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Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales
I
Universidad Nacional Autónoma de México
Nueva Época, Ano LX
I
núm. 225, septiembre-diciembre de 20151 pp. 369-3931 ISSN-0185-1918
EI
papel deI Estado en el alivio a la pobreza en la era neoliberal
Una aproximación teórica
Christian Iván Becerril Ve1asco'
Recibido el13 de noviembre de 2014
Aceptado el26 de mayo de 2015
Resumen
A diferencia de lo dictado por el Consenso de Washington, que sostiene que la intervención estatal para la
ayuda a los pobres exacerba la pobreza, el presente trabajo examina si es el grado de debilidad institucional de
los Estados en desarrollo lo que impide su alivio. EI documento se divide en cinco secciones: en la primera, se
presentan descriptivamente las reformas implementadas por eI Consenso de Washington en América Latina y
el consecuente desmantelamiento del Estado de bienestar; en la segunda, se expone la importancia de la
intervención estatal en la coordinación de la economía para evitar la pobreza y la violencia social; en la tercera,
se explora eI papel dei Estado bajo la lógica dei actual paradigma fundamental de alivio a la pobreza; en la
cuarta, se discute la relación entre las capacidades institucionales deI Estado yla pobreza; finalmente, la última
sección ofrece las conclusiones.
Palabras
clave:
Consenso
de
Washington;
intervención
estatal;
pobreza;
Estado
predatorio;
Estado
desarrollista.
DifIering from what has been stated by the Washington Consensus indicating that state intervention to help
the poor only exacerbates poverty, this work examines ifthe degree ofinstitutional weakness ofthe developing
States is what prevents them from reaching a solution. The article is divided into five sections. ln the first
section, the reforms implemented by the Washington Consensus in Latin America are presented descriptively,
as well as the subsequent dismantling of the WeIfare State. ln the second section, the importance of state
intervention in the coordination of the economy to avoid poverty and social violence is exposed. ln the third,
we explore the role ofthe State under the current logic ofthe fundamental paradigm for poverty alleviation. ln
the fourth, the existing relationship between the institutional capacities of the State and poverty is discussed.
Finally, the last section presents conclusions.
*
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma dei Estado de México;
maestro en Estudios para el Desarrollo Político y Social, Universidad of East Anglia, Reino Unido; doctor en
Ciencia Política, Universidad de York, Reino Unido. Actualmente es subdirector de área adscrito al Programa
sobre Asuntos de la Niiiez y la Familia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, (México). Sus
Iíneas
de
investigación
son:
desarrollo
y
economía
política,
políticas
públicas
de
empleo.
Correo
electrónico: ivanbecernx@hotmail.com. Traducción dei original en inglés de Lucía Rayas.
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Kevw"udis:
Washington consensus; state intervention; poverty; Predatory State; Developrnental State
Introducción
Desde fines de la década 1970, el marco político económico de México y, en general, de
América Latina, experimentó una amplia transformación que transitó de un esquema de
desarrollo encabezado por el Estado a uno neoliberal. Después de la Gran Depresión de
fines
de
la
década
1920 y de la Segunda Guerra Mundial,
los Estados
dei mundo
enfrentaron grandes presiones por controlar los excesos dei capitalismo; en consecuencia, la
época de la postguerra estuvo marcada por estrategias de desarrollo emprendidas por los
Estados dando origen a los llamados Estados de bienestar en e! que la prosperidad, la
igualdad y el pleno empleo, guardaban equilibrio (Esping-Andersen, 1990: 18-33). Los
países latinoamericanos
no
fueron
la
excepción.
En términos
amplios,
la
estrategia
latínoamericana de desarrollo económico descansaba en la intervención estatal para alentar
la industrialización de sus países y proteger a la industria interna de la competencia
internacional
por
medio
de
los
programas
de
industrialización
por
sustitución
de
importaciones (IS!).
No obstante, los Estados latinoamericanos no sólo fueron incapaces de desarrollar algún
sector
productivo
que
les
permitiera
competir
a
nive!
internacional,
sino
que
mayoritariamente también dependieron de préstamos internacionales y/o de las ganancias
derivadas de la producción de petróleo para mantener su gasto social (Moreno-Brid,
Pardinas y Ros, 2009: 156-158). En este contexto, la globalización de la economía y la caída
de! precio de! petróleo a fines de los anos 1970 tuvieron grandes efectos sobre las economías
mexicana y latinoamericana que, a principios de los anos 1980, sufrieron una gran crisis de
deuda externa. Todo esto ocasionó considerables devaluaciones y altos niveles de inflación
que, a su vez, contribuyeron a los crecientes niveles de desempleo, de desigualdad en el
ingreso y de pobreza. En promedio, la deuda externa de los países de América Latina, como
porcentaje dei Producto Nacional Bruto (PNB) aumentó de 22.2% en 1975 a 62.1% en 1987;
en e! caso especifico de México, pasó de 21.2% a 82% durante e! mismo lapso. La tasa de
inflación, por otro lado, aumentó de manera drástica, de 17.3% en 1972, a 1118.5% en 1990.
Los casos más dramáticos fueron los de Argentina, Bolivia, Brasil y Perú. En México, la tasa
de inflación llegó a su cima en 1985, con 63.7%. En cuanto a los índices de pobreza,
utilizando una lógica de "un dólar ai día" para medir la pobreza extrema, Londono y
Széke!y encontraron que la cantidad de personas en situación de pobreza extrema se
duplicó a lo largo de los anos 1980, aumentando de 35.7 millones en 1980, a 73.1 en 1990
(Londono y Széke!y, 1997: 16).
Tal como notaron Centeno y Cohen (2012), los académicos aún no llegan a un acuerdo
respecto
a
las
causas
principales
de
la
crisis.
En
aque!
momento,
no
obstante,
la
interferencia estatal se senaló como la principal culpable, y se consideró que la mejor
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solución era el retiro de su intervención en la economia, permitiendo que los mercados
siguieran sus dinámicas propias. Estos puntos de vista se cristalizaron en las reformas dei
Consenso de Washington, que traerian consigo estabilidad macroeconómica, aumentarian
el empleo,
y
reducirían la desigualdad de ingresos
y
la pobreza. Estas reformas comenzaron
a ponerse en práctica a principios de los anos 80 dei siglo pasado
y
constaban, en lo
fundamental, de dos estrategias principales orientadas ai mercado: la reducción dei tamano
dei Estado
y
la apertura de los sectores económicos, para permitir que los mercados se
ajustaran de manera adecuada -por su propia dinámica- a las nuevas condiciones
y
retos
planteados por el nuevo orden global. De manera paradójica, las reformas estructurales
puestas en vigor a fines de los anos 70
y
principios de los 80 empeoraron aún más aquellas
tendencias, exacerbando los niveles no sólo de desigualdad de ingresos, sino también de
desempleo
y
pobreza.
l
Asi, una pregunta relevante seria,
lqué
impide que el Estado alivie la
pobreza?
En décadas recientes ha habido un consenso general en torno a que, ai interior de los
paises desarrollados
y
en desarrollo, una fuerte institucionalización dei mercado de trabajo
no sólo ha mejorado los impactos de la transformación global que comenzó en las décadas
de 1970
y
1980, sino que también ha sido más importante para el alivio de la pobreza que
los altos niveles educativos (Chang, 2010: 179; Evans
y
Sewell, 2013: 48). La finalidad de este
artículo es examinar el grado en el que la debilidad institucional dei Estado podria ser lo
que impide el alivio a la pobreza. Sostenemos que, a diferencia de la ideologia neoliberal de
las reformas impuestas por el Consenso de Washington (que supone que la intervención
estatal para ayudar a los pobres exacerba la pobreza) es la debilidad de las capacidades
institucionales de los Estados en desarrollo lo que pudiera impedir dicho alivio.
Este documento se divide en cinco secciones: en la primera, explicaremos de manera
breve la ideologia neoliberal de las reformas dei Consenso de Washington; en la segunda,
consideraremos la importancia de la intervención estatal para el alivio de la pobreza; en la
tercera sección exploraremos
el papel dei Estado bajo
la lógica dei actual paradigma
fundamental de alivio a la pobreza; en la cuarta sección discutiremos la relación entre las
capacidades institucionales dei Estado y la pobreza, y, finalmente, en la quinta sección
ofrece conclusiones.
La ideología neoliberal
Según Evans
y
Sewell (2013), los paises en desarrollo se volvieron parte de un mercado
mundial en veloz integración ai abrir sus sectores económicos, reglamentados por normas
globales
y
administrados
por
instituciones
de
gobierno
económico
tales
corno
la
1
Véanse: Bayón (2009); World Bank (2006).
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Organización Mundial
dei
Comercio,
eI Fondo Monetario Internacional y eI Banco
Mundial.' Este nuevo marco regulatorio de la economía mundial se conoce comúnmente
como "neoliberalismo" (o
laissez-faire),
el cual surgió como ideología y paradigma de las
políticas económicas en los anos 1970 y abrevó de las ideas dei liberalismo clásico que
buscaban ofrecer respuesta a la cuestión de los límites dei poder dei Estado, debido a la
complejidad de los mecanismo económicos (Amable, 2011: 7; Evans y Sewell, 2013: 15-16)
A la luz de las ideas dei liberalismo clásico, ai Estado le interesa ser precavido respecto a
cualquier acto que afecte a la economía para poder tener una sociedad próspera (Amable,
2011: 8); en cambio, los ideólogos neoliberales como Hayek (1944), Friedman (1962) y
Murray (1984), denigraron la idea de que eI Estado fuera coordinador y garantia dei
bienestar de la sociedad. Para estos últimos, es un error pensar que el Estado debiera tener
precaución en cualquier acto que afecte a la economía. En lugar de esto, arguyeron que su
papel debía ser de activa intervención en la economía para garantizar una competencia libre
y justa, bajo eI imperio de la ley (Hayek, 2006: 79; Friedman, 1982: 13). De manera más
precisa, el deber principal dei Estado neoliberal es mantener el orden en el mercado, evitar
interferir en la producción y eI intercambio, y sancionar los ataques a la competencia entre
individuos, que siempre está bajo la amenaza de aquellos grupos que intentan protegerse de
su rigor y consecuencias (Amable, 2011: 10).
Para principios de la década de 1990, la estabilidad macroeconómica se había alcanzado
casi a nivel universal;' eI problema fue que las reformas dei Consenso de Washington
deshicieron
las
reglamentaciones
y
mecanismos
de
protección
de
la
compensación
socioeconómica que caracterizaba ai Estado de bienestar, desarrollado entre los anos 1930 y
fines de los 1970. En consecuencia, la economía global se volvió más proclive a las crisis
económicas,
lo
que ha limitado
todavía
más
las
medidas
de
compensación
de
las
condiciones socioeconómicas de la población. Lo anterior ha afectado especialmente a los
países de América Latina durante las últimas décadas, ya que la mayoría aún depende de las
ganancias
provenientes
de
mercancías para
mantener
su
gasto
social.'
Países como
2
Tal Ycomo Chang y Grabel (2004) informan, el término "Consenso de Washington" a menudo se usa como
sinónimo de neoliberalismo porque tanto el gobierno de los Estados Unidos de América como el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial tienen su base en Washington D.e. y son poderosos defensores
de estas reformas (Chang
y
Grabel, 2004: 14).
3
A manera de ejemplo, la tasa de inflación en la región latinoamericana descendió de 1118.5% en 1990 a 26%
en 1995. En
eI
caso específico de México, la tasa de inflación bajó de 63.7% en 1985, a 29.9% en 1990, aunque
volvió a elevarse a 52% en 1995, debido a la crisis económica de dicho ano.
,1
Por ejemplo, tal como se sostuvo, para poder ajustarse a la era global, el Estado mexicano reemplazó aI
sistema de
1ST
y se embarcó en una estrategia de crecimiento apoyado en las exportaciones. El problema en este
caso es que alrededor de 80% de las exportaciones mexicanas, principalmente mercancías, van a los Estados
Unidos cada afio, lo que deja a México en una posición muy vulnerable, ya que cualquier desaceleración
significativa en la economía estadounidense, típicamente genera efectos adversos sobre la economía mexicana,
como sucedió en 2008, cuando la recesión estadounidense afectó a la economía mexicana de manera negativa,
asi como
a los niveles
de pobreza alimentaria (Cárdenas,
200S:
276:
Camp,
2011:
21).
De hecho,
la
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Argentina,
Brasil,
Chile,
México
y Perú -entre
otros- mantienen una dependencia
exagerada sobre exportaciones mercantiles petroleras, minerales y de concentrados de
metales comunes, de frijol de soya y otras semillas, aleaciones de cobre, desperdicios y
deshechos no ferrosos, residuos y pulpa de papel, comestibles y carne; sin embargo, tal y
como senalan Centeno y Cohen (2012), sin menoscabo de cuál sea nuestro punto de vista
respecto a sus costos y beneficios, debemos entender ai neoliberalismo como el triunfo de
las ideologias de mercado.
La primera gran victoria dei mercado se dio en la arena de la academia. Los principios
que subyacen ai neoliberalismo instauraron sus monopolios primero en la economia, ai
poner énfasis en las consecuencias de maximización dei bienestar dei intercambio mercantil
mediante
el
uso
de modelos matemáticos
(Evans y Sewell, 2013:
36).
Una vez que
conquistaron eI medio académico, tanto los politicos en general como aquellos encargados
de elaborar políticas públicas delinearon una guia económica para aplicar en el mundo en
desarrollo y, después de 1989, en eI mundo postsocialista. A ésta se le conoce como eI
Consenso
de
Washington
(Centeno
y
Cohen,
2012).
Como
ideologia
política,
el
neoliberalismo exalta la superioridad de la distribución mercantil de bienes y servicios por
sobre su provisión pública (Evans y Sewell, 2013: 36), y los sucesos más importantes que
dispararon eI establecimiento dei neoliberalismo como ideologia política a lo largo dei
mundo fueron las elecciones de Margaret Thatcher como primera ministra en Gran Bretana
(1979 a 1990) y de Ronald Reagan como presidente en Estados Unidos (1981 a 1989), dos
potentes defensores dei neoliberalismo en tanto que Estados Unidos era la potencia
hegemónica mundial y Gran Bretana su aliado más cercano en asuntos económicos y
militares, aspectos con los que ejercieron presión sobre todos sus socios económicos para
que incluyeran reformas neoliberales en sus agendas políticas (Sewell, 2009: 274).
Como paradigma de políticas públicas, el neoliberalismo habla de las llamadas reformas
dei Consenso de Washington, cuya intención es aumentar eI papel de los mercados en la
regulación de la vida económica mencionado más arriba, tales como la desregulación de los
mercados financiero y laboral, la descentralización de los servicios públicos, la reducción de
impuestos, el debilitamiento de los sindicatos de trabajadores, el recorte dei gasto público,
etcétera (Evans y Sewell, 2013: 36-38). En conjunto, como teoria económica, ideologia
política y como paradigma de políticas públicas, eI neoliberalismo despliega narrativas
constitutivas que dan forma ai comportamiento individual, ai mismo tiempo que hace que
la ideologia política neoliberal y sus paradigmas de políticas públicas parezcan naturales
(Hall y Lamont, 2013: 4; Evans y Sewell, 2013: 38). Así, la narrativa constitutiva más
poderosa y efectiva, que justificó eI desmantelamiento dei Estado de bienestar, es la noción
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos sostiene que, a lo largo de todo América
latina, la volatilidad de las exportaciones es más alta que la de las remesas o de la inversión extranjera directa.
Véase: OECD (2010).
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de que los programas sociales de ayuda a la población pobre crean un peligroso problema
moral (Hirschman, 1991: 27-28; Somers y Block, 2005: 271-274).
Tal como sefialaron Somers y Block (2005: 271), se ha sostenido que la sociedad, tanto
como la naturaleza, es un sistema autorregulatorio que, cuando se deja libre de intervención
política, tenderá hacia el equilibrio y el orden Asi, cualquier intento por controlar y mitigar
incluso la más ruda de sus leyes naturales -tales como la escasez de alimentos- traería
desequilibrio y desorden (Somers y Block, 2005: 273). En vista de lo anterior, los programas
sociales para ayudar a los pobres crean incentivos perversos para que, quienes reciban
servicios dei Estado de bienestar, no salgan de la situación de pobreza mediante sus propios
esfuerzos, lo que daría pie a una cultura de la dependencia dei bienestar proveniente dei
Estado, con el que se agrava la pobreza (Hayek, 2006: 128-129; Friedman, 1982: 162-163).
Según Hayek (2006: 52 y 214-215), la intervención estatal para ayudar a los pobres crea una
cultura de dependencia porque evita la competencia, esto es, los individuos -con base en
sus propias habilidades empresariales o
ai tenerlas que desarrollar-
deben adaptarse
constantemente a las dinámicas de oferta y demanda de! mercado. Para él, un sistema
competitivo
es
el único
en
el que
nadie puede evitar que la gente logre
sus metas
económicas (Hayek, 2006: 107); entonces, ser pobre es un comportamiento e!egido, ya que
la ciudadanía es responsable de buscar oportunidades en el mercado laboral y de eludir, por
sí mismos, los riesgos inevitables que implica ser emprendedor (Hayek, 2006: 104-127).
No obstante, tal como sefialaron Evans y Sewell (2013, 39-40), aunque las agendas
políticas de muchos países de! mundo fueron influidas por las reformas de! Consenso de
Washington, su adopción, su puesta en práctica y su respectiva falia o éxito, varió de
acuerdo con e! contexto interno y externo de cada país en particular. Así, la evidencia
sugiere que, en el mundo en desarrollo, la pobreza se ha aliviado de manera más efectiva en
aquellos países en los que las iniciativas neoliberales se han acompafiado de una sólida
institucionalización dei mercado laboral, como en Brasil, Taiwán y Corea dei Sur (Chang,
2010: 179; Evans y Sewell, 2013: 48). Por ejemplo, e! cuadro 1 muestra cómo ha disminuido
la extrema pobreza en Brasil de manera drástica durante las últimas décadas, en tanto que
en México se ha reducido a un ritmo más lento. A diferencia de! caso mexicano, e! factor
central que dio forma a la respuesta dei mercado laboral brasilefio ante la liberalización de
la economía fue el hecho de que el Estado aprovechó su tradición desarrollista para poder
ajustar e! marco institucional de los mercados laborales a las nuevas condiciones (Haagh y
Cook, 2005: 179).'
~
De Andrade, Dos Santos, Krein, Leone, Proni, Moretto, Maia, y Salas, (2010: 8-31) sostienen que los
principales cambios introducidos fueron: la expansión e introducción de contratos legales abiertos (contratos
laborales temporales, a tiempo parcial, etcétera); eI aumento en la recaudación fiscal deI Estado para enfrentar
la creciente deuda pública; la adecuación de las instituciones, de manera que pudiera haber una verdadera
puesta en
vigor
de
los contratos
abiertos,
así como
la negociación
de
las condiciones
de
empleo;
la
formalización de micro y pequenas empresas, para las que se
permitiera
tener acceso a crédito y a programas
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Cuadro 1
Población afectada por pobreza extrema, 1980-2009
(%)
]
Aõo
País
1981
1990
2000
2008
2011
México
13.48
18.32
15.20
11.20
Brasil
24.80
23.40
13.05
7.30
6.1
Fuente:
CEPAL
(2004, 2010 Y2012).
La importancia de la intervención
deI
Estado
para
el alivio de la pobreza
Para explicar por qué es importante que el Estado intervenga para aliviar la pobreza,
primero tornaremos en consideración algunas ideas de la obra de Karl Polanyi (1944) y de
T.
H.
Marshall (1950), quienes sucintamente expusieron la lógica dei análisis de la
economía política institucional para argumentar la importancia de la intervención estatal en
la coordinación de la economía para evitar la aparición de la pobreza y la violencia social.
En términos amplios, Polanyi arguyó que la importancia de la intervención estatal en la
economía se apoya en el hecho de que existen mercados (laboral, de recursos naturales y de
dinero) que no pueden abandonarse a su dinámica propia -tal y corno pretenden los
teóricos que promueven ellibre mercado- porque, cuando sucede, es la ciudadanía la que
carga con los costos de las falias dei mercado. Esto es, trabajadores, campesinos y empresas
medianas y pequenas se vuelven vulnerables ante las falias de dichos mercados en tanto que
se refuerzan unos a otros provocando el desempleo, o bien aumentando sus niveles y el de
las desigualdades socioeconómicas entre la población, lo que detona males sociales tales
corno la pobreza y la violencia social (Polanyi, 2001: 90-140).
EI problema de permitir que dichos mercados sigan su dinámica propia es que, por un
lado, las reducciones súbitas de la oferta de dinero y de crédito pueden ocasionar una caída
general de los precios, lo que podría provocar la destrucción de empresas debido a que los
costos de producción -por lo general fijos mediante contratos- queden iguales, ya que se
requiere de un lapso antes de que se logre un ajuste respecto ai nuevo nivel de los precios
(Polanyi, 2001: 201-205). Por otro lado, la desregulación de los mercados laboral y de
recursos naturales hace vulnerables a obreros y trabajadores agricolas -en
especial a
aquellos que ocupan los lugares inferiores de la estructura social- quienes son propensos a
caer en situación de pobreza, ya que viven bajo la amenaza de ser despedidos en cualquier
momento o de no ser competitivos a nivel internacional porque sus competidores ofrecen
mejores precios, y sin apoyo financiero para hacer frente a sus gastos de vida cuando
de incentivos fiscales,
lo que ha
contribuido
a la formalización de aquellos empleados contratados por
negocios de pequena escala; y
eI
aumento dei salario mínimo.
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quedan desempleados. De este modo, es necesario que eI Estado intervenga para hacer
ajustes a la oferta de dinero y crédito y evitar así las deflaciones que pudieran hacer que las
empresas corran eI riesgo de ser liquidadas, implementar políticas para eI mercado laboral,
mantener la continuidad de la producción de recursos naturales
al
proteger aI campesinado
de las importaciones, eludir el desempleo, e impedir que aparezcan males sociales tales
como la pobreza y la violencia social.
En este sentido, para Polanyi (2001: 3-4), un sistema capitalista de libre mercado como el
que se estableció inicialmente en Inglaterra durante la Revolución industrial y que se
expandió por toda Europa en el siglo
XIX,
es una utopía que no puede alcanzarse sin
destruir, ai mismo tiempo, a la sociedad. La Gran Depresión de principios dei siglo xx, sólo
una década antes de la Primera Guerra Mundial fue, como planteó Polanyi, una de las
secuelas dei modelo de mercado autorregulado (Polanyi, 2001: 148-149). El principal
problema con tal sistema, entonces, es que el Estado se aleja de la coordinación de la
economía y pierde su fuerza para reaccionar a favor de la sociedad cuando fallan las
instituciones deI mercado, lo que acarrea un clima de inestabilidad económica que hace
peligrar el orden social, ya que cada grupo social actuará por voluntad propia para proteger
sus intereses (Polanyi, 2001: 258).
El establecimiento de un mercado autorregulado es, por tanto, un suceso tan violento
que los distintos grupos de la estructura social responderán con un contramovimiento para
protegerse. El contramovimiento más sobresaliente en Inglaterra fue protagonizado por el
movimiento laboral (Marshall y Bottomore, 1992: 73), debido a que los obreros estaban en
extremo insatisfechos con las magras condiciones de trabajo y el desempleo surgidos por la
desregulación deI mercado laboral que el Estado británico había impuesto a favor deI sector
privado con el objetivo de volverlo más competitivo. Conforme pasó el tiempo y aumentó el
número de desempleados y de pobres, diversos grupos sociales iniciaron un proceso de
democratización, en especial los obreros, quienes lucharon por derechos políticos como el
sufragio universal y eI derecho a competir por un puesto de autoridad, ser parte dei proceso
de toma de decisiones y mejorar sus condiciones socioeconómicas.
Tal como aseveran Marshall y Bottomore (1992), las luchas continuaron en eI siglo xx y
se extendieron para
volverse campaiias por
los derechos sociales, instigadas por los
sindicatos
(1992:
73)
que
crearon,
siguiendo
la misma ruta,
partidos políticos para
organizar sus posturas y plantear sus demandas. El gran distanciamiento de los distintos
grupos sociales respecto a los resultados deI mercado autorregulador implicó que la era de
la posguerra en el siglo xx estuviera marcada por estrategias de desarrollo dominadas por el
Estado, con lo que su tamaiio se expandió de manera considerable -en especial debido a la
provisión de derechos sociales para los pobres y/o para los grupos vulnerables- lo que
culminó con la creación dei Estado de bienestar (Marshall y Bottomore, 1992: 8-49).
Marshall sostuvo que, aI principio, los derechos sociales se mantuvieron en niveles
mínimos ya que eI propósito general era sólo abatir la pobreza sin alterar eI patrón de
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desigualdad que las élites habían establecido, que involucraba la necesidad de garantizar un
ingreso mínimo para toda la ciudadanía en la forma de un derecho social con el fin de
reemplazar ai mercado como único mecanismo redistributivo (Marshall y Bottomore, 1992:
27-28). Sin embargo, con el tiempo, las élites políticas y las dei sector privado se dieron
cuenta que lo derechos sociales en realidad no representaban una amenaza ai capitalismo,
ya que liberaban a la industria de la responsabilídad social más aliá dei contrato laboral.
Hasta ahora hemos sostenido que la intervención estatal es importante para reducir la
desigualdad socioeconómica; procederemos ahora a exponer el papel que juega el Estado en
el alívio de la pobreza, bajo la lógica dei actual paradigma.
El
papel
deI Estado
en
el alivio a la pobreza
Adam Smith argüía que, en un
sistema capitalista de libre mercado, la desigualdad
socioeconómica es inevitable, y que el Estado juega un papel relevante en la igualación de
las condiciones socioeconómicas de la sociedad, ya que una sociedad más productiva e
igualitaria promoveria el crecimiento económico. Smith se oponía a cualquier intervención
o regulación que interfiriera con los mecanismos dei mercado, siempre y cuando éstos no
danaran a los pobres, exacerbando las desigualdades socioeconómicas. EI teórico ponía
énfasis en la importancia de la intervención estatal para limitar el poder de los capitalistas,
ya que podrían institucionalizar la pobreza y la desigualdad ai obstaculizar el acceso a los
servicios básicos como la educación. Tal y como Smith sostenía, las diferencias educativas
ocasionaban que los trabajadores fueran incapaces de comprender tanto el medio que les
rodeaba como las maneras de mejorar sus condiciones, ai tiempo que las élites entendían
perfectamente los intereses de la sociedad y utilizaban dicho conocimiento para su beneficio
personal (Smith, 1976: 128).
La distribución
de servicios educativos y de capacitación colaboraria a igualar las
oportunidades laborales entre los pobres, cuestión que, para Smith, marcaba la diferencia
en cuanto ai éxito que pudiera alcanzar la gente para vivir una vida que, para ellos, fuera
digna de vivirse. Para logarlo, Smith también pensaba que era importante tener un sistema
fiscal progresivo que pudiera ayudar a que el Estado redistribuyera el ingreso y gastara en
programas
sociales
y
servicios
públicos,
ya
que
no
era
"inaceptable
que
los
ricos
contribuyeran ai gasto público, no sólo de manera proporcional a sus ingresos, sino con
algo más" (Smith, 1976: 825), en vista de que las acciones dei Estado beneficiarian a los
distintos grupos de la estructura social, desde los más pobres hasta los más pudientes. Más
aún, ai redistribuir la riqueza y el ingreso, los propietarios de los medios de producción y de
la riqueza se protegerian a sí mismos ya que, de otro modo, la privación de capacidades
forzaria a que los pobres mendigaran o robaran.
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Con base en las ideas de Adam Smith, y a partir de los decepcionantes resultados de la
liberalización de la economía de los países en desarrollo durante las décadas 1970 y 1980,
Amartya Sen (1993; 1999a y 1999b) criticó la lógica tras las reformas a favor dei mercado
que tomaban ai desarrollo en términos de crecimiento económico. Según Sen, medidas tales
corno el aumento dei producto nacional bruto (PNB) o la industrialización, no tomaban en
cuenta los intereses de la gente por igualar sus oportunidades o contar con la libertad de
buscar el modo de vida que deseaban. Por lo tanto, sugirió la idea de "capacidades" corno
aquella medida que posibilita tornar en cuenta los intereses de la gente por igualar sus
oportunidades y disponer de la libertad de buscar el modo de vida que desea tener; así, la
propone corno la meta suprema dei desarrollo tanto corno
eI
medio principal de lograr
eI
crecimiento económico.
Esta concepción se centra en
eI
individuo y está más "preocupada por deshacerse de las
desventajas o elementos que impiden la libertad, y por la creación de oportunidades para
llevar vidas dignas de vivirse" (Anand y Sen, 1997: 2). En este sentido, la pobreza es una
consecuencia dei subdesarrollo humano, ai tiempo que el desarrollo humano se define
corno la
"capacidad
que cada una de las personas puede tener -Ias varias funciones que
alguien puede desempenar"- (Sen, 1993: 30). Por consiguiente, las funciones son distintas
de las mercancías; una mercancía es un objeto que una persona puede utilizar, tales corno
una casa o alimento, en tanto que una función a desempenar tiene que ver con el aspecto
referente a vivir dei modo deseado por la persona. Así, y a diferencia de definiciones y
medidas previas de la pobreza, que tan sólo eran comparaciones entre niveles de ingreso o
niveles
de vida (consumo)
(Lister, 2004:
1), desde la perspectiva dei enfoque de las
capacidades, el ingreso y el consumo son tan sólo instrumentos para alcanzar aquello que
en realidad importa: el rango de opciones y oportunidades para vivir de la manera deseada
por el individuo.
Ellogro de tal tipo de vida se determina por un conjunto de capacidades que representan
las oportunidades que tiene una persona para alcanzar la vida deseada. Un aumento en las
capacidades de cada persona mejorará su libertad de elegir
eI
modo de vida que le es más
valioso y que desea vivir. La percepción respecto ai desarrollo humano, de este modo,
consiste en
eI
retiro de las fuentes principales de no libertad en lo social, lo político y lo
económico,
dispuestas
en
factores
corno
la
pobreza,
la
carencia
de
oportunidades
económicas, el abandono de servicios básicos corno la educación y la atención a la salud, la
falta de oportunidades para participar en el proceso público de torna de decisiones, y la
privación de la protección social. Eliminar estas fuentes, entonces, reforzaría y realzaría las
capacidades de la gente para maximizar sus potencialidades (Sen, 1999b: 38-40).
En vista de lo anterior, la pobreza se considera "Ia peor forma de privación humana, ya
que puede implicar no sólo la ausencia de elementos necesarios para
eI
bienestar material,
sino también la negación de las oportunidades para llevar una vida tolerable" (Anand y Sen,
1997: 4). EI cambio de paradigma dei ingreso o
eI
consumo hacia la noción de capacidades
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"aumenta la comprensión de la naturaleza de la pobreza y sus causas, ai alejar la atención de
los medios (como el ingreso), para llevarla a los fines. Esto es, que la gente tienen motivos
para buscar,
y
de manera correspondiente, para
alcanzar,
las libertades para poder
conseguir dichos fines" (Sen, 1999b: 90). Dentro de este marco, la pobreza implica la
imposibilidad de emprender proyectos de vida autónomos, ya que los pobres carecen de las
mismas oportunidades para adquirir o tener acceso a los medios para llevar a cabo sus
proyectos.
Como planteó Sen, la definición de las capacidades necesarias para eliminar las fuentes
de no libertad -como la pobreza- debiera ser un asunto empírico, resultante de "una
discusión y razonamiento públicos respecto a qué debiera incluirse y por qué, ai interior de
un medio democrático, que pudiera conducir a una mejor comprensión dei papel, alcance e
importancia de las capacidades particulares" (Sen, 2004: 77). Esta aseveración ha dado pie a
distintos intentos de operacionalización, tanto empíricas como filosóficas; sin embargo, fue
eI Informe sobre Desarrollo Humano dei Programa de las Naciones Unidas para eI
Desarrollo
(PNUD)
el que en la perspectiva de Sen alcanzó su mejor operacionalización, para
convertirse en eI principal paradigma de alivio a la pobreza desde 1990. En términos
generales, una persona
es pobre
si
él
o
ella
carece
de
capacidades básicas en tres
dimensiones:
salud, educación e ingresos (esperanza de vida
ai nacimiento, anos
de
escolaridad e ingreso nacional bruto per cápita); la consecuencia de estas carencias es que
los pobres ven limitadas sus oportunidades de alcanzar sus metas sociales, políticas y
económicas.
Esto ha conducido a que haya un renovado énfasis en la importancia dei papel dei Estado
como actor crucial para el alivio a la pobreza mediante la cobertura de servicios básicos tales
como la atención a la salud o la educación, de modo que las personas pobres puedan
obtener un ingreso sostenido dentro dei mercado de trabajo para salir de la pobreza, lo que
se materializa -entre otras políticas- con las transferencias monetarias condicionadas. Sin
embargo,
a
diferencia
de
Adam
Smith, quien
senaló
que
el
sistema
fiscal
era una
herramienta
importante
que
permitiria
que
eI Estado igualara para que hubiera
oportunidades para los pobres en el reino de la ocupación, la perspectiva de Sen queda corta
para explicar las causa o las consecuencias de una distribución o redistribución deSigual de
los servicios y recursos públicos que producen las desigualdades en cuanto a la posibilidad
de obtener los medios para conseguir lo que se desea como proyecto de vida. Un ejemplo
seria la desigualdad de ingresos para generar las capacidades y obtener un ingreso sostenido
en el mercado de trabajo. De hecho, el Índice de Desarrollo Humano (lDH) sólo compara
entre la distribución real de los servicios de salud, la educación, los ingresos, y una
distribución igualitaria ideal.
6
6
El coeficiente Gini capta la idea de que una igualdad completa se manifestaría si cada persona ganara lo
mismo, en tanto que una desigualdad total sería el resultado si una sola persona se hiciera de todo el ingreso
nacional.
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Lo anterior hace que
eI
paradigma dei
IDH
sea difícil de utilizar en contextos de gran
desigualdad económica corno en América Latina y algunos países de África donde, entre
otros factores importantes, la debilidad institucional de los Estados es una de las causas
clave que impiden la igual distribución de recursos y servicios así corno la generación de
algún impacto en el alivio a la pobreza. Por ejemplo, Saha (2008) encontró que, en los países
de África subsahariana, la falta de participación de los pobres en el proceso político origina
un enfoque mediocre en las políticas de reducción de la pobreza, así corno malversación de
las finanzas de aque!los proyectos orientados ai combate a la misma, ya que se analizan de
principio a fin por burócratas a quienes el fenómeno no les afecta de manera directa (Saha,
2008: 269). Ranis y Stewart (2012: 192), por otro lado, encontraron que un gasto social
eficaz constituye una variable importante para la reducción de la pobreza en países de
ingreso bajo o medio, corno México o Túnez. Pero
~qué
es
eI
Estado y cómo pueden
contribuir o impedir sus capacidades institucionales aI alivio a la pobreza?
Las capacidades
deI
Estado
para
aliviar la pobreza
EI Estado y la regulación deI mercado
La idea deI Estado moderno tal corno la conocemos en la actualidad, nació en el siglo
XVII
en Europa, a partir de los Tratados de Westfalia de 1648, que reconocieron la autonomía y
soberanía de los Estados que los suscribieron (Axtmann, 2004:
260). En los Estados
premodernos, el control territorial estaba en manos de una autoridad tradicional o de una
carismática. En el primero de los casos, la obediencia era un terna de lealtad personal dentro
deI área de las obligaciones habituales, ya
se tratara de la ciudadanía o deI personal
administrativo; en
eI
segundo caso, se obedecia a los líderes en virtud de la confianza
personal que los ciudadanos o el personal administrativo tuvieran en sus cualidades
(Weber, 1964: 328). Estos Estados se distinguían por la "ausencia de cualquier forma de
infraestructura institucional para regir y gobernar, porque había una separación formal
entre los gobernantes y los funcionarios que les resultaba útil tanto a e!los mismos corno a la
ciudadanía" (Leftwich, 2008: 216).
Weber argüía que la operación de un sistema capitalista sólo podría florecer en un
Estado cuya base fuera una regIa racional de derecho adscrito -para su puesta en vigor- a
un cuerpo burocrático profesional de organizaciones "juridicamente ubicadas en un
territorio determinado, a cargo de la elaboración y aplicación de políticas públicas para
!levar a la práctica ciertas funciones dei Estado utilizando, si fuera necesario, la fuerza"
(Weber, 1978: 54). Para garantizar tanto la imparcialidad corno la impersonalidad en el
cumplimiento de la ley y la efectividad de la implementación de las políticas públicas, se
deberia reclutar a los burócratas con base en calificaciones técnicas puestas a prueba por
algún examen, o por diplomas
que
certificaran alguna capacitación.
Los burócratas,
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entonces,
pueden
ser
remunerados
con
salarios
que
vayan
de
acuerdo
con
sus
responsabilidades.
Además,
el
empleo
debiera
ser
estable
y a
tiempo
completo,
permitiéndoles seguir una carrera dentro del servicio público, ser promovidos con base en
los anos trabajados o en los logros alcanzados -o
en ambos-, y tener una cadena de
comando jerárquica y un conjunto de procedimientos basados en normas; así, sólo el jefe
supremo de la organización ocupa su cargo de autoridad por virtud de la apropiación, la
elección, o asignación corno sucesor (Weber, 1964: 333-334).
Para Weber, entonces, el Estado se conformaba por una organización de grupos de
burócratas altamente calificados que reclamaban el control sobre algún territorio mediante
su agregado institucional racional legal, investido con la autoridad para tornar decisiones
vinculantes para el bien común de su ciudadanía, y utilizando la fuerza cuando fuese
necesaria.
EI
Estado
ilustrado
por
Weber,
sin
embargo,
era
un
tipo
ideal
cuyas
características sólo se establecieron en los países desarrollados. En consecuencia, debido a
las muchas diferencias en sus procesos formativos, una comparación con los países en
desarrollo, carecería de sentido. Por lo tanto, debemos examinar con mayor detalle las
características institucionales de los Estados en el mundo en desarrollo, para poder extraer
algunas lecciones de otros Estados en condiciones semejantes.
Las
capacidades de regulación del mercado y del Estado en el mundo en
desarroUo
Siguiendo el ideal weberiano, en la literatura se han clasificado tres tipos de Estado en el
mundo en desarrollo: el Estado desarrollista, el predatorio y el intermedio (Evans, 1989:
561; Schneider,
1999: 276).
Los Estados desarrollistas
se caracterizan por un
aparato
burocrático altamente evolucionado, elegido mediante un proceso basado en méritos en el
que los servidores públicos pueden seguir carreras laborales a largo plazo, lo que les permite
alcanzar cierta experticia en el ejercicio de sus actividades y llegar a altos puestos con
salarios competitivos en las organizaciones gubernamentales. Así, el aparato opera bajo
regias y normas duraderas y claras que ofrecen coherencia corporativa y aislamiento en sus
relaciones con otros actores de la estructura social, cuestión que les permite trabajar de
manera
cercana
entre
ellos
(creando
instituciones
informales
ai
mismo
tiempo),
canalizando iniciativas locales e internacionales hacia área prioritarias, para que el Estado
garantice sus objetivos de desarrollo y -cuando fuese necesario- juegue el papel de un
empresario subrogado para apoyar el crecimiento de la industria nacional e internacional
(Evans, 1995: 12). Pese a que estos Estados no son parangones de virtud y dificilmente son
inmunes a la corrupción (Evans, 1989: 572), la arraigada autonomía de su burocracia ha
tenido mayor importancia en la disminución de la pobreza y la desigualdad que los altos
niveles educativos de sus ciudadanos en países corno Corea y China (Chang, 2010: 179).
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Los
Estados
predatorios,
por
otro
lado,
se
caracterizan
por
frágiles
estructuras
institucionales/legales, que limitan o abren
el acceso
a los recursos dependiendo por
completo de la identidad individual y de la personalidad de la gente. En este sentido, hay
una total ausencia de aparato burocrático institucionalizado que aborde los intereses de los
diferentes actores de la estructura social y los traslade a las áreas de interés general; de este
modo, enfrentan enormes problemas para poner en vigor la ley, lo que provoca altos niveles
de corrupción, así como inestabilidad económica y política (Evans, 1989: 562). Zaire y
algunos otros países de África subsahariana son considerados casos arquetípicos de este tipo
de Estado.
Existe un caso intermedio de Estados que, en ocasiones, se aproxima a la autonomía
arraigada, pero no lo suficiente como para darles la capacidad transformativa que tienen los
Estados en desarrollo. Este caso intermedio se caracteriza por "una burocracia débilmente
institucionalizada,
fluida,
en
la
que
las
designaciones
estructuran
el
poder
y
la
representación"
(Schneider
1999:
278).
La
imposibilidad
de
construir
un
aparato
burocrático muy desarrollado en estos países tiene sus orígenes en el débil cumplimiento de
la ley, debido a la ubicua influencia histórica de las élites tradicionales locales, y de algunos
actores internacionales en
el proceso
de elaboración de políticas públicas (Vanden y
Prevost, 2002: 146). Lo anterior ocasiona que exista una amplia brecha entre los sistemas
de
jure
y
de facto
que las organizaciones gubernamentales utilizan para evitar la estructura
legislativa dei aparato burocrático mediante la contratación de personal temporal (Grindle,
2010: 5-7), lo que impide que se creen ciertos vínculos con el sector privado que canalicen
sus iniciativas hacia áreas prioritarias para
eI
Estado,
a la vez que colaboren en su
crecimiento. AI mismo tiempo, este fenómeno lanza la interacción público/privado hacia
canales individualizados.
Los países latinoamericanos encajan a la perfección en este tipo de Estado. De hecho,
como se explicó antes, después dei nacimiento de los Estados nación latinoamericanos
modernos a principios dei siglo xx, el razonamiento era que la ruta ai desarrollo yacía en la
evolución de la capacidad económica interna, mientras que se seguía exportando productos
primarios. Por eso, cuando se implementó el modelo de
151,
se alentó a los grupos locales o
empresariales a que establecieran nuevas industrias y expandieran las más viejas, ai igual
que se invitó a corporaciones multinacionales a que erigieran plantas para abastecer ai
mercado nacional (Vanden y Prevost, 2002: 161). Además, los sindicatos más poderosos se
ubicaron en áreas clave como la educación, las industrias en torno a los recursos naturales y
en la atención a la salud (Schneider, 2009: 556). No obstante, debido a su débil capacidad de
regulación
dei
mercado,
las
dictaduras militares que tomaron
eI
poder después
dei
nacimiento de los modernos Estados nación en América Latina manipularon a dichos
grupos sociales mediante prácticas corporativas y clientelistas que perpetuaron, e incluso
aumentaron, la desigualdad socioeconómica heredada dei régimen colonial (Teichman,
2008: 448).
382
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Las reformas del Consenso de Washington de los afios 1980 agravaron dichas tendencias
aún más, dando pie a un proyecto de desarrollo encabezado por las empresas en las que las
relaciones
sociales, económicas y políticas entre los distintos actores sociales fueron
conducidas por quienes ostentaban mayor poder económico (Schneider, 2009: 560-562).
Las corporaciones multinacionales que se hicieron dei control de los sectores de alta
tecnología -así como los grupos empresariales con el control de la baja tecnología y los
sectores de servicios-, se volvieron tan poderosos que han influido sobre el ajuste de las
normas y reglamentaciones laborales para su beneficio, ocasionando altos
niveles de
informalidad laboral y de inseguridad económica; más aún, presionaron para que las
organizaciones de trabajadores se retrajeran, ya que se trataba de la única fuerza que podía
hacerles contrapeso para disminuir sus costos en cuanto a mano de obra, trayendo consigo
una menor protección ai empleo y menos prestaciones, tales como capacitación o seguridad
social. En palabras de Schneider y Karcher (2010: 627), la densidad sindical varió entre 20-
25% en Brasil, Argentina y México, y 10-15% en Perú, Colombia y Chile. Junto con el nuevo
ajuste producido por las nuevas normas y reglamentaciones laborales, lo anterior estimuló
la inseguridad en cuanto ai ingreso, ya que la media de antigüedad laboral en el continente
es de 3 afios, mientras que en los países desarrollados, oscila entre 5 y 7.4 afios.
La
capacidad fiscal dei Estado
EI discípulo de Weber, Joseph Schumpeter, sostuvo que la definición weberiana era precisa,
pero que estaba incompleta puesto que se había centrado en los medios o capacidades dei
Estado para el cumplimiento de sus funciones de desarrollo económico mientras ignoraba
el
resto
de
las
funciones
dei
Estado,
tales
como
la
igualación
de
las
condiciones
socioeconómicas. Así, sefialó que no era sólo la burocracia y el cumplimiento de la ley
aquello que caracterizaba y diferenciaba ai Estado moderno de sus predecesores, sino
también los sistemas impositivos o fiscales. A su vez, argüía que los Estados premodernos
en Europa enfrentaron dos problemas principales que los llevaron a la firma de los Tratados
de Westfalia: las dificultades financieras ocasionadas por la guerra, gastos que normalmente
cubrian los ingresos dellíder y no los del Estado; y la falta de confianza de la gente en los
métodos dei líder, tradicional o carismático, en cuanto a la recaudación y uso de dichos
fondos (Schumpeter, 1991: 107).
Estos problemas llevaron ai aumento dei impuesto directo entre los monarcas europeos,
negociando
con
las
élites
de
sus
sociedades,
lo
que produjo
el surgimiento
de
los
parlamentos así como el aumento de los sistemas estatales impositivos o fiscales, que
penetraron a las economías privadas y se hicieron dei dominio sobre éstas. La relevancia dei
sistema fiscal, por tanto, es doble: de un lado, es parte y complemento dei necesario
aglomerado institucional de cualquier Estado, y de otro, origina un contrato social inclusivo
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entre la ciudadanía y e! Estado, mediante e! cual se acuerda pagar impuestos para que e!
Estado pueda lIevar a cabo sus funciones y, a su vez, se compromete a utilizar los ingresos
recolectados para cumplir con los propósitos comunes de la sociedad que representa.
Siguiendo la línea de pensamiento de Schumpeter, Esping-Andersen (1990: 1) analizó la
estructura institucional de la capacidad fiscal, así como la orientación política de distintos
Estados europeos desarrollados para comprender no sólo quê tipo de derechos sociales
otorgaba a la ciudadanía, sino tambiên cómo operaban los sistemas de beneficencia.
Planteó, además, que los Estados utilizaban dos tipos de sistema de beneficencia para
cumplir con sus objetivos sociales: en primer lugar, existe una categoría estrecha y desigual
para la que los pilares de la protección social se consideran procesos separados, cuya meta
es la estabilidad social y política buscada principalmente mediante la puesta en práctica de
políticas compensatorias para los pobres, y en contra de las falias de! mercado; en segundo
lugar, existe una perspectiva holística centrada en el papel deI Estado como proveedor de la
seguridad económica, de modo que cada persona sea capaz de participar en la vida de la
sociedad y desarrollar íntegramente sus capacidades.
Tal como afirmó Esping-Andersen (1990: 21-37), hay tres principios que definen los quê
y los cómo respecto a seguir cualquiera de los sistemas mencionados: el grado en el que los
derechos sociales desmercantilizan
7
a los ciudadanos, esto es,
el grado
en el que los
individuos o las familillas pueden sostener un estándar de vida socialmente aceptable
independientemente de su participación en el mercado; la manera en que las actividades deI
Estado se articulan con los papeles deI mercado y de la familia en el suministro a la
sociedad; y el sistema de estratificación promovido por las políticas sociales que ofrecen
derechos sociales. Con base en estos tres principios, aI revisar las trayectorias dependientes
de los sistemas de bienestar social de distintos Estados, Esping-Andersen identificó tres
regímenes diferentes con patrones semejantes de movilización de recursos, ideologías
políticas y estructuras ínstitucionales: elliberal, el conservador y el socialdemócrata.
El tipo liberal presenta, por lo general, bajos niveles de desmercantilización y favorece
una intervención estatal mínima, así como una fuerte participación deI sector privado en el
gasto de bienestar (Esping-Andersen, 1990: 26-27). En este modelo, los ciudadanos se
constituyen como actores mercantiles individuales y deben buscar su bienestar en el
mercado. De acuerdo con esto, los mercados laborales se desregulan, ya que se cree que, de
este modo, refuerzan el aumento deI empleo, que normalmente ocasiona altos niveles de
informalidad laboral e inseguridad económica. Normalmente, sus planes de seguridad
social se condicionan a demostrar la necesidad aI tiempo que la provisión de seguros se basa
en las leyes deI mercado. En diferentes grados y niveles, los ejemplos convencionales de este
tipo de rêgimen son los Estados Unidos, Canadá y Australia.
En
el Estado
de tipo conservador, el nivel
de desmercantilización es modesto, la
intervención de! Estado se ve sólo cuando la capacidad de la familia para ayudar a sus
7
Véase: Huo, Nelson
y
Stephens, (2008).
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integrantes
se extingue y la intervención
de!
sector privado
es marginal,
aunque la
participación de la sociedad civil sea sólida respecto a la negociación sobre la vigencia de los
derechos sociales, lo que ocasiona una regulación rígida de! mercado laboral. Sus planes de
seguridad, por lo general, se componen de transferencias de ingresos para satisfacer las
necesidades básicas de los hogares. Los ejemplos de este tipo de Estado son Austria, Francia,
Alemania e Italia (Esping-Andersen, 1990: 27).
El tercer tipo es el socialdemócrata, en el que la desmercantilización es muy alta. Este
modelo de Estado es e! de mayor éxito en términos de reducción de la pobreza y generación
de condiciones de igualdad de oportunidades económicas para el desarrollo humano
(Wilkinson y Pickett, 2009: 17; Haagh, 2011: 45). Los ejemplos de este tipo son los Estados
escandinavos: Suecia, Dinamarca y Noruega. Emprender una revisión total deI sistema
escandinavo queda fuera de los alances de este trabajo; sin embargo, sus experiencias nos
ofrecen dos importantes lecciones en cuanto aI alivio a la pobreza. En primer lugar, no es
posible alcanzar una reducción de la pobreza a gran escala sin un marco institucional que
garantice una recaudación suficientemente alta de ingresos mediante un sistema fiscal
progresivo y eficaz, para que el Estado pueda cumplir sus funciones a través de la asignación
de recursos donde más se necesiten; en segundo, altos niveles de descentralización fiscal,
blindados con fuertes protecciones constitucionales que garanticen la autonomía política de
los gobiernos locales, son importantes para permitir la entrega efectiva de bienes y recursos
públicos ahí donde se precisen más (Sellers y Lidstrom, 2007: 616-618). Estas características
legitiman la distribución de los recursos por adversidades económicas, aunque algunas
personas tengan mayores recursos que otras (Haagh, 2011: 45).
Hemos
sostenido
hasta
ahora
que
en
países
socialdemócratas
la
coordinación
y
distribución de recursos mediante el marco institucional y organizativo deI sistema fiscal
representa la capacidad estatal que les permite maximizar e! bienestar social aI igualar las
oportunidades para los pobres en relación con el mundo deI empleo. Así, proveen de
protección social universal (seguro social, ayuda directa, etc.) así como de bienes y servicios
(educación y capacitación) que aumentan las capacidades de los pobres, lo que a su vez
incrementa e! impacto de las políticas de alivio a la pobreza, y legitima e! apego a un sistema
impositivo alto y progresivo. De este modo, si los Estados incluyentes son aquellos cuyas
políticas se orientan a la satisfacción de las necesidades de toda la población y a la creación
de oportunidades iguales para todos, lcuáles son los factores que contienen a los Estados en
desarrollo, evitando que se vuelvan inclusivos y apartándolos deI cumplimento de sus
funciones de ofrecer bienestar?
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Capacidad fiscal dei Estado en los países en desarroUo
Wood y Gough (2006: 1696-1697) han argumentado que en los países en desarrollo no es
sólo la relación entre el Estado, el mercado y la familia lo que determina la situación de
bienestar de la población (pobreza, desigualdad y desempleo). Tal y como ambos sostienen,
los arreglos institucionales informales dentro de los países en desarrollo, por lo general
caracterizados por relaciones clientelares y la influencia de actores internacionales (como
donantes, instituciones de desarrollo, corporaciones transnacionales, organizaciones no
gubernamentales internacionales, multinacionales), podrían ser tanto o más fuertes que eI
Estado y también deben tomarse en cuenta ya que dan forma a la estructura institucional
formal
dei Estado, así como a la movilización política de los distintos actores de la
estructura social. Tomando estas aspectos en consideración, identificaron dos tipos de
régimen de bienestar en el mundo en desarrollo: regímenes de inseguridad y regímenes de
seguridad informal. La diferencia principal entre ambos es fundamentalmente el grado en el
que el Estado interviene en la regulación dei mercado, cuestión determinada por la fortaleza
de sus capacidades institucionales. En los primeros, el débil marco institucional de los
Estados les impide consolidar y hacer uso por completo de los intereses de los distintos
actores de la estructura social para la búsqueda dei interés general, lo que ocasiona conflicto
e inestabilidad política lo que, a su vez, genera una crasa inseguridad económica -entre
otros efectos perversos- y bloquea el surgimiento de mecanismos informales estables para
mitigar sus efectos (Wood y Gough,
2006:
1699).
En consecuencia, existe una gran
dependencia de la ayuda internacional para financiar sus sistemas de bienestar social, ya
que no pueden crear vínculos con los distintos actores de la estructura social para extraer
recursos de ellos. En distintos grados y niveles, la mayor parte de los países de África
subsahariana han desarrollado regímenes de inseguridad.
Por otro lado, los regímenes de seguridad informal san aquellos en los que existen
arreglos institucionales mediante los cuales las personas dependen fuertemente de las
relaciones sociales para hacer frente a sus necesidades de seguridad económica, lo que por
lo general da por resultado la exclusión de quienes se encuentran en la parte inferior de la
estructura social. Los Estados con este tipo de régimen se pueden dividir, a su vez, en dos:
aquellos en los que hay una dinámica presencia dei Estado en el mercado, como en los
Estados de Asia Oriental, y aquellos en los que hay una leve intervención dei Estado en el
mercado, como en los países latinoamericanos. Como se sostuvo antes, el sólido marco
institucional de los primeros, les permite hacer uso dei interés dei sector privado en la
búsqueda
dei
interés
general;
sin
embargo,
han
subordinado
la
política
social
ai
mantenimiento
de
altas
tasas
de
crecimiento
económico
como
meta
dei
desarrollo,
concentrando el gasto social sólo en salud y educación, más que en protección social (Wood
y Gough, 2006: 1706). De este modo, no han creado vínculos con la sociedad civil, formales
ni informales, como para orientar la política y garantizar la entrega efectiva de bienes y
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servicios, cuestión que vulnera ante las sacudidas de la economía a quienes se encuentran
en el fondo de la estructura social.
En América Latina, la idea de ciudadanía difiere de aquella de los países desarrollados,
porque en éstos los primeros derechos que se concedieron fueron los derechos sociales
-para
mantener a los grupos sociales bajo control- junto con medidas económicas de
protección en el contexto deI modelo de
IS!
(aunque éstas fueron más limitadas que en los
países occidentales) y sólo más tarde se concedieron lo derechos políticos y civiles. En este
contexto, se desarrolló un Estado de bienestar combinado, el conservadorlinformal, que
descansó en el seguro social estratificado y en la protección aI empleo corno el núcleo de la
producción de bienestar, que aplicaba tan sólo aI sector formal (de los sectores tanto
industrial corno público), dejando
aI sector de trabajadores
informales sin protección
(Barrientos, 2004:
127); aunque
se reconoce la existencia de cierta aspiración -jamás
lograda- de contar con educación y servicios de salud universales para mejorar el capital
humano de la fuerza de trabajo. Bajo este modelo, el empleo urbano creció alrededor de 4%
anual entre las décadas 1940 y principios de 1970 y, para fines de esta última, la desigualdad
de ingresos y la pobreza decrecían sin lugar a dudas (Altimir, 1998: 4-5).
No obstante, debido a sus bajos niveles de recaudación fiscal, la crisis petrolera de fines
de los anos 70 deI siglo pasado tuvo un gran impacto sobre la mayor parte de los países
latinoamericanos,
que
no
podían
seguir
invirtiendo
en
gasto
social
aI
tiempo
que
continuaban con el pago de sus préstamos internacionales. En promedio, el nivel de
imposición fiscal corno porcentaje de!
PIIl
durante la década 1980 fue de 15%. En e! caso
específico de México, descendió de 15.8% en 1980 a 11.5% en 1990, y volvió a disminuir a
9.2% durante la crisis económica de 1995.' En este contexto, e!
FMI
Y e! Banco Mundial
acordaron financiar a los países latinoamericanos y otros países en desarrollo con la
condición de que redefinieran su marco institucional y organizativo. En términos amplios,
estas organizaciones internacionales sostuvieron que la crisis de la deuda latinoamericana
había sido una secue!a de la estructura obesa de los Estados de bienestar que ya no podían
lidiar con las problemáticas que
se proyectaban en
el escenario global,
tal corno
la
expansión de la integración comercial y financiera internacional, por lo que e! modelo de
IS!
debía reemplazarse por estrategias orientadas aI aumento de las exportaciones y recortes aI
gasto social. Por consiguiente, el Estado de bienestar resultante se ha clasificado corno
liberal/informal, ya que las políticas compensatorias se dirigen sólo a la población más
R
Para la mayor parte de los Estados latinoamericanos esta tendencia cambió de manera significativa durante
el período postinflacionario, en especial para Argentina y Brasil que cuentan con el ingreso fiscal más alto
respecto a la proporción deI rm en la región (alrededor de 35%). México también ha mejorado en la última
década; no obstante,
eI
sistema fiscal aún está lejos de proveer a los Estados latinoamericanos con suficientes
ingresos no provenientes de bienes como para cumplir con sus funciones. En la actualidad, el ingreso fiscal
promedio en los países de América Latina es de 20% en proporción al rm. La diferencia entre el promedio
fiscal en proporción ai
PlD
de la
OCDE
y de los países de América Latina se encuentra en alrededor de 13% en
comparación con 18% en 1990.
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pobre: "la protección aI empleo se ha marchitado de cara aI ajuste de! mercado laboral, e!
seguro social fue reemplazado por el ahorro individual y la provisión deI mercado, y se
alentó e! financiamiento y oferta privados de salud y educación" (Barrientos, 2004: 156).
Como resultado, el financiamiento privado de servicios básicos como la educación, se
unió con los bajos niveles deI gasto social (de alrededor de 0.04% dell'lJJ, comparado con el
0.23% a 0.52% en los países desarrollados), ocasionados por la debilidad institucional de las
capacidades fiscales de dichos Estados, lo que ha aumentado la brecha de clasificación entre
los ricos y los pobres. Además, pese aI hecho de que se calcula que en la actualidad más de
50% de la población latinoamericana se compone de trabajadores autoempleados, o de
trabajadores de microempresas con menos de cinco empleados (Schneider y Karcher, 2010:
629), con algunas excepciones como Brasil, los Estados latinoamericanos gastan muy poco
en políticas activas orientadas aI mercado laboral con e! fin de promover e! desarrollo de!
capital
humano,
la
creación
de
empleos
o
la
intermediación
entre
empleadores
y
empleados. Por otro lado, las políticas de mercado laboral pasivas, tales como e! seguro de
desempleo, sólo se han desarrollado en Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y
Venezuela, aunque en la mayoría de estos países la cobertura y las prestaciones son muy
bajas (Bertranou y Maurizio, 2011: 17-23).
Conclusiones
El marco analítico que hemos presentado en este articulo sugiere que e! alivio a la pobreza
es una función deI Estado, porque el propio Estado puede crear o reproducir esta condición
por medio de! conjunto institucional y organizativo. En los Estados de Asia oriental, contar
con un aparato burocrático fuertemente institucionalizado ha permitido intervenir en la
economía y hacer uso de los intereses de! sector privado en áreas de interés público,
generando con
ello, hasta cierto punto,
la reducción
de la pobreza.
En los Estados
escandinavos, por otro lado, e! marco institucional ha apoyado complejas organizaciones
que han sido capaces de trabajar con la sociedad civil y extraer ingresos de las élites y deI
resto de la sociedad para proteger los derechos sociales de los ciudadanos, siempre tomando
en cuenta sus intereses. En cambio, en la mayoría de los países latinoamericanos, las
debilidades institucionales de su mercado regulador y de las capacidades fiscales se han
complementado y reforzado mutantemente, impidiendo e! alivio a la pobreza.
Las experiencias desarrollista y escandinava sólo pueden fungir de ejemplo pero no de
solución, ya que las tradiciones históricas y las configuraciones sociales de las que surgieron
no pueden reproducirse de manera idéntica. Tal como senalaron North, Wallis y Weingast
(2009: 257), los casos de América Latina representan un caso intermedio de Estados en
desarrollo, porque en lugar de conceder derechos impersonales y definidos, desde su
creación han adoptado instituciones de otras sociedades. Así, sólo han tocado temas como
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la pobreza, la violencia y otros semejantes de manera poco sustancial. Se hace necesaria
entonces una revisión individual de los Estados de la región para poder develar el nivel en el
que sus marcos institucionales impiden
el
alivio de problemáticas como la pobreza. Más
aún, la instauración de un marco institucional imparcial e impersonal, por si mismo, no
garantizaria una mayor igualdad socioeconómica; también se necesita un cambio en la
ideologia tras la estrategia de desarrollo de los Estados latinoamericanos, para tomar en
cuenta los intereses de los ciudadanos en
el
proceso de toma de decisiones -en especial de
quienes se encuentran en la base de la estructura social, para lograr una mayor igualdad
socioeconómica.
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