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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Año LX, núm. 224
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pp. 133-162
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PhD en
International Studies
, University of Birmingham, Reino Unido. Maestro en Ciencias en Relaciones Econó-
micas Internacionales, Universidad de Colima, México. ±A en
International Relations
, Essex University, Reino Unido.
Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional ²utónoma de México. Profesor investigador del
Programa de Estudios Políticos e Internacionales en El Colegio de San Luis (México). Sus líneas de investigación son:
economía política del bienestar y el desarrollo; escenarios de cooperación, cambio, crisis, paz y conflicto; teorías de
las relaciones internacionales, economía política y estudios de paz. Entre sus últimas publicaciones destacan: “Teoría
crítica: promesa y progreso en Relaciones Internacionales” (2014); “Realismo crítico mestizo: una visión de México
desde el enfoque estratégico relacional” (2014) y “Consenso y posconsenso de Washington: dos generaciones de
reformas incompletas” (2013). Correo electrónico: h.cuadra.montiel@gmail.com
Polanyi mestizo
Una interpretación de los procesos sociales
de Estado y mercado en México
Half-cast Polanyi
Social Processes of State and Market in Mexico:
An Interpretation
Héctor Cuadra
Recibido el 27 de julio de 2014
²ceptado el 9 de enero de 2015
RESUMEN
Este artículo presenta un ejercicio teórico sobre
la interacción entre el Estado y el mercado en el
que se presta especial atención a la forma en
que ha variado la trayectoria histórica de la evo-
lución política y económica del Estado. Ésta
es informada teóricamente e ilustrada por las
trayectorias de la reforma en México. Las mo-
dalidades actuales hacia la (re)mercantilización,
tanto de las actividades económicas como del
papel del Estado, están desarrollando tenden-
cias que no están exentas de contratendencias.
Las altas contradicciones sociales, políticas y
económicas son mediadas a través de crisis que
se clasifican en dos formas generales y distin-
ABSTRACT
³is article attempts a theoretical process-tra-
cing exercise on the interaction between the
State and the market. Special attention is placed
on the way in which the historical trajectory of
the State’s political and economic developments
has varied. ³e analysis is both theoretically
informed and illustrated by Mexico’s trajecto-
ries of reform. ³e current trends towards the
recommodification both of economic activities
and the roles of the State are developing ten-
dencies which are not exempt from undertows.
²lthough social, political and economic contra-
dictions are mediated through crises, they are
sorted in two broad and distinctive ways. In the
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tivas. En la primera de ellas, el cambio mayor
sugiere una intervención del Estado en la cual
una nueva trayectoria se impone. En la segun-
da, algunos momentos de menor importancia
de las crisis son solventados y negociados en la
búsqueda de transformaciones, mediante adap-
tación y estrategias reformistas. Esta aportación
neopolanyiana
se construye sobre la base de
conceptos desarrollados para la comprensión
del desarrollo del Estado en Europa, y se ilus-
tra con referencia a la experiencia mexicana
contemporánea. Si bien el corporativismo y la
industrialización de sustitución de importacio-
nes implican procesos de desmercantilización
de las actividades económicas, el modelo eco-
nómico orientado hacia el exterior significó una
modificación de la trayectoria del Estado hacia
las prácticas asociadas a los procesos de remer-
cantilización.
Palabras clave:
Polanyi; México; Estado; merca-
do; mercantilización; crisis.
first of these, major changes involve a decisive
intervention of the State in which a new trajec-
tory might be imposed; whereas in the second
one, some minor moments of crises are solved
and negotiated in the pursuit of soFer transfor-
mations, by adaptation and reformist strategies.
Tis theoretically informed Neopolanyian ac-
count, whilst drawing on concepts developed
for an understanding of State development in
Europe, is illustrated by referring to the contem-
porary Mexican experience. While corporatism
and import substitution industrialization in-
volved processes of decommodification of
economic activities, the outwardly oriented eco-
nomic model meant a modification of the State’s
trajectory toward practices associated with pro-
cesses of re-commodification.
Keywords
:
Polanyi; Mexico; State; market; com-
modification; crisis.
Introducción
Uno de los temas más recurrentes e importantes en la agenda de la economía política ha
sido, y seguirá siendo, el papel del Estado en el ámbito económico y la manera en que las
políticas económicas y su instrumentación afectan a la esfera pública. Un enorme espec-
tro de posiciones teóricas diferentes se ha producido al respecto. En el presente artículo se
hace uso del enfoque crítico de Karl Polanyi para interpretar los procesos sociales de Es-
tado y mercado en México.
El reconocimiento del carácter social de las relaciones económicas se asocia a una serie
de economistas clásicos que van desde Adam Smith hasta contemporáneos como Joseph
Stiglitz. Los aportes de Polanyi respecto al entorno social de las actividades económicas
han despertado creciente interés en ámbitos tan amplios y diversos como la antropología
y las relaciones internacionales, a la vez que han ganado reconocimiento desde la indaga-
ción sobre los orígenes de la creación de la economía de mercado, hasta su utilidad para
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comprender el carácter socialmente embebido del liberalismo económico del orden inter-
nacional (Ruggie, 1982).
Las tesis sobre el paralelismo de dos grandes procesos
-
el movimiento original de la ex-
pansión de los mercados, a los que acompañan de manera paralela, aunque asincrónica, el
doble movimiento de expansión de la protección social
-
ha iluminado una enorme varie-
dad de fenómenos impensados en el tiempo de la segunda guerra mundial en el que Polanyi
presenta su obra. Un número creciente de estudios de las economías más desarrolladas y
los mercados más consolidados han sido analizados con esos referentes.
1
No resulta extraño encontrarnos con una literatura que discute las grandes olas de los
fenómenos asociados con los flujos y las redes de la globalización y las subsecuentes pro-
puestas de gobernanza global, aludiéndola de manera directa o indirecta. Por otro lado,
aunque con una preocupación diferente sobre la disección de las variedades de capitalismo
y de los Estados de Bienestar en él insertos, un creciente número de autores reconocen en
Polanyi una influencia intelectual importante.
2
También la obra de
La Gran Transforma-
ción
ha resultado de utilidad para la comprensión de movimientos sociales tan amplios y
diversos como los Foros Sociales Mundiales, además de contribuir a la explicación de re-
gionalismos en los albores del siglo XXI.
En este sentido, la inquietud que motiva la presente propuesta es que los aportes po-
lanyianos también resultan de utilidad para el estudio histórica y teóricamente situado de
realidades no eurocéntricas ni de economías desarrolladas. Si la tesis de que las actividades
económicas se hallan embebidas dentro de un más amplio entorno social, el atípico caso
de México y su Estado contemporáneo
sui generis
proporcionan evidencias de validez para
interpretar sus tendencias actuales mediante referentes teóricos y analíticos derivados de Po-
lanyi. La alusión al carácter o perfil mestizo se debe a la interpretación libre y crítica que se
hace de su obra, sin pretender caer en ortodoxia; pero también a su utilización para interpre-
tar una serie de procesos históricos y realidades que han combinado una serie de herencias
e influencias tan ricas y diversas que se funden y transforman en un nuevo crisol. Las in-
ferencias realizadas son entonces mestizas, tanto teórica como históricamente informadas.
El argumento de este artículo se presenta de la siguiente manera. Primero, se hace explícita
una concepción amplia de la política y el poder, la cual se complementa por la subsecuente
descripción de suposiciones de economía de mercado. Una vez que los elementos económicos
y políticos son presentados, se explican los procesos de cambio, enfatizando los fenómenos
asociados con la crisis del Estado y su evolución puntual. El análisis de México comienza
con la Revolución de 1910, mientras que el período corporativista
-
desde la década de 1930
hasta la de 1970
-
cuenta con una mayor continuidad. El cambio estructural y la evolución
1
Véase: Block (2007 y 1994); Block y Evans (2005).
2
Esping-Andersen (1990 y 1999); Hall y Soskice (2001).
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puntual del Estado se hacen más evidentes en la imposición de la nueva trayectoria desde fi-
nales de 1970 y principios de 1980. Las últimas secciones resumen la interpretación teórica.
El gran ámbito social de lo político
Una comprensión amplia de la política tiene como objetivo evitar los debates minimalistas.
La política es entendida aquí como el eje común a todas las actividades humanas permea-
das por la cooperación y el conflicto y la preocupación por la forma en que se utilizan los
recursos, en cómo se producen y se distribuyen (LeFwich, 1984). En este sentido, la política
todo lo abarca. Su estudio, por lo tanto, debe incorporar una amplia gama de contribucio-
nes, interacciones y consecuencias.
Nociones estáticas clásicas y tradicionales del Estado (el Estado como monopólico
creador de la ley, como un conjunto de estructuras e instituciones y como titular de le-
gitimaciones prácticas coercitivas nacionales) no puede proporcionar una idea precisa
de las interacciones y el alcance de los elementos involucrados. Por el contrario, aquí se
considera al Estado como una estructura fluida social, que debe tomar en cuenta estas
transiciones (Cuadra, 2007a y 2014b). Por lo tanto, el Estado no puede ser estrictamente
definido como una estructura limitada a los aparatos gubernamentales. Más bien es la so-
ciedad civil que funciona como parte de un Estado extenso. Tal enfoque presta atención a
las trayectorias estratégicamente selectivas, donde la cristalización de estrategias privile-
giadas existe (Jessop, 1990). Claramente, éste es un enfoque caracterizado por la naturaleza
acumulativa de cambios frecuentemente incrementales (Hay, 2002). Sin embargo, el Es-
tado se ve limitado por trayectorias puntuadas de evolución como una compleja red de
oportunidades y límites.
Dentro de tal contexto, el ejercicio de poder no se limita estrictamente a la fuerza mili-
tar o a la noción weberiana del monopolio legítimo del uso de la fuerza (Weber, 1964). Las
dimensiones del poder no sólo abrazan condiciones materiales y tangibles, sino también lo
inmaterial y lo intangible. Además, el poder no es un juego de suma cero entre los indivi-
duos ni se encuentra constreñido a un ajuste de toma de decisiones ni de la conformación de
su agenda (Bachrach y Baratz, 1964). La agencia es importante porque inyecta intencionali-
dad y contingencia dentro de los procesos, donde las capacidades impredecibles de algunos
actores obligan a constantes redefiniciones de escenarios sociales, políticos y económicos.
El poder es social y estructuralmente evidente; sin embargo, esto no es mesurable y no existe
en un sentido unitario. Las dimensiones sociales son permeadas por relaciones de poder en
todos los niveles y en todas las direcciones. ±oucault contribuyó al análisis y la comprensión
del poder como inmanente en todas las relaciones sociales (±oucault, 1990). El Estado practica
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y reproduce el poder mediante instituciones propias y organizaciones en cada lugar produc-
tivo y positivo evidentes, no sólo a través de prácticas represivas y negativas (Jessop, 1990).
Además, como las relaciones sociales de poder y la forma continua de interacciones son
formas dialécticas, una de las mejores y más convenientes vías para un análisis de poder es ex-
plorar las estrategias, son la forma en la cual los organismos se relacionan entre sí, y también en
la que se relacionan con sus respectivos contextos o estructuras (Jessop, 1990). En otras pala-
bras, algunos actores moldean las preferencias para influir en la gama de opciones dentro de las
cuales, otras agencias
-
tanto colectivas como individuales
-
formulan sus estrategias (Hay, 2002
y 2000; Cuadra, 2015). Ahora que la amplia comprensión de política y el poder se han expli-
cado, se intenta en la siguiente sección desmitificar las suposiciones de la economía de mercado.
El gran ámbito social del mercado
El objetivo central de la economía neoclásica es el estudio de las causas de la riqueza, la ac-
ción humana y la optimización de las decisiones individuales. Ampliamente relevante, como
parece a primera vista, los supuestos sobre los que opera la economía de mercado consisten
en un conjunto limitado de axiomas. Dar por sentado que las personas son individuos ra-
cionales comprometidos con los estados de equilibrio es claramente problemático, así como
también la aceptación acrítica de axiomas asociales y ahistóricos. La cimiente para modelos
en la economía neoclásica ortodoxa debería ser más realista (Lawson, 1997). La adopción
de una perspectiva individualista que niega el carácter socialmente integrado de la actividad
humana es engañosa, poco realista y privada de los medios y de la capacidad de interacción
con las condiciones que lo rodean (Lawson, 2003 y 1997; Cuadra, 2013a y 2007b).
No hay razón para asumir una actitud de indiferencia del contexto en el cual los actores
son situados y suponen que los trabajos de la economía de mercado sólo funcionan para
las personas individuales. Estos trabajos funcionan también para las colectividades. Ambos
participan, aunque en distinta medida, en las diferentes actividades de producción, distri-
bución e intercambios. Las actividades económicas son importantes, dado que constituyen
elementos inmersos en las relaciones sociales más amplias que constituyen procesos que se
siguen en el tiempo (Lawson, 2003 y 1997).
La percepción de las actividades humanas como los cambios en las prácticas sociales de-
safía el consenso contemporáneo de política como un mercado, donde el énfasis económico
destaca las ventajas comparativas y competitivas. El problema con esta perspectiva es que
estos lentes descontextualizan y despolitizan el uso, producción y distribución de recursos.
Siguiendo una racionalidad económica centrada en la motivación de la ganancia, todas las
transacciones se convierten en transacciones de dinero, donde todo sin excepción, se con-
vierte en una mercancía
-
incluso recurriendo a la mercantilización ficticia que tiene lugar
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en, supuestamente, la “auto-regulación” y el “auto-ajuste” de los mercados
-
. El concepto de
mercantilización basado en Polanyi contempla como mercancía ficticia:
Trabajo, tierra y dinero son elementos esenciales de la industria, pero también deben ser organi-
zados en los mercados; de hecho estos mercados son una parte absolutamente vital del sistema
económico. Pero, la tierra, el trabajo y el dinero no son obviamente productos básicos; el postulado
de que todo lo que se compra y se vende debe haber sido producido para la venta es rotunda-
mente falso en lo que se refiere a ellos. Ninguno de ellos es producido para vender. La descripción
de los productos del trabajo, la tierra y el dinero es completamente ficticia. Sin embargo, es con
la ayuda de esta ficción que los mercados reales de mano de obra, tierra y dinero se organizan, y
están siendo efectivamente comprados y vendidos en el mercado; su demanda y oferta son mag-
nitudes reales, así como las medidas o políticas que inhiben la formación de estos mercados, de
hecho es peligrosa la autorregulación del sistema (Polanyi, 1957: 72-73).
En consecuencia, los procesos irreales de la mercantilización de la persona, la naturaleza, el co-
nocimiento y el dinero necesitan detenerse.
Por desgracia, parece que los niveles de protección
que Polanyi describió como la segunda parte del “doble movimiento”, paralelo y asincrónico
a la expansión de mercados, deben ser reducidos en acuerdo con la racionalidad económica
neoclásica. Las mercancías ficticias nunca fueron producidas para la venta en el mercado. No
obstante, son organizadas como tal y, en consecuencia, la expansión continua del mercado con-
duce a trastornos sociales que son, a su vez, contramovimientos que buscan la protección de la
sociedad. No necesita ser dirigido por el gobierno, las bases de las iniciativas pueden provenir
de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba (Polanyi, 1957).
De acuerdo con Karl Polanyi, los supuestos sobre los que se basa la economía de mercado
son históricamente inconsistentes. Por ello critica a Adam Smith, quien enfatizó la capacidad
de los individuos para el comercio, el trueque y el intercambio de mercancías, lo que llevó a una
modificación sustantiva en la sociedad dando pie al nacimiento y consolidación de la economía
de mercado. Desde la perspectiva de Polanyi, el principio de subsistencia fue reemplazado por
el principio de ganancia. Sin embargo, adoptando una perspectiva histórica de largo plazo, las
actividades económicas se encuentran inmersas en un ámbito social más amplio, no necesaria-
mente lideran la orientación de las relaciones sociales (Polanyi, 1957; Cuadra, 2013b y 2011).
Cuando la racionalidad económica neoclásica se pone en práctica, tanto más se polariza la
riqueza, pone en peligro el medio ambiente y aumenta la insatisfacción social, beneficiando sólo
a algunos. Se hacen necesarios entonces políticas públicas y de bienestar, programas guberna-
mentales e internacionales, con el objetivo de ayudar a los pobres o a segmentos específicos de
la población frente a una serie de problemas asociados con su condición de mercancía ficticia.
De acuerdo con la ortodoxia neoclásica, la economía de mercado sólo puede funcionar en
la medida en que todos los bienes y servicios sean transables. Bajo este supuesto, hay un mer-
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cado para todo. La persona y la naturaleza son ambos considerados para la venta. En pocas
palabras, son mercancías. El dinero se considera y asume dentro del mecanismo de financia-
miento bancario como una moneda de Estado-nación. Asumir al dinero aislado de su contexto
socio-histórico puede dañar gravemente la propia organización productiva de la sociedad. Así
el trabajo, la tierra y el dinero son parte vital de la economía de mercado y se organizan como
mercancías. A la consideración original de estas tres mercancías ficticias, el conocimiento y
la información pueden agregarse, además de los derechos de propiedad intelectual, patentes,
marcas registradas que giran en torno a la mercantilización del conocimiento y la informa-
ción (Schiller, 1988; Jessop, 2002). La mercantilización imperfecta de la actividad humana, el
conocimiento, la naturaleza y los símbolos del poder adquisitivo, conducen a la consideración
de que se pueden extraer beneficios. En este sentido, el sueldo es un beneficio extraído desde
la persona, la renta se extrae de la naturaleza y el interés del dinero (Polanyi, 1957). Para com-
pensar, sin embargo, por la mercantilización imperfecta de la mano de obra, tierra, información
y dinero, emerge un doble movimiento. La expansión de los mercados en el siglo XIX estaba
acompañada por la urgente protección a la sociedad y a la naturaleza. Debido a que la utopía
de un mercado “autorregulado” fue evidenciada por sus distorsiones sociales y ambientales, la
protección de los factores de producción, trabajo y tierra fueron la principal función del Es-
tado intervencionista. Estas tareas también pueden provenir de los sindicatos u otros grupos
organizados (Polanyi, 1957; Block, 2007).
Haciendo una lectura libre y crítica, se puede argumentar que el Estado y el mercado no
son ámbitos analíticamente autónomos, sino esferas de actividad mutuamente constituyentes.
Lo que es más, ambos se encuentran inmersos en entornos sociales más amplios e incluyen-
tes con sus respectivas estructuras institucionales, lo que a su vez, influye decididamente en
los cursos de acción económica, política y social por los que se opta. Dicha incrustación y
grabado social de la actividad económica es un proceso dinámico, el cual constantemente
se reconforma mediante innovaciones institucionales que reconfiguran la manera en que el
Estado y el mercado se entrecruzan (Block, 2007 y 1994; Block y Evans, 2004).
Desde el período histórico analizado por Polanyi, hay diferentes grados de implementa-
ción de la mercantilización imperfecta de la actividad humana, conocimiento, medio ambiente
y dinero. Los niveles de protección social pueden ser históricamente rastreados. En términos
generales, las políticas sociales del Estado corporativista durante mediados del siglo XX, inten-
tan originalmente tomar el trabajo fuera del mercado. Unas décadas más tarde, se busca una
fuerza de trabajo flexible con el propósito de mercantilizar las relaciones humanas desmante-
lando las políticas de bienestar en los Estados con orientación económica neoclásica. Además,
en este caso el mismo Estado en diferentes períodos varía de posición con respecto a los dos
polos de protección social más exhaustiva y de bienestar mínimo. Dado que existe un fuerte
carácter político socialmente integrado en las actividades humanas, resulta insostenible que
la selección e implementación de las políticas públicas reflejen sólo criterios económicos. Es
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evidente que los elementos políticos son tomados en consideración, ya sea de forma abierta
o encubierta. El análisis de estos elementos y factores es el objetivo de la siguiente sección.
Cambio estructural y evolución puntuada de los procesos sociales
Las crisis son un mecanismo por el cual los cambios estructurales y la
evolución puntuada
del Estado toman lugar. En contraste con la economía neoclásica o un programa guber-
namental que enfatiza las variables económicas, la estabilidad política y la gobernabilidad,
las crisis abren ventanas de oportunidades y no se limitan simplemente a condiciones de
choque. La caracterización de las crisis como fases de destrucción o ruptura sólo es
-
en el
mejor de los casos
-
inexacta, en el peor resulta engañosa.
Las crisis son elementos clave de los procesos de cambio, ya que implican “destrucción
creativa” (Schumpeter, 1974). Se pueden utilizar como momentos cruciales de cambio insti-
tucional para permitir un ajuste o modificación en la trayectoria del Estado (Cuadra, 2012),
no simplemente para interpretar como únicos los movimientos gubernamentales porque la
sociedad civil constituye parte de un Estado extenso. Igualmente, pueden ser utilizadas para
hacer pequeños ajustes que se limitan a ratificar la tendencia o la trayectoria de los proce-
sos de transformación del Estado (Hay, 1999 y 1996).
Los procesos se componen por tendencias y contratendencias que presentan la dinámica
de una
evolución puntuada
evidente desde la trayectoria. Por lo tanto, los procesos son la
cascada de cambios interactivos y acumulativos identificables en las perspectivas históricas
o comparativas. De esta manera, la aleación de cambios incrementales se convierte gradual-
mente en la base para las siguientes transformaciones.
3
Las características del Estado no sólo son elementos materiales, sino también elemen-
tos intangibles, percibidos como sitios de “selectividad estratégica” donde la relación social
es crucial (Cuadra, 2007a y 2014b). De un modo dialéctico, las estrategias y las tácticas del
Estado generan condiciones para alcanzar determinados resultados deseados, induciendo
delimitados cursos de acción y prácticas asociadas a ellos. Las opciones de las organizacio-
nes siempre están dentro de parámetros contextuales.
Además de la selección de estrategias a utilizar para las ventanas de oportunidad y lími-
tes nacionales e internacionales, la redefinición y la colaboración constante de cambio de
las estructuras sociales se hace evidente en la tendencia y la trayectoria de las prácticas y las
acciones del Estado (Jessop, 1990). Por ejemplo, a principios del siglo XX±, las prioridades in-
ducidas en el programa económico incorporaron la reducción de los costos de transacción y
el aumento del uso de la economía a escala. Hoy en día, el Estado está orientado al mercado
3
Véanse: Marsh, Buller, Hay, Johnston, Kerr, McAnulla y Watson (1999); Hay (1996); Medina Peña (1995).
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exterior. Las trayectorias de cambio muestran un patrón histórico contemporáneo que se
aparta de las prácticas corporativas y las políticas de bienestar social, hacia una orientación
cada vez más liberal de la economía.
4
En las siguientes secciones se ilustra lo analizado por
medio del caso mexicano, ya que se rastrean los procesos de cambio a través de un mapa
teórico y una propuesta analítica de interpretación de los procesos políticos y económicos.
Trazando los procesos sociales del Estado y del mercado
Esta sección considera los procesos de cambio estructural y la evolución puntuada del Es-
tado, cuya dimensión de poder se representa en la figura 1 a lo largo del eje horizontal. La
exhibición de las capacidades del Estado en el ejercicio del poder varía durante las dife-
rentes fases del proceso histórico, de acuerdo con la interacción entre la sociedad civil, las
elites y las clases. En los diferentes papeles y estatus desempeñados por el Estado, el ámbito
político es el más evidente. Por el extremo negativo del eje analítico del poder, se conside-
ran restricciones políticas, o menores capacidades de acción y maniobra para los actores.
Mientras que por el otro lado, el extremo positivo del eje horizontal del poder se asocia con
un margen más grande y amplio de autonomía política, donde aumenta la percepción de la
capacidad de algunos agentes de incidir en el contexto que los rodea.
En la figura 1, la exposición de las mercancías ficticias al mercado de competencia im-
perfecta se considera a lo largo del eje vertical. Un signo positivo representa el incremento
de la mercantilización; lo que significa una menor protección del mercado. En el otro ex-
tremo del eje, un signo negativo asocia las cuatro mercancías ficticias, es decir, mano de
obra, tierra, dinero y conocimiento; las cuales son sacadas del mercado, otorgándoles un
mayor nivel de protección. En otras palabras, se desmercantilizan.
Los cuatro alojamientos divididos por los ejes “X” e “Y” pretenden representar las distintas
fases de transformación del Estado y del mercado en tiempos de paz y la trayectoria de sus in-
tervalos de evolución. A medida que el eje de mercado sube, se atribuye mayor influencia de
los agentes privados y un énfasis en las prácticas de la economía neoclásica. En el mismo eje
pero hacia abajo, se atribuyen prácticas corporativas y las instituciones que dominan la agenda
gubernamental adoptan políticas keynesianas y de bienestar. Hacia la izquierda, en el eje de po-
der, disminuyen las capacidades del Estado a un papel mínimo o utilitario. Hacia la derecha, las
políticas y prácticas del Estado son percibidas como más fuertes que en el extremo opuesto.
5
4
Véase: Cerny (2000, 1995, 1997 y 1990).
5
El mapa propuesto ofrece la posibilidad de incluir alternativas teóricas tales como la combinación de un alto grado
de mercantilización con un alto grado de autonomía del Estado. Otro escenario teórico probable es tener un alto
grado de desmercantilización con un papel minimalista del Estado o utilitario. Este artículo aborda la experiencia
histórica más probable sin descartar tipos ideales.
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Hay varios factores que pueden desencadenar cambios en los procesos de adaptación gra-
dual del Estado, donde los papeles de estructura y agencia desempeñados por los miembros
y las fracciones de la sociedad civil, las clases y las élites contribuyen a restablecer nuevas
etapas históricas, basados en cambios previos y actuales a cargo de otra selección. Deben
tenerse en cuenta importantes factores económicos. Para los factores políticos, la gama de
opciones varía desde las restricciones políticas en un extremo, a la autonomía política en el
otro. El espectro abarca los límites de posibles opciones disponibles. De manera similar, para
los factores económicos la gran variedad de alternativas posibles está comprendida entre
los polos de mercantilización de mercado
-
por un lado
-
y la desmercantilización política-
mente impulsada, por el otro. Por lo tanto, las estructuras políticas y económicas preparan
el escenario y las condiciones en que los cursos de acción están estratégicamente seleccio-
nados por los actores en su contexto. Tras explicar los ejes analíticos, se enfatizan algunas
características esenciales, para los períodos principales de las reformas contemporáneas de
la experiencia mexicana.
Figura 1
Mapa de los procesos del Estado, cambio estructural y evolución puntuada
Fuente:
elaboración propia
(+) Mercantilización
Mercado del
eje económico
(-) Restricciones políticas
Poder del eje político
(+) Autonomía política
(-) Desmercantilización
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Una visión neopolanyiana del Estado mexicano
Los presidentes mexicanos han mostrado, acumulado y controlado poder (Fowler, 2008).
Recientemente, ello se ha evidenciado a expensas de otras ramas del gobierno. El Poder
Legislativo y las instituciones judiciales son débiles, se encuentran en transición y no lo su-
ficientemente fuertes como para representar un equilibrio real y efectivo respecto de los
grandes poderes ejecutivos. Sin embargo, la descripción no se limita a un enfoque centrado
en los aparatos de gobierno. Por el contrario, se centra en una estructura social fluida donde
la sociedad civil, las élites y las clases son parte de un Estado extenso.
La Revolución de 1910 comenzó dando forma a la concentración del poder. Este fenó-
meno fue catalizado a través de instituciones corporativas y líneas de acción institucionales.
La fuerza de las estructuras gubernamentales y las agencias se deslizaron hacia un au-
mento del ejercicio del poder. Este período puede ser representado como un movimiento
descendente a lo largo del eje mercado (véase la figura 2). Mientras que un fenómeno con-
trastante comenzó a ser observado desde el último cuarto de ese siglo, una nueva agenda
económica orientada hacia el exterior comenzó a desmantelar la agenda económica orien-
tada hacia el interior, originalmente centrada en la estabilidad política y el crecimiento. Las
preferencias estratégicamente seleccionadas de la democratización, autonomía política, des-
centralización y federalismo, han representado una desconcentración y desagregación del
poder político haciendo hincapié en los mercados externos orientados a los imperativos
económicos, tales como la liberalización del comercio y la privatización de las empresas
públicas (Cuadra, 2009). Estas fases representan un movimiento ascendente a lo largo del
eje “Y” en la misma figura.
La alta centralización del poder y la toma de decisiones distintivas de la Presidencia han
sido las principales razones para categorizarlo como sistema político semiautoritario, hoy
en día influenciado por una élite burócrata y tecnócrata.
6
El ejercicio del poder por parte
del presidente ha sido fundamental en las tendencias reformistas, aunque interrumpido por
intervalos. Se considera, por ejemplo, el papel y las funciones del banco central, cuya auto-
nomía e independencia ha variado con el tiempo (Maxfield, 1997).
Su objetivo principal ha sido atraer flujos de capital a través de la inversión o de cré-
dito. Se ha conseguido
-
además del control de la política monetaria
-
la protección de la
estabilidad financiera, facilitar pagos, promover la recolección fiscal, el control y vigilan-
cia de instrumentos como la oferta monetaria, las tasas de interés, los controles de crédito
y los requisitos de reserva. La necesidad de competir por la atracción de la inversión inter-
nacional ha dado lugar a una variación en el grado de autonomía e independencia de los
bancos comerciales, el Poder Ejecutivo y el Legislativo (Maxfield, 1997). A continuación,
6
Véanse: Krauze (1997a y 1997b); Meyer (1977); Levy (1990); Camp (2003).
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en las secciones subsecuentes, se muestra la utilidad del referente teórico y analítico pro-
puesto para México.
Figura 2
Evolución histórica de los procesos de cambio estructural del Estado mexicano
desde principios del siglo XX
Fuente:
elaboración propia.
La revolución social: un momento decisivo de intervención y mercantilización
Después de las convulsiones del siglo XIX, el general Díaz permaneció como presidente du-
rante más de treinta años. La orientación de las políticas y prácticas económicas que promovía
eran liberales. Los indicadores de progreso que contribuyeron a pagar el orden político y el
desarrollo económico del porfiriato fueron el crecimiento demográfico, el transporte e in-
fraestructura, la expansión del comercio nacional e internacional, la diversificación de la
Creación / expansión de mercado
Revolución
±ndustrialización por
Sustitución
de ±mportaciones
Protección social
doble movimiento
Corporativismo
1980
Expansión de mercados
Protección social
- Crisis / Nueva Trayectoria
+ Continuación / Reformismo
+ Continuación / Reformismo
- Crisis / Nueva Trayectoria
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producción industrial, y la economía rural (Garner, 2003 y 2008). Con matices diferencia-
dos, se benefició a la inversión extranjera y se alió con los terratenientes del sur. Los sectores
económicos más dinámicos fueron las industrias extractivas, particularmente la minería, y
en los últimos años el petróleo, los cultivos de exportación, la fabricación de manufacturas
y la expansión de la red ferroviaria.
7
Las principales demandas desatendidas que provocaron
y alimentaron la sublevación fueron la democracia y la redistribución de la tierra. Madero
proclamó el Plan de San Luis Potosí y llamó a la rebelión contra Díaz en 1910. Su eslogan,
“Sufragio efectivo no reelección”, era un clamor por tener elecciones justas y un mandato
presidencial único. El Plan de Ayala de Zapata pedía una reforma de tierra importante y la
defensa de derechos comunales tradicionales de los campesinos.
8
Si bien su aplicación se
quedó corta respecto a las demandas por parte de las facciones más radicales, el resultado
fue moderado bajo el liderazgo de los generales Obregón y Calles, y aseguró su victoria po-
lítica y militar. Sin embargo, fue este último quien se convirtió en el jefe máximo a finales
de 1920 y principios de 1930.
El crecimiento económico y el desarrollo de la era prerrevolucionaria se basaron en las
actividades económicas que fueron heredadas no sólo desde el siglo XIX, sino también de
la época de la dominación colonial. Las haciendas proporcionan un ejemplo. Los cultivos
de exportación fueron orientados para contribuir al crecimiento económico en el período,
junto con algunas otras actividades económicas dirigidas hacia el exterior, como las indus-
trias extractivas y manufactureras. La propiedad extranjera y el control de los principales
sectores de la economía, la industria y la prestación de servicios para explotar los recursos
naturales hicieron uso de la contribución de mano de obra barata y de capital y tecnología
extranjera para expandir las exportaciones a los mercados de ultramar (Reynolds, 1970). Si
el papel del Estado
-
sobre todo en las actividades económicas
-
durante los primeros años
del siglo XX fue mínimo, después de la revolución se hizo más activo y comenzó a ampliar
su participación en las actividades económicas. El conflicto armado cambió el modelo so-
ciopolítico y económico. Prácticas y políticas menos mercantilizadas corrían paralelas a
los enfrentamientos militares entre las diferentes facciones del movimiento revoluciona-
rio (Aguilar Camín, 1993). El costo del conflicto armado fue la contracción económica y
cientos de miles de personas perdieron la vida, ya sea directamente en el campo de batalla o
indirectamente debido a sus consecuencias. Durante las etapas más agitadas y violentas del
conflicto, que llegó a adoptar rasgos y connotaciones étnicas y religiosas, los trastornos
del ciclo económico generados por las emisiones de dinero de diferentes facciones toma-
ron bastante tiempo para recuperarse.
7
Véanse: Reynolds (1970); Garner (2003 y 2008).
8
Por ejemplo, Zapata y Villa fueron derrotados políticamente con la Constitución de 1917, y asesinados unos años
más tarde.
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Dadas sus características económicas y políticas, el porfiriato podría ser asignado en
el cuarto cuadrante superior izquierdo de la figura 2. La protección escasa e imperfecta del
mercado concedido a las mercancías ficticias
-
por un lado
-
y las interacciones débiles en-
tre las estructuras de gobierno y de las instituciones y de la sociedad
-
por el otro
-
dieron
lugar a una grave fractura política y social. El conflicto militar de 1910 es una característica
evidente del momento de crisis que desafió y alteró la tendencia histórica del Estado mexi-
cano. Se prefirió una nueva orientación de las políticas, se fijó una nueva agenda política, a
la vez que emergieron nuevos actores sociales no exigiendo un cambio, sino provocándolo
ellos mismos. Los procesos de cambios sociales continuamente interrumpidos comenza-
ron a moverse en una dirección diferente hacia la selección de alternativas más viables para
ser operadas estratégicamente. La orientación general cambió a algo política y socialmente
más inclusivo
-
en contraste con la exclusión económica de la época prerrevolucionaria
-
.
El papel de la sociedad civil en su conjunto, en articulación con los dirigentes “revolucio-
narios”, se convirtieron en elementos cruciales. El objetivo era incorporar al sistema a todos
los actores principales y a los elementos que alguna vez habían estado originalmente fuera
y representaban verdaderos desafíos al
status quo
. Los marcos regulatorios que fueron apli-
cados de forma selectiva resultaron mejores en la década de 1930 que en el cambio de siglo,
cuando eran virtualmente inexistentes. A continuación se analiza el carácter acumulativo
de los cambios incrementales que se produjeron en el corporativismo mexicano.
Corporativismo:
desmercantilización imperfecta y reformismo evolutivo puntual
Las políticas corporativistas y las experiencias en la trayectoria mexicana de los procesos es-
tructurales de cambio se pueden ubicar al sur del eje horizontal de poder. Después de que
los principales enfrentamientos entre las diferentes facciones revolucionarias habían termi-
nado, la Constitución de 1917 incorporó los derechos de mano de obra urbana y el derecho
del Estado a la propiedad de las riquezas del subsuelo mexicano. Por un lado, el artículo 123
significó una alianza con el trabajo, en el cual el Estado pasó a controlar las demandas labo-
rales y la protección de oferta del mercado a cambio de apoyo político. Este artículo regula
los contratos de trabajo y las condiciones laborales dentro de territorio mexicano. Al mismo
tiempo, el artículo 27 establece la propiedad inalienable y esencial de la Nación sobre las tie-
rras, subsuelo, aguas y sus riquezas. Aunque el artículo se ha modificado y derogado en algunos
de sus párrafos iniciales, hay prescripciones explícitas para regular la capacidad de adquirir
dominio de las tierras y aguas del país. El artículo 27 hace hincapié en que la expropiación
sólo la puede realizar la Nación por motivos de utilidad pública y mediante indemnización;
mientras que goza en todo tiempo del derecho de imponer a la propiedad privada las formas
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de uso de las exigencias de interés público. Lo más cerca que se llegó a la plena vigencia de
este artículo fue en 1938, con la nacionalización de las compañías petroleras.
Durante el período posrevolucionario, el gobierno consideró un cambio en la ley de te-
nencia de la tierra y su redistribución favoreciendo a propietarios tradicionales de tierras
comunales y a los pequeños agricultores, por lo que el ejido es un rasgo bastante distintivo
de la propiedad agraria que coexiste comúnmente con propiedades privadas. Es también
durante este período histórico que las estrategias económicas de Industrialización por Sus-
titución de Importaciones se privilegiaron, lo que benefició a los sectores orientados hacia
el interior de la economía hasta finales de 1970 y principios de 1980.
El corporativismo mexicano fue construido como elemento político distintivo para la
participación y el control de los grupos sociales que habían creado espacios formales para
la movilidad política (Medina Peña, 1995). En el autoritarismo típico, se alineaba acríti-
camente al presidente del Partido Revolucionario Institucional (±²³). El partido “oficial”
creció como un ente político-burocrático incestuoso entre los sectores de la sociedad y el
gobierno (Cuadra, 2009). Durante la primera fase de la etapa corporativista, las demandas
sociales fueron incorporadas al sistema. Si bien los obreros y los campesinos fueron inclui-
dos, sus demandas de bienestar y reformas agrarias se cumplieron de manera incompleta
y parcialmente se transformaron en elementos corporativistas; en la práctica, también han
demostrado ser cruciales para el control político.
La creación de un “partido institucional” en las postrimerías de la Revolución Mexicana,
no sólo marcó el comienzo de una transición del régimen militar a los presidentes civiles.
También fue un momento crucial de cambio que sirvió para construir un modelo duradero
de sistema político semiautoritario organizado por el presidente
-
en tanto jefe de Estado y
jefe de gobierno
-
y su núcleo.
Dado que el objetivo de la estabilidad política fue agregado al de crecimiento económico,
los esfuerzos se orientaron para nacionalizar la propiedad de bienes y la redistribución de
beneficios de la explotación de los recursos naturales destinados a proporcionar capital so-
cial. Durante este período se produjeron aumentos cuantitativos y mejoras cualitativas en
la educación, las condiciones sanitarias y las normas generales de vida. Además, algunas
de las políticas de Cárdenas no estaban fuera de sintonía con las políticas del
New Deal
del
presidente Roosevelt de los Estados Unidos de América (´´.µµ). Sin embargo, esto no fue
particularmente cierto en lo que refiere a la nacionalización de la industria petrolera en
1938, en tanto que afectaba a las empresas y la inversión de los ´´.µµ.
El régimen de propiedad y regulación del agua y la tenencia de la tierra se han modifi-
cado. La consideración de la tierra y el subsuelo como propiedad privada en la Constitución
de 1857 pasó a ser propiedad consagrada de la Nación, unas décadas más tarde, en 1917.
Por otra parte, se afirmó que la Nación tiene la capacidad de otorgar concesiones privadas
que asisten a los intereses públicos; el ejido o tierras comunales, también fueron reconoci-
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dos. El programa de redistribución de tierras más importante fue realizado por Cárdenas
durante la década de 1930.
En cuanto a la dimensión social, con el beneficio de la retrospectiva histórica, es im-
portante reconocer la progresiva, aunque imperfecta extensión y universalización de los
derechos de los ciudadanos.
Se puede asignar en el cuarto cuadrante inferior izquierdo del mapa teórico presentado
en la figura 2 a Cárdenas. Sin embargo, es difícil evaluar el grado en que los artículos cons-
titucionales y su relajada aplicación sirven para conceder a los trabajadores la protección
especial del mercado. Las disposiciones burocráticas y corporativistas proporcionaron re-
fugio
-
aunque limitado
-
para los bienes naturales, el trabajo y el dinero. Además, el poder
inmanente en todas las relaciones sociales es consolidado y fortalecido. Esto es más evidente
en las relaciones e interacciones entre los organismos burocráticos y gubernamentales y las
estructuras institucionales. El equilibrio puntuado del Estado y mercado mexicanos alcanzó
su máximo histórico en las políticas y prácticas de bienestar social y corporativistas en la
década de 1930, lo que indica una continuación de la tendencia de evolución puntuada.
No hubo ninguna crisis importante en el ámbito social, político y económico. Sin ninguna
implicación teleológica o determinista, las transformaciones sociales se llevaron a cabo sin
ningún tipo de ruptura mayor, como se explica en el siguiente apartado sobre la continui-
dad del corporativismo mexicano.
Desmercantilización imperfecta y continuidad en prácticas corporativistas
Después de una fase de “despegue” durante la década de 1930, la industrialización de la
economía mexicana se hizo más evidente a partir de 1940. La agricultura siguió siendo im-
portante para el proyecto de industrialización hasta mediados de 1960. Es a partir de esos
años que las actividades agrícolas ya no impactaban en el crecimiento económico del país.
El énfasis se orientó hacia sectores industriales con el objetivo de atraer inversiones, en la
primera etapa internamente y después del exterior. Considerando el crecimiento de la po-
blación
-
especialmente urbana
-
fue la industrialización una prioridad económica (con
estabilidad política) que hizo un llamado distintivo en México hasta la década de 1970.
Desde finales de la Segunda Guerra Mundial en adelante, el desempeño macroeconómico
de la economía mexicana logró tasas estables de crecimiento por encima del 5% anual. Las
políticas económicas del “desarrollo estabilizador” que alimentaron el crecimiento de Mé-
xico durante esos años tuvieron una contrapartida política. Esto, a su vez, actúa como un
cojín político absorbente de presiones sociales. Básicamente, el control y la contención de
las demandas y beneficios sirven al propósito de frenar el ritmo del desarrollo político
de México, mientras que en cuatro décadas se favorece el crecimiento de la economía.
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Sin embargo, se puede decir que eran una señal de crecimiento económico distribuido
de manera desigual, lo que no es sólo un asunto económico, sino social y político. En pala-
bras de González Casanova, el problema de la democracia en México radica en la medida
en que el pueblo comparte el ingreso, la cultura y el poder. Cualquier otra cosa es retórica
o folklore democrático:
Al hablar de desarrollo económico implícita o explícitamente pensamos en un incremento del
producto nacional real o del producto
per capita
, y también en una distribución más equitativa
del producto […] Cuando hablamos de desarrollo económico pensamos también implícita o ex-
plícitamente en un aumento de los niveles de vida de la población
-
de su nutrición, de su salud,
de su indumentaria, de su educación
-
. Pero hay más, al hablar de desarrollo económico esta-
mos refiriéndonos, querámoslo o no, a un fenómeno más amplio que el simple crecimiento del
producto, o la sola mejoría de los niveles de vida; a un problema de orden moral y político (Gon-
zález Casanova, 1970: 3).
El crecimiento de la economía siguió un patrón histórico de polarización que ha sido seve-
ramente agravado durante las últimas décadas. La distribución desigual de la renta no era
más que una consecuencia del proceso de industrialización
-
que tiende a concentrarse en
recompensas
-
sino que también se debe a las políticas del gobierno que polariza y agrava
este modelo (Hansen, 1971). Esto resultó ser problemático, ya que el país
-
en paralelo a su
creciente Industrialización por Sustitución de Importaciones
-
se transformó de una socie-
dad agraria antigua a una sociedad urbana en crecimiento. La estrategia de autosuficiencia
se dio junto con el desarrollo de las relaciones económicas con el vecino del norte. El creci-
miento económico requería un mayor uso de la tierra, trabajo y recursos naturales. Por otra
parte, la formación de capital se convirtió en una de las prioridades y las inversiones públi-
cas fueron financiadas en parte por el ahorro privado. Esto a su vez permitió al gobierno
adquirir la propiedad total o parcial de industrias clave. El resultado fue una combinación
de crecimiento económico y estabilidad política tras las condiciones deprimentes de la dé-
cada de 1920; un aumento cuantitativo de las condiciones de bienestar en general se hizo
más evidente durante la segunda mitad del siglo (Reynolds, 1970).
El período de la industrialización económica basado en la estrategia de sustitución de
importaciones, en paralelo con la consolidación y el ejercicio de las políticas corporativis-
tas con las prácticas autoritarias, se pueden asignar en el cuadrante inferior derecho del
mapa que se presenta en la figura 2. Desde principios de 1940, el sistema político corpora-
tivista se ha estabilizado mediante la incorporación de diversos sectores dentro del aparato
político. Al mismo tiempo, fue también el período de desarrollo estabilizador cuando la
nacionalización de importantes industrias
-
como el petróleo y la electricidad
-
se convir-
tieron en el motor del crecimiento económico. El énfasis en la provisión de empleo y los
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sectores orientados hacia el interior, el crecimiento de la infraestructura, la educación y el
bienestar, se podrían explicar como fallas en la protección del mercado. En términos gene-
rales, el “doble movimiento” de protección de Polanyi acompañó la expansión del mercado,
mientras que el poder inmanente en todas las relaciones sociales también creció signifi-
cativamente. En retrospectiva, el proceso de desmercantilización cuantitativa y cualitativa
también se percibía discursivamente como una conquista social. La trayectoria de los in-
tervalos de modificaciones evolutivas del Estado no tuvo ninguna crisis importante. Por
lo tanto, podría ser rastreado como una tendencia evolutiva en las políticas del gobierno,
principalmente las que promovían la estabilidad política y el crecimiento económico. En
suma, fue una etapa caracterizada por la reforma, la continuidad y la adaptación que duró
-
como se argumenta a continuación
-
hasta principios de 1980.
Remercantilización e imposición de una nueva trayectoria desde 1980
El otro momento dramático de la intervención decisiva en la que se impuso un nuevo rumbo
en la trayectoria de México en los procesos de cambio estructural
-
aunque puntuado
-
ini-
ció a principios de 1980. Esta vez
-
en contraste con las postrimerías del siglo XX en que un
movimiento hacia la exclusión imperfecta del mercado se llevó a cabo
-
la transformación
fue en dirección opuesta. Sin embargo, no fue fruto de un consenso democrático y las con-
tradicciones se hicieron más fuertes y evidentes para la mayoría de los sectores y miembros
de la sociedad civil, las clases, las élites y los grupos.
Los esfuerzos económicos neoclásicos contemporáneos se han orientado hacia una mayor
apertura de la economía, lo que implica la remercantilización creciente. En la esfera econó-
mica, la privatización de las empresas públicas y la liberalización de los sectores económicos
y actividades económicas orientadas hacia los mercados externos, han sido estratégicamente
seleccionadas (Cuadra, 2012). En el ámbito político, los intentos de democratización y au-
tonomía política
-
aunque históricamente demandadas
-
se han retrasado y delimitado a
reformas electorales e institucionales.
9
El verdadero desafío para la democracia en México no
llega con estrechos ejercicios electorales, ni a través de las urnas
-
aunque esto es sin duda un
logro importante en sí mismo
-
. González Casanova sostiene que la democracia debe estar
relacionada con la distribución justa de los ingresos, la cultura y el poder. De acuerdo con
este criterio más amplio, el objetivo democrático aún está lejos de ser plenamente efectivo.
Una de las modificaciones importantes de la reestructuración económica durante la dé-
cada de 1980 fue una mayor necesidad de préstamos internacionales acompañados de un
9
El entonces llamado Instituto Federal Electoral (±²³) fue diseñado especialmente para hacer frente a cuestiones
electorales.
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aumento en la autoridad, facultades e independencia del banco central. Aunque algunos
de los elementos decisivos del momento de la intervención se pueden discernir antes de
la década de 1980, la elección estratégica de una nueva serie de políticas públicas se asocia
discursivamente con la crisis de la deuda de 1982.
El principal factor económico que desencadenó la crisis de la deuda en 1982 fue un en-
deudamiento excesivo del exterior para financiar las políticas expansivas. La fuente de los
fondos mexicanos dependía en gran medida de las exportaciones de petróleo. El problema
surgió cuando el precio internacional del petróleo cayó, colocando al gobierno mexicano
en una posición desesperada frente a la carga de su deuda (Cuadra, 2009). La moratoria in-
voluntaria de pagos de la deuda anunciada por el gobierno en ese año sirvió para detonar
una crisis internacional de la deuda.
La crisis económica de 1980 fue resultado de la mala administración macroeconómica
y fiscal. Mediante una estrategia neoclásica se llevó a cabo una intervención decisiva sobre
el problema de la deuda. Las bases de este cambio tuvieron lugar en 1976, con la firma de
una carta de intención del Fondo Monetario Internacional (±²³). El acuerdo para corregir
el desequilibrio de la balanza de pagos justificó el recorte del gasto público, la reducción de
la inflación, el control del tipo de cambio y la promoción del ahorro interno. Ni qué decir
de la condicionalidad económica para los préstamos del ±²³ que históricamente ha am-
pliado su ámbito de aplicación (Rosas, 1999).
10
La selección estratégica de una perspectiva de mayor integración con la economía de
los ´´.UU.
-
incluso antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (µ¶·¸¹)
-
,
las atractivas tasas de rendimiento en la bolsa de valores, el aumento de la autonomía y la
independencia del banco central por parte del gobierno, las reformas a la Constitución so-
bre la distribución de la tierra y el aumento de la competencia con productos extranjeros e
inversionistas, se convirtieron en rasgos distintivos de la selección estratégica de los proce-
sos socioeconómicos de México (Lustig, 1998).
Si bien el país se enfrentó a otro problema económico a mediados de 1990
-
debido a la
mala gestión financiera
-
en lugar de imponer una nueva trayectoria en la orientación de
las políticas públicas, en esta ocasión sirvió para ratificar el supuesto neoclásico de acción
ya en marcha. Las dificultades económicas de mediados de 1990 eran de naturaleza dife-
rente a las que se dieron a principios de 1980. Para 1994, el déficit fiscal estaba bajo control
pero el nivel de las reservas internacionales se consideraba bajo, y el país enfrentó niveles de
deuda a corto plazo. Esta situación provocó problemas de liquidez y una crisis anunciada,
ya que el déficit de la cuenta corriente fue financiado por flujos de capital. ºn plan de res-
10
Véanse:
Letter of Intent and Memorandum of Economic Policies Mexico
(2000) y
Letter of Intent and Memorandum
of Economic Policies
, (1999).
Disponibles en: <https://www.imf.org/external/np/loi/1999/061799.htm> [Consultado el 6 de marzo de 2015].
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cate financiero importante dirigido por el gobierno de los EE.uu. fUe la estrategia elegida
para rescatar a la economía mexicana (LUstig, 1998). Sin embargo, esta vez, el objetivo fUe
mantener las políticas económicas en el mismo camino (CUadra, 2008).
Tal vez, son las crisis económicas de 1982 y 1994 las qUe mejor ilUstran los procesos de
remercantilización. Los actores y los factores internacionales jUgaron Un papel crUcial en
ambas ocasiones. ±l gobierno de ±stados ²nidos tUvo qUe aportar fondos públicos para
rescatar a México en esos años de crisis económicas. ±n 1982, lo hicieron para rescatar a
los bancos comerciales estadoUnidenses qUe en gran medida habían prestado al gobierno
mexicano dUrante el aUge petrolero. ±n la década sigUiente, el gobierno de ±stados ²nidos
tUvo qUe intervenir otra vez para rescatar a sUs propios inversionistas de cartera qUe habían
comprado bonos y habían invertido en el mercado bUrsátil mexicano.
A sU vez, ha aUmentado la remercantilización de otra mercancía ficticia señalada por Po-
lanyi, la natUraleza, ya qUe la protección imperfecta de los recUrsos natUrales va en aUmento.
Por importante qUe el compromiso sea con los acUerdos ambientales internacionales, no es
mUy evidente qUe la natUraleza esté siendo protegida por el mercado. Las reformas actUales no
son sUficientes para revertir la degradación del medio ambiente. Por otra parte, en lo qUe a la
legislación se refiere, la protección del medio ambiente ha sido fragmentada y de baja priori-
dad. La protección de la natUraleza de las fUerzas del mercado se ha diseñado cosméticamente
y solamente se han logrado parches imperfectos, ya qUe no se la considera relevante para las
políticas económicas, las estrategias y las prioridades del gobierno (Hogenboom, 1998).
Los pUntos centrales del acUerdo paralelo ambiental del ³´µ¶N inclUyen la prohibición
de la redUcción de las normas para atraer y mantener la inversión, y dan margen de manio-
bra a cada país para establecer sUs propios controles y el cUmplimiento de sUs compromisos
internacionales. ±stas disposiciones también son válidas para el acUerdo laboral paralelo
(BelaUstegUigoitia y GUadarrama, 1997; ·EµOFI, 1993). ±l enfoqUe no integral y estrecho
de la agenda ambiental fUeron fUertemente inflUenciados por las preocUpaciones y priori-
dades de los ±stados ²nidos, ya qUe el Congreso de ese país condicionó qUe los acUerdos
paralelos se inclUyeran en el ³´µ¶N para ser ratificado.
La fórmUla de la estabilidad política y el crecimiento económico carecía de elementos
cUalitativos importantes: la democracia, la aUtonomía, la eqUidad y el desarrollo. ²na aUtén-
tica democracia, en términos de González Casanova, se igUala a necesidades compartidas,
poder eqUilibrado, cUltUra e ingresos. ±l crecimiento económico y la victoria electoral de Un
partido de oposición no son Una condición sUficiente para afirmar las reglas de la democra-
cia en México (CUadra, 2009). De manera similar, el desarrollo significa Una distribUción
eqUitativa de la riqUeza, no sólo económica, sino de todos los recUrsos. Así, la democracia
y el desarrollo son estrUctUrales y las prioridades de las organizaciones representan a la vez
Un objetivo y Un desafío.
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La imagen de México que surge a principios del siglo XXI aumenta la distribución des-
igual en las relaciones sociales, junto con la remercantilización creciente de mano de obra,
tierra, conocimiento y dinero. Dado que el ejercicio desigual del poder es el principal res-
ponsable de la continuidad de un sistema que favorece el crecimiento de privilegios, un
cambio cualitativo en las relaciones de poder se convierte en necesario. Esto es apremiante
si el objetivo es lograr el desarrollo cualitativo, no sólo el crecimiento cuantitativo.
Los procesos constantes para rediseñar el Estado y el mercado mexicanos desde la dé-
cada de 1980 se pueden asignar en el cuadrante superior derecho de la figura 2. La selección
estratégica de las políticas económicas neoclásicas por parte de los recientes gobiernos mexi-
canos ha facilitado un proceso de aumento de la remercantilización. Las estrategias de la
liberalización, la privatización y la desregulación han alterado la protección de las fallas
del mercado, que fueron las políticas corporativas y las líneas de acción implementadas al-
gunas décadas antes. Se tiene en cuenta la paradoja del crecimiento macroeconómico, por
un lado y, por el otro, el deterioro del nivel de vida de la mayor parte de la población y el
aumento de la concentración de la riqueza en los deciles superiores. Aunque la agenda de
la sociedad ya no está exclusivamente limitada por aparatos de gobierno y de prácticas in-
cestuosas, algunas de las iniciativas sociales son sistemáticamente apropiadas e impuestas
desde arriba hacia abajo en el resto de la sociedad.
Hasta este punto, resulta necesario recapitular las ideas y argumentos centrales aquí pre-
sentados. Para ello, en las siguientes partes del presente trabajo se reúnen y discuten los
hallazgos analíticos e interpretativos de las secciones precedentes séptima a décima, pro-
cediendo en un primer momento con el ámbito económico, posteriormente el político y
finalmente un ejercicio de síntesis teórico-conceptual, históricamente informado.
México: interpretación teórico-histórica del eje económico del mercado
Siempre que la trayectoria de la transformación del Estado
-
aunque interrumpida
-
atra-
viesa o sale desde el eje de mercado, el resultado es caracterizado como un cambio reformista
y suave. Los factores, los organismos y las estructuras en juego optan por la estabilidad y
la adaptación de las políticas y estrategias. La crisis es regularmente contenida dentro de
ciertos parámetros para evitar derrame o contagio que podrían dar lugar a una transfor-
mación más radical.
Por un lado, cerca del extremo negativo del eje mercado, son principalmente las agen-
cias corporativas que median, participan y se involucran en las diferentes fases por las que
la crisis evoluciona. Las políticas de bienestar se pueden mapear a lo largo del eje de la “Y ”,
las cuatro principales mercancías
-
que son o bien sacadas del mercado o de alguna manera
protegidas del mismo
-
, no sufren una transformación radical. Además, las adaptaciones
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evolutivas generales del Estado siguen siendo básicamente inalteradas, aunque su trayec-
toria específica puede estar sujeta a cambios.
Por otro lado, en el extremo positivo del eje vertical, la participación de los organismos
no gubernamentales, empresas y agentes del sector privado es cada vez más evidente. Las
prácticas económicas de estilo neoclásico, junto con el énfasis en las variables macroeconó-
micas y la preocupación por mantener la inflación bajo control, se utilizan para justificar
la reducción de la intervención gubernamental en los asuntos económicos. La remercan-
tilización imperfecta e incompleta de conocimiento, tierra, dinero y mano de obra en la
mayoría de los casos implica el desmantelamiento de los fundamentos del bienestar. La eli-
minación de los subsidios es también una prioridad para la erradicación de la protección
social y la erupción de nuevas crisis. En algunos casos, los factores que desencadenan la
crisis se describen como liberalización de bajo ritmo y desregulación defectuosa. Esa, por
ejemplo, fue la evaluación oficial de la crisis financiera mexicana de mediados de 1990. Por
lo tanto, la solución prescrita por la crisis económica se aproxima al cruce del eje “Y”, favo-
rece que se reafirme, se ratifique, o se retome la trayectoria global del cambio estructural y
de procesos de evolución puntuada del Estado.
La experiencia de remercantilización mexicana se ha hecho cada vez más evidente en
la estrategia de desmantelamiento de la protección de los recursos naturales, lo que su-
mado a la caída de la inversión tanto pública como privada, el incremento en las tasas de
interés y la eliminación de subsidios y esquemas de protección, evidencian imperativos
económicos sobre la protección social. Los supuestos de operación de los mercados auto-
rregulables y autoajustables brindan una muy escasa protección, sino es que ninguna, de
las mercancías ficticias (trabajo, naturaleza, dinero e información), por lo que se mues-
tran incapaces de proveer un balance mediante la creación de marcos institucionales y
la ratificación de acuerdos internacionales. A pesar de que la agenda ambiental ha evo-
lucionado desde una estrecha concepción de daño a la salud hacia la consideración de
sustentabilidad ambiental, en realidad no se puede afirmar que se haya desmantelado la
mercantilización de la naturaleza. El desarrollo sostenible requiere no sólo de marcos
normativos, sino también de un alcance de miras y horizonte más amplio, incluyente y
ambicioso que se traduzca en una praxis ejecutiva que no sólo frene daños sino que re-
vierta procesos y prácticas predatorias.
Para México, las transformaciones económicas estructurales de los años ochenta, a di-
ferencia de la lucha armada de principios de esa centuria, no fue una revolución de gran
base social, sino una transformación pacífica impuesta desde las oficinas gubernamentales
hacia la sociedad en general. La apuesta y elección tecnocrática de un papel e intervención
limitada del Estado en las actividades económicas impuso un nuevo marco institucional y
legal para disminuir los niveles de protección, de por sí imperfecta, otorgada a las mercan-
cías ficticias. Los rasgos fundamentales de la Industrialización Sustitutiva de Importaciones
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iniciada en los años 1930
-
han sido fundamentalmente alterados y revertidos. Pese a que
las características distintivas del corporativismo mexicano han sido debilitadas, no han
desaparecido del todo y algunas de ellas continúan todavía muy presentes. Los procesos de
toma de decisiones son aún muy centralizados debido al legado del autoritarismo, y a pe-
sar de que ha habido algunos esfuerzos modestos, la transparencia y rendición de cuentas
de grandes figuras públicas está todavía muy lejos de ser realmente efectiva. El énfasis en
la regulación ha cambiado favoreciendo la liberalización, considerando incluso el objetivo
de reformas de alcance constitucional. El desmantelamiento de la empresa pública y los
programas masivos de privatizaciones han tenido como beneficiarios tanto inversionistas
nacionales como extranjeros. En resumen, la protección del mercado interno ha sido siste-
máticamente atacada, privilegiando la orientación externa de las actividades económicas y
la promoción de las exportaciones.
México: interpretación teórico-histórica del eje del poder político
Un resultado muy diferente surge cuando la trayectoria del Estado sale, se acerca, o se cruza
con el eje de la política. Las crisis que afectan a la dimensión del poder del Estado son mu-
cho más probables de alcanzar un resultado radical y transformador. Un cambio estructural
de la tendencia histórica se puede localizar como un giro dramático que revela las interven-
ciones decisivas y los cambios institucionales. Las transformaciones son más evidentes y la
crisis no puede ser contenida con facilidad. En algunos casos, los efectos transformadores
de los cambios duros abrazan una dimensión social, tanto de abajo hacia arriba como de
arriba hacia abajo. La agenda política y la práctica llegan a ser inclusivas.
En México, los procesos y las dinámicas de cambio social han hecho uso de estrategias
procorporativistas y proneoclásicas, contribuyendo de esta manera a la constante reconfi-
guración estatal y la evolución de forma puntuada. En ella, tanto momentos y prácticas de
continuidad se entretejen con cambios y modificaciones que, a su vez, dan pie a la consoli-
dación de nuevos regímenes, favoreciendo nuevos actores y reconfigurando el contexto en el
que se encuentran inmersos. Esta dinámica de cambio y adaptación acumulativa e incremen-
tal alcanza niveles estructurales, agenciales, materiales e ideacionales. La naturaleza abierta
y contingente de los procesos sociales, económicos y políticos reconfigura la percepción e in-
formación con la que los actores situados estratégicamente cuentan para la selección de sus
respectivos cursos de acción y procesos de toma de decisiones. Todo ello contribuye a de-
tonar una serie de consecuencias tanto deseadas, como inesperadas, que los actores deben
considerar para contribuir a la modificación de las situaciones que los rodean.
La trayectoria de los procesos del Estado que se mueve hacia el extremo positivo del
eje horizontal está asociada con el ejercicio fuerte del poder. Esto no implica una di-
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mensión solamente material, sino una invisible y también no mesurable. Las decisiones
que se toman pueden ser más probables de ser implementadas
-
aunque no exclusiva-
mente gubernamentales
-
al cruzar el eje horizontal del poder político, las preferencias
y las decisiones hacia los procesos de mercantilización que implican una transforma-
ción en el régimen político. Beneficiándose de un sistema cada vez más autoritario, las
prácticas corporativas y las políticas de bienestar que son reformadas gradual o radical-
mente. El objetivo atiende a institucionalizar las preferencias del mercado, dejando atrás
las preocupaciones sociales. Estos cambios en los contextos estructurales y en los agen-
tes situados y sus agendas, claramente son crisis que necesitan ser tratadas más pronto
que tarde. La decisiva intervención altera el curso político y la ruta del Estado de un pro-
yecto de bienestar a uno liberal.
En el otro lado del espectro, el extremo negativo del eje “X” representa la debilidad de
las relaciones de poder del Estado y las capacidades que limitan a los actores. La trayecto-
ria del proceso de transformación estructural de bienes como el dinero, la información, la
tierra y el trabajo hacia un modelo más inclusivo en lo político, social y económico, repre-
senta otro tipo de crisis. La transformación, aunque bastante diferente de una proliberal es,
sin embargo, dramática en su propia manera debido a la falta de recursos, la reducción o
protección deficiente de los productos básicos, y la concesión de protegerlos contra el mer-
cado. La erupción de algunas crisis puede llegar a ser bastante evidente como una iniciativa
de abajo hacia arriba, que puede o no ser violenta. Un número creciente de actores socia-
les participan en la transformación, ya que incorpora un programa más ambicioso y una
gama de preferencias más amplia.
En la experiencia mexicana posrevolucionaria, la promoción del crecimiento económico
se fue complejizando en la medida en que socialmente se hacían cada vez más necesarios
mecanismos de redistribución. En perspectiva histórica se puede afirmar que el poder in-
manente en las relaciones sociales se incrementó, trascendiendo los límites de contención
corporativa, haciendo cada vez más amplios los contextos de acción para un creciente nú-
mero de actores. El tránsito de una escasa concentración de poder social como contraparte
de una alta concentración de poder y facultades presidenciales en fechas más recientes, ha
apuntado a escenarios potencialmente menos asimétricos, aunque todavía desbalanceados
de autonomía política. Los primeros años del siglo pasado permitieron una creciente par-
ticipación social y el incremento de actividades económicamente productivas orientadas al
mercado interno. Presentes ya en esa época
-
pero sin duda exacerbados en décadas recien-
tes
-
los patrones de inequidad, desigualdad y polarización se han ampliado y empeorado
de manera alarmante. Durante los últimos sexenios, los programas gubernamentales para
la atención de la pobreza no han tenido resultados de significativa mejoría en la calidad de
vida y condiciones de una gran mayoría de la población. No se han erradicado las causas
ni se han solucionado las problemáticas. Adicionalmente, y de manera paradójica, la cre-
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ciente participación en actividades económicas no ha sido alcanzada en la arena política.
Las relaciones burocráticas vigentes en el régimen semiautoritario entre el otrora partido
hegemónico y el resto de los aparatos de gobierno fue uno de los factores que contribuyó a
impedir y canalizar institucionalmente una participación política ciudadana más amplia; lo
que resultaba de utilidad para el corporativismo mexicano y el control de la sociedad en ge-
neral, demostró su inoperancia para la canalización de demandas ciudadanas insatisfechas
en años subsecuentes. Lo que se necesita con mayor urgencia es un enfoque y un esquema
de participación ciudadana que fortalezca y amplíe sus derechos y obligaciones frente al Es-
tado, y que sea libre de sesgos corporativistas y autoritarios.
Consideraciones finales: Estado y (re y des) mercantilización en México
Aún las economías de mercado más liberales permanecen incrustadas y grabadas social-
mente mediante un conjunto de relaciones sociales, entendimientos culturales y formas
organizacionales e institucionales que de manera dinámica reconfiguran las posibilidades
y las potencialidades para las acciones económicas y políticas.
11
El presente trabajo ha tra-
zado interpretativamente los procesos e interrelaciones de y entre el Estado, el mercado y
la sociedad. Se ha inferido que la amplia esfera social es constantemente configurada por
las instituciones del Estado y del mercado, y viceversa. Todo ello mediante reglas, organi-
zaciones, prácticas, ideas y valores de manera constructivista, que a su vez influyen en la
reconfiguración dinámica de las formas y acciones del poder y la economía.
El ámbito social es interminable, está siempre en proceso, ya que la acción humana se
abre a la multiplicidad de factores que interactúan constantemente en el complejo, fluido
y nunca estático ámbito social, político y económico (Hay, 2002). Respecto a la experien-
cia mexicana, a principios del siglo XX, una vez concluida la fase armada de la Revolución
mexicana, la necesidad por construir instituciones y aparatos burocráticos del Estado tomó
auge. Con el paso del tiempo, las prácticas de naturaleza y alcance corporativo fueron cada
vez más recurrentes y poderosas. Sin embargo, décadas más tarde, en el umbral del siglo
XXI, la orientación de las políticas económicas y sociales favorece una orientación neoli-
beral, sobre una de perfil keynesiano. Las transformaciones estructurales han privilegiado
una agenda económica sobre la social. La relativización del alcance nacional y de la cen-
tralidad estatal se ha abandonado, frente a la conformación de regímenes y esquemas de
gobernanza (Cuadra, 2007a y 2014b).
Las trayectorias evolutivas del Estado contemporáneo entendidas como procesos de ac-
ción, aunque interrumpidas a intervalos, tienden a mostrar una “forma de U”, en este caso.
11
Véanse: Polanyi (1957); Block (2007 y 1994); Block y Evans (2004).
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El patrón puede ser generalizado para los Estados en tiempos de paz, que han experimen-
tado una evolución similar puntuada de las políticas económicas liberales en una fase inicial, a
través de un Estado de bienestar corporativista trunco e incompleto, para terminar con un en-
foque neoliberal. A lo largo del eje político, los momentos en que el poder político del Estado
aumenta o disminuye de manera significativa, alcanzando su cima o su valle, tienden a estar
asociados con momentos de crisis o cambio drástico. Es en los momentos de crisis cuando las
nuevas orientaciones han sido mediadas a través de amplias estructuras sociales y organis-
mos, que son impuestos sobre las trayectorias del Estado. La erupción de la crisis y las
posteriores intervenciones gubernamentales decisivas sobre cuál es y debe ser el papel y
la situación del Estado, sirven como una señal tanto para un fin de una época como para el
comienzo de una nueva. Las crisis pueden o no ser violentas. Lo que es necesario destacar es
el impacto de la transformación. El énfasis de los discursos es sobre la necesidad y la justi-
ficación para un cambio radical.
Sin embargo, a lo largo del eje económico, la irrupción de las crisis en los momentos pico,
cuando el proceso de mercantilización de las actividades económicas alcanza un máximo
nivel, o un punto más bajo, tienden a ser mediadas principalmente a través de estrategias
de adaptación o reformismo. Puede haber modificaciones en el ritmo o la dirección de la
trayectoria. No obstante, el ajuste se percibe como relativamente liso y contenido entre los
márgenes de una tendencia. El punto de ruptura, en su caso, no es tan dramático como el de
una crisis a lo largo del eje político; esto no quiere decir que el proceso esté exento de todas
las contradicciones para la gama de la sociedad civil, parte a su vez de un Estado extendido.
Por el contrario, las contradicciones que no abordan los factores que pueden convertirse en
otros insumos, provocan más tarde una transformación más fuerte y radical. Como era de
esperar, la principal preocupación oficial para la estabilidad política y económica y los dis-
cursos nacionales e internacionales se ajustan en consecuencia. Todos estos hallazgos se
resumen a continuación en la tabla 1.
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Tabla 1
Estado y mercado: evolución puntuada de procesos sociales
Dimensión
Cambio
Resultado
Orientación
Política
Poder del
Estado
Imposición de una
nueva trayectoria
Intervención
decisiva
Violenta / No
violenta
Transformación
(-) Corporativismo / Bienestar
(-) Preferencias sociopolíticas
(-) Autoritarismo y límites
políticos
-------------------------------------
(+) Papel utilitarista del Estado
(+) Preferencias de mercado
(+) Democratización y autonomía
política
Económica
Mercado
Ratificación
de trayectoria
anterior
Preocupación por
la estabilidad
Reformismo /
Adaptación
(-) Desmercantilización
(-) Agencias corporativistas
(-) Políticas de bienestar
(-) Incremento en la protección
frente a los mercados
-------------------------------------
(+) Remercantilización
(+) Actores privados
(+) Economía neoclásica
(+) Decremento en la protección
frente a los mercados
Fuente:
elaboración propia.
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