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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
I
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Ano LX
I
núm. 225, septiembre-dlciembre de 20151 pp. 53-861 rSSN-0185-1918
La recaudación deI impuesto predial en México:
un
análisis de sus determinantes económicos en elperíodo 1969-2010
Mónica Unda Gutiérrez*
Carlos Moreno Jaimes**
Recibldo el24 de junio de 2014
Aceptado el 13 de octubre de 2014
Resumen
Este artículo analiza cuáles han sido los factores que explican las diferencias en la recaudación deI impuesto
predial en México entre los estados de la federación durante eI período 1969-2010. Nos enfocamos en algunas
variables sugeridas por la literatura como determinantes dei desempeno recaudatorio, haciendo particular
énfasis en la hipótesis de los recursos alternos según la cual los gobiernos enfrentan un desincentivo a
recaudar cuando tienen acceso a recursos de otras fuentes menos costosas políticamente. Analizamos también
eI im pacto de dos reform as ai artículo 115 constitucional que buscaron prom over m ejoras en la recaudación
predial. A partir de un modelo econométrico basado en datos tipo panel, nuestros resultados muestran que el
desincentivo a la recaudación proviene únicamente de las aportaciones federales (Ramo 33), no así de las
participaciones. La principallimitación que enfrenta el país para mejorar la recaudación deI impuesto predial
se concentra en las áreas rurales debido
aI
valor más bajo dei predio rústico, a la mayor incapacidad
administrativa de las autoridades municipales en el medio rural para recaudar, así como a la historia de
exención al ejido. Finalmente, mostramos que las reformas constitucionales al régimen municipal no fueron
eficaces en promover que los municipios mejoraran su desempeno recaudatorio.
Palabras clave: impuesto predial; federalismo fiscal; finanzas municipales, México.
*
Doctora en
Estudios
del
Desarrollo,
Universidad
de
Londres.
Profesora-investigadora
deI
Instituto
Tecnológico
y
de Estudios Superiores de Occidente (México). Sus líneas de investigación son: economía
política de los impuestos y política fiscal en México dei siglo xx. Entre sus últimas publicaciones destacan: "EI
sistema tributario mexicano en perspectiva histórica e internacional después de la reforma de 2013" (2014);
"La reforma tributaria en México durante la época del desarrollo estabilizador: reformas al
TSR
de 1961 y 1964"
(2012) Y
BI ]racaso
de la reforma fiscal de
1961 (2011) en coedlción con Luis Aboltes. Correo electrónico:
munda@iteso.mx
**
Doctor en Política Pública, Universidad de Texas, Austin. Profesor-investigador dei Instituto Tecnológico y
de Estudios Superiores de Occidente (México). Sus líneas de investigación son: descentralización deI gasto
público
y
evaluación del desempeno de los gobiernos locales. Entre sus últimas publicaciones destacan:
Seguro
popular
y
federalismo, un análisis de política pública
(2014) en coautoría con Laura Flamand; "EI nexo entre
calidad gubernativa y elecciones: discusión conceptual y aplicación aI gobierno local mexicano" (2012); "Is
Local Spending Responsive to the Poor? An Appraisal of Resource Allocation and Electoral Rewards in
Mexico" (2011). Correo electrónico: cmoreno@iteso.mx
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Nueva Época, Ano LX
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núm. 225, septiembre-diciembre de 20151 pp. 53-861 rSSN-0185-1918
This article analyzes the factors explaining the differences among states in collecting the property tax in
Mexico during the 1969-2010 period. We concentrate on some variables that the literature has identified as
determinants of tax collection performance, emphasizing the substitution effect hypothesis which asserts that
local governments reduce their taxation when they have access to alternate funding sources with fewer
politicaI costs. We also analyze the effect of two constitutional reforms to article 115 that aimed to improve
property tax collection.
Based on an econometric modeI with panei data, our results show that only
conditional transfers (from the
Ramo
33) have a negative dIect on local taxation, but revenue-share transfers
from the federal government dot no. The main obstacle that the property tax faces to improve its performance
comes from rural areas for
three reasons:
the property value
is low, local governments have weaker
administrative capacities to collect taxes, and the Mexican
ejido
has historically be exempted from paying the
property taxo Finally, we show that the constitutional reforms were ineffective in improving the tax-collection
performance of municipalities.
I'CYI"I>rt1s: property tax; fiscal federalism; municipal finances, Mexico.
Introducción
La constante de la historia fiscal mexicana ha sido la baja recaudación tributaria. Los tres
niveles de gobierno la padecen pera quien más la sufre es la hacienda municipal.
EI
impuesta predial, que es el más importante de las haciendas locales, está muy lejos de
proveer a los gobiernos municipales de los recursos que necesitan para cumplir con sus
responsabilidades.
De hecho, la recaudación predial en México llama la atención por ser extremadamente
baja en términos absolutos y relativos, pues en 2010 representó tan sólo 0.13% del
PIB.
l
En
cambio, países como Reino Unido, Francia y Estados Unidos recaudan 4.2, 3.7 Y3.1% de su
PIB,
respectivamente
(OCDE,
2013: 114); o países de ingresos similares a los mexicanos,
como Argentina, Brasil, Colombia y Chile, recaudan, en ese orden, 3, 2, 1.5 Y0.7% de su
PIB
(OCDE,
2014: 73). A todas luces, la recaudación de este impuesta municipal en México es
muy baja, lo que redunda en una hacienda local pobre, poco distributiva y reduce
considerablemente la capacidad de los gobiernos municipales de asumir con eficacia las
múltiples responsabilidades de gasto público que han ido asumiendo en los últimos treinta
afias. Por ello, la recaudación dei predial es un problema que requiere ser estudiado.
EI presente artículo se pregunta por los determinantes económicos del predial, qué tanto
las variables de corte económico han determinado el nivel de recaudación en México en los
últimos
cuarenta
afias.
Abordamos
el
tema
de
la
efectividad
de
las
reformas
1
Cálculos propios
a partir
de
la
base
de
datos
"Finanzas
estatales
y
municipales".
Disponible
en:
?p~
10961
&c~23
707
&s~est&cl ~4
>
[Consultado el 12 de enero de 2014].
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constitucionales ai artículo 115 hechas en 1982 y 1999 con el objeto de evaluar qué tanto
han contribuido ai aumento de la recaudación predial dei municipio mexicano.
Las razones para prestar atención ai problema de la baja recaudación de la hacienda local
son diversas. En primer lugar, si bien se concibe que la manera más sana de financiar a un
gobierno es por medio de impuestos, el municipio mexicano depende principalmente de la
transferencia de recursos de la federación' y en los últimos afios algunos municipios
también han optado por recurrir a la deuda. Aunque sabemos que bajo un disefio fiscal
descentralizado los gobiernos subnacionales necesariamente requieren financiarse también
mediante transferencias intergubernamentales y deuda pública, ambos mecanismos pueden
implicar costos importantes para el desarrollo de un país cuando su disefio no
es el
adecuado.
3
En segundo término, no sólo hay razones económicas que justifican a los impuestos
corno la base principal dei financiamiento dei gasto de un gobierno, sino que también hay
argumentos politicos. EI pago de impuestos implica ejercitar el contrato social; ai estar un
gobierno financiado por la sociedad a la que representa (y no por un banco o eI nivel de
gobierno superior) aumentan las posibilidades de que se dé un mejor proceso de rendición
de cuentas. En este sentido, Tilly considera el cobro de impuestos corno un catalizador de
procesos democráticos (2009: 179-180), ya que el ciclo de extracción-resistencia-represión-
negociación que conlleva hace que eI Estado quede sujeto a
public politics,
dando pie a que
la sociedad -y sus grupos- influyan en la política. Tercero, los impuestos a la propiedad
son, normalmente, la espina dorsal de las haciendas locales y cuentan con muchas ventajas.
Por una parte, los impuestos a la propiedad tienen un alto potencial recaudatorio y
significan también una recaudación estable debido ai tipo de base tributaria sobre la que
recaen (Bahl y Martínez-Vázquez, 2007: 2-4). EI valor de la propiedad inmobiliaria no
fluctúa tanto corno
eI
ingreso; además, la propiedad inmueble es altamente visible y no es
móvil (Seligman, 1895: 54-80), corno lo es el capital. Sumado a lo anterior, los impuestos a
la propiedad tienen un mayor potencial distributivo, pues los pagan únicamente quienes
cuentan con propiedad inmueble (Gaffney, 1972: 139-141; De Cesare, 2007: 7), ypueden ser
altamente progresivos si descansan en una estructura de tasas que aumente conforme lo
hace el valor de la propiedad. De hecho, la determinación de la base tributaria sobre la cual
2
Cabe senalar que una buena parte de las transferencias que reciben estados y municipios tienen Ulente en
impuestos federales, como es eI caso de las participaciones.
3
Por ejemplo, un endeudamiento excesivo por parte de estados
y
municipios podría ocasionar un grave riesgo
para la estabilidad macroeconómica de un país, sobre todo cuando se instala la expectativa de que
el
gobierno
central estará siempre al rescate de los gobiernos locales, lo cual genera asignaciones irresponsables de
recursos. Véanse: Sobarzo (2009: 23)
y
Ter-Minassian
y
Craig (1997). Por su parte,
el
sistema de transferencias
intergubernamentales también puede introducir incentivos contrarios al buen desempeno fiscal entre los
gobiernos que las reciben, por lo que la literatura sobre federalismo fiscal recomienda en general que las
transferencias se determinen
y
repartan de manera no discrecional. Véanse: Daughters
y
Harper (2006)
y
Winkler (1994).
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recae el predial, a diferencia de otros impuestos,' depende enteramente de la autoridad
tributaria, la cual determina e! valor de la propiedad a través de los catastros. Con ello, la
recaudación predial depende en gran medida de la capacidad administrativa de la hacienda
local (De Cesare, 2012: 5). Otra ventaja de los impuestos a la propiedad es que los ingresos
recaudados, una vez transformados en gasto público, se asignan a bienes y servicios
públicos dentro de la misma localidad, es decir, que tanto la carga tributaria como su
beneficio recaen en
el mismo
territorio; esto, en teoría, disminuye la resistencia
deI
contribuyente a este tipo de impuesto, pues los beneficios suelen ser más visibles e
inmediatos. Esta ventaja de! impuesto a la propiedad está directamente relacionada con e!
principio de la imposición por el método deI beneficio, principio aI que se suele aludir para
justificar e! cobro de! predial (Hale, 1985: 393).5 En síntesis, todas estas características de!
impuesto predial explican por qué éste ha sido el gravamen principal a cargo de los
gobiernos locales en muchos países.
El artículo comienza presentando una revisión de la literatura sobre los determinantes de
la recaudación con e! objetivo de identificar algunas hipótesis utilizadas para explicar las
diferencias en magnitud y composición de la recaudación. Posteriormente, hacemos un
breve repaso de la historia deI impuesto predial en México en los siglos
XIX
Y
XX
a fin de
ilustrar las dificultades que enfrentó dicho impuesto y dar claridad sobre su evolución. En la
tercera sección presentamos una descripción de la evolución de la recaudación predial y las
transferencias federales en los últimos cuarenta y un anos con el propósito de brindar una
perspectiva más completa deI predial dentro de la hacienda local. En la cuarta sección se
define un modelo econométrico que busca precisar cuál ha sido el impacto de algunas de las
variables sugeridas por la literatura como determinantes de la recaudación. Nos centramos
en variables de tipo económico, aunque también analizamos el impacto de dos reformas aI
articulo 115 constitucional -las de 1982 y 1999- que buscaron, explícitamente, promover
mejoras en la recaudación predial. La última parte deI trabajo presenta las conclusiones.
Anadimos a continuación algunos comentarios sobre nuestra base de datos. Ésta se
compone de series históricas de finanzas públicas estatales y municipales que van, de
manera continua y anual, desde
1969 hasta 2010 y tiene sustento en cuatro fuentes
principales.
6
Los datos están agregados a nivel estatal por dos razones: hasta 1982, el predial
4
EI pago d d impuesto sobre la renta empresarial, por ejemplo, dependerá d d nivd de utilidad de la empresa
al final deI afio y no de que la autoridad determine un cierto niveI de utilidad para cada empresa según su giro
o tamano.
5
Existen dos métodos o principios de imposición: d método dd beneficio y d de la capacidad de pago. Véase:
Musgrave (1967: 63-119).
6
Éstas son:
(i)
para los anos
1969 a 1974, Información sobre ingresos gubernamentales,
Secretaría de
Programación y Presupuesto;
(ii)
para 1975-1983, Finanzas Públicas Estatales y Municipales de México; (iii)
para 1979-1988, Finanzas Públicas Estatales
y
Municipales de México, ambas dei lNEG1; Y (iv) para 1989 a
2012, la base de datos en línea deI
TNEGI:
Estadísticas de Finanzas Públicas Estatales y Municipales. Disponible
en:
<
http://wv.
.W.inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta.asp
?p~
10961
&c~
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&s~est&cl ~4
>
[Consultado el12 de enero de 2015].
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era un impuesto estatal, y de 1983 a 1988 (cuando ya se había asignado a los municipios) no
se cuenta con información desagregada para todos los municipios dei país; por ello
decidimos agregar los datos de manera estatal a todo lo largo de la linea de tiempo dei
estudio para obtener una mirada panorámica sobre
eI
comportamiento dei predial en
eI
ámbito nacional, lo que nos permite definir las tendencias e influencias más importantes en
la trayectoria dei predial en los últimos cuarenta y un anos.
Este articulo plantea varias contribuciones. En primer lugar, busca llenar un hueco en la
literatura sobre politica tributaria en México, pues los trabajos que abordan el predial como
objeto de estudio son muy pocos y ninguno lo ve desde una perspectiva histórica.' En
concreto, el tema sobre las trayectorias de impuestos en México en ellargo plazo no ha sido
tratado por los estudiosos. Es probable que la dificultad para acceder a las estadísticas
históricas y desagregadas sobre recaudación sea una de las principales razones que han
mantenido a los investigadores ai margen de un tema tan importante. Es por ello que la
segunda contribución de este trabajo es la construcción de series históricas que conforman
nuestra base de datos, series como la de la recaudación predial estatal desde 1969. En tercer
lugar, los hallazgos dei trabajo son útiles para informar a quienes toman decisiones sobre el
impuesto predial. Por una parte, presentamos evidencia sobre la inefectividad de las dos
reformas constitucionales que pretendieron mejorar la recaudación de ese impuesto; por la
otra, demostramos que la presunción generalizada de que las transferencias federales han
afectado negativamente el incentivo recaudatorio de los gobiernos locales se sostiene sólo
parcialmente. Lo anterior cobra relevancia ante la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal
llevada a cabo en diciembre de 2013, la cual intenta mejorar la recaudación revirtiendo la
estrategia descentralizadora iniciada en los anos ochenta.
Determinantes
deI
nivel
y
la composición tributaria
Las preguntas sobre el nivel de recaudación y la composición tributaria han sido abordadas
por la literatura desde distintos enfoques: el administrativo, el económico y el de economía
politica (Di John, 2006).
De acuerdo con el primero, las causas de una baja recaudación tienen que ver con la falta
de capacidad administrativa de las autoridades.' Una administración débil -con poca
experiencia
ai
respecto
y
con
sistemas
de
contabilidad
e
información
y
control
inadecuados- explica los bajos ingresos tributarios. Esta perspectiva enfatiza la eficiencia y
la
efectividad
de
la
administración
tributaria
y,
en
consecuencia,
las
medidas
que
recomienda están orientadas a la creación de organizaciones tributarias autónomas, la
7
Véanse: 1barra
y
Sotres (2009
y
2013); Bustamante (2001); Ruelas Ávila (2012)
y
Cruz Vázquez (2011).
8
Véanse: Bird
y
Casanegra (1992): Tanzi (2000)
y
Burgess
y
Stern (1993).
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mejora de los sistemas de información, el control de los grandes contribuyentes mediante
unidades especiales y e! uso de sistemas de retención automática, por mencionar algunas.
EI enfoque económico, por su parte, contribuye ai debate sobre el nivel y composición
tributaria a partir de dos líneas: la teoria óptima de los impuestos y e! conjunto de ideas
sobre los determinantes de la recaudación. La primera línea es de corte normativo y ofrece
principios básicos para el diseiio (o reforma) de los impuestos; por ejemplo, brinda una guia
sobre cuáles son las bases impositivas apropiadas, cómo se deben de fijar las tasas, cómo
calcular si los impuestos causarán problemas de eficiencia, etcétera.
La segunda línea, que es la de nuestro interés, establece que los determinantes de! nive!
de recaudación son variables económicas.' Los indicadores económicos más aludidos
dentro de este enfoque son: e!
PIB
per cápita, e! nive! de exportaciones e importaciones, e!
tamaiio dei sector no agropecuario de la economia, el grado de urbanización y la tasa de
crecimiento poblacional. Por ejemplo, el
PIB
per cápita se toma como un
proxy
dei nivel de
desarrollo que a su vez indica la capacidad de pagar y recaudar impuestos. Se considera que
mientras más grande sea e! tamaiio de! sector primario, menor será la recaudación, ya que
la producción agropecuaría (especialmente en los paises subdesarrollados) es más difícil de
tasar; e! grado de urbanización se correlaciona positivamente con la recaudación, debido a
que el mayor grado de escolarídad que caracteriza a las áreas urbanas mejora la efíciencia de
la administración tributaria y promueve e! cumplimiento de los contribuyentes (Addison y
Jorgén, 2012: 7-8). Y, por último, se considera que la intensidad dei comercio internacional
es positiva para la recaudación, debido a que gravar las importaciones y exportaciones de
un pais es relativamente más fácil que otras fuentes de ingreso. Por su parte, Burgess y Stern
(1993: 782-785) destacan que la recaudación también se ve influenciada negativamente por
la disponibilidad de fuentes alternativas de ingresos, es decir, por la existencia de ingresos
no tributarios. Los autores sostienen que conforme aumenta la proporción de ingresos no
tributarios en el sector público, la recaudación tenderá a disminuir, lo que se explica porque
la recaudación tributaria conlleva un costo político de! cuallos ingresos de fuentes alternas
están generalmente exentos. Como analizaremos más adelante, ésta es una de las hipótesis
más utilizadas para explicar la baja recaudación predial en México.
Definitivamente, las variables económicas que denotan el ciclo y la estructura económica
contribuyen a delimitar el potencial recaudatorio de un pais, estado o municipio. Sin
embargo, e! enfoque no logra explicar por qué unidades territoriales con características
económicas similares generan niveles de recaudación distintos. Es aqui donde la tercera
línea ofrece una perspectiva más provechosa para entender e! problema: e! enfoque de
economia política parte de la idea de que los impuestos son un problema político pues, ai
ser impopulares por naturaleza, requieren de la construcción de consensos entre gobierno y
sociedad para poder cobrarlos. Diversos autores han abordado las preguntas sobre el nivel
9
Véanse: Hinrichs (1966); Musgrave (1969)
y
Lolz
y
Morss (1970).
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de recaudación y composición tributaria desde esta perspectiva, lo que ha aftadido variables
explicativas como la historia, las organizaciones políticas, e! poder y la desigualdad.
EI aspecto histórico es muy importante para explicar el resultado de la política tributaria,
pues ésta es acumulativa. Las decisiones en materia tributaria se van tomando y aftadiendo
poco a poco a través dei tiempo; es un proceso incremental de cambio. La ley dei Impuesto
sobre la Renta
(lSR), por ejemplo,
se crea en
1925 y cuatro décadas después, por la
acumulación de enmiendas, nuevas cláusulas, articulos y modificaciones en las leyes y
misceláneas, ya habia perdido su capacidad para recaudar y distribuir; la progresividad con
que nació e! impuesto se erosionó poco a poco a través de! tiempo. En este sentido conviene
enfatizar que el tipo y calidad de las instituciones fiscales son producto de la historia (Di
John; 2006: 7); asi lo dejan ver los estudios que enfatizan la trascendencia de las guerras en
la formación de los Estados europeos y sus sistemas tributarios (Tilly, 1975), o el hecho de
que la primera y segunda guerras mundiales hayan sido determinantes para e! aumento de
la progresividad de los sistemas tributarios (Scheve y Stasavage, 2010). En este caso, las
guerras
mundiales
de!
siglo
XX
impulsaron
los
impuestos
sobre
la renta con tasas
progresivas, las cuales no disminuyeron ai terminar las guerras.
Otros autores resaltan la influencia de organizaciones políticas -sean partidos políticos,
sindicatos u organizaciones empresariales- como determinantes de las trayectorias fiscales
de un pais (Lieberman, 2001 y 2003). EI mapeo y estudio de estas organizaciones, en este
caso, contribuye a entender la configuración política prevaleciente en determinado lugar y
tiempo, la que
es esencial para explicar tanto
los niveles como
la incidencia de los
impuestos. Los estudiosos que enfatizan el poder para explicar el nivel y tipo de recaudación
argumentan que la capacidad deliberada de cierto grupo de interés -o coaliciones- para
limitar o modificar las opciones de otros- es decir con poder- es lo que define la manera de
extraer recursos
por parte
dei
Estado.
Para
Best
(1976), por
ejemplo,
la estructura
impositiva refleja la distribución de poder en la sociedad, ya que supone que aquellos que
tienen poder tendrán mayor influencia en el Estado y, por consiguiente, en la política
tributaria. En sintesis, el enfoque de economia política va más aliá de los argumentos
planteados desde las perspectivas administrativa y económica en tanto que las percibe como
insuficientes para explicar el nivel y la composición tributaria en su totalidad.
En este artículo, sin embargo, nos concentramos en los determinantes económicos dei
predial y en la efectividad de las modificaciones a su marco legal (artículo 115). En este
sentido, este trabajo es un primer paso hacia un análisis más completo de los determinantes
dei predial en México. En estudios futuros se analizarán con mayor profundidad otras
variables más claramente relacionadas con el enfoque administrativo y el de economia
política.
Los estudios que han tratado el tema dei predial en México -los cuales no han analizado
la evolución de ese impuesto en períodos previos a los últimos veinte aftos- descansan en
argumentos de corte económico: sostienen que el bajo nivel de recaudación municipal tiene
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que ver con las transferencias de recursos que hace el gobierno federal;lO argumentan que
las participaciones (ramo 28) y las aportaciones (ramo 33) que reciben los estados y
municipios
deI gobierno federal tienen un efecto pernicioso sobre la recaudación de
impuestos locales, pues han ocasionado que los gobiernos subnacionales sean altamente
dependientes de esos recursos, generándose a su vez un desincentivo para mejorar el cobro
de impuestos como el predial. Ésta es la tesis de los recursos alternos: en la medida en que
los gobiernos tengan acceso a recursos por otras fuentes menos costosas políticamente, la
recaudación tributaria va a disminuir. Sin embargo, la evidencia empírica sobre la cuaI se
sustentan
las
conclusiones
de
dichos
estudios
no
tiene
una
perspectiva
histórica
suficientemente amplia, por tanto el presente artículo busca llenar ese vacío, ya que vuelve a
analizar e! impacto de los recursos alternos sobre la recaudación predial abarcando un
horizonte temporal más amplio: desde el período previo a la instauración deI Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal
(SNCF),
a inicios de los ochenta, pasando por la primera
gran reforma aI artículo 115 de la Constitución Nacional en 1982, hasta la creación de las
aportaciones federales en 1997 y la segunda reforma constitucional aI régimen municipal en
1999.
El
predial:
un
problema anejo
EI impuesto a la propiedad rústica y urbana, eI predial deI siglo
XIX
En el México posindependiente, el predial o el impuesto a la propiedad rústica y urbana
-como
era llamado entonces-, fue sujeto de innumerables disputas. La historia fiscal deI
siglo
XIX
estuvo atravesada por intentos recurrentes por introducir las contribuciones
directas,ll principalmente el impuesto sobre fincas rústicas y urbanas; sin embargo, todos
fracasaron. Distintos obstáculos impidieron que e! sistema tributario tuviera como espina
dorsal a las contribuciones directas y, así, casi la totalidad de los ingresos tributarios deI
Estado mexicano provenían de impuestos indirectos, regresivos.
Entre los principales
obstáculos que mermaron
el desempeno
deI
impuesto
a la
propiedad rústica y urbana están la tensión que existía entre los dos niveles de gobierno por
tener la potestad de! impuesto y la oposición de propietarios y terratenientes aI catastro.
Tanto el gobierno central/federal como el local querían tener la potestad de tasar la
propiedad, que era la manera en que era normalmente materializada la riqueza en e! sistema
económico deI siglo
XIX.
Esto generó intensas disputas, las que a su vez se complicaban por
10
Véanse: Elizondo (2001); Raich (2004); Som (2007); Canavire
y
Zúniga (2010)
y
Pena
y
Wence (2011).
11
El término "contribuciones directas" se empleaba en el siglo
XIX
y
corresponde a los impuestos directos del
xx.
Estos incluían las contribuciones sobre fincas rústicas y urbanas, los derechos de patente, los impuestos
sobre salados y sueldos, impuestos sobre artículos de lujo y
eI
impuesto de la capitación (Jáuregui, 2006: 21).
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la falta de claridad en los artículos constitucionales que debian normar las potestades
tributarias entre los distintos niveles de gobierno (artículos 117 y 118).
Sin embargo, conforme transcurrió el tiempo y lIegado el porfiriato, en la práctica fue el
gobierno estatal quien acabó cobrando
eI
impuesto a la propiedad, y los impuestos ai
comercio exterior eran recaudados por el gobierno central/federal. A pesar de ello, los
ingresos por el impuesto a la propiedad rústíca y urbana eran bajos, debido a la situación en
que se encontraban los catastros (cuando existian), pero las iniciativas de crear o mejorar la
situación fueron bloqueadas por la oposición de los terratenientes y propietarios.
12
ElIo
constata que una de las principales aversiones de la élite económica es que exista un
gobierno capaz de medir (controlar) su riqueza.
EI predial en
el
siglo
xx
Una vez terminada la Revolución, durante
eI
gobierno de Álvaro Obregón se reabrió
eI
tema dei impuesto a la propiedad. En 1922, el presidente decretó la creación dei impuesto
dei uno ai millar, un impuesto federal sobre la propiedad cuyo principal objetivo, se
justificaba, no era recaudatorio sino, que buscaba la creación de un catastro federal, lo cual,
en
eI
contexto de la puesta en práctica dei artículo constitucional 27, adquiere sentido. Sin
embargo, el impuesto dei uno ai millar fracasa y no es puesto en práctica. Los gobiernos
estatales -que vieron en
eI
decreto de 1922 la aneja amenaza de perder la potestad sobre
eI
impuesto a la propiedad- y una oposición de propietarios fuerte y bien organizada,
contribuyeron a que el uno ai millar fuera desechado.u
AI parecer, el decreto de Obregón fue el último intento dei gobierno nacional por tener
entre sus facultades tributarias el impuesto a la propiedad. Lo que sucede con el predial en
los estados dei pais después dei decreto fallido dei uno ai millar en 1922 no está claro:
debido a la falta de estudios sobre la evolución dei sistema tributario en el siglo xx, es difícil
precisar la trayectoria dei predial. De ahi que este estudio contribuya a lIenar este vacío.
Desde entonces fue principalmente el gobierno estatal quien se hizo cargo dei predial.
'4
Tuvieron que pasar 65 anos para que la potestad sobre el predial se transfiriera a los
gobiernos municipales. EI articulo 115 constitucional se reforma en 1982 con
eI
fin de
impulsar la autonomia económica dei municipio y de mejorar la relación fiscal entre las
entidades y sus municipios. En un sentido amplio, la reforma buscaba avanzar el proceso de
"Véanse: )áuregui (2005); Serrano (2006); Sánchez (2006)
y
Torres (2006).
13
Para mayor información y análisis sobre
eI
decreto dei uno ai millar y su comparación con el decreto dei
impuesto sobre la renta, vêase: Unda (2014).
H
Y ello es así a pesar de que en 1917 se discutió intensamente la posibilidad de que el artículo constitucional
115 le diera ai municipio la facultad de recaudar impuestos como
eI
predial para asegurar su autonomía
económica. Véanse: Cm'piza (1983: 24)
y
Santana
y
Sedas (1999: 21-24).
61
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I
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Nueva Época, Ano LX
I
núm. 225, septiembre-diciembre de 20151 pp. 53-861 rSSN-0185-1918
descentralización fiscal y apoyar el federalismo (Silva-Herzog, 1982). Así, la potestad deI
prediallleva treinta anos en manos de! municipio.
Si bien la reforma de 1982 no logra su cometido en lo referente a la autonomía financiera
de los municipios, pues aunque les otorga la potestad de! predial y en general todas las
contribuciones que se desprenden de la propiedad inmobiliaria, éstos no contaban con una
infraestructura técnica y administrativa que les permitiera administrar el impuesto en su
totalidad (Santana, 2000: 19). De ahí que en la mayoría de los casos se llevaran a cabo
convenios a través de los cuales los estados seguían administrando el predial a cambio de,
normalmente, 30% de los ingresos recaudados.
De este modo, el artículo 115 es reformado nuevamente en 1999. Esta reforma surgió de
nueve iniciativas de diputados federales
de distintos partidos, que entre 1997 y 1999
estuvieron discutiendo el tema en el Congreso (Valencia, 2001: 255-256). No fue sino hasta
entonces que los partidos
de oposición
aI
Partido Revolucionario
Institucional
(PR!)
tuvieron los votos necesarios para realizar reformas constitucionales. Sumado a ello, había
un gran número de presidentes municipales no priístas que veían en las reformas aI artículo
115 un primer paso para obtener mayor independencia económica (Pérez y Núnez, 2001:
256-257).
Así, las modificaciones realizadas en 1999 dejan en claro las funciones públicas que son
responsabilidad de los municipios (fracción m); otorgan a los ayuntamientos la capacidad
de proponer a las legislaturas las cuotas, tarifas y tablas de valores de suelo y construcciones
-lo
que es la base para e! cobro de las contribuciones inmobiliarias (fracción
IV)-,
y se
establece que antes
deI ejercicio
fiscal
2012 las legislaturas, en coordinación con los
municipios, adoptarán medidas conducentes a que los valores catastrales sean equiparables
con los valores de mercado (transitorio quinto) (Santana y Sedas, 1999: 30-32).
Con estas reformas, aI menos legalmente, se buscó dar más capacidades a los municipios
para que pudieran tomar las riendas deI impuesto predial, recaudar más y, con ello, otorgar
mayor autonomía financiera. Sin embargo, debido a la falta de estudios en e! tema, en la
actualidad no
es claro
cuáles han
sido los alcances
de las reformas
aI artículo
115
constitucional en 1999. Este trabajo busca dar luz aI respecto.
Evolucíón
deI
predial
y
de las transjerencíasjederales a estados
y
municípios
Como hemos venido sosteniendo, es un hecho que la recaudación de! impuesto predial en
México es muy baja. Sin embargo, es importante analizar su evolución durante la segunda
mitad de! siglo xx y la primera década de!
XXI.
Como puede apreciarse en e! gráfico 1, e!
promedio de la recaudación deI predial per cápita ha tenido una evolución dispar a lo largo
de! período analizado. Entre 1969 y 1979 presentó un crecimiento sostenido, comenzando
en 80 pesos por habitante, hasta conseguir un nivel de casi 140 pesos per cápita en 1979. Sin
62
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~adona1
Autónoma de México
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I
num. 225, septiembce-diciembre de 20151 pp. 53-86
I
lSSN-0185-1918
embargo, en 1980 la recaudación deI predial iniciá un descenso vertiginoso que abarcá los
siguicntcs ocho afias, alcanzando
UIl
monto promedio por habitante menor a 30 pcsos cn
1987, su nivel más bajo durante todo
el
período analizado. Es muy probable que este declive
esté relacionado con dos eventos: el municipio comenro a encargarse dei cobro deI predial
en 1983
y
la crisis económica de los anos ochenta.
Gráfico 1
Recaudación dei impucsto predial en México, 1969-2010
(Predial en pesos constantes por habitante
y
promedio de predial como porcentaje dei PIB estatal)
200
ISO
160
14D
120
100
SO
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0.15%
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Recaudación prellial por habitante
-.-Recaudación predial como
%
deI PIB estatal
fuenle: daboración propia.
l
'
Ij
Las fuentes utilizadas para los datos dei predial están
descrita.~
en la nota número 6. Las fuentes para eI rJl1
nacional son: (i) para los anos 1970-1985. Sistema de Cuentas Kacionales de .\tIéxico (1994); (ii) paca 1993-
1996.
SCNM
(1997);
(iii)
para 1997-2002, SCN:\1 (2003); (iv) para 2003-2008, SCID1 (2009); Y(v) para 2(J09-2(J11,
Sistema estatal y municipal de base de datos
(SIMlIAD)/PIl\
por emidad Federativa. Base de datos municipal.
Fuentes para población: Censo de 1960, 1970. 1980. 1990.2000. 2010
Y
Conteo de 1995
y
2005. Disponible en:
<hllp:/lsc.i.negi.org.mxJsislemas/cobdem/oonlenido.jsp?rf=faLse&soliciJud> [Consultado eI
15
de enero de
20151.
63
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Es a partir de 1988 que la recaudación dei predial comienza a recuperar su crecimiento
hasta llegar en 1994 a un monto promedio de 110 pesos por habitante -muy por debajo
todavía de los niveles que había alcanzado durante la década de 1970-. Este repunte está
probablemente relacionado con dos hechos (Morones, 2004). Por un lado, el gobierno
federal -a través de apoyos financieros dei Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
(BANOBRAS)
y dei programa Cien Ciudades impulsado por la Secretaria de Desarrollo Social
(SEDESOL)-
fomentó la modernización de los catastros en el país; en segundo lugar, la
reforma de diciembre de 1990 a la Ley de Coordinación Fiscal incorporó en la fórmula de
distribución de participaciones federales del Fondo de Fomento Municipal las variables de
predial y agua, lo que pudo haber incentivado la recaudación de ambos. Sin embargo, con la
crisis financiera de 1994 la recaudación vuelve a sufrir un descenso drástico durante los
siguientes tres anos, aunque a partir de 1997 vuelve a recuperar su tendencia creciente de
manera sostenida hasta 2010, ubicándose en un monto promedio superior a 180 pesos por
habitante.
'6
En ningún momento
dei período
analizado
la recaudación predial pudo
alcanzar un promedio de 0.25% del producto interno bruto estatal. EI nivel más alto del
promedio de la recaudación predial como porcentaje dei
PIB
estatal se presenta en 1969
(0.22%), Ydesde entonces siempre ha estado por debajo.
Con un nivel de recaudación predial tan bajo es natural que la hacienda municipal en
México dependa fuertemente de los recursos del gobierno federal. Como se ilustra en el
gráfico 2, los ingresos municipales provenientes de fuentes locales (es decir, la suma de
todos
los
impuestos,
derechos,
productos
y
aprovechamientos
recaudados
por
los
municipios dei país) representan una fracción relativamente menor dentro de la estructura
de sus ingresos totales, sobre todo en los últimos anos más dei período analizado. Si bien a
inicios de la década de 1990 la proporción de dichos ingresos con respecto ai totalllegó a un
nivel promedio cercano a 50%, a partir de 1993 dicha fracción ha decrecido a lo largo de los
anos: en 2010 su peso relativo dentro de los ingresos municipales cayó a poco más de 20%,
en promedio. EI gráfico 2 muestra también cómo los ingresos municipales recaudados de
fuentes locales alcanzan un pico en 1994 (32.57 miles de millones de pesos constantes), para
después caer a consecuencia de la crisis económica. Si bien a partir de 2001 los municipios
alcanzan los niveles de recaudación de 1994 -y desde entonces el crecimiento real en este
rubro es constante- la proporción que representa la recaudación de fuentes locales de los
ingresos municipales totales va a la baja; esto
se debe a que los municipios dei país
empiezan a recibir montos considerables del rubro de Aportaciones en 1998 (como más
adelante se muestra en el gráfico 3). Evidentemente, estos promedios esconden variaciones
importantes entre municipios, pues los más grandes suelen generar mayores ingresos
16
Vale la pena mencionar que la divergencia que se observa entre las dos Iíneas dei gráfico 1 a partir de 2002
está en parte explicada por un crecimiento demográfico menor ai crecimiento recaudatorio dei predial.
64
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1Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Afio LX 1mim. 225, septiembre-diciembre de 20151 pp. 53-861 ISSN-0185-1918
propios por contar con bases más amplias, mientras que los municipios rurales dependen
casi en su totalidad de los recursos transferidos por la federación.
17
Gráfico 2
Ingresos municipales recaudados de fuentes locales, 1975-2010
120
100
_
Ingresos recaudados de fllentes locales
100%
90%
2
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"
Q
80
Q
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~
~
e
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60
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~
40
20
80%
~COI1l0
porcelltaje de los ingresos totaJes
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
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Q
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o'
o'
o,
Fuente: elaboración propia,18
17
En el gráfico 2 hay un salto importante en la proporción de los ingresos recaudados de fuentes locales como
porcentaje de los ingresos totales entre 1983
y
1984. Esta no representa un cambio estructural sino una
inconsistencia en los datas reportados en las fuentes consultadas entre dos períodos de tiempo. Para los afias
previas a 1984, nuestras fuentes de datas no distinguen las participaciones federales transferidas a los estados
de las transferidas a los municipios, así que reportan la suma de unas y otras en una misma variable. Sin
embargo, de 1984 en ade!ante las fuentes ya hacen esa distinción. Por 10 tanto, e! denominador de la serie (e!
total de ingresos municipales) es mayor de 1975 a 1983 y menor de 1984 en adelante.
l'
Las fuentes utilizadas para la creación deI gráfico 2 san: "Finanzas Públicas Estatales y Municipales de
México 1975-1983"; "Finanzas Públicas Estatales
y
Municipales de México 1979-1988",
y
la base de datas de!
INEGl: "Estadísticas de Finanzas Públicas Estatales y Municipales", que abarca de 1989 a 2012, disponible en:
<http://wv.'W.inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta.asp?p=10961 &c=23707&s=est&
cl
=4
>
[Consultado el15 de enero de 2015].
65
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I
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núm. 225, septiembre-dlciembre de 20151 pp. 53-861 rSSN-0185-1918
Como hemos sugerido en la revisión de la literatura presentada más arriba, uno de los
factores que puede explicar e! comportamiento de la recaudación de! impuesto predial es la
existencia de recursos alternos; es decir, las transferencias federales a estados y a municipios
podrían estar desincentivando la recaudación de! predial. En e! caso mexicano, dichas
transferencias se dividen en dos tipos: las participaciones federales y las aportaciones
federales.
Las primeras están ligadas aI establecimiento deI
SNCF
en 1980. Bajo dicho
sistema, todos los estados y municipios deI país renunciaron a la mayor parte de sus
potestades
tributarias,
a
cambio
de
recibir
"participaciones",
transferencias
no
condicionadas de! gobierno federal, quien se encarga de recaudar los impuestos más
importantes -tales como el
ISR,
el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
(lEPS)
yel
Impuesto aI Valor Agregado (IVA), este último creado también en 1980 en sustitución deI
Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles
(ISIM),
que había servido de base
aI
sistema de
participaciones establecido desde 1948-.
19
Como
se puede
observar en
e!
gráfico
3, la hipótesis
de que las participaciones
desincentivan la recaudación predial parece ser plausible, ya que el incentivo a pertenecer aI
nuevo sistema creció enormemente para los estados de! país: tan sólo entre 1979 y 1980 e!
monto nacional de las participaciones federales aumentó 128% en términos reales. A partir
de entonces, las participaciones han crecido de manera prácticamente sostenida, salvo por
algunos períodos de crisis económica.
20
El segundo tipo de transferencias federales a estados y municipios son las aportaciones
deI Ramo 33, las cuales se crearon con la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal de 1997 y
comenzaron a operar en 1998. Las aportaciones, a diferencia de las participaciones, son
transferencias
de
recursos
federales
a
estados
y
municipios
que
deben
aplicarse
obligatoriamente a financiar rubros determinados de
gasto,
es decir que
se trata
de
transferencias condicionadas. Para el caso de los gobiernos municipales, la creación deI
Ramo
33 en
1997 estableció
dos fondos
nuevos:
el Fondo
de Aportaciones para
el
19
En estricto sentido, las participaciones federales a estados y municipios existen desde la primera convención
nacional fiscal de 1925. Sin embargo, no fue sino hasta 1980 cuando éstas comenzaron a pagarse con base en
el
total de la recaudación de impuestos federales; es decir, se crea el concepto de recaudación federal participable
(R.bP),
lo que da mayor certidumbre a estados y municipios sobre los montos de las participaciones. Además,
por primera vez se establece una Ley de Coordinación Fiscal donde la distribución de las participaciones se
lleva a cabo a través de fórmulas claramente establecidas en la misma ley (aunque dichas fórmulas han
evolucionado a través dei tiempo). La evolución histórica de la coordinación fiscal en México durante eI siglo
xx puede consultarse en Colmenares Pâramo (1999), Courchene, Díaz-Cayeros y Webb (2000) y Aboltes
(2003).
20
El
incentivo
para pertenecer
al
sistema
de
coordinación
fiscal
(y,
en
consecuencia,
para
recibir
participaciones federales), se venía dando desde 1972, cuando eI gobierno federal estableció que los estados
que participaran en
el
acuerdo recibirían 40% de los ingresos recaudados dellSlM (Aboites, 2003: 45-46). Este
incentivo se refleja claramente en que las participaciones a estados y municipios crecieron 111% en términos
reales entre 1972 y 1973 (gráfico 3). Recordemos que, de 1984 en adelante, los datas de participaciones
federales en nuestra base de datos se refieren a los transferidos a los municipios exclusivamente.
66
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Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal
(Fortamun) yel Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal
(FAISM).21
Gráfico
3
Evolución de las participaciones y aportaciones federales
a estados y a municipios, 1969-2010 (pesos constantes, 2010=100)
160
140
Entre 1979 y 1980 las
participaciones crecieron
128% en términos reales.
120
g
g
100
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20
_Participaciones fedcrales aestados Y
ITltlnicipios
~Participaciones
federales a
llltlnicipios
~Aportaciones
federa1cs a
Jllll11icipios
Fuente: elaboración propia con base en las fuentes citadas en la nota número 19.
21
Según la Ley de Coordinación Fiscal, los recursos dei
rORTAMUN
deben dar prioridad al cumplimiento de las
obligaciones financieras de los municipios, aI pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua,
descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de
infraestructura y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus
habitantes. En la práctica, la mayor parte de los fondos se destinan ai pago de la nómina de la policia y al
cumplimiento de obligaciones de deuda. Por su parte, e!
FAISM
debe destinarse a la creación de proyectos de
infraestructura social básica en los municipios, tales como agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas,
urbanización, e!ectrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de! sector salud y educativo,
mejoramiento de vivienda, asi como mantenimiento de infraestructura.
67
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Como puede observarse en el gráfico 3, en el momento de su creación las aportaciones
ascendian a poco más de
10
mil millones de pesos, pero 12 anos después superaban los 96
mil millones de pesos anuales (en pesos reales de
2010).22
De nuevo, se ha dicho que la
creación de estos fondos descentralizados a escala municipal ha generado un desincentivo a
la recaudación de impuestos locales,23 pues los gobiernos municipales prefieren financiar su
gasto por medio de los ingresos transferidos en lugar de asumir el costo politico de la
recaudación. Por tal motivo, nuestro modelo de estimación investigará si existe evidencia
sobre tal efecto.
Los determinantes económicos de la recaudación deI predial: un modelo de
estimación
En esta sección presentamos un modelo econométrico que busca identificar qué impacto
han tenido algunas variables -que ya hemos discutido en nuestra revisión de la literatura y
en la descripción dei Sistema Nacional de Coordinación Fiscal- sobre la recaudación dei
impuesto
predial.
En
particular,
nos
interesa
evaluar
en
qué
medida
se
sustentan
empiricamente las hipótesis económica y la de recursos alternos.
La primera hipótesis sugiere que el nivel de recaudación crece conforme aumenta la
capacidad
de
un
pais
o
región
de
generar
riqueza.
Como
ya
hemos
mencionado
anteriormente, algunos estudios suponen que la recaudación responde positivamente ai
aumento en la actividad económica, simplemente porque ésta amplia la base gravable. La
segunda hipótesis afirma que las decisiones de recaudación de un gobierno se ven afectadas
negativamente por
eI
hecho de recibir una transferencia de ingresos por parte de una
unidad externa, en este caso el gobierno federal. En el caso mexicano, como ya hemos
senalado,
las
transferencias
federales
a
estados
y
municipios
se
dividen
en
las
participaciones y en las aportaciones, asi que nuestro modelo de estimación analizará los
efectos de cada una sobre la recaudación dei predial.
Además de esas dos hipótesis, la estructura de nuestra base de datos (que con detalle
describiremos a continuación) permite evaluar en qué medida algunas transformaciones
clave dei régimen financiero municipal han ocasionado cambios en la recaudación dei
impuesto predial. Nos referimos a las reformas ai articulo 115 constitucional de 1982 y 1999
que buscaron dar mayor autonomia financiera a los gobiernos municipales.
22
El gráfico 3 muestra datos de aportaciones federales desde 1989 pese a que el Ramo 33 se creó formalmente
en 1997 y comenzó a operar en 1998. Las cifras de aportaciones previas a 1998, de muy bajo volumen, reflejan
recursos federales que los municipios ya venían recibiendo a través de convenios de descentralización.
23
Véanse: Raich (2003)
y
Som (2004).
68
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La
base
de datas
a partir
de la cual llevamos a cabo
las estimaciones tiene una
característica que la hace innovadora respecto a estudios previas: se trata de un pane! de
datas de finanzas públicas municipales, agregados a nivel estatal, que abarca todos los anos
consecutivos de! período que comienza en 1969 y termina en 2010. Es decir, la cobertura
temporal de nuestra base de datas abarca tanto el período previa a la instauración deI
SNCF,
creado formalmente en 1980, asi como todos los anos en que dicho sistema ha funcionado.
Otra ventaja que ofrece nuestra base de datas es que, por tratarse de datas tipo paneI,
permite además considerar en el análisis las enormes diferencias que existen a lo largo y
ancho
de! territorio
nacional en diversas variables que, presumiblemente,
afectan
e!
desempeno recaudatorio de las haciendas estatales y municipales.
Es importante reiterar que las unidades de observación en nuestra base de datas no san
los municipios, sino los estados, ya que hasta diciembre de 1982 la responsabilidad de la
recaudación
de! impuesta predial recaía en los estados.
Si bien
a partir
de
1983 la
Constitución mexicana otorgó a los municipios la responsabilidad de recaudar el predial,
nuestra base de datas conserva la agregación a escala estatal para mantener la congruencia
con los anos previas y, a su vez, porque de 1983 a 1988 no hay datas desagregados a nivel
municipal de las finanzas públicas de todos los municipios deI país (éstos están disponibles
sólo de 1989 en adelante). Finalmente, es importante mencionar que el Distrito Federal fue
excluido de todas las estimaciones que serán presentadas debido a que su régimen no es
municipal.
La variable dependiente de nuestro modelo de estimación es la recaudación deI impuesto
predial por habitante, expresada en pesos constantes (tomando como ano base e1201O). El
modelo incluye las siguientes variables explicativas -cada una de las cuales intenta someter
a prueba empírica las siguientes hipótesis sobre el comportamiento de la recaudación deI
predial-o La primera hipótesis es que la recaudación responde, esencialmente, aI nivel de
desarrollo económico, pues denota tanto la capacidad de pago como la de recaudación. En
el caso deI impuesto predial, la vía idónea para comprobar dicha hipótesis sería a través deI
valor de la propiedad, tanto rústica como urbana: conforme aumenta el valor promedio de
la propiedad, se esperaría que la recaudación de! predial también aumente, aunque no
sepamos
a priori
en qué magnitud, pues ello probablemente dependerá de la eficiencia
recaudatoria de cada gobierno. Lamentablemente, no contamos con información sobre e!
valor de la propiedad en cada uno de los estados de la república y para cada uno de los anos
deI período 1969-2010.
24
Por ello, utilizamos dos variables
proxy:
1)
el producto interno
2,1
Lo ideal para representar esta variable sería la sumatoria de los valores catastrales de todos los predios
rústicos
y
urbanos de cada estado para cada afio. Sin embargo, llevar a cabo esto a nivel nacional representa
una tarea titánica
y
costosa fuera de nuestro alcance. En cualquier caso, cabe sefialar que otra forma de medir
la base tributaria del predial es mediante el número de cuentas de predial en cada estado, es decir, el número
de predios rústicos
y
urbanos registrados que deben pagar prediaL Si bien esto no da cuenta deI valor del
predio, da una idea dei número
de predios/cuentas rústicas
y
urbanas por estado.
Sin embargo, esta
informadón se encuentra en manos de la Unidad de Coordinadón de Entidades Federativas
(UCEF)
de la
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bruto (PIB) estatal per cápita
25
y b) la proporción de viviendas ubicadas en localidades con
menos de 2 500 habitantes.
De alguna manera, esta última variable refleja el grado de "ruralidad" dei territorio
mexicano durante e! período analizado. Suponemos que conforme aumenta e! perfil rural
de un estado (aumento dei porcentaje de viviendas en localidades con menos de 2 500
habitantes), disminuye el potencial recaudatorio dei impuesto predial,'6 por tres razones: i)
el valor catastral dei predio rústico tiende a ser menor que el dei predio urbano; ii) el ejido
estuvo exento de pagar predial rústico (y otras cargas tributarias) desde, por lo menos, los
anos cuarenta (Aboites, 2003: 230-251) ya pesar de que esta exención no está respaldada ya
por el gobierno federal, es altamente probable que en la práctica los municipios sigan
exonerando a los ejidos y comunidades de! pago de! impuesto
27
(después de todo, quitar
privilegias tributarias es una acción que conlleva costas políticos que muchos presidentes
municipales buscan ahorrarse), y iii) la capacidad administrativa de las haciendas rurales es
menor que el de las urbanas, por lo tanto tienden a recaudar menos.
28
La segunda hipótesis tiene que ver con e! efecto de las transferencias federales sobre e!
desempeno recaudatorio de la autoridad responsable de recolectar el impuesta predial, en
este caso los gobiernos municipales. Como ya hemos senalado, algunos estudios aplicados
ai caso de México han arrojado evidencia que parece confirmar la hipótesis de que la
creación dei sistema de aportaciones federales (Ramo 33) en 1998, contribuyó a que los
municipios sustituyeran su recaudación de impuestos locales por los recursos de dicho
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP)
y no se hace pública. La
UCEF
recaba dicha información de las
entidades federativas, pues la recaudación del impuesto predial es uno de los criterios a considerar en las
fórmulas de distribución de algunos fondos de participaciones desde 1991.
2~
Los datos deI
PIB
estatal en México sólo están disponibles para los anos 1970, 1975, 1980, 1985, 1988 Ypara
todos los afios de! período 1993-2010. Puesto que nuestra base de datos tiene una continuidad anual, e!
PlD
estatal en el resto de los afios del periodo 1969-2010 fue estimada a partir de la tasa de crecimiento anual del
PIB
nacional. Es decir, tuvimos que suponer que el crecimiento del
PIB
de cada estado fue equivalente aI
crecimiento en todo e! país.
26
Los censos de población y vivienda de 1970 en ade!ante son la fuente de dicho indicador. ElIo nos permite
constatar que México en ese ano tenía 41% de sus viviendas ubicadas en localidades de menos de 2 500
habitantes y que tan sólo 10 afios después el indicador disminuyó a 32%. En 2010, el indicador de ruralidad
para todo el país fue de 22%, lo que da cuenta del acelerado proceso de urbanización. Por otra parte, el
indicador revela las importantes diferencias que existen entre los estados de la república en cuanto a la
dispersión poblacional, siendo Oaxaca el estado con el valor más alto (51%) yel Distrito Federal con el más
bajo (0.4%), seguido por Nuevo León (5.6%).
" Baste aqui e! ejemplo de! municipio de Tlajomulco de Zúniga, que en e! articulo 29 (De! impuesto predial)
fracción I de la Ley de ingresos 2014, dice: "Los predios rústicos de comunidades indígenas y ejidales,
dedicados preponderantemente a fines agropecuarios (.
.. ) tendrán un beneficio deI 90%".
28
En nuestra revisión de la literatura hemos mencionado e! grado de urbanización como una variable que está
correlacionada positivamente con la recaudación, en tanto que se vuelve más eficiente en áreas urbanas
debido a que el grado de escolaridad aumenta en comparación con las áreas rurales. Se supone que
el
mayor
grado
de
escolaridad
redunda
en
una
mejor
administración
tributaria, pero
también
en
un
mejor
entendimiento y cumplimiento de los contribuyentes (Addison y lorgon, 2012: 7-8).
70
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ramo federal. Sin embargo, poco se ha estudiado si esa misma hipótesis se confirma en el
caso de las participaciones federales.
Asi, nuestro modelo introduce dos variables explicativas para analizar la hipótesis de
recursos
alternos.
La
primera
es
e!
monto
per
cápita
en
términos
reales
de
las
participaciones que los municipios han recibido durante cada ano dei período en estudio.
29
Esta variable permite investigar si el desempeno recaudatorio dei impuesto predial ha
variado en función dei monto de recursos transferidos por la federación. En principio,
podríamos suponer que, de ser cierta la hipótesis de sustitución de recursos, la recaudación
de! predial disminuye conforme aumenta
e!
monto por habitante
de participaciones
federales. La segunda variable explicativa es el monto per cápita en términos reales de las
aportaciones que los municipios han recibido durante cada ano de! periodo 1998-2010
(para todos los anos previas, la variable toma un valor de cera).
Finalmente, se incluyen otras dos variables explicativas que intentan evaluar la influencia
de dos reformas constitucionales ai artículo 115: la de 1982, que por primera vez facultó a
los municipios a recaudar e! impuesta predial para ampliar su autonomia financiera, y la de
1999, que expandió aún más dichas facultades otorgando a los ayuntamientos la capacidad
de proponer a las legislaturas las cuotas, tarifas y tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones a la vez que "recomendó" que los valores catastrales fueran equiparables a
los de mercado de 2002 en adelante.
En el modelo operacionalizamos ambas reformas como variables dicotómicas, las cuales
toman valores de cera para todos los anos previas a su instauración (1983 y
1999,
respectivamente) y valores iguales a uno a partir de esos anos hasta 2010. EI siguiente
cuadro sintetiza la información sobre las variables utilizadas.
Cuadro 1
Variables incluidas en el modelo de estimación de la recaudación predial, 1969-2010
Variables
Nombre
Indicador de medición
Temporalidad
Dependiente
Recaudación
Recaudación predial agregado
1969-2010
predial
estatalmente/población estatal
Independiente
Determinantes
PIB
estatal per cápita
1969-2010
económicos
Participaciones per cápita
1969-2010
Aportaciones per cápita
1998-2010
1~
Es importante
seiialar que, de 1969 a 1983, esta variable incluye la suma de participaciones
federales
transferidas tanto
a los estados como
a los municipios. De
1984
en
adelante,
la
variable incluye
las
participaciones federales transferidas únicamente a los municipios. Lo anterior se hace con el propósito de
distinguir el período en que la recaudación predial era una responsabilidad estatal y cuando ésta se transfirió a
los gobiernos municipales. Lamentablemente, no pudimos encontrar el dato estrictamente municipal para
1983, sino únicamente el agregado de participaciones a estados y municipios.
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Independiente
Marco legal
Fuente: elaboración propia.
Proporción de viviendas rurales por estado
Reforma articulo constitucional 115
(I
982)
Reforma articulo constitucional 115
(I
999)
1970, 1980, 1990, 1995,
2000, 2005, 2010.
Variable dicotómica
Variable dicotómica
Por tratarse de datas tipo panei, decidimos llevar a cabo las estimaciones por media de un
modelo de efectos fijos estatales. Esta significa que se incluyen 30 variables dicotómicas
para identificar el efecto fijo, invariable en el tiempo, de cada entidad federativa (se toma a
Aguascalientes como caso de comparación, es decir, que se excluye de la estimación la
variable
dicotómica
que
identifica
a
dicho
estado).
31)
Se
incluyen
también
variables
dicotómicas para cada ano dei período 1969-2010 (nuevamente, excluyendo uno, en este
caso ai ano 1969), con el fin de controlar la ocurrencia de eventos que afectan el desempeno
recaudatorio
dei
pais
en
su
conjunto
(por
ejemplo,
periodos
de
crisis
económica
generalizada).
Los resultados
se reportan en
el
cuadro
2.
Con el fin
de mostrar la
consistencia de los resultados, el cuadro los presenta bajo siete especificaciones (modelos)
diferentes.
En
el
modelo
1 se
incluyen
todas
las variables
explicativas
comentadas
anteriormente para todo el período 1969-2010. En el modelo 2, en lugar de incluir de modo
separado las dos grandes fuentes de recursos transferidos a los municipios por la federación
(aportaciones y participaciones),
se introduce
el total
de
las transferencias
federales
recibidas, es decir la suma de aportaciones y participaciones por habitante, buscando
evaluar la hipótesis de los recursos alternos en términos globales y simples, esta es, sin
distinguir las características de cada tipo de transferencia.
EI modelo
3 omite de su
especificación a las participaciones y el 4 a las aportaciones con el fin de corroborar la
robustez de sus efectos individuales sobre la recaudación predial. EI modelo 5 se enfoca
únicamente en el período 1969-1997 (antes de la puesta en marcha de las aportaciones
federales a los municipios establecidas en el Ramo 33), mientras que los modelos 6 y 7 se
concentran en el período posterior la creación de dichas aportaciones (1998-2010).
30
La inclusión
de los efectos fijos estatales tiene el propósito de evitar que nuestros resultados se vean
afectados por
eI
problema de "variable omitida", es decir, que existan factores fijos aunque no observables a lo
largo del tiempo que se correlacionan con nuestras variables explicativas clave. Por ejemplo, supongamos que
ciertos estados han conseguido mantener altas tasas de recaudación del predial a lo largo de la historia por
contar con atractivos turísticos (no observables en los datos) que hacen que el valor de la propiedad sea
siempre alto. Además, podría suponerse que
eI
valor de sus actividades turísticas brinda a dichos estados una
mejor capacidad de negociar con el gobierno
federal la
obtención de mayores transferencias de recursos (es
decir, más participaciones y aportaciones). Si tal fuese el caso, el efecto estimado de las transferencias federales
sobre la recaudación dei predial tendría un sesgo si el modelo
omitiera
el efecto fijo
de ese conjunto de
estados.
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En casi todas las especificaciones, el
PIB
estatal resulta ser una variable estadisticamente
significativa y con el signo esperado, corroborando asi una de las hipótesis económicas de la
recaudación.
Sin embargo,
es importante observar que
la magnitud de
su
efecto
es
relativamente pequena, ya que siguiendo los resultados del modelo 1, por cada 10 mil pesos
adicionales en el
PIB
estatal per cápita la recaudación dei predial por habitante aumenta, en
promedio, 67 centavos.
Para entender con mayor precisión este resultado consideremos, por ejemplo, qué
sucederia si Chiapas, cuyo
PIB
fue el más bajo de la distribución en 2010 (49 mil 87 pesos
por habitante) se moviera ai nivel promedio de
PIB
estatal (12l, 460 pesos). EI efecto en su
recaudación de predial, según el resultado dei modelo, seria menor a 5 pesos por habitante;
es decir, el efecto seria realmente marginal.
31
En cambio, el indicador de ruralidad medido
como la proporción de viviendas ubicadas en localidades con menos de 2 500 habitantes,
resulta tener una influencia sumamente elevada en la recaudación del impuesto predial en
todos los modelos: por cada 10 puntos porcentuales de reducción en el indicador de
ruralidad, la recaudación predial aumenta en promedio 57.3 pesos. Nuevamente, para fines
de clarificación, consideremos comparativamente los casos de Oaxaca y Puebla en 2010, el
primero con 51.3% de viviendas situadas en localidades con muy baja densidad poblacional
(es decir, con menos
de
2 500 habitantes), y Puebla con
27%.
EI
diferencial en la
recaudación dei predial entre esos dos estados se estima en 137.5 pesos por habitante,
simplemente por el hecho de que el indicador de ruralidad de Oaxaca es casi el doble que el
de Puebla. En otros términos, los cambios sociodemográficos generados por el proceso de
urbanización dei pais explican una buena parte de las variaciones en
el desempeno
recaudatorio dei impuesto predial, lo que sugiere que las limitaciones que enfrentan los
municipios
rurales
para
mejorar
su
recaudación
tienen
que
ver
con
los
valores
comparativamente bajos de sus predios rústicos, con la exención ai pago dei impuesto
predial que durante anos disfrutó el ejido y con la baja capacidad administrativa de las
haciendas rurales.
La hipótesis de la sustitución de recursos parece confirmarse únicamente en el caso de
las aportaciones federales provenientes dei Ramo 33. Los resultados de los modelos 1 y 3
indican que por cada 100 pesos adicionales en aportaciones municipales per cápita, la
recaudación dei predial por habitante disminuye en promedio 10.3 pesos. Regresando a los
ejemplos anteriores, si Baja California Sur, habiendo sido el estado que recibió la aportación
de Ramo 33 más baja en 2010 (461 pesos por habitante), recibiera un aumento en sus
aportaciones federales que lo ubicara en el valor promedio estatal (922 pesos per cápita), su
recaudación de predial disminuiria en 47.5 pesos por habitante (12% menos de lo que
recaudó dicho estado en 2010, es decir 391.5 pesos por persona). Como puede apreciarse, el
31
Evidentemente, es posible que este resultado se explique porque el
PIB
no es la variable más apropiada para
explicar el comportamiento de la recaudación dei impuesto predial en México, ya que lo ideal para tal efecto
es utilizar el valor promedio de la propiedad. Como ya anotamos anteriormente, no nos fue posible encontrar
información ai respecto.
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efecto nocivo
de
las aportaciones
sobre la recaudación
es relativamente grande.
Sin
embargo, no ocurre lo mismo tratándose dei otro gran rubro de transferencias federales a
los municipios: las participaciones. Como puede observarse, las participaciones -ingresos
que los municipios pueden utilizar libremente en cualquier rubro de gasto- no tienen
ningún efecto estadísticamente significativo sobre la recaudación dei impuesto predial, lo
cual debilita, por lo menos en el caso de las participaciones, la hipótesis de los recursos
alternos.
32
Cuadro2
Resultados dei análisis de regresión con efectos fijos estatales
y
anuales
para la recaudación dei impuesto predial (error estándar robusto entre paréntesis)
Variable
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Modelo 4
Modelo 5
Modelo 6
Modelo 7
explicativa
PIB
estatal
0.000067'"
0.000041 '
0.000073'"
0.000033
0.00018]'1""
-0.000024
-0.000032"
(cada mil
habitantes)
(-0.000014)
(-0.000019)
(-0.000015)
(-0.000018)
(-0.000052)
(-0.000014)
(-0.00001)
Ruralidad·
-573.44***
-538.96***
-579.36***
-534.54***
-446.29***
-1544.31***
-1447.08***
(-70.04)
(-72.82)
(-69.95)
(-72.57)
(-65.49)
(-322.7)
(-311.66)
Apor!.
-0.103*""
-0.103*""
-0.058*""
federales a
municipios
(-0.011)
(-0.011)
(-0.011)
..
Participo
0.0026
0.0023
0.0023
federales a
municipios
(-0.0017)
(-0.0018)
-0.0019
...
Total de
-0.0013
-0.0267**
transf.
federales a
municipios
(-0.0024)
(-0.0103)
....
Reforma
-94.39'
-79.51***
-133.95***
-124.74***
-108.26***
Const. de
1982
(-13.78)
(-14.2)
(-17.38)
(-17.8)
(-16.71)
(dummy)
Reforma
-12.83
-43.59***
177.38
84.54***
Consto de
1999
(-10.48)
(-10.97)
(-17.158)
(-13.34)
(dummy)
Constante
272.8***
268.33***
275.46***
266.07***
231.76***
349.99***
304.06***
32
Por otra parte, la suma total de las transferencias federales a los municipios (participaciones
y
aportaciones)
no resulta ser una variable significativa en el modelo 1, aunque sí lo es en el modelo 6 que se concentra en el
período en que las aportaciones ya existían (1998-2010). Evidentemente, su efecto sobre la recaudación resulta
ser negativo.
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(-27.95)
(-29.2)
(-27.94)
(-29.07)
(-25.82)
(-61.73)
(-58.5)
Período
1969-2010
1969-2010
1969-2010
1969-2010
1969-1997
1998-2010
1998-2010
Observaciones
1289
1289
1289
1291
891
398
398
R'
0.77
0.75
0.77
0.75
0.71
0.91
0.92
Fuente:
elaboración propia.
. % de viviendas en localidades con menos de 2 SOO habitantes.
.. Ramo 33,por cada
mil
habitantes.
... Ramo
28,
por
cada mil habitantes.
....
Por cada
mil
habitantes (suma de aportaciones
y
participaciones). *p<.OS
""p<.Ol """p<.OOl. Nota: Todos los modelos incluyen 30 variables dicotómicas para cada entidad federativa
(Aguascalientes es caso comparativo) y 40 variables dicotómicas para cada ano, excepto para 1969, pero sus
coefIcientes no se reportan.
Habiendo analizado el efecto de las variables económicas sobre la recaudación dei predial es
pertinente preguntarse si los cambias en el marco legal tuvieron el impacto deseado.
Veamos si la primera gran reforma constitucional ai articulo 115 dei régimen municipal
mexicano -Ia de 1982- cumplió con uno de sus objetivos principales: ampliar la autonomia
financiera de los gobiernos municipales por media de la recaudación dei impuesto predial.
Los resultados revelan claramente que ello no fue asi, pues generó que el promedio de la
recaudación de predial por estado disminuyera 94.4 pesos por habitante para todo el
periodo analizado. Por su parte, la reforma constitucional de 1999 ai mismo articulo, no
parece haber tenido efecto alguno en el modelo más completo (el 1), pues el coeficiente
estimado para dicha variable no
es significativo estadisticamente. Elia implica que la
segunda reforma ai régimen municipal no fue capaz de superar las limitaciones de la
primera, pese a que intentó dar a los municipios mejores instrumentos para la gestión del
impuesta predial.
Los resultados del modelo permiten observar el efecto fijo de cada entidad federativa
sobre la recaudación dei predial, independientemente dei efecto de las otras variables
explicativas ya discutidas. EI gráfico 4 presenta dichos efectos (no reportados en el cuadro 2
por razones de espacio) en orden ascendente, tomando como caso comparativo ai estado de
Aguascalientes.
33
Por tratarse de efectos no observables, no es pretensión de este trabajo
explicar la magnitud, distribución o causas subyacentes de los efedos fijos de cada estado.
Basta decir que el ordenamiento que se describe en el gráfico 4 no revela un patrón asociado
ai perfil socioeconómico de cada estado de la federación, ya que nuestro modelo toma en
consideración variables como el
PIB
y el grado de ruralidad de cada estado. De cualquier
manera, los efectos fijos estatales estimados en este trabajo pueden servir de base para
seleccionar algunos casos estatales representativos y, posteriormente, lIevar a cabo un
33
Es decir, los efectos fijos estatales representan
la
contribución de cada entidad federativa a la recaudación
promedio
dd impuesto predial durante d periodo analizado, en comparación con Aguascalientes,
independientemente del efecto de las otras variables deI modelo (el
PIB
estatal, el indicador de ruralidad, las
aportaciones federales, las participaciones federales, las reformas constitucionales de 1983 y de 1999, y cada
uno de los anos dei periodo 1969-2010).
75
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estudio cualitativo a fondo que dé cuenta de los aspectos históricos, institucionales y
políticos deI impuesto predial en los estados seleccionados.
Gráfico 4
Efectos fijos estatales sobre la recaudación deI predial (pesos constantes por habitante, en
comparación con Aguascalientes)
Ytlcalún
CoahuiJa
Tal11aulipas
TlaxcaJa
.'vlorclos
Campechc
Co]ima
Baja California
:vléxico
Sonora
JaJisco
N. Lcón
PucbJa
Nayarit
.'vlichoacáll
Ver.lCftlZ
Chihuahlla
Ourango
s.
L.
Polosí
Tabasco
Guanajualo
Sinaloa
Baja
C.
Sur
Chiapas
Gucrrcro
Qucrétaro
Oaxaca
Hidalgo
Zacatecas
Quintam Roo
-50
50
100
Pesos por habitante
150
200
250
Fuente: elaboración pIOpia eon base en los resultados dei modelo de regresión.
Conc1usión
Este trabajo ha ofrecido evidencia de que la estrategia de descentralización del impuesto
predial a escala municipal no ha rendido los frutos que prometía cuando se puso en marcha
a inicios de la década de 1980. Si bien la recaudación predial por habitante mostró una clara
recuperación después de la crisis económica de 1997, su peso dentro deI
PIB
sigue estando
muy por debajo de lo que representaba en 1969, cuando dicho impuesto estaba todavía a
cargo de los gobiernos estatales. Consecuentemente, parece sumamente difícil que la
recaudación de dicho impuesto se acerque a los niveles que prevalecen hoy en países
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desarrollados, e incluso en economias latinoamericanas cuyo tamano
es similar ai de
México.
~Qué
factores han contribuido a mantener la recaudación predial en niveles tan bajos? Si
bien nuestro
trabajo
no ha
dado una
respuesta
completa
a dicha
interrogante, ha
considerado algunas de las principales hipótesis económicas e institucionales que dan
cuenta dei comportamiento de la recaudación a lo largo de las últimas cuatro décadas. Por
una parte, la evidencia muestra que la principallimitación que enfrenta el pais para mejorar
la recaudación dei impuesto predial se concentra en las áreas rurales, debido ai valor más
bajo
de!
predio
rústico,
a
la
mayor
incapacidad
administrativa
de
las
autoridades
municipales en el medio rural para recaudar, y a la historia de exención ai ejido. De hecho,
este trabajo ha demostrado que las diferencias en el grado de ruralidad entre las regiones de!
pais (medido por
el aumento
de la tasa de dispersión poblacional) son mucho
más
determinantes que las variaciones en e!
PIB
estatal para explicar e! desempeno recaudatorio
dei predial. Este hallazgo tiene, en si mismo, una implicación importante: los municipios
rurales seguirán dependiendo, en gran medida, de las transferencias de recursos de la
federación para financiar sus iniciativas de gasto local, dado que su potencial recaudatorio
es muybajo.
Ante la situación de bajo desempeno recaudatorio de los municipios rurales podría
pensarse que hay un fuerte argumento para recentralizar el cobro dei impuesto predial a
nivel estatal, suponiendo que los gobiernos de los estados cuenten con mejores tecnologias
para recaudar dicho impuesto en comparación con los municipios. De hecho, la reforma
más reciente a la Ley de Coordinación Fiscal -publicada en diciembre de 2013- ha seguido
una estrategia en
ese sentido
ai crear un incentivo
explícito para que las entidades
federativas asuman la operación dei cobro dei predial mediante la firma de convenios con
sus
municipios.
34
Sin
embargo,
pese
a
las
posibles
ventajas
administrativas
de
la
centralización recaudatoria -tema que escapa a los propósitos dei presente trabajo-, es
importante observar que su adopción podria representar una desventaja en términos de la
rendición
de cuentas de los gobiernos municipales hacia los residentes
locales, pues
debilitaria su pape! en e! marco de! contrato social. En otros términos, la re-centralización
dei predial disminuiria el nexo de corresponsabilidad entre quienes ejercen el gasto para
proveer los servicios públicos básicos y quienes contribuyen financieramente a su provisión.
EI segundo hallazgo importante de esta investigación es que no todas las transferencias
federales han tenido un efecto adverso sobre la recaudación dei predial, contrario a la
suposición que prevalece en varias esferas de toma de decisiones públicas. Por una parte, las
participaciones federales no parecen haber desincentivado el desempeno recaudatorio de
los gobiernos estatales y municipales, lo cual pone en tela de juicio la hipótesis de los
recursos alternos. Sin embargo, tampoco parece haber ocurrido lo contrario, pues pese a
34
Este incentivo para los estados aplica únicamente para la fórmula de reparto dei Fondo de Fomento
Municipal.
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que el sistema de participaciones federales se ha propuesto incentivar la recaudación de
impuestos y derechos locales mediante diversas modificaciones a sus fórmulas de reparto, la
evidencia demuestra que éstas no han tenido el efecto esperado. En síntesis, el efecto de las
participaciones sobre la recaudación no ha sido
significativo a lo largo
dei período
analizado.
En
cambio,
las aportaciones
federales
a
los
municipios
Ces
decir,
el
sistema
de
transferencias de recursos etiquetados para fines específicos que el gobierno federal puso en
marcha a partir de 1998, conocido como Ramo 33), han tenido un efecto nocivo para la
recaudación
dei
predial,
aun
después
de
controlar
los
factores
económicos
y
sociodemográficos, así como el efecto fijo de cada entidad federativa durante el período. En
ese contexto lIama la atención que la última reforma a la Ley de Coordinación Fiscal citada
en el párrafo anterior no haya establecido algún incentivo a la recaudación predial en su
fórmula para eI reparto de una de las principales aportaciones federales a los municipios: eI
Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, siendo que éste ha
debilitado eI desempeno recaudatorio municipal.
Así como el sistema de participaciones federales no ha sido eficaz en promover la
recaudación local, tampoco
lo han
sido las dos grandes reformas constitucionales ai
régimen municipal (la de 1983, que dio por primera vez a los municipios la responsabilidad
de recaudar el impuesto predial, y la de 1999, que intentó depurar los instrumentos para
que los ayuntamientos mejoraran la recaudación dei mismo). La evidencia indica que
ninguna logró sus objetivos.
Nuestros hallazgos abren una agenda de investigación futura cuyo propósito
será
dilucidar otras hipótesis que expliquen el complejo fenómeno
de la recaudación dei
impuesto predial en México, más aliá de los factores económicos. La evidencia cuantitativa
obtenida en este trabajo permitirá lIevar a cabo una selección fundamentada de casos de
estudio para analizar, por medio de métodos cualitativos, otras hipótesis explicativas dei
desempeno recaudatorio, especialmente algunas de carácter político.
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Referencias bibliográficas
Aboites, A. Luis, (2003)
Excepciones
y
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