-
cales de Juventud.
(3) Otras instituciones identificadas fueron el Plan de Prevención del Delito, las Audiencias Públi-
cas, el Plan Estratégico de la Ciudad y los Consejos Social y Económico.
(4) Otras instituciones reguladas son: el Cabildo Abierto, el Control Social, la Consulta Pública, el
Consejo Local de Planificación Pública (³µ´´), y la Asamblea de Ciudadanos.
(5) Otras instituciones y espacios participativos que se detectaron (en algunos casos sin que esto
implique su regulación), fueron: la Agenda Montevideo, el Plan Quinquenal, el Plan Estratégico de
Desarrollo Zonal (´µ²¸·¸¹), las Asambleas Vecinales Abiertas y el Foro Ciudadano.
Tipología de instituciones de participación ciudadana
La tipología que se presenta en la tabla 1 –instituciones de participación deliberativa, se-
mirrepresentativa o delegada, y directa– ofrece distintas modalidades de participación
ciudadana delimitadas en torno a características específicas en términos de
autonomía
en
la activación (las I´³ son autónomas cuando el mecanismo no depende del poder político
sino de la ley para ser activado),
incidencia
de las decisiones tomadas (será mayor cuando
las decisiones sean vinculantes y menor cuando deriven en acuerdos que pueden incum-
plirse sin penalizaciones o en ejercicios de consulta no vinculante) y
alcance
(en relación
con los temas sometidos o habilitados para la participación ciudadana). Para elaborarla he-
mos tomado en cuenta los siguientes criterios:
a.
El
tipo de participación promovida
: deliberativa con capacidad de tomar decisio-
nes, sean éstas vinculantes o consultivas, o participación directa (sin deliberación,
normalmente para la toma de decisiones vinculantes a través del voto). Mientras,
potencialmente, las instituciones orientadas a la deliberación y la consulta no vin-
culante pueden mejorar la
accountability
, promover la transparencia y también la
educación cívica (Schugurensky, 2004), las instituciones que permiten a la ciudada-
nía la toma de decisiones vinculantes incorporan al ciudadano como actor de peso
en la definición de asuntos públicos (Dalton,
Burklin y Drummond
, 2001).
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b.
La
periodicidad de la participación canalizada
: convocatorias puntuales o encuentros
estables y periódicos en un tiempo ilimitado o determinado (también puede darse
una combinación de ambos cuando del encuentro puntual surgen delegados que se
reunirán por un período determinado, según el modelo de muchos presupuestos
participativos). Combinado con otras variables tales como el grado de apertura y el
tipo de convocatoria, la periodicidad otorga una dinámica peculiar a los espacios
participativos. Por ejemplo, actos de participación acotados en el tiempo, basados
en el derecho al voto y activados por las autoridades (sería el caso de una consulta
convocada por el Ejecutivo), potencialmente generan nuevos equilibrios en la divi-
sión tradicional que circunscribía el papel del ciudadano al ejercicio del voto para
elegir representantes, mientras organizaciones estables de ciudadanos (sería el caso
de un consejo vecinal electo por los habitantes del territorio) puede convertirse en
un nuevo interlocutor del poder. La gama de variaciones es amplia.
c.
El
grado de apertura:
participación centrada en el territorio, centrada en el dere-
cho a voto, o centrada en el carácter electo (por los vecinos) o designado (cuando,
por ejemplo, organizaciones sectoriales son convocadas por las autoridades para
formar parte de consejos específicos). Distintos modelos de ciudadanía y represen-
tación emergen de algunas de estas I±², que a su vez pueden combinar más de una
opción. Mientras la nominación a menudo despierta dudas acerca del control sobre
el proceso participativo que ejercen las autoridades que nominan, la elección crea
nuevos espacios de representación que, en algunos casos, difuminan los límites en-
tre la participación ciudadana y la política de partidos.
d.
La
activación
: regulada por ley (cuando ordenanzas locales u otro marco normativo
establece los plazos en que una institución debe ser activada); regulada y activada
directamente por los ciudadanos (la normativa crea unas condiciones –normal-
mente un número o porcentaje de firmas, entre otros procedimientos
-
) o regulada
y convocada por las autoridades (por ejemplo, cuando es potestad del alcalde). Este
criterio es central dado que las instituciones de participación que no dependen de
la convocatoria de las autoridades pueden otorgar un mayor poder a la ciudadanía
que las que quedan bajo su órbita.
e.
Las
competencias
para definir de manera directa una política pública (por ejemplo
a través de un referendo), establecer prioridades de acciones públicas, programas
de políticas y/o proyectos (presupuestos participativos, encuentros ciudadanos), re-
comendar acciones o intervenciones públicas (consejos consultivos) y gestionar en
territorio políticas públicas (consejos comunales).
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Hipótesis
Proponemos que la introducción y consolidación de instituciones consultivas o vinculantes,
que sean deliberativas o incluyan la toma de decisiones, que funcionen con mayor grado de
autonomía o sean controladas por el poder político, es resultado de dimensiones tales como
la demanda ciudadana en contextos de crisis, la voluntad política de las autoridades de turno
en el ámbito local o nacional, la fragmentación y polarización del sistema local de partidos
políticos y la confrontación o alineamiento con el gobierno nacional (que podría colocar a la
I±C en el terreno de disputa entre gobierno y oposición). Nuestras hipótesis son las siguientes:
a.
Es de esperar que cuando existe una
fuerte demanda ciudadana de cambio o renova-
ción institucional
(a menudo en contextos de crisis), el sistema político sea forzado
a la apertura y a la introducción de I±C (Schneider y Welp, 2011a).
b.
Es de esperar que
coaliciones emergentes que alcanzan el poder
(a menudo en combi-
nación con una fuerte demanda ciudadana) promuevan la participación ya sea porque
forma parte de su programa y/o como una estrategia para incrementar su poder frente
al gobierno nacional y/o los partidos tradicionales (²hávez, 2005; Font y Blanco,
2004). En contextos de implementación desde el entorno nacional, es esperable ma-
yor institucionalización de los mecanismos de incidencia y decisión en el ámbito local
(introducidas las I±C por vía constitucional); por el contrario, las instituciones parti-
cipativas tenderán a ser consultivas y/o poco institucionalizadas cuando el gobierno
local o los partidos controlen el proceso (Schneider y Welp, 2011 a y b).
c.
La fragmentación y polarización del sistema local de partidos políticos y la confron-
tación o alineamiento con el gobierno nacional
son dos condiciones estrechamente
interrelacionadas. La relación entre el gobierno nacional y el local genera efectos
contrapuestos, en tanto es de esperar que cuando pertenecen al mismo signo polí-
tico, la participación sea ralentizada o controlada por el gobierno central, mientras
que cuando son de signo opuesto el gobierno local, puede tener más incentivos para
promoverla, pero también menos recursos para construir espacios participativos con
incidencia en la definición de políticas (Schneider y Welp, 2011a). La descentrali-
zación de competencias puede encontrar en la promoción de una I±C promovida
desde el ámbito nacional una forma de limitar a los gobiernos locales (Welp, 2008;
Mascareño, 2010).
11
Relacionado con lo anterior, es de esperar que a mayor institu-
cionalización de los partidos, mayor sea su resistencia a perder espacios de poder
como a reducir su capacidad para imponer decisiones (Goldfrank, 2006; Veneziano,
11
Así, por ejemplo, la democracia directa como contrapartida y contrapeso del poder otorgado u obtenido por los go-
biernos locales en el proceso de descentralización pone sobre la mesa el conflicto de poder entre unidades de gobierno.
La literatura ha analizado los casos de Perú tras las reformas introducidas por Fujimori en los años noventa (Ballon,
2003; Gonzales de Olarte, 2000; Levitsky, 1999), y Venezuela desde mediados de la década de 2000 (Mascareño, 2008).
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2005). Pero a mayor polarización y/o fragmentación en la toma de decisiones, más
difícil será establecer acuerdos, por lo que las I±C dependerán de la capacidad de
cada actor al momento de bloquear o imponer la reforma.
Análisis
Instituciones de participación deliberativa
Las instituciones de participación deliberativa son las que cuentan con mayor difusión, no
sólo en América Latina sino también en Europa y otros lugares del mundo. El ejemplo em-
blemático es el del presupuesto participativo (Porto de Oliveira, 2011; Sintomer 2008). En
nuestro análisis, hemos escogido los presupuestos participativos (±±) para todas las ciudades
analizadas con la excepción de Bogotá, en que optamos por los Encuentros ²iudadanos.
12
Las instituciones seleccionadas comparten el objetivo de discutir y priorizar proyectos y
realizar propuestas. Por ejemplo, los Encuentros ²iudadanos se ocupan de los Planes Lo-
cales de Desarrollo, mientras en Montevideo el ±± delibera sobre temas de infraestructura
básica o servicios municipales y proyectos de carácter cultural, social y comunitario.
Por
definición, estas instituciones promueven la deliberación como medio a través del cual co-
nocer posiciones, intercambiar información y valoraciones, dirimir disensos y construir
consensos para la toma de decisiones fundadas.
En cuanto a la periodicidad o duración de la participación, en todos los casos es mixta,
combinando encuentros generales de presentación de propuestas y votación de las mismas
(al principio y al final), con reuniones intermedias de delegados y funcionarios donde se
discuten las propuestas y se reelaboran teniendo en cuenta su viabilidad y el apoyo obtenido.
Observamos cierta homogeneidad en lo que refiere a la apertura del proceso participativo.
En todos los casos se trata de ciudadanos
-
con aval de residencia en la zona
-
y organiza-
ciones civiles y sociales con actividad en el distrito y previamente registradas. No se suele
hacer referencia a la participación de inmigrantes y en la mitad de los casos, al límite de
edad (Montevideo, Buenos Aires, Bogotá). Lima es una excepción por doble vía, ya que el
proceso está controlado por las autoridades (alcalde y consejo municipal) dejando espa-
cio para las organizaciones sociales con registro previo y autorizadas por las autoridades
mientras no habilita la participación de ciudadanos a título individual.
13
En ²aracas es el
12
Funcionan desde 1995, mientras el
±±
se introdujo en el 2009. No obstante, los primeros tienen una dinámica
bastante similar.
13
Mientras el texto de la ley no excluye explícitamente a los ciudadanos no organizados, dicha exclusión se deduce
con claridad de otros documentos, como por ejemplo el “³nstructivo para el proceso del presupuesto participativo”,
publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas en el
Diario Oficial El Peruano
el 11 de abril de 2008.
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Consejo Comunal el responsable de gestionar el presupuesto participativo en su zona (en
Lima y Caracas el presupuesto participativo está vinculado a otras instituciones participa-
tivas sobre las que se profundiza en el siguiente apartado).
Existen diferencias notables en lo que refiere a la regulación. Bogotá y Quito cuentan con
leyes nacionales y sistemas de regulación en la cuestión local de sus dispositivos deliberati-
vos. Los Encuentros Ciudadanos de Bogotá están formalizados por doble vía, una ley nacional
(1421 de 1993) y una ley local (el Acuerdo 13 del año 2000). Probablemente, ello incida posi-
tivamente en las competencias otorgadas, que son superiores a las observadas en otros casos.
En Quito también es una ley nacional la que determina su implementación aunque una Or-
denanza local (no. 187 del 2006) pone en funcionamiento el Sistema de Gestión Participativa
del Distrito Metropolitano (se verá más profundamente en la siguiente sección) y define con
mayor detalle cuestiones sustantivas como el porcentaje del presupuesto local a ser participado
(no menor a 40% del total destinado a la inversión de la administración zonal respectiva). En
Venezuela, la regulación es nacional, habiendo sufrido modificaciones en numerosas ocasio-
nes desde su introducción en la Constitución de 1999. Actualmente se rige por la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal (2005), de los Consejos Locales de Planificación Pública (2006),
y de los Consejos Comunales de 2009. En Lima, el ±± se rige por una Ley Marco del Presu-
puesto Participativo (28.056 de 2003 y modificatorias), que establece que el monto es variable
y depende de la decisión del alcalde, que debe informar del mismo al inicio de cada proceso.
En Buenos Aires, la Constitución de la ciudad hace mención al carácter “participado” de su
presupuesto sin especificar la forma e intensidad de esa participación. Desde el 2001 hasta la
actualidad, y pese a las múltiples demandas de ciudadanos y organizaciones e incluso de pro-
yectos de ley presentados por distintos legisladores, no se ha dictado una norma específica
que regule el ±± y establezca los plazos y el tipo de convocatoria, el procedimiento a seguir y el
porcentaje de presupuesto sujeto a deliberación. Como se verá cuando analicemos el contexto
político, la ausencia de ley imprime una alta variabilidad y arbitrariedad en las formas de fun-
cionamiento y sujeta la dinámica de la institución participativa a los vaivenes de la coyuntura
política. El ±± se rige en Montevideo por unas reglas que se definen en cada ciclo.
En cuanto a las competencias, se constata que cuando las deliberaciones se vinculan a la
toma de decisiones en el marco de Planes Estratégicos de Desarrollo (caso Bogotá, Quito,
Montevideo, con los Planes Quinquenales), los temas a debatir y los problemas a resolver
son más sustantivos (por ejemplo, proyectos urbanos de gran alcance e impacto, educa-
ción, salud, etcétera). En el caso de Buenos Aires, se establece en su Estatuto la prohibición
de discutir de manera participativa sobre finanzas y sobre la creación de nuevos impues-
tos. Por su parte, el ±± inicialmente incidía sobre varias áreas de políticas (educación, salud,
infraestructura, cultura, social, etcétera); en cambio, en los últimos años, éstas se han redu-
cido a dos –proyectos sociales y urbanos– y, por lo general, con poca relevancia o impacto
(Schneider 2008).
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Las decisiones concertadas en el marco de los Encuentros Ciudadanos tienen por regla-
mento un carácter vinculante y no pueden ser modificadas por las autoridades de planeación
al tiempo que deben ser aprobadas por el Consejo Local/Distrital de Desarrollo y el Con-
sejo Legislativo.
14
Tanto en Lima como en Montevideo, se requiere suscribir un “Acta de
Acuerdos y Compromisos” o “Compromiso de Gestión” por parte de los funcionarios, pero
se desconoce qué grado de obligación legal conlleva y qué sucede si no se cumple. Una or-
ganización similar a la de los Encuentros Ciudadanos tienen los PP Zonales de Quito al
vincularse a los ±lanes de Desarrollo de los Consejos Locales de ±lanificación Territorial,
y también aquí sus decisiones son vinculantes. La magnitud de los montos que se discuten
así como el impacto de los proyectos urbanos es uno de los factores considerados gravitan-
tes para explicar los altos niveles de participación e involucramiento ciudadano, en especial
de sectores poco propensos a hacerlo (Cabannes, 2004). Otro de los factores relevantes es
el grado y tipo de control de lo decidido en instancias participativas. En todos los casos, a
excepción de Buenos Aires, existe un organismo de control conformado por funcionarios
y ciudadanos. En Lima, en cambio, únicamente son las asociaciones las responsables del
control del cumplimiento de los compromisos alcanzados en las instancias deliberativas.
A modo de síntesis, existen marcadas diferencias entre los casos tanto en referencia al
grado de formalización y de regulación de las instituciones: es más regulado en los casos
en que la normativa proviene del nivel nacional
-
como en Colombia, Ecuador y ±erú
-
, que
en Buenos Aires o Montevideo. A su vez, también es remarcable la diferencia en torno a la
cantidad de participación ciudadana y/o control del poder político. Lima es en este sentido
un caso destacado en tanto alcaldes y concejo municipal ocupan puestos clave mientras
las organizaciones autorizadas a participar tienen que cumplir una serie de requisitos con-
siderados excluyentes (Remy, 2005). ±or último, las cuestiones sometidas a deliberación
ciudadana incluyen más áreas cuando el presupuesto participativo se vincula con otras ini-
ciativas de desarrollo territorial, como en Quito y Bogotá. Caracas se ha convertido en un
caso excepcional en la medida en que el
PP
queda a cargo de los consejos comunales, consti-
tuidos como órganos de participación ciudadana, sin injerencia del municipio y en relación
directa con la presidencia, como se analizará a continuación.
Instituciones de participación semirrepresentativa o delegada
Una de las principales cuestiones que emerge de la tan esperada descentralización parti-
cipativa es la discusión sobre el espacio otorgado a los ciudadanos
-
organizados o no
-
y
14
Decreto 425 de 1995 y, posteriormente, decreto 739 de 1998; decreto 518 de 1999 y Acuerdo 13, del año 2000. Se
trata de reuniones asamblearias abiertas a toda la ciudadanía y organizaciones sociales.
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al sentido y finalidad de su involucramiento. Así, se crearon nuevas instituciones que en
algunos casos no sólo han privilegiado a los partidos, sino que incluso han carecido de le-
gitimidad procedimental en los términos de la democracia representativa. Esto ocurrió en
Bogotá
15
en las Juntas de Administración Local (j±²), donde los alcaldes menores son de-
legados del alcalde mayor (sin voto directo y elegidos por el alcalde a partir de una terna
propuesta por la lista política más votada en el Distrito). Este espíritu centralista de la des-
centralización resultante hace que en numerosas ocasiones el alcalde mayor pueda, a través
de sus alcaldes menores, vetar proyectos votados por las j±². Éstas están compuestas por un
mínimo de 7 ediles y un máximo de 11, votados de manera directa por la ciudadanía resi-
dente en cada localidad. La ley preveía la postulación de ciudadanos sin filiación partidaria
para ser elegidos como ediles, sin embargo, el mecanismo electoral finalmente establecido
dictaminó que los candidatos deben contar con los avales
de un partido político. Esta im-
posición generó un círculo vicioso, donde los partidos políticos sacaban provecho de los
escasos votos necesarios para acceder a una curul (banca) y de ese modo delimitaban su
“feudo” clientelar territorial. A su vez, los candidatos “sin partido” se acercaban a una orga-
nización partidista para pedir un aval, sin mediar necesariamente una afinidad ideológica
(Vásquez Gonzales, 2013).
Las j±²
se reúnen cuatro veces al año, sesionando por el lapso de un mes cada vez. La
Constitución de 1991 señala que son creadas con el fin de me³orar la prestación de servicios
públicos y asegurar la participación de la ciudadanía en el mane³o de los asuntos públicos
de carácter local (art. 318). Sin embargo, sus
funciones están establecidas de manera espe-
cífica por el Estatuto de Bogotá (Ley 1421 de 1993).
16
Buenos Aires ha demorado 15 años en implementar la descentralización política, aun-
que la Constitución de la ciudad lo establece desde 1996, fue en el 2005 que se dictó la Ley
de Comunas núm. 1777.
17
Actualmente, existen 15 Comunas que agrupan a un total de 48
barrios y son gobernadas por una Junta Comunal compuesta por un presidente y 6 comu-
neros, todos ellos elegidos por voto directo de la ciudadanía y con postulación a través de
15
Bogotá fue dividida en 20 Unidades Locales (1991-1992, la división fue establecida con la Constitución de 1991 y
reglamentada poco después).
16
Adoptar el Plan de Desarrollo Local en concordancia con el Plan General de Desarrollo Económico y Social y de
Obras públicas, previa audiencia con organizaciones sociales, cívicas y populares de la localidad, vigilar y controlar la
prestación de servicios distritales en cada localidad, presentar proyectos de inversión, aprobar el presupuesto del fon-
do de desarrollo local, preservar el espacio público y promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en
el mane³o y control de los asuntos públicos, y convocar a audiencias públicas previa inscripción de los participantes.
17
La descentralización que se inició en 1996 resultó ser una desconcentración administrativa del gobierno central
mediante la creación de los Centros de Gestión y Participación (´µ¶) y de los Conse³os Consultivos Honorarios.
Recién en el 2005 se aprueba la Ley de Comunas, encargada de promover una real descentralización política. Sin
embargo, los dos gobiernos de turno
-
uno de signo progresista y otro de derecha
-
demoraron la e³ecución hasta el
2011, donde finalmente se produ³o la primera elección popular del presidente y los conse³eros comunales.
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partidos políticos exclusivamente.
18
En paralelo, el órgano de participación ciudadana
-
los
Consejos Consultivos Comunales
-
no se forma por votación directa de ciudadanos sino
de simple convocatoria a representantes de asociaciones reconocidas en el territorio y, de
existir interés, también de vecinos no organizados (depende del reglamento de cada Co-
muna). Ambas instituciones han quedado muy débilmente definidas. Una prueba de ello
es que las 15 Comunas cuentan con apenas 5% máximo del presupuesto general de toda la
ciudad para llevar a cabo sus funciones, que de manera exclusiva giran en torno al mante-
nimiento de las vías secundarias, los espacios verdes y públicos, y la elaboración participada
de su plan de acción. El Consejo Consultivo puede presentar anteproyectos de ley a la Le-
gislatura de la ciudad y recomendaciones a la Junta Comunal, que tiene la obligación de
tratarlas en debate, pero sin carácter vinculante.
En Caracas, la descentralización ha seguido un sendero muy diferente del observado en
las otras ciudades.
19
Los Concejos Comunales venezolanos presentan varias particularidades
entre las que destaca que son las instituciones que más poder otorgan a la ciudadanía entre
las analizadas en este trabajo, siendo incluso entidades de gestión; cuentan con una de las
trayectorias institucionales que más modificaciones ha recibido desde su creación,
20
y pre-
sentan altos niveles de participación.
21
Los Consejos Comunales reemplazaron instituciones
creadas previamente por la Constitución de 1999, pero que no tuvieron éxito por la falta
de voluntad de implementarlas por parte de las autoridades locales y la baja participación
18
Este punto fue muy discutido en la Convención Constituyente encargada de elaborar el Estatuto de la ciudad en
1996. Sólo un partido, el Frente País Solidario (±R²³´µO), propició las candidaturas independientes y uninominales,
sin embargo, cuando este partido decidió hacer alianza con la Unión Cívica ¶adical (·¸R) negoció una transición a
la descentralización más larga y menos profunda de modo que se desentiende de esa demanda en pos del crecimiento
territorial de la nueva fuerza. Para más detalle, véase: Schneider (2007 y 2008).
19
Formalmente, hay dos entidades federales, Distrito Capital y Miranda. El primero coincide con el municipio de
Libertador y el segundo comprende los municipios de Chacao, Sucre, Baruta y El Hatillo (Ley ¹rgánica municipal de
1989 y reformas posteriores).
20
La Ley de los Consejos Locales de Participación Pública (
Gaceta Oficial
núm. 37463/2002) creó los consejos para
la formación, gestión y control de políticas públicas, compuestos por ciudadanos y autoridades. La ley contemplaba
la presidencia
ad honorem
en manos del alcalde; la representación ciudadana (uno más que la suma total de la repre-
sentación de autoridades); la participación de organizaciones comunitarias y grupos vecinales, y la elección de los
miembros vecinales y sectoriales en foros propios. La Ley ¹rgánica del Poder Público Municipal (ºO³³») (
Gaceta
Oficial
núm. 38204/2005) desvinculó a los consejos de las alcaldías y juntas parroquiales para vincularlos a la comisión
presidencial en una relación directa y sin intermediarios con la Presidencia. En 2006 fue reformada, tras la aprobación
de la Ley de Consejos Comunales. Se eliminan entonces los componentes de descentralización y desconcentración
para ampliar el ámbito temático de sus funciones.
21
Para el 2009 se formaron alrededor de treinta mil
¸¸
, y hasta agosto de 2010, según fuentes oficiales, 21 050 fueron
refundados y registrados ante el »³³¸³µ. El gobierno nacional ha transferido billones de bolívares fuertes hacia ellos.
El gran número de inversiones y proyectos explica, por lo menos parcialmente, el hecho de que algo más de ocho
millones de venezolanos hayan participado en los
¸¸
. Esta cifra, repetida por oficiales del gobierno, se ha verificado
por una encuesta encabezada por
Latin American Public Opinion Project
–º´³O³
-
, organización responsable del
Barómetro de las Américas, una serie de encuestas anuales (Goldfrank, 2011a).
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ciudadana. Desde 2006 se han desvinculado de las alcaldías y juntas parroquiales para tra-
bajar en relación directa y sin intermediarios con una comisión dependiente de Presidencia.
Para formar un Consejo Comunal se requiere un grupo promotor que ejecute un censo,
orientado a fijar los límites geográficos de la comunidad, luego se eligen los delegados en
una asamblea pública en la que debe participar al menos 30% de los adultos mayores de
quince años. Los voceros o representantes sirven por un período de dos años, pueden ser
reelectos y sus mandatos son revocables por decisión de la asamblea de ciudadanos. Las
decisiones finales son tomadas por una asamblea cuyas decisiones adquieren legitimidad
con la presencia de, al menos, 30% de los residentes. Finalmente, para recibir recursos del
gobierno y obtener personería jurídica, el nuevo Consejo Comunal (±±) necesita llevar do-
cumentos que comprueben que se siguieron los pasos indicados y debe registrarse con el
Fundacomunal, entidad dependiente del Ministerio encargado de los Consejos Comunales.
En 2009, el Ejecutivo nacional promulgó la nueva Ley Orgánica de los Consejos Comuna-
les, que entre otros incorpora a sus objetivos la construcción del socialismo, otorga mayor
capacidad de decisión a la asamblea de ciudadanos/as, vincula el consejo comunal a las mi-
licias bolivarianas y elimina la mención del presupuesto participativo como función de la
unidad ejecutiva del Consejo Comunal.
Los Consejos de Coordinación Local peruanos
22
son instituciones más controladas por
el poder político que por la ciudadanía. En este caso, el alcalde y el Consejo Municipal con-
servan 60% de la representación, mientras las organizaciones sociales no pueden ocupar
más de 40%. Por otro lado, los requisitos a cumplir por las organizaciones incluyen la per-
sonería jurídica por al menos tres años, algo que se ha considerado excluyente de muchas
instituciones de peso en el territorio, que no cuentan con dicha personería. Sus competen-
cias están vinculadas a la coordinación y consulta que demanden los planes de desarrollo
concertado, presupuestos participativos y el establecimiento de fondos de inversión.
En Montevideo,
23
las 18 Juntas locales (órgano ejecutivo) que funcionaron entre 1993
y 2009 se componían de cinco miembros nombrados por el intendente, considerando los
partidos más votados en cada zona. Por su parte, el órgano deliberante (Concejo Vecinal),
con muy escasas competencias, se compone de ciudadanos y representantes de organiza-
ciones sociales del territorio electos por los vecinos. Cabe mencionar que la Ley Nacional
de Alcaldías de 2010 creó el tercer nivel de gobierno en el país, conduciendo a un replan-
teo de la división del territorio en Montevideo y a una remodelación del Poder Ejecutivo
22
En cuanto al proceso descentralizador, al igual que Caracas, Lima conjuga una división extremadamente compleja.
El distrito de Lima (con aproximadamente 300 mil habitantes) no tiene gobierno propio sino que está gobernado
por el gobierno metropolitano cuya jurisdicción se extiende a los 43 distritos que componen el área metropolitana.
23
Montevideo se dividió en 18 administraciones zonales (creadas por decreto del Intendente en 1990) y en 2010
volvió a dividirse en ocho zonas en las que funcionan las Juntas Locales, mientras los Consejos Vecinales continúan
funcionando en las 18 zonas.
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descentralizado, que ahora se compone de 8 alcaldes electos (mientras se mantienen los 18
concejos vecinales).
Las administraciones zonales (AZ) en Quito
24
operan como brazos desconcentrados del
poder local, que ejecutan en el territorio las políticas y planes que las distintas secretarías
(salud, educación, vivienda, etcétera) definen y formulan en el ámbito metropolitano. La
compleja normativa acerca de la participación (tanto nacional, metropolitana como local)
25
define a las AZ como los actores encargados de promocionar la consulta en planes y polí-
ticas específicas a través de Cabildos zonales y sectoriales así como de las asambleas donde
se discute y se elabora el Plan de Desarrollo ±onal y se priorizan las obras a ser ejecutadas.
² partir del 2000, con la llegada de Paco Moncayo (2000-2009, Partido de Izquierda Demo-
crática) a la ²lcaldía, se implementó un Sistema de Gestión Participativa (³´µ) destinado
a establecer distintos niveles de participación institucional
-
a través de cabildos territoria-
les, sectoriales y temáticos– y una abundante y compleja normativa. El ³´µ institucionaliza
los mecanismos de participación social en la gestión pública e instituye una serie de ins-
tancias, procedimientos e instrumentos que regulan dichos mecanismos. ²un así, y pese
haber dado el paso inicial en 1993, con la Ley del Régimen para el Distrito Metropolitano
de Quito, la descentralización política mantiene hoy sus cuentas pendientes. Como hemos
visto, las ²dministraciones ±onales de Quito no aplican ninguno de los principios básicos
de la democracia representativa.
En síntesis, estas instituciones de participación semirrepresentativa, cuya participación se
extiende por tiempos predeterminados (medidos en períodos de mandato de años), abier-
tas a la participación (postulación como candidato) de cualquier ciudadano, en algunos
casos están controladas por los partidos (Bogotá) y/o gobierno de turno (Lima). La acti-
vación está regulada por ley, a semejanza de otros procesos eleccionarios tradicionales. En
cuanto a las competencias, las variaciones están estrechamente condicionadas por el con-
trol político partidario. Si quisiéramos trazar un espectro de opciones, podríamos hacerlo
basándonos en el actor que tiene mayor control sobre la institución analizada. ²sí, los Con-
sejos de Coordinación Local peruanos
-
compuestos por el alcalde y autoridades (60%) y
organizaciones registradas (40%)
-
exhiben un mayor control por parte del gobierno y una
menor incidencia ciudadana en la institución.
Otro tanto puede decirse de las ²dministraciones ±onales en Quito, a las que seguirían
las JA¶ colombianas, controladas por los partidos políticos pero electas por los ciudadanos.
² continuación ubicamos la ·unta (órgano político electo por los ciudadanos en Buenos ²i-
24
En Quito funcionan 8 ²dministraciones ±onales (creadas por la Ley del Régimen para el Distrito Metropolitano
de Quito, en 1993).
25
Constitución Nacional, reformada en el 2008, Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social (2009),
Ordenanza 187 Sistema de Gestión Participativa del Distrito Metropolitano de Quito (2006), Código Orgánico de
Ordenamiento Territorial, ²utonomía y Descentralización (¸¹¹ºA», 2009).
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res y Montevideo) y el Consejo (órgano ciudadano mayormente asociativo en Buenos Aires
y vecinal en Montevideo), cuyo papel es más bien de carácter consultivo y no vinculante en
ambas ciudades. Por último, los Consejos Comunales caraqueños formados por ciudada-
nos y con competencias amplias y diversas, completan el espectro.
Instituciones de democracia directa
El grupo de instituciones de democracia directa es el más homogéneo por definición: en
cuanto a la participación que promueven, una vez convocada una consulta, refiere a la toma
directa de decisiones en las urnas (la deliberación ocurre normalmente durante la campaña
pero no está incluida en el mismo mecanismo, sino que se da o se espera que se dé en para-
lelo); la convocatoria es puntual (una fecha determinada para la votación); los participantes
son quienes tienen derecho a voto; el origen está regulado por ley; las decisiones tomadas
son en general vinculantes. Aquí hemos seleccionado las instituciones activadas por la ciu-
dadanía, esto es, aquellas que para ser activadas requieren el cumplimiento de requisitos
tales como el aval de un determinado número de firmas.
De los seis casos analizados, Buenos Aires es el único en que, debido a la estructura fe-
deral de la Argentina, otorga competencias para legislar a las subunidades de gobiernos las
normas que introducen y regulan las instituciones de democracia directa que fueron apro-
badas en el nivel local. Otra excepción la presenta Montevideo, en notable contraste con lo
que sucede en el ámbito nacional. Uruguay es el país que ha utilizado la democracia directa
con mayor intensidad en la región (Lissidini, Welp y Zovatto, 2008), pero en la ciudad no
existe ningún mecanismo que permita la toma de decisiones directa a través del voto. La ley
18567, art. 16 habla de iniciativa popular por 15% de los habilitados, ante la Junta Departa-
mental; aun reconociendo el cambio, debe destacarse que esta iniciativa es de petición (la
ciudadanía no tiene derecho a convocar a una consulta y decidir directamente en las urnas).
26
En Venezuela, la democracia directa fue introducida en la Constitución de 1999 y regulada
a nivel nacional posteriormente; también en Colombia, Perú y Ecuador, estas instituciones
fueron introducidas tras asambleas legislativas que aprobaron nuevas constituciones y fue-
ron reguladas desde el entorno nacional.
El despliegue de instituciones de democracia directa es mayor en los casos en que es-
tas instituciones fueron introducidas por leyes nacionales, mientras es más limitado en los
casos en que la descentralización participativa se ha dado “desde abajo”. Pero, pese a que
existen diversos mecanismos, las prácticas son casi nulas y entre ellas ha predominado la
activación o el intento de activación de la revocatoria de mandato.
26
Véanse: Veneziano (2005); Ferla, Marzuca, Veneziano y Welp (2012); Ferla, Marzuca, Serdült y Welp (2014).
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El intento de revocar al alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, puso de manifiesto una serie
de problemas que trascienden o atraviesan a la participación ciudadana y al propio diseño
institucional del mecanismo. Aunque el intento de revocación de un alcalde no es novedad
en la capital colombiana,
27
ésta es la primera vez que las firmas fueron reunidas y validadas
y por dos ocasiones el Tribunal Electoral puso fecha a la consulta. Petro asumió la alcaldía
de Bogotá en enero de 2012, tras haber ganado las elecciones con 32.16%
de los votos (la
participación apenas llegó a 47%). Enfrentó numerosos problemas desde los inicios de su
gestión, uno de los principales provino de la implementación, el 18 de diciembre de 2012,
de un nuevo sistema de recogida de residuos y aseo, que motivó la apertura de una inves-
tigación por parte de la Procuraduría General de la Nación por presuntas irregularidades.
Casi al mismo tiempo, un congresista representante del Partido de la U (Miguel Gómez
Martínez) radicó una solicitud de revocatoria en su contra ante la Registraduría Distrital co-
rrespondiente; en abril de 2013 fueron presentadas las firmas ante el organismo competente;
sin embargo, sucesivas acciones de amparo y la controvertida acción de la Procuraduría
Nacional destituyendo al alcalde impidieron que se llevara a cabo la consulta (Machado,
2014). Este caso frustrado ha puesto en evidencia diversos problemas que refieren tanto a
la alta abstención electoral, la manipulación política de la que es objeto la revocatoria de
mandato (Cuervo, 2014), así como también el poder de instituciones no legitimadas por el
voto ciudadano para intervenir en los asuntos públicos.
La experiencia de Buenos Aires poco tiene en común con la bogotana. De momento,
se registran dos intentos, uno frustrado y el otro en marcha; el primero fue liderado por
el mismo alcalde, Aníbal Ibarra, que en 2005 intentó convocar una revocatoria con la in-
tención de relegitimar su mandato en medio de una profunda crisis de gobierno.
28
Ibarra
decidió impulsar la junta de firmas (20%, equivalente a unas 500 000 firmas) pero desistió
al alcanzar las 100 000 argumentando que era imposible cumplir con tan elevados requisitos
(Arques, 2014). Al momento de escribir estas líneas, se encuentra en proceso la colección
de firmas para convocar una revocatoria del alcalde Mauricio Macri. El pedido para abrir el
proceso revocatorio fue presentado el 17 de mayo de 2013, ante la justicia, por cinco veci-
nos de la ciudad que acusan a Macri por la represión en el hospital Borda, la falta de obras
contra las inundaciones y el atentado contra la libertad de expresión.
29
27
Desde la reglamentación de la revocatoria del mandato en 1994, la mayoría de los alcaldes de Bogotá han sido
objeto de intentos de revocación que no prosperaron. Pero de los nueve alcaldes electos en ese período, dos fueron
destituidos por la Fiscalía y Procuraduría antes de que hubieran terminado sus respectivos mandatos, en ambos casos
por corrupción (Franco Cuervo, 2014).
28
La gestión de Aníbal Ibarra fue fuertemente cuestionada y debilitada principalmente a partir de la denominada
“Tragedia de Cromañón”, en la cual perdieron la vida 194 jóvenes a raíz del incendio de una discoteca en diciembre
de 2004.
29
Información
disponible
en:
car-el-mandato-macri>.
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En Caracas distrito capital
30
se han registrado intentos que no pasaron del registro de
una petición de colección de firmas contra autoridades locales, pero no fueron reunidos los
avales por lo que la consulta no fue convocada.
El caso peruano es destacado tanto por la profunda influencia del mecanismo en el país
-
la revocatoria de mandato a nivel local ha sido activada contra más de cinco mil autoridades
electas desde 1997 (Welp, 2013)
-
, como por ser la primera ciudad capital latinoamericana
en que se produce una convocatoria a consulta popular del alcalde (y de todo su consejo).
Lima Susana Villarán llegó al poder de forma inesperada, cuando la candidatura de uno de
los dos favoritos fue rechazada por el organismo electoral. Durante la campaña enfrentó
la fuerte oposición de los principales medios de comunicación que la acusaron incluso de
ser aliada del terrorismo. Así, la alcaldesa inició un gobierno débil (triunfó por un escaso
0.83%) porque, pese a conseguir la mayoría absoluta en el consejo (así lo determina la ley
electoral), su partido no ganó ninguno de los 42 distritos de Lima Metropolitana, habiendo
estado abocado a mejorar y transparentar la gestión y ampliar derechos civiles, algo que le
granjeó inmediatamente muchos enemigos entre los grupos económicos y la Iglesia católica
(Vásquez Oruna, 2014). Ciertas particularidades del diseño institucional (período abierto
de recolección de firmas y un umbral de 400 000 firmas que hace que con 7% del padrón
fuera suficiente para activar la revocatoria) facilitaron el proceso. La intención de llamar a
nuevas elecciones fue evidente cuando se propusieron no sólo el alcalde sino también todo
el consejo (40 miembros), pese a que algunas encuestas mostraron que la gente no era ca-
paz de reconocer más que a algunos de ellos. Dado que en Perú la revocatoria es un proceso
individual, se requería un voto por cada miembro; el resultado final fue la validación de la
alcaldesa,
31
pero la destitución de la mayoría de los miembros del consejo, situación que la
llevó a perder la mayoría absoluta.
También en Quito hubo una solicitud para activar una revocatoria que no prosperó
contra el alcalde Augusto Barrera y el vicealcalde Jorge Albán. Nuevamente, algunas de las
principales diferencias entre los casos analizados derivan del diseño institucional. Según el
Reglamento de Consultas Populares, Iniciativa y Revocatoria de mandato del 2011 (que re-
forma por tercera vez la regulación de la revocatoria incorporada a la Constitución desde
1998), la solicitud de formulario para la recolección de firmas debe especificar los motivos
por los que se solicita la revocatoria, pero además, la Delegación Provincial del Consejo Na-
cional Electoral correspondiente al expediente debe resolver en siete días si admite o niega
la solicitud. En Venezuela o Buenos Aires, la revocatoria es considerada un derecho político
y como tal no puede ser juzgado. El intento de activación del mecanismo en Quito culminó
30
31
Entre otras razones, resalta la difusión de un audio mostrando que el ex alcalde Óscar Luis Castañeda Lossio
(denunciado previamente por la misma Villarán por mala gestión y mal uso de fondos públicos) estaba detrás del
intento de revocatoria, lo que convenció a muchos electores de apoyar a la alcaldesa.
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con una resolución del Consejo Nacional Electoral denegando la solicitud por no presentar
una formulación clara y precisa de por qué el gobierno metropolitano estaría incumpliendo
su programa de campaña (Resolución 00781 del 16 de octubre de 2012).
Observando el contexto político
Demanda ciudadana
En Colombia, Ecuador y Venezuela, pese al diferente signo político de los gobiernos pro-
motores de las instituciones de participación, las reformas constitucionales que instalan la
democracia participativa en 1991, 1999 y 2008, respectivamente, buscaron dar respuesta
a más de una década de protestas, movilizaciones ciudadanas y reclamos de cambio. Bas-
ten como ejemplo los más de doscientos paros cívicos registrados en Colombia durante los
setenta y ochenta (Ochoa y Restrepo, 1993), casi una década (1996-2005) de inestabilidad
institucional, descontento ciudadano, protestas y asambleas cuasi antipartidarias expresa-
das en Ecuador (Paltán, 2005), o la revuelta popular de 1989 conocida como “el caracazo”
en Venezuela (Paiva, 2001).
En el caso de Perú, la fuerte presión ciudadana se manifestó a finales de los ochenta, con
la crisis abierta al final del gobierno de Alan García (Levitsky, 1999); esta se cerró con la elec-
ción del líder populista Alberto Fujimori, que paso a paso fue instalando un autoritarismo
competitivo (Levitsky y Way, 2002) que no tuvo mayormente en cuenta la participación
ciudadana y sólo posteriormente, en un contexto diferente, avaló la introducción de insti-
tuciones de participación.
En Buenos Aires y Montevideo se observa también la fuerte demanda ciudadana, pero
en contextos disímiles. En Montevideo, esta expresión acompañó el rechazo a las polí-
ticas neoliberales implementadas por el gobierno nacional en los noventa y catapultó al
Frente Amplio al gobierno de la ciudad (Chávez y Goldfrank, 2004). Buenos Aires si-
guió una trayectoria diferente en la medida en que la demanda ciudadana reactivo las
promesas incumplidas de los años previos. Si la Constitución de la ciudad había sido
aprobada en 1996
-
en paralelo a un profundo discurso de renovación, descentralización
y promoción de la participación ciudadana
-
fue el profundo descontento expresado en
“la crisis de 2001” lo que dio el impulso y forzó al
gobierno porteño a implementar el
presupuesto participativo como respuesta a la creciente demanda y movilización ciuda-
danas (Schneider, 2007).
Si bien todas estas movilizaciones forzaron a la apertura del sistema, el hecho de que no
se sostuvieran en el tiempo o quedaran absorbidas por movimientos que ocuparon el po-
der y restablecieron los procedimientos tradicionales de gestión (desde arriba hacia abajo),
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explica en parte que las instituciones que se consolidaron y pusieron en práctica fueran mu-
cho menos promisorias de lo que se había esperado.
Coaliciones emergentes que alcanzan el poder en el ámbito nacional o local
Si en Colombia la Constitución de 1991 es aprobada sin alteraciones considerables del espec-
tro y distribución de apoyos electorales (es el Partido Liberal Colombiano, uno de los partidos
tradicionales, el que encabeza la elaboración de una nueva constitución), en Ecuador y Ve-
nezuela el escenario es de transformación radical de todo el andamiaje político institucional.
En Ecuador, la promoción de la participación como un derecho humano básico alcanza
su mayor expresión, primero, en la vigésima reforma de la Constitución nacional ocurrida
en el 2008 (aunque debe mencionarse el precedente de la Constitución de 1998), y segundo,
en la aprobación de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social del 2009.
La ventana de oportunidad abierta por la llegada de Rafael Correa (Alianza País) al gobierno
nacional dio lugar en el ámbito local
-
y más especialmente en Quito
-
a toda una serie de
reformas propias de una democracia participativa. Sin embargo, ya se venían dando pa-
sos en esta línea, como muestra la Ordenanza Metropolitana núm. 187 del año 2006, que
establece el “Sistema de Gestión Participativa, Rendición de Cuentas y Control Social del
Distrito Metropolitano de Quito”.
También en Venezuela el cambio es promovido por una coalición emergente que levanta
las banderas de una transformación revolucionaria, el Movimiento ± República, encabezado
por el exmilitar Hugo Chávez;
32
las principales promesas de campaña de Chávez fueron la
transformación del Estado y la elaboración de una nueva Ley Fundamental a través de una
Asamblea Constituyente (²³). Tras un proceso controvertido (Massüger y Welp, 2013),
la nueva Constitución de la ahora República Bolivariana de Venezuela entró en vigor, in-
cluyendo los derechos de segunda y tercera generación (económicos y sociales), y de los
pueblos indígenas. El texto le otorga a la ciudadanía un nuevo papel con la creación de ins-
tituciones como el fiscal general, el defensor del pueblo y la contraloría, además de ampliar
el catálogo de derechos políticos. Entre otros, se incluye el referendo obligatorio (para en-
mendar o reformar la Constitución), la iniciativa legislativa, el referendo abrogatorio y la
revocatoria de mandato para todas las autoridades electas.
En Perú, Cambio 90 fue el partido creado para promover la candidatura de Fujimori
como un nuevo actor, un
outsider
del escenario político. En lo que se refiere a la descentra-
lización, los gobiernos de Fujimori dieron pasos atrás en los tibios avances dados durante
32
Experiencias de participación previas promovidas desde los gobiernos local (principalmente por la Causa ´) no
prosperaron.
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el gobierno de Alan García. En un claro ejemplo de manipulación de la participación, fue
durante la gestión de Fujimori y con la Constitución de 1992 que se crearon numerosas
instituciones participativas. Lo paradójico del hecho es que con la promoción de estas ins-
tituciones, Fujimori buscaba legitimar su “autogolpe” y recuperar el crédito internacional.
En las ciudades rioplatenses las instituciones participativas fueron promovidas por los
actores locales a partir de la ventana de oportunidad abierta por la llegada de gobiernos de
corte progresista a la ciudad. Esto ocurrió en Montevideo cuando, en 1989, el Frente Amplio
llegó a la intendencia rompiendo con el tradicional bipartidismo que había caracterizado
históricamente a la política uruguaya. La descentralización participativa había sido una de
las principales promesas de campaña, lo que explica que a pocos días de tomar posesión
del gobierno el intendente emitiera un decreto para dividir la ciudad en 18 centros comu-
nales zonales. En Buenos Aires, pese a que en 1996 fue un partido tradicional de centro (la
Unión Cívica Radical) quien pone en la agenda política la descentralización participativa,
fue de la mano de una fuerza de izquierda –el Frente País Solidario (
±²³´µ¶O)
-
que se im-
pulsa su implementación a partir del 2000.
La fragmentación y polarización del sistema local de partidos políticos y la
confrontación o alineamiento con el gobierno nacional
Tanto en Colombia como en Venezuela, la promoción “desde arriba” de la descentralización
participativa chocará con las resistencias de las autoridades locales reacias a ceder poder a
la ciudadanía, o
-
según algunas lecturas del caso venezolano
-
, con una estrategia que pau-
latinamente abandonará los objetivos descentralizadores para estrechar lazos directos con
asociaciones de ciudadanos más o menos cercanas, debilitando cada vez más a los inter-
mediarios políticos (los partidos y los gobiernos locales).
33
Esto es evidente en la
evolución
de los Consejos Comunales, que muestra el poder ejercido desde el gobierno con el objeto
de erosionar a los partidos locales y a la misma descentralización. El círculo vicioso en el
que esta situación se produce muestra cómo la respuesta nacional a la falta de voluntad de
las autoridades locales para implementar las nuevas instituciones de participación ciuda-
dana es la erosión del espacio local para fortalecer a colectivos en relación directa con la
Presidencia. En este caso, se observa que la polarización alinea a nivel local y nacional, a
chavistas y antichavistas.
En Ecuador, las exigencias por una democracia participativa comienzan a evidenciarse
desde la década del 90, en el contexto de reivindicaciones políticas de ciertos sectores cos-
33
Para un análisis de la experiencia colombiana, véase: ·choa y Restrepo (1993); para Venezuela, véanse: Paiva
(2001); Mascareño (2008); Goldfrank (2011a).
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teños e indigenistas por una mayor autonomía y poder local. De hecho, algunos municipios
comienzan entonces a experimentar iniciativas innovadoras de participación asociadas a
estos movimientos. Quito, como dijimos, inicia su proceso de metropolitización y descen-
tralización en 1993. Pero es recién de la mano del Partido de Izquierda Democrática (de
orientación socialdemócrata), con el alcalde Paco Moncayo y en alianza con algunas orga-
nizaciones del movimiento indígena (movimiento Pachakutik) que se instaura en el 2000 el
Sistema de Gestión Participativa y se implementa un cuerpo integral de políticas de partici-
pación institucionalizada. Este sistema adquiere mayor estabilidad e institucionalización a
partir del 2006 cuando se dicta la normativa específica y Rafael Correa (Alianza País) asume
la Presidencia del país (Segovia, 2013).
En el análisis del caso peruano, diversos autores han señalado que la creación de insti-
tuciones participativas a nivel local se ha vuelto un arma de doble filo, al ser utilizada tanto
desde los poderes locales contra ciertas políticas promovidas desde el gobierno nacional,
como impulsadas desde el mismo para debilitar a sus opositores locales.
34
Los cambios de la
ley electoral y de partidos ocurridos en Perú en las últimas décadas, con la intención de con-
trarrestar la creciente fragmentación del sistema de partidos no han hecho más que agravar
el problema. Remy (2005) señala que las normas han alentado la emergencia de líderes sin
partidos en la medida en que se han ido reduciendo los requisitos para presentar una can-
didatura.
35
Esto ha derivado en el crecimiento del número de agrupaciones que participan
en cada elección, aunque no necesariamente en una mejor oferta ni en la disminución del
número de votos en blanco y nulos (en tanto que el voto es obligatorio). La importancia de
Lima, tanto en términos económicos como poblacionales, se evidencia en la inmediata re-
percusión de los acontecimientos de la ciudad sobre el ámbito nacional y viceversa. En este
contexto se explica, por ejemplo, la experiencia de la revocatoria de mandato de la alcal-
desa Villarán, analizada previamente. Si el gobierno de Fujimori introdujo instituciones de
participación
-
por definición
-
susceptibles de ser controladas por el poder político (con
la excepción de la revocatoria de mandato
-
aunque esta sólo puede activarse a nivel sub-
nacional
-
), la actual fragmentación y baja institucionalización de los partidos contribuye
a erosionar aún más las prácticas de estos mecanismos.
34
Véanse: Tanaka (2012); Remy (2005).
35
La ley 26452 de 1995, establecía un mínimo de adherentes equivalente a 4 % del padrón electoral de la circuns-
cripción correspondiente. La ley 26864 de 1997 bajó este mínimo a 2.5 %, aunque en previsión de un incremento de
las listas y una probable dispersión excesiva del voto estableció una segunda vuelta en el caso de que ninguno de los
candidatos alcanzara, cuando menos, 20% del total de votos válidos. La ley que rigió las elecciones de 2002 mantuvo
2.5 %, pero lo refirió no al padrón electoral, sino al número de votos emitidos en los comicios anteriores y eliminó
la restricción de 20 % y la posible segunda vuelta electoral. La posterior ley de partidos fija el mínimo de adherentes
en 1% de los votantes de la elección anterior. El argumento de esta creciente facilidad es ofrecer, sin restricciones, las
mejores condiciones para la expresión ciudadana (Remy, 2005).
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Buenos Aires y Montevideo muestran, con distintos resultados, el papel jugado por los par-
tidos locales en la configuración de las iniciativas participativas. Si en Buenos Aires la dificultad
para establecer consensos limita y ralentiza el proceso, en Montevideo es el establecimiento
de acuerdos el que permite avanzar con la descentralización, mientras reduce el componente
participativo, consolidando instituciones de poco alcance y menor injerencia (principalmente
consultivas).
Con el Frente Amplio en el poder, a una primera etapa caracterizada por el so-
porte ciudadano a las reformas (evidente en la activa participación en los foros ciudadanos) y
la acérrima oposición de los partidos tradicionales, siguió una etapa de negociación entre par-
tidos que condicionó en buena medida el alcance de las instituciones participativas.
36
En Buenos Aires, el
±R²P³´O
lideró los debates en materia de participación durante la
definición de la Constitución de la Ciudad en 1996, pero fue la Unión Cívica µadical quien
impulsó reformas, aunque sin suficiente consenso. ¶osteriormente, cuando el
±R²P³´O
asumió
el gobierno local en el año 2000, el continuo conflicto político y la creciente fragmentación de
partidos impidió el despliegue de las mismas hasta el 2005, cuando una legislatura con ma-
yoría de fuerzas de derecha, aprobó la Ley de Comunas destinada a impulsar nuevamente la
descentralización y la participación en el territorio. Sin embargo, estas mismas fuerzas de de-
recha que gobiernan el Ejecutivo local desde el 2007 son las que han postergado su aplicación
y quitado sustento político al ¶resupuesto ¶articipativo.
37
Desde mediados de 2009 en adelante
-
en el marco de una reaparición en el centro de la escena de la cuestión de la descentraliza-
ción al producirse la primera votación directa de comuneros
-
el gobierno macrista vuelve
a poner énfasis en el PP y realiza otra ola de modificaciones, aunque acotando fuertemente
las funciones deliberativas y decisorias del PP, transformándolo en una suerte de “trámite”.
38
Conclusiones
A partir del proceso de identificación y selección de iniciativas se pueden extraer varias
conclusiones; entre ellas destacamos: i) la gama de instituciones es amplia y variada, es-
36
¶ara un análisis detallado del caso, véanse: Veneziano (2005); Ferla, Marzuca, Serdült y Welp (2014), y Chávez
(2005).
37
¶or ejemplo, han ido cambiando los criterios para establecer voz y voto en las asambleas para la elección de los
delegados y, más recientemente, se han reducido el número de las asambleas y aumentado el peso de la participación
individual. Incluso los modos de convocatoria han quedado a merced de los vaivenes políticos de la coyuntura.
38
Desde 2010, la votación denominada “Encuesta” ya no se realiza en el marco de las asambleas sino que es abierta
y puede procesarse de manera virtual. Son los Consejeros quienes realizan las listas de proyectos y su síntesis para
difundir y abrir la votación. Las dos más votadas por comuna son las que se incluyen en los anteproyectos presupues-
tarios de cada ministerio para su ejecución sin nivelación por factor socioeconómico del distrito. A partir de 2010 el
PP
interpela únicamente a los vecinos individualmente y no permite la participación asociativa. Véanse: Schneider y
Welp (2009); Martínez Bonora (2011).
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pecialmente en los países en que la regulación ha sido impulsada por vía constitucional
(Bogotá, Venezuela, Perú y Ecuador), mientras que es más limitada en los casos en que la
regulación y el impulso provino del espacio local (Montevideo y Buenos Aires); ii) insti-
tuciones que comparten la misma denominación y objetivos básicos presentan profundas
diferencias en otros aspectos, esto ocurre, particularmente, con la innovación institucio-
nal orientada a la participación más difundida en la región y el mundo, el presupuesto
participativo; iii) el amplio espectro de instituciones reguladas no necesariamente con-
duce a un incremento sustantivo de las prácticas. Esto se observa en lo que refiere a los
mecanismos de democracia directa, que han sido regulados en todos los casos, con la ex-
cepción de Montevideo. Sin embargo, los intentos de activación son escasos (revocatoria
de mandato en Bogotá, Caracas, Quito y Buenos Aires) y los que han derivado en prácti-
cas exitosas, más escasos aún (como en el ejemplo de la revocatoria de mandato en Lima,
o el referéndum en que la alcaldesa fue confirmada en el cargo), mientras sus resultados
son dudosos (el gobierno ha quedado debilitado y la confianza ciudadana no se ha visto
fortalecida por el proceso).
El análisis del origen de las I±² ha mostrado que las mismas no surgen de la confluencia
de buenos deseos ni tampoco únicamente de la existencia de élites políticas progresistas, con
un ideario permeable a la democracia participativa, sino de la puja política entre distintos
actores en conflicto (partidos, ciudadanía, poderes nacionales, poderes locales, regionales y
movimientos sociales). Cada uno de estos contextos muestra la forma en que las pujas en-
tre diversos actores configuran las instituciones participativas.
Otras variables explican diferencias sustanciales entre los casos, baste mencionar el con-
trol que actualmente ejercen los Consejos Comunales (ciudadanos) en Caracas frente a lo
que ocurre en Lima, donde el Consejo de Coordinación Local está dominado por las au-
toridades.
39
Asimismo, en otros casos donde la composición es mixta –ciudadanos y funcionarios–,
es factible abrir una discusión sobre la capacidad de los funcionarios que deben ejecutar
políticas para, al mismo tiempo, auditar la labor realizada. Otra diferencia se observa en-
tre las erráticas prácticas de Buenos Aires (su desinterés por formalizar y reglamentar el ±±
y transparentar los niveles de inversión alcanzados) y la sistemática discusión presupuestal
que se ha producido en Montevideo en los últimos años, con niveles destacados de partici-
pación ciudadana y compromisos de gestión relativamente confiables.
La profundización en el conocimiento de estas instituciones y el análisis de las prácticas
permitirán alcanzar más certezas sobre las consecuencias del desarrollo de la democracia
39
El alcalde y consejo ocupan la mayoría de los asientos mientras las organizaciones acreditadas no superan el 40%,
impidiendo no sólo la participación de ciudadanos individuales sino también la de muchas asociaciones que no
cumplen con los requisitos.
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participativa en América Latina. Por lo pronto, observamos que las instituciones más utili-
zadas son aquellas que menor autonomía
-
es decir, mayor control por parte de gobiernos
y partidos
-
e incidencia tienen en la definición de los asuntos públicos.
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