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Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
1
Carolina Blanco Alvarado*
Universidad Santo Tomas (Colombia)
REVISTA DE DERECHO
N.º 42, Barranquilla, 2014
ISSN: 0121-8697 (impreso)
ISSN: 2145-9355 (
on line
)
* Este artículo de reflexión es producción académica del proyecto de investigación
“La Con-
tratación Estatal en el marco de la Comunidad Andina”, gestionado en el marco del Grupo de
Investigación de Derecho Público de la Universidad Santo Tomas (Sede Bogotá), realizado con el
apoyo estructural y financiero de la mencionada Universidad.
** Abogada de la Universidad Externado de Colombia. Magíster en Derechos Fundamenta-
les, Universidad Carlos III de Madrid (España). Especialista en Derecho Constitucional, Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, España. Especialista en Derecho Administra-
tivo, Universidad del Rosario, Bogotá (Colombia). Doctoranda de la Universidad Santo Tomás
(Bogotá). Docente investigadora de la Universidad Santo Tomás – Bogotá. Coordinadora de la
Sub Línea de Contratación Estatal de la Universidad Santo Tomás, la cual está inscrita en el Gru-
po de Investigación de Derecho Público de la citada Universidad.
Dirección: Calle 106 n° 22-75, Apto. 205, Bogotá (Colombia). carolinablancoalvarado@hot-
mail.com
La crisis de la Comunidad Andina*
Crisis Andean
DOI
10.14482
/dere.
41.5402
artículo de investigación
2
revista de derecho, universidad del norte, 42: 1-32, 2014
ISSN: 0121-8697 (impreso) • ISSN: 2154-9355 (
on line
)
Fecha de recepción:
8 de agosto de 2013
Fecha de aceptación:
14 de noviembre de 2014
Resumen
A pesar de que la Comunidad Andina se ha constituido en el proceso de
integración más antiguo de Suramérica; reiteradamente se ha manifestado la
crisis del mismo. En este sentido, mediante estas páginas se desarrollan las
principales causales por las cuales el proceso andino de integración no pro-
duce los efectos deseados. Para efectos de lo anterior
se considera que a pesar
de que el núcleo esencial de cualquier proceso de integración es económico,
las causales que obstaculizan a la
CAN
son de carácter jurídico y político. Di-
cha afrmación supone que la crisis de la citada organización internacional
obedece a la falta de capacidad jurídica y política de los países miembros de
comportarse en el ambiente propio de un proceso de integración.
En la primera parte de este artículo estableceremos por qué consideramos
que la crisis de la
CAN
obedece a factores de orden jurídico y político, y con
posterioridad desarrollaremos las principales causales que obstaculizan el
proceso andino de integración, descartando un análisis económico sobre el
particular.
Este
articulo es producto de un trabajo de análisis que pretende examinar
un tema o aspecto concreto del proceso de integracion andino, como lo es la
crisis que dicho proceso ha evidenciado. El tipo de trabajo de investigación
empleado para estas páginas es sintético, esto es, trata de poner de manifesto
la totalidad del contenido de una materia o tema exponiendo sus partes prin-
cipales y esenciales. A su vez y en el marco del citada modalidad de trabajo de
investigación, estas páginas se circunscriben en un trabajo científco tipifca
-
do en la modalidad de “Los estados de la cuestión”, esto es, en un trabajo de
investigación que recoge la situación científca de una determinada materia
en un determinado momento. Adicionalmente, el metodo empleado para esta
investigación es analítico, esto es, aquel que parte de lo complejo, llegando a
lo más simple.
Palabras clave:
Comunidad Andina, obstáculos políticos en la
CAN
,
obstáculos jurídicos en la
CAN
.
Abstract
Although the Andean Community has become the oldest integration process
in South America, has repeatedly expressed the same crisis. In this sense,
through these pages develop the main grounds on which the Andean in-
tegration process does not produce the desired eFects. ±or purposes o² the
foregoing, it is considered that even though the core of any economic inte-
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1. INTRODUCCIÓN
Varios doctrinantes han manifestado
Las profundas transformacio-
nes producidas en el mundo por la aparición de complejos y serios
problemas globales”
(Carrillo, 1985, p.13); ello
ha decidido a los países
a interrelacionarse mediante alianzas tipificadas como integraciones
para afrontar tan difícil panorama (Dreyzin, 2007). La realidad mun-
dial presenta la aparición de nuevos escenarios y espacios de relacio-
nes que ya no pueden ser solucionados por las funciones clásicas del
Estado-nación (Perotti, 2010); lo que ha conllevado a que el concepto
de Estado se haya convertido en algo demasiado complejo (Castells,
1998). Es en el referenciado contexto en el que parte de la Doctrina ha
considerado procedente la reestructuración de la noción de Estado o
de las funciones del mismo, labor en la que, en modo alguno, los proce-
sos de integración deben adquirir importancia. Entre los citados proce-
sos de integración se encuentra la
CAN
, la cual ha de entenderse como
gration process, the causes that hinder the
CAN
are legal and political. This
statement implies that the crisis of that International Organization due to
the lack of legal and political capacity of member countries to behave in the
ambience of an integration process.
In the frst part oF this article will set because we believe that the crisis is due
to factors
CAN
legal and political order, and subsequently develop the main
causes hindering the Andean integration process, ruling out an economic
analysis on the issue.
This article is the product of a job analysis that aims to explore a parti-
cular topic or aspect of the Andean integration process, such as the crisis
has shown that process. The type of research work used for these pages is
synthetic, that is, is to show the entire contents of a subject or issue stating
its main and essential parts. At the same time and under the above research
work mode, these pages are limited to a scientifc work typifed in the Form oF
“states oF maTer”, that is, work which collects scientifc research situation
of a particular subject at a particular time. Additionally, the method used
for this research is analytical, that part of the complex, reaching as simple.
Keywords:
Andean Community, political obstacles in the
CAN
, obs-
tacles legal in the
CAN
.
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una Comunidad de Derecho que exige por parte de todos los Estados
miembros el sometimiento a un mismo Derecho en aquellas materias
en las que se ha realizado la transferencia del ejercicio de competencias
en favor de la Comunidad (Alcoceba, 2008) y como una organización
internacional cuya naturaleza jurídica es secundaria y funcional, por
cuanto su subjetividad jurídico-internacional depende de la voluntad
de los Estados y porque sus funciones o competencias se restringen a
las que explícita o implícitamente les atribuyan los Estados miembros
en el derecho primario u originario.
La
CAN
ha evidenciado una serie de obstáculos que no le han permi-
tido ofrecer los beneficios que de ella se esperaban; es por ello que
resulta procedente interrogarse si los citados obstáculos obedecen a
factores diferentes a los eminentemente económicos. En este sentido
postulamos como problema jurídico el siguiente: ¿La crisis de la
CAN
obedece a factores prioritariamente de carácter políticos y jurídicos? Al
respecto consideramos, sin lugar a equívocos, que la crisis de la
CAN
tiene su fundamento en aspectos de orden jurídico y político más que
económicos, y ello se debe principalmente a que hasta la fecha los paí-
ses andinos no han logrado comportarse en el marco de una verdadera
integración.
A pesar de los beneficios que la
CAN
puede reportar a los Estados
miembros, dicha organización internacional hasta la fecha no ha pro-
ducido los efectos deseados; es por ello que pretendemos analizar los
principales fundamentos por los cuales el proceso andino de integra-
ción no ha producido las finalidades por las cuales fue creado, descar-
tando la típica perspectiva económica que hasta la fecha ha operado en
la doctrina que ha desarrollado el tema.
El anterior ejercicio académico permitió adelantar una investigación
cualitativa, empleando un método de investigación lógico-analítico.
Para el efecto se analizó el marco normativo y doctrinal del Derecho
Andino de la Integración. Adicionalmente se investigó la doctrina que
hasta la fecha se ha emitido sobre el particular; en especial los reportes,
ensayos y demás documentos emitidos por órganos comunitarios de la
CAN
como la Secretaría General y el Parlamento Andino.
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2. UNA CRISIS QUE SUPERA FACTORES ECONÓMICOS
La historia de los procesos de integración en América Latina no es re-
ciente, desde el siglo
XVIII
se ha considerado de relevancia a dichos
procesos. Tal y como lo afirma el profesor Cauffignal,
América es sin
duda la Región del mundo donde la idea de integración, entendida
como proceso tendiente a suprimir fronteras nacionales, ha estado pre-
sente en el discurso político desde hace más tiempo” (Cauffignal, 1996,
p.11); la idea de integración latinoamericana resulta ser notablemente
anterior a la europea, haciéndose sentir en las primeras décadas del
siglo
XVIII
. La integración es un viejo sueño latinoamericano, “como lo
atestiguan el pensamiento y la acción de los precursores y luchadores
de la Independencia, así como la persistencia del tema a lo largo de
la historia republicana”
(Secretaría General de la
CAN
, 2006, p. 7). De
acuerdo con las condiciones actuales, pensar en la conformación y arti-
culación de un espacio de integración política y económica no debería
extrañar a nadie. Lo que quizás sea cuestionable es por qué hemos tar-
dado tanto en impulsar este tipo de iniciativas (Díaz & Romero, 2008).
Desde la citada perspectiva y para efectos del proceso de integración
de la
CAN
, se considera que en los países andinos existe un amplio con-
senso en cuanto a que la integración regional puede ayudar al ajuste
del nuevo orden mundial. Sin embargo, la coincidencia es mucho me-
nor en cuanto a “la forma de conseguirlo y las reformas necesarias para
llevarlo a cabo” (Guerra, 2002, p.11). En este orden de ideas, resulta
pertinente preguntarse por qué el proceso andino de integración no
produce los efectos deseados; para lo cual se considera que las causas
de la crisis del proceso andino de integración, en esencia, no son de
carácter económico, sino que las mismas se circunscriben a aspectos
de orden político y jurídico que no permiten avanzar en la integración
andina y que se ubican de forma antecedente al proceso de integra-
ción económica. Gran parte de la doctrina cuando analiza el fenómeno
de la integración andina lo hace desde la perspectiva económica, y en
este sentido, enmarcan su crisis desde la referenciada perspectiva. Al
respecto se considera que antes de debatir sobre la integración econó-
mica en la Comunidad Andina (
CAN
)
es necesario analizar si los Es-
tados andinos están preparados política y jurídicamente
para asumir
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los beneficios de una integración económica. Lo anterior comoquiera
que en cualquier proceso de integración es necesario que los Estados
miembros estén preparados política y jurídicamente para asumir los
beneficios y retos de la integración económica. Por regla general se ha
considerado que el motivo de la crisis de un proceso de integración
obedece al debilitamiento de la corriente de intercambio comercial;
ello suele ser el fundamento indicador de que los esquemas de inte-
gración están en crisis. Este argumento es objetable, porque la reduc-
ción del comercio intrarregional no es causa sino efecto de la crisis. En
este sentido, resulta de interés preguntarse ¿cuándo en realidad existe
crisis en un proceso de integración? Para efectos de dar respuesta a la
referenciada pregunta podría afirmarse que la referenciada crisis “se
evidencia cuando los objetivos del proceso de integración no pueden
ser alcanzados, a menos que el esquema sea
reformulado sustancial-
mente” (Guerra, 1997), lo que implica la procedencia de una crisis or-
gánica del proceso, pues su origen está en la esencia misma de este, en
su concepción y conformación, y no en situaciones o factores de orden
económico.
Es por lo anterior que se considera que el fundamento de la crisis del
proceso andino de integración no es estrictamente de carácter econó-
mico, sino que la referenciada crisis obedece a factores de orden políti-
co y jurídico, ubicados en un nivel anterior a la integración económica
propiamente dicha y que en última instancia se circunscriben a la falta
de preparación de los países miembros para comportarse en un am-
biente de integración andina.
3. CAUSALES POLÍTICAS Y JURÍDICAS
DE LA CRISIS DE LA CAN
Ausencia de Legitimidad en la Integración Andina:
El poder, y más
específicamente el poder político, requiere siempre de algún modo de
argumentación o de reconocimiento que lo legitime o lo justifique, ante
sí mismo y ante aquellos sobre los que se ejerce; todo ello con el fin y
pretensión última de asegurarse la obediencia y el acatamiento (Gil,
2002). El citado concepto permite afirmar la relación entre las nociones
de poder y legitimidad. A esta última la entendemos como el poder
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dominante reconocido, es decir, admitido, aceptado y justificado, lo
que permite que los dominados sean reconocidos por la dominación
misma (Moreno & Ramírez, 2006), y que permite en el marco estatal la
existencia de unas normas y valores compartidos entre el pueblo y sus
gobernantes (Villoria, 2005).
El proceso andino de integración evidencia deslegitimización frente al
pueblo andino, comoquiera que el mismo no siente que dicho proceso
contribuya con soluciones a sus problemas socioeconómicos. “Desde
el surgimiento del Pacto Andino, hoy Comunidad Andina, se ha iden-
tificado una ausencia de participación de la sociedad civil” (Sánchez,
2007, p. 44), lo cual ha generado que la legitimidad del proceso de inte-
gración andina esté en crisis.
El ciudadano andino, en general, no tiene conocimiento sobre la razón
de ser de la Comunidad Andina (
CAN
), y en especial de su papel en los
marcos internacional e interno de los países miembros. En un estudio
adelantado por el Parlamento Andino sobre la reforma institucional
de la Comunidad Andina, se señala que la escasa participación de la
sociedad civil en el proceso andino tiene que ver con el tipo de parti-
cipación implementada en la Comunidad Andina, el cual enfatiza en
“las formas y las normas”, pero no en un verdadero proceso de parti-
cipación ciudadana. “
Lo anterior ha generado que sus políticas se basen en
meras declaraciones programáticas, generando respuestas tardías y claramen-
te insuficientes a los problemas socio económicos de los ciudadanos andinos”
(Secretaría General del Parlamento Andino, 2007, p. 58).
En la práctica son casi inexistentes las demandas por parte de los ac-
tores del nivel nacional sobre la democratización del proceso de inte-
gración andino, lo que se explica, en parte, por “la escases de espacios
institucionales de participación en el nivel de la Subregión” (Prieto,
2008, p. 20). Es bajo la citada contextualización en la que el Parlamento
Andino, como órgano comunitario, plural y democrático del proceso
andino de integración, recobra todo su papel de importancia, ya que
este es el espacio obligado para el debate democrático en el contexto
de la supranacionalidad andina, en razón a que es la instancia de en-
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cuentro de los intereses nacionales y subregionales, en el marco de la
discusión democrática (Cárdenas, 2004).
No se puede pretender afirmar que la integración por si sola sea una
ideología lo suficientemente fuerte para legitimar los procesos de in-
tegración; “necesariamente se debe acudir a los actores políticos, a los
actores sociales y culturales, para que mediante su participación en
los procesos de integración, se adquiera una verdadera legitimidad”
(Barros, 1989, p. 68). Es por lo anterior que la participación de la ciu-
dadanía en el proceso de integración es un factor de legitimidad y una
condición de éxito: “si solo participan los gobiernos, el proceso se es-
tanca y fracasa” (Vacchino, 1990, p. 9).
Principales causas de la ilegitimidad
del proceso andino de integración
Déficit democrático:
Se observa que los actuales procesos de integra-
ción adolecen de un déficit democrático de grandes dimensiones,
causado principalmente por la limitada participación o margina-
lización de la ciudadanía y por el protagonismo excluyente de los
actores gubernamentales de la integración en la formulación de la
direccionalidad, orientación y liderazgo (Grandi, 1997). Lo anterior
no resulta extraño al proceso de integración andino, cuya legitimi-
dad está seriamente cuestionada por el Déficit Democrático que
dicho proceso evidencia, esto es, por “la incapacidad del proce-
so andino de integración para integrar a la sociedad civil”
(Prieto,
2008, p. 38), lo cual da lugar “al debilitamiento de la democracia
representativa, en pro del fortalecimiento de un poder ejecutivo
supranacional” (Parlamento Andino, 2007, p. 52). Es por lo ante-
rior que es necesaria la involución del proceso, esto es, “que lo que
nació en principio como una iniciativa de gobierno, de arriba hacia
abajo y cargado de alta voluntad política, se transforme posterior-
mente en una iniciativa sentida por la sociedad” (Universidad San
Buenaventura, 2009, p. 297).
El déficit democrático en el proceso andino de integración se refleja en
la inexistencia de espacios deliberativos democráticos, lo cual genera
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la no participación activa de los organismos del Sistema Andino de In-
tegración en el proceso y mucho menos del pueblo andino. Otra de las
manifestaciones del déficit democrático que padece el proceso andino
de integración radica en la concentración de poder en los órganos in-
tergubernamentales del Sistema Andino de Integración (Consejo Presi-
dencial Andino y Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores) y en
la reducción de funciones y autonomía de los órganos de carácter co-
munitario (Parlamento Andino y Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina); muestra de ello es que el Parlamento Andino, en la práctica,
a pesar de ser el órgano encargado de generar el involucramiento de la
sociedad civil a la integración andina, en la práctica, tiene una función
básicamente declarativa y deliberativa sin ningún poder decisorio y
de carácter realmente vinculante, a pesar de que normativamente está
tipificado como un órgano comunitario, y como consecuencia de ello,
con capacidad, en principio, para emitir decisiones comunitarias, con
carácter vinculante en la subregión.
Si se quisieran sintetizar las principales causas del déficit democrático
de la Comunidad Andina, se podrían mencionar las siguientes:
a. Existencia en los países andinos de regímenes presidenciales
con fuertes poderes del Ejecutivo, lo cual ha generado que di-
chos poderes jueguen un rol determinante en el proceso de in-
tegración andina, dando lugar a que los ejecutivos de los Es-
tados Andinos absorban todas las atribuciones de gestión del
proceso de integración andino, ejerciéndolas en virtud de su
competencia de manejar las relaciones internacionales. Dicha
circunstancia da lugar al desconocimiento de tratados y acuer-
dos internacionales suscritos por los países andinos, como el
Acuerdo de Cartagena, por el cual se prevé la existencia de or-
ganismos internacionales como el Parlamento Andino, que de
conformidad con el artículo 43 del citado Acuerdo es el órgano
comunitario encargado de participar en la promoción y orien-
tación del proceso de la integración subregional andina y de
examinar la marcha del proceso de la integración subregional
andina y el cumplimiento de sus objetivos; requiriendo para
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ello información periódica a los órganos e instituciones del Sis-
tema Andino de Integración (SAI).
b. El proceso de integración andino se constituye como una de-
cisión de política exterior que opera sin consulta de la ciuda-
danía; lo que implica que la transferencia de poder que lleva
este proceso se efectúa sin participación ciudadana. Lo anterior
obedece a que se ha considerado que los procesos de integra-
ción son procesos políticos, y como consecuencia de ello, se
desarrollan, se estacan o se revierten por decisión de los go-
biernos. Es en el citado contexto que se ha afirmado que la inte-
gración “es un conjunto de decisiones políticas realizadas por
aquellos que tienen autoridad para obligar a los Estados; esto
es, en elites estratégicas nacionales, que cambian en la medida
en que cambien los gobiernos” (Guerra, 1997, pp. 109 y 124). Al
respecto, si bien es evidente que la política exterior es un cam-
po de acción exclusivo de los gobiernos de cada Estado, en el
proceso de integración andino es primordial dar respuesta a la
necesidad de creación de espacios institucionales de participa-
ción democrática que acompañen la cesión de poder soberano
de decisión de los Estados; de lo contrario dicho proceso no
producirá los efectos deseados.
Insuficiencia de papel del Parlamento Andino:
En los procesos de inte-
gración existen instancias que tienen por principio constitutivo la
representación ciudadana, como es el caso de los parlamentos; en
ellos se concentra el principio de delegación (representación) de
la voluntad popular de cara a la elaboración de políticas comunes
a todos los Estados que ceden el ejercicio de parte de la soberanía
frente a un esquema de integración. Para efectos del proceso andi-
no de integración existe el Parlamento Andino, organización inter-
nacional conformada por parlamentarios designados por elección
popular por Colombia, Ecuador y Perú; sin que Bolivia presente a
la fecha elección popular de parlamentarios, y como consecuencia
de ello sean 5 congresistas bolivianos quienes desempeñen las fun-
ciones de parlamentarios andinos por este país.
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El Parlamento Andino debe contribuir a fortalecer la democracia y a
propiciar el debate democrático en nuestros países. El artículo 12 del
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino muy claramente respon-
sabilizó el Parlamento Andino en la tarea de sustentar en la Subregión
Andina, el pleno imperio de la libertad, de la justicia social y de la
democracia en su más amplio ejercicio participativo. Es por ello que el
Parlamento Andino debe ser un celoso vigilante de la democracia en el
interior de los países miembros (Sánchez, 2007, p. 39).
Debemos considerar la enorme diferencia que para la democracia im-
plica que el parlamento regional sea o no sea de carácter supranacio-
nal. Así, si el órgano parlamentario se establece como un foro en el que
cada integrante está llamado a representar los intereses de los ciuda-
danos nacionales del país al que pertenece, tendremos una representa-
ción democrática nacional dentro de un esquema regional que, si bien
puede servir para defender los intereses de los diferentes grupos en el
interior de los países miembros, difícilmente podrá conciliar la defensa
de intereses comunes de las diferentes sociedades nacionales que se
verán afectadas con frecuencia de manera similar por los desarrollos
del proceso de integración. Por contraste, si el órgano parlamentario
recibe el mandato de actuar como un organismo supranacional, en re-
presentación del conjunto de sociedades nacionales y no de los indivi-
duos de uno u otro Estado, la democracia puede verse fortalecida en el
nivel regional, en la medida en que los parlamentos podrán articular
de manera más fácil los intereses afines de diferentes sectores sociales
de los diferentes países, pues su mandato supranacional los obliga a
consultar las realidades del conjunto de Estados y no de uno solo (Prie-
to,
2008, p.37).
Para efectos del proceso andino de integración, el Parlamento Andino
en la actualidad es un foro en el que sus integrantes representan los
intereses nacionales de los Estados al que pertenecen. Lo anterior obe-
dece fundamentalmente a dos circunstancias:
a. Inexistencia de un Régimen Electoral Uniforme dentro del pro-
ceso de integración andino: De conformidad con el Tratado de
Elecciones Directas Universales de Parlamentarios Andinos, es
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obligación de los Estados integrantes de la Comunidad gestio-
nar un Régimen Electoral Uniforme; para lo cual, mientras se
establezca el referenciado régimen, el sistema de elección de los
representantes ante el Parlamento Andino se regirá de acuerdo
con la legislación electoral interna de cada Estado. A la fecha no
se ha expedido dicho régimen, motivo, cual los parlamentarios
andinos son elegidos por cada uno de los países miembros de
la Comunidad Andina.
b. No consolidación definitiva de la elección directa de parlamen-
tarios andinos en Bolivia. Si bien el artículo 267 de la Constitu-
ción Política boliviana de 2009 prevé que la designación de los
miembros del Parlamento Andino se hará por vía de elección
directa, a la fecha no se ha procedido con la reglamentación
legal a dicha norma constitucional, esto es, no existen los pro-
cedimientos que determinen las reglas de juego para participar
en la contienda electoral de designación de parlamentarios an-
dinos bolivianos.
De conformidad con lo dispuesto anteriormente, resulta pro-
cedente afirmar que el Parlamento Andino debe cumplir su
función de representante de la voluntad popular, la cual es, en
esencia, la fuente de donde proviene su legitimidad; sin embar-
go, esta es una de las grandes dificultades que enfrenta dicha
institución, que muchas veces no se encuentra dotada de las
competencias adecuadas para el ejercicio eficaz de esa repre-
sentación. Es en el citado contexto en el que resulta procedente
afirmar que el Parlamento Andino carece de una legitimidad
democrática por cuanto en la práctica no está debidamente
garantizada su participación en el Sistema Andino de Integra-
ción (SAI); adicionalmente, porque tampoco se encuentra ga-
rantizada la participación del pueblo andino en el desarrollo
del proceso andino de integración, puesto que carece de una
ciudadanía común y de reglas uniformes de elección directa a
los parlamentarios andinos. Todo lo anterior se reafirma en la
inexistencia de un vínculo jurídico de pertenencia del pueblo
andino frente a la Comunidad Andina (Insignares, 2009).
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La ausencia de propuestas de armonización legislativa en la consoli-
dación de la noción de ciudadanía andina:
Hasta la fecha la Comu-
nidad Andina no ha emitido una propuesta de armonización
legislativa relacionada con el tema de ciudadanía andina. En
este sentido, al quedar la regulación legal sobre ciudadanía
bajo la competencia exclusiva de los Estados nacionales, sin
que se contemple la promulgación de una normativa que unifi-
que criterios, la condición de ciudadano andino queda inmersa
en la misma problemática que plantea al
status
de ciudadano
nacional. Para el efecto es pertinente anotar que la existencia
de diferentes regulaciones jurídicas para la adquisición de la
nacionalidad a nivel interno de cada Estado provoca severas
disfunciones, ya que las condiciones de acceso a la ciudadanía
andina varían de un país a otro.
El desarrollo del proceso andino de integración mediante
políticas de Gobierno:
La integración andina ha sido liderada
mediante políticas de Gobierno, lo que ha generado que esta se
constituya en un proceso burocrático, supeditado a los gobier-
nos centrales de cada país, que tienen una voluntad variable
frente a la integración. Es por lo anterior que en relación con
los objetivos y plazos establecidos en el Acuerdo de Cartagena
y en el protocolo de Trujillo, el nivel de incumplimiento de los
países miembros es muy alto. Dicha circunstancia se corrobora,
entre otros aspectos, con el hecho de que “la institucionalidad
andina responde a un énfasis cada vez mas intergubernamental
y menos comunitario”
(Parlamento Andino, p. 31, 2007). Dicho
aspecto se corrobora en modo representativo con la salida de
Venezuela de la
CAN
. En nuestro criterio, si el proceso andino
de integración fuera una política de Estado, muy seguramente
la salida de dicho Estado de la
CAN
no se hubiera evidenciado.
Ausencia de una Única Agenda que Direccione el Proceso
Andino de Integración:
Actualmente, el proceso andino de
integración no ofrece una agenda propia; ello genera que la
Integración Andina se convierta en un proceso retórico, irreal,
inercial y no propositivo (Salgado, 2007). Ejemplo de la citada
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circunstancia se encuentra en la agenda de la Secretaría General
de la Comunidad Andina (
CAN
) y de cada organismo e institu-
ción que conforma el Sistema Andino de Integración (SAI), “las
cuales no son consensuadas entre los órganos e instituciones
del mencionado Sistema y menos entre los países miembros y
la población andina” (Aranciba, 2001, p.19).
Desinstitucionalización del proceso andino de integración:
La mera pertenencia al Sistema Institucional Andino (SAI) im-
pone la obligación de actuar de acuerdo con el objetivo único
de la consecución de los objetivos del Acuerdo de Cartagena.
Ello quiere decir que el conjunto del Sistema Institucional An-
dino (SAI) debe integrar una unidad de acción coherente que
respete y dé cumplimiento al Acuerdo de Cartagena y, por
extensión, al Derecho Andino. Por tanto, todos y cada uno de
los órganos e instituciones andinas deben ajustar su funciona-
miento a pautas de conducta que tiendan de forma unitaria a
la consecución de los objetivos comunitarios. Lo anterior no
es más que el “principio de unidad, el cual impone y permite
garantizar un funcionamiento institucional coherente y centri-
fugo, en el que la actuación de los distintos órganos se oriente
en una misma dirección, evitando la dispersión institucional”
(Quindimil, 2006, pp. 145 y 146).
Al respecto, el Sistema Andino de Integración (SAI) no eviden-
cia la efectividad del referenciado principio de unidad por la
desarticulación, ineficacia y no coordinación de los órganos e
instituciones que lo conforman. Lo dispuesto anteriormente se
evidencia en los aspectos que a continuación se relacionan: i)
No acatamiento de los fallos de los órganos del Sistema Andino
de Integración (SAI), por la prioridad asignada a las considera-
ciones locales o internas de los países sobre los intereses comu-
nitarios; ii) Por el énfasis dado en la estructura institucional de
la Comunidad Andina a las actividades adelantadas por entes
ejecutivos, como los ministerios de Relaciones Exteriores, la
Comisión y la Secretaría General de la Comunidad Andina; iii)
Por la inexistencia de políticas de coordinación de los órganos
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e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI) en el
marco del Derecho Andino de la Integración.
Inconsistencias en la estructura Orgánica de la Comunidad
Andina:
Al verificar el papel y la razón de ser de los órganos de
relevancia del proceso andino de integración se puede consta-
tar inconsistencias en su funcionamiento y estructuración. Para
el efecto, a continuación se mencionaran algunas de ellas:
Desarticulación de los Órganos e Instituciones que Conforman el Sis-
tema Andino de Integración (SAI):
La estructura orgánica de la
Comunidad Andina evidencia una desarticulación, en razón a
que los órganos que lo conforman funcionan sin que exista una
verdadera coordinación, lo cual desnaturaliza las finalidades
del Protocolo de Trujillo, el cual pretendía, entre otros aspec-
tos, la coordinación efectiva entre los órganos que integraban
al Sistema Andino de Integración (Blanco, 2010)
.
Lo anterior
dificulta, de una manera u otra la eficacia del derecho derivado
andino. Adicional a lo dispuesto anteriormente, el funciona-
miento de la estructura orgánica de los órganos e instituciones
que conforman el Sistema Andino de Integración (SAI) no es
coherente, ni refleja la voluntad comunitaria integracionista de
sus miembros, y como consecuencia de ello, no se garantiza
efectivamente la seguridad jurídica del ordenamiento jurídico
andino.
Es pertinente anotar que uno de los aspectos esenciales para el logro
eficaz de los procesos de integración es el apoyo que brinda un marco
jurídico e institucional adecuado. En este sentido, resulta procedente
afirmar que el grado de eficacia del ordenamiento jurídico andino de-
penderá de la medida en que efectivamente se logre el fin que dicho
ordenamiento se ha propuesto, y, en un buen grado, de su estructura
jurídica e institucional. Es por lo anterior que, en aras de lograr una
adecuada eficacia al Derecho Comunitario Andino, es indispensable
el funcionamiento de una
estructura orgánica coherente que refleje la
voluntad comunitaria integracionista de sus miembros y que garan-
tice efectivamente la seguridad jurídica del ordenamiento. Es por lo
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anterior que el ordenamiento jurídico andino debe ser integral, en la
medida en que no solo implique un conjunto de normas que regulen
el proceso de integración, “sino también un conjunto de órganos que
garanticen la legalidad de la actuación de los órganos comunitarios
y de los propios Estados miembros al interior del proceso” (Brewer,
2003, p. 57).
Ausencia de equilibrio entre los poderes que conforman a la Comuni-
dad Andina:
Una de las exigencias que se impone a los Estados
que pretenden ingresar en la Comunidad Andina de constituir
un Estado de derecho en el que los poderes legislativo, ejecu-
tivo y judicial tengan un ámbito perfectamente delimitado. En
el plano comunitario andino, el planteamiento es más comple-
jo por la necesidad de mantener un delicado equilibrio entre
los intereses de la Comunidad, representados por la Comisión
Andina, y los de los Estados miembros, representados por el
Consejo Andino de Presidentes y el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores (Maside, 1992).
En aras de evitar la transposición de funciones entre los órga-
nos integrantes del Sistema Andino de Integración (SAI) y de
garantizar el principio de especialidad de las funciones asig-
nadas a los mismos, los tratados marco que han regulado el
proceso de integración andino se han determinado a los cita-
dos órganos competencias funcionales, que si bien teóricamen-
te han resultado de carácter excluyente y especializadas, en la
práctica, dicho carácter es criticable. El ejemplo más evidente
del citado aspecto lo encontramos por la ausencia de papel del
Parlamento Andino, ya que sus funciones hasta la fecha se han
desempeñado fundamentalmente a través del Consejo Andi-
no de Ministros de Relaciones Exteriores, porque el ámbito de
elaboración de la normativa andina se encuentra concentrado,
prioritariamente, en el citado Consejo, el cual depende direc-
tamente de los poderes ejecutivos de los países miembros. Al
respecto es pertinente anotar que
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al depender la generación de normas comunitarias de los órganos in-
tergubernamentales, automáticamente esta acción queda sujeta a lo
que acontece en los países, en lo que respecta al desenvolvimiento de
los actores económicos y políticos y a la maraña de intereses sectoriales
en cada uno de los países miembros. (Mariategui, 2009, p.76).
Dicho aspecto afecta el proceso de eficacia de la normatividad
comunitaria andina en el interior de los Estados miembros de
la Comunidad Andina.
Ausencia de vinculatoriedad de las opiniones de los consejos, comités
consultivos y grupos asesores ad hoc:
La
CAN
está salpicada de un
buen número de organismos de muy diversa índole que des-
empeñan funciones consultivas y de asesoramiento técnico; en-
tre ellos encontramos a los consejos y comités consultivos, los
cuales son más de cuarenta, que se reducen a dos categorías:
por un lado, los órganos de carácter político, integrados por
autoridades de rango ministerial y, por otro lado, los órganos
de carácter técnico, compuestos por profesionales y expertos
nacionales en áreas específicas. En ambos casos, tanto los ór-
ganos de carácter político como los órganos técnicos atienden
el cumplimiento de una única función de asesoramiento y con-
sulta a los órganos decisorios del Sistema Andino de Integra-
ción (SAI), sobre la base de estudios, informes y evaluaciones.
En este sentido, resulta procedente afirmar que los consejos y
los comités participan en la formulación de políticas sectoriales
concretas de la integración andina, contribuyendo a la coordi-
nación y cooperación entre las autoridades nacionales, y con
capacidad para emitir opiniones consultivas, a iniciativa propia
o previo requerimiento, así como para proponer la adopción de
medidas técnicas o normativas a los órganos competentes. Di-
chos consejos y comités permiten dar continuidad al desarrollo
institucional de la integración, limitado por el distanciamiento
en el tiempo de los trabajos y las reuniones de los principales
órganos decisorios de la
CAN
, y permiten y facilitan un contacto
más directo y cercano entre los órganos principales de la
CAN
y
la realidad de los Estados miembros (Quindimil, 2007). Es por
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lo anterior que no resulta comprensible que las opiniones de
dichas corporaciones no tengan ningún tipo de efecto vincu-
lante en los órganos principales de la
CAN
. En nuestra opinión,
con relación a los consejos y comités, existe un desequilibrio
injustificado entre el alto nivel político de sus miembros y la
escasa relevancia decisoria de sus funciones; ya que a estos solo
les corresponde emitir opinión no vinculante en el ámbito de
los temas para los que fueron creados a solicitud de la Comi-
sión o de la Secretaría General. Además, se deja bien claro que
dicha opinión es independiente de las Propuestas que al efecto
elaboren la Secretaría General o los países miembros para pre-
sentarlas a los órganos decisorios del Acuerdo. Esta acotación
deja bien claro que estos consejos y comités
en modo alguno
tendrán funciones decisorias, y que como consecuencia de ello
estarán sometidos a la voluntad normativa de los órganos deci-
sorios comunitarios.
Además de los consejos y de los comités, tanto la Comisión
como la Secretaría General pueden constituir grupos asesores
ad hoc
, esto es, reuniones de expertos gubernamentales o no
gubernamentales bajo la coordinación de la Secretaría General,
con objeto de someterles a consideración técnica temas de su
competencias. A dichos grupos también les aplica los comenta-
rios y observaciones hechos en los párrafos inmediatamente a
los consejos y comités. La función de tales grupos y reuniones
es la misma que la de los consejos y comités, esto es, emitir
opinión técnica no vinculante sobre los temas que se les con-
sultan, aunque, a diferencia de aquellos, las reuniones y grupos
tienen carácter temporal, pues una vez cumplido el encargo, el
grupo o la reunión se disolverá automáticamente. Asimismo, al
igual que en el caso de los consejos, su opinión también es inde-
pendiente de las propuestas que al efecto puedan presentar los
países miembros o la Secretaría General, pudiendo convocar
esta última, si lo estima conveniente, a reuniones de expertos
con objeto de que colaboren en la labor de formulación de sus
Propuestas.
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El excesivo número de consejos, comités consultivos:
En la actuali-
dad se evidencia una ampliación importante de la estructura
institucional de la
CAN
mediante la creación de consejos y co-
mités, circunstancia que está permitida por la Decisión 471 de
1999. Son casi cuarenta (40) los consejos y comités que operan
en la Comunidad Andina, sin una verdadera articulación fun-
cional entre ellos y entre estos con los órganos principales del
Sistema Andino de Integración (SAI), lo que genera como con-
secuencia que su trabajo sea disperso y retórico para el proceso
de integración andino, y en este sentido, poco fructífero para el
avance de la integración andina.
Ausencia de colaboración intracomunitaria:
Al analizar la estructu-
ra orgánica de la Comunidad Andina se corrobora la ausencia
de colaboración entre los órganos comunitarios andinos; esto
es, fundamentalmente, entre el Parlamento Andino y el Tri-
bunal Andino de Justicia con la Comisión Andina, el Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y el Consejo de
Presidentes Andinos. Para el efecto es pertinente anotar que la
colaboración entre órganos comunitarios debe operar en cual-
quier proceso de integración en razón al carácter sui géneris de
la estructura institucional comunitaria (Maside, 1992).
Inexistencia de un catálogo claro de competencias a la Comu-
nidad Andina:
En el marco de cualquier proceso de integración,
el principio de los poderes limitados ha sido entendido como el
mandato que permite la transferencia de ejercicio de las com-
petencias soberanas entre las instituciones comunitarias y los
Estados miembros, de conformidad con las materias a que se
refieren los tratados internacionales que constituyen y regulan
al correspondiente proceso de integración. Esta distribución de
competencias entre los Estados miembros y las instituciones
comunitarias permite hablar, al menos desde un plano teórico,
de competencias excluyentes, concurrentes y compartidas. Las
competencias exclusivas determinan los poderes exclusivos de
la
CAN
por ámbitos, y en estas
los Estados miembros única-
mente pueden intervenir de acuerdo con las condiciones y los
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límites establecidos por el Derecho Andino de la Integración.
Las competencias compartidas implican la legislación comuni-
taria que establezca las directrices; lo que implica a los Estados
miembros adaptarlas a sus ordenamientos jurídicos, y las com-
petencias complementarias, que dan lugar a la posibilidad de
intervención de la
CAN
solo para complementar las competen-
cias de los Estados miembros, que mantienen la capacidad de
aplicar la legislación ordinaria. Para las primeras, esto es, para
las competencias exclusivas o excluyentes, tiene que existir una
atribución expresa en los tratados para que los órganos comu-
nitarios puedan actuar en un sector determinado, fijando una
política común (Maside, 1992). El campo de las competencias
concurrentes o compartidas se define por el conjunto de atribu-
ciones de la Comunidad que no se incluyen como exclusivas.
Dichas competencias compartidas son fundamentalmente de
coordinación y orientación, con muy distintos grados de vincu-
lación (Faina & Novo, 2005). Es necesario recordar con relación
a estas competencias la “cláusula de lealtad a la Comunidad”
o “cláusula general
stand-still”,
es decir, la prohibición de in-
troducción por los Estados miembros de nuevas medidas que
puedan implicar una reglamentación más restrictiva en el ám-
bito de las libertades comunitarias. Para ello se impone a los
Estados miembros una doble conducta:
a)
positiva, que implica
adoptar todas las medidas, generales o particulares, para ase-
gurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas, y
b)
ne-
gativa, que implica abstenerse de todas aquellas medidas que
puedan poner en peligro la realización de los fines del respecti-
vo tratado de integración.
Al verificar el Ordenamiento Jurídico Andino se puede consta-
tar una ausencia de calificación de la naturaleza de las compe-
tencias de la Comunidad Andina, esto es, existe una ausencia
de tipificación de competencias comunitarias exclusivas o com-
partidas. En este tema debemos hacer mención crítica al escaso
protagonismo que ha ejercido el Tribunal Andino en la clarifi-
cación y desarrollo progresivo del sistema competencial andi-
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no
(Quindimil, 2006). Para el efecto es pertinente anotar que la
jurisprudencia comunitaria europea, a diferencia de la andina,
ha ampliado las competencias de la Unión Europea, recono-
ciéndose no solo las facultades que expresamente le asignan los
tratados, sino también los llamados “poderes implícitos”, que
se deducen de las competencias ya reconocidas en dichos tra-
tados, y como consecuencia lógica de ello, ha aplicado la teoría
de los “poderes implícitos” y la “doctrina del efecto útil y del
efecto necesario”, según la cual las normas establecidas por un
tratado internacional o por una ley implican aquellas otras nor-
mas, sin las cuales las primeras no tendrían sentido o no permi-
tirían una aplicación razonable y útil o son indispensables para
garantizar la eficacia de las primeras; en consecuencia, la juris-
prudencia comunitaria adopta siempre aquella interpretación
de una norma comunitaria que sea más favorable al proceso de
integración (Maside, 1992).
Ausencia de conocimiento del Ordenamiento Jurídico Andi-
no por parte de los jueces nacionales y particulares:
Si bien
la doctrina y la jurisprudencia, nacional e internacional, han
reiterado unánimemente la primacía del derecho andino frente
al ordenamiento interno, dicha circunstancia no es ampliamen-
te conocida por los particulares que podrían exigirla ante los
jueces y/o administradores, quienes a su vez en la mayoría de
los casos no han tenido formación en esta materia (Tremolada,
2006). Con
otras palabras, la apreciación de la aplicabilidad
directa y prevalencia del ordenamiento jurídico andino queda
en manos de los órganos administrativos o judiciales que no
siempre están al tanto de dicho ordenamiento; lo cual, aunado
a que la gran mayoría de los particulares desconocen el efecto
directo sobre los derechos y obligaciones que les genera una
norma propia del ordenamiento jurídico andino, imposibilita
que aquellos puedan exigir directamente su observancia ante
sus respectivos tribunales, tal como ocurre con las normas de
su propio ordenamiento (Tremolada, 2006, p. 120). Lo dispues-
to anteriormente genera omisión en el respeto de las decisiones
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andinas de carácter supranacional, así como inactividad en la
formulación de recursos de apelación ante las instituciones an-
dinas, aspectos que provocan desinstitucionalización del pro-
ceso de integración (Vieira, 2008)
Ausencia de Interés de los congresos o asambleas legislati-
vas por el Derecho Andino de la Integración:
A pesar de la
prevalencia del Derecho Andino de la Integración respecto del
Derecho Interno, los legisladores andinos en el ejercicio de sus
competencias hacen caso omiso de contenido de las decisiones
y resoluciones de la Comunidad Andina, estas ni siquiera son
consideradas como fundamentos en el procedimiento legisla-
tivo. Lo anterior obedece principalmente
a la ausencia de vo-
luntad de la ramas legislativas del poder público de contex-
tualizarse en el marco del Derecho Andino de la Integración
(Blanco, 2011 b, p. 46), a la ausencia de coordinación de funcio-
nes entre la Comisión Andina, el Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores con los legislativos andinos y porque
los asuntos exteriores y la política internacional son considera-
dos como prerrogativa exclusiva del Poder Ejecutivo. Con re-
lación a este último aspecto es pertinente anotar que si bien los
asuntos exteriores y la política internacional son considerados
como prerrogativa exclusiva del Poder Ejecutivo, para efectos
de la Comunidad Andina (
CAN
), por las consecuencias sociales,
jurídicas y políticas que esta genera en los países miembros,
es indispensable la participación de los legislativos de los paí-
ses miembros. Es en este sentido que la doctrina contemporá-
nea ha desarrollado el concepto de Diplomacia parlamentaria,
como una modalidad de cooperación entre los legislativos y
organizaciones internacionales; que para efectos del proceso
de integración andino
permite trascender de los límites de la
prerrogativa tradicional del Ejecutivo de liderar las relaciones
internacionales.
Es en el citado contexto en el que se plantea la
necesidad de aumentar las atribuciones del Congreso Nacional
en la materia de democratizar la acción exterior del Estado; lo
cual no implica la sustitución del presidente de la República en
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su papel central en este campo por la del Congreso Nacional,
sino buscar un mayor equilibrio, un necesario contrapeso entre
ambos poderes (Visión, 2003).
Decisiones y resoluciones que no evidencian conexión di-
recta con los objetivos del Proceso de Integración Andino:
El Acuerdo de Cartagena se estructura fundamentalmente en
torno a dos principales objetivos: el fortalecimiento de la unión
entre los pueblos andinos para la consecución de una comuni-
dad subregional andina y la formación gradual de un mercado
común latinoamericano.
De conformidad con el artículo 1º del Acuerdo de Cartagena, el
marco competencial andino debe analizarse partiendo de estos
dos objetivos, así como también del conjunto de los demás ob-
jetivos, fines y principios que forman parte del Sistema Andino
de Integración, los cuales pretenden procurar un mejoramiento
persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subre-
gión, y que a continuación se proceden a enunciar:
Desarrollo equilibrado y armónico en condiciones de equi-
dad, con distribución equitativa de beneficios
Disminución de vulnerabilidad externa
Solidaridad Subregional
Reducción de diferencias de desarrollo (Quindimil, 2006,
p. 165)
Estos objetivos, que están en el mismo nivel jerárquico y que
son interdependientes, es decir, que se refuerzan mutuamente,
explican la razón de ser de la Comunidad Andina (Marchesini,
1973). El contenido de dichos objetivos no se ve plasmado clara
y expresamente en la totalidad del Derecho Derivado Comuni-
tario Andino, por los aspectos que a continuación se proceden
a referenciar:
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Decisiones y resoluciones de la Comunidad Andina que reiteran
disposiciones normativas propias del Derecho Interno:
El Derecho
Comunitario y el Derecho Interno coexisten en un mismo te-
rritorio, suelen recaer sobre los mismos destinatarios y regulan
las materias que los respectivos ordenamientos jurídicos se han
reservado; lo que evidencia una yuxtaposición normativa que
debe ser coordinada. En todo caso, es de relevancia anotar que
el Derecho comunitario no llega a confundirse con las normas
del Derecho Interno, comoquiera que existe una “autonomía
recíproca” entre la fuente normativa de la organización inter-
nacional y la de los países miembros, la cual se manifiesta en
que estos derechos no pueden derogarse el uno al otro (Blanco,
2011 a, p. 45).
A pesar de lo dispuesto anteriormente, al verificar el contenido
de varias de las decisiones y resoluciones de la Comunidad An-
dina se puede constatar que dicho contenido se repite en nor-
mas de Derecho Interno, lo cual no solamente es innecesario,
sino prohibido. Al respecto es suficiente para que el Derecho
Derivado se integre al Derecho de los países andinos de una pu-
blicación en el Diario oficial. No debe olvidarse que si bien las
relaciones entre el Derecho Internacional y el Derecho Interno
se explican con base en la tesis dualista del orden internacional,
con lo cual el Derecho internacional “tiene validez en el plano
interno al ser “transformado” en Derecho nacional mediante su
reconocimiento en el orden interno” (Caballero & Anzola, 1995,
p. 66), en el marco del Derecho Comunitario, en especial en lo
referente al derecho derivado, no se requiere acudir a la ley
para que produzca los efectos deseados. Lo anterior en razón a
que si bien el Derecho Comunitario se origina y nutre del Dere-
cho Internacional, en virtud de su supranacionalidad,
se constituye en un ordenamiento jurídico propio y especiali-
zado distinto del Derecho Interno y del Derecho Internacional,
que se inserta en los ordenamientos jurídicos nacionales con
valor superior a la ley nacional, a la cual desplaza o sustitu-
ye en forma directa y automática (principios de primacía y
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preeminencia), y sin necesidad de complemento normativo de
Derecho interno.(Blanco, 2011 a, p. 45)
Decisiones y resoluciones en conexión con el Derecho Internacional
y no con el Derecho Andino de la Integración:
La mayoría de la
Doctrina coincide en afirmar que el Derecho Comunitario no es
Derecho Internacional en sentido estricto, porque se apoya en
principios generales totalmente nuevos, como el efecto directo
de las normas comunitarias y la primacía del Derecho comuni-
tario. Es por lo anterior que el Derecho comunitario en razón a
su supranacionalidad se constituye en un ordenamiento jurídi-
co propio, especializado y autónomo (Blanco, 2011, a). En con-
cordancia con lo dispuesto anteriormente, es pertinente anotar
que el Derecho Internacional ha sido insuficiente para lograr
compaginar las exigencias del Estado actual frente al fenómeno
de la globalización, y es por ello
que para los Estados andi-
nos resulta necesario otorgar la importancia debida al Derecho
Comunitario Andino; como disciplina autónoma. A pesar de
lo dispuesto anteriormente, al verificar las decisiones y resolu-
ciones de la Comunidad Andina se puede constatar que en un
porcentaje representativo estas
no evidencian conexión direc-
ta con temas propios de la integración andina, sino con temas
propios del derecho internacional, esto es, decisiones que se en-
marcan en el ámbito
de la cooperación, lo cualpermite afirmar
que los destinatarios de las mismas son los Estados miembros
y no la población andina.
Inexistencia en el Derecho Andino de la Integración del prin
-
cipio de jerarquía normativa:
La Comunidad Andina es una
“Comunidad de Derecho” como expresión paralela a la de “Es-
tado de Derecho”, lo que permite afirmar que la Comunidad
es tributaria del principio de legalidad en igual o superior me-
dida que los Estados miembros (Maside, 1992). Este plantea-
miento conlleva la consecuencia de que en dicha Comunidad
debería existir una jerarquía normativa. Al respecto, el ordena-
miento jurídico andino no establece ninguna jerarquía formal
de las fuentes comunitarias; sin embargo, no resulta forzado
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distinguir entre actos vinculantes (reglamentos, directivas, de-
cisiones) y no vinculantes (recomendaciones). En este sentido,
si bien en un Estado constitucional de Derecho
los principios
fundamentales del sistema de normas se encuentra contem-
plado en la propia Constitución, en los tratados, acuerdos y
protocolos que conforman el Ordenamiento Jurídico Andino
no hay referencia alguna al principio de jerarquía normativa.
Es así como en el Derecho Andino de la Integración la confi-
guración del sistema de normas, y de cada categoría en par-
ticular, ha sido obra de la jurisprudencia comunitaria y de la
doctrina. Sin duda, tal circunstancia afecta profundamente el
nivel de eficacia de las decisiones y resoluciones del Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión
Andina, ya que no resulta claro determinar cuáles decisiones o
resoluciones emitidas por los órganos e instituciones del Siste-
ma Andino de Integración (SAI) prevalecen cuando se eviden-
cian contradicciones de contenido en las mismas. Al respecto,
parece lógico que no puedan tener igual rango las decisiones
de la Comisión de la Comunidad Andina, del Consejo Andi-
no de Ministros de Relaciones Exteriores y las resoluciones de
la Secretaría General. En efecto, parece claro que la decisiones
citadas se incorporan al ordenamiento jurídico interno con la
categoría de ley, mientras que las Resoluciones parecen tener
la categoría de actos administrativos (Rodríguez, 2010); en todo
caso, dicho supuesto no encuentra sustento en norma interna-
cional alguna, sino en criterios jurisprudenciales y doctrinarios
elaborados por cada uno de los países miembros, que por ello
no ofrecen univocidad en el criterio a aplicar en toda la Comu-
nidad Andina (
CAN
).
Ausencia de Cultura Política de Integración:
Una de las cau-
sales importantes que no ha permitido el avance del proceso
andino de integración es la inexistencia de una real “cultura
política” de integración. Para el efecto, entendemos por cultura
política el conjunto de valores, creencias, costumbres, tradicio-
nes y orientaciones que poseen los individuos hacia el sistema
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político o los objetos políticos, que conlleva a pensar en la exis-
tencia de una concepción sobre la vivencia en torno al quehacer
político, que se apoya en costumbres aceptadas por la ciudada-
nía. Dicho concepto permite dar explicación a las conductas,
valores, actitudes y creencias hacia el sistema político y hacia el
ciudadano inmerso en una sociedad democrática (Ortiz, 2002).
El proceso andino de integración ha sido liderado como un
sistema de cooperación internacional:
En un sistema de coo-
peración internacional, los Estados nacionales están dispues-
tos a colaborar unos con otros, pero manteniendo intacto el
principio de soberanía (Lerman, 1993). En la integración, por
el contrario, se rompe con la coexistencia de los Estados, inten-
tándose superar la insuficiencia de las estructuras nacionales y
el posible abuso de poder de un Estado sobre otro, planteando
la fusión del ejercicio de competencias nacionales comunes en
una comunidad supranacional.
Entendiendo por “supranacionalidad” la técnica de distribu-
ción de competencias dentro de un sistema de integración (Uri-
be, 1990), lo que conlleva la aceptación de los Estados miem-
bros de un conjunto de valores comunes que dotan de objetivos
y directrices a la integración, donde los participantes están dis-
puestos a subordinar sus intereses nacionales y su jerarquía
nacional de valores (Pescatore, 1973), resulta procedente afir-
mar que en la
CAN
existe una supranacionalidad relativa (In-
signares, 2007), asimilable al clásico fenómeno de cooperación
internacional. Las verdaderas organizaciones supranacionales
se caracterizan por ostentar competencias tradicionalmente
comprendidas dentro de los poderes soberanos de los Estados
y que estos les han otorgado expresamente. En consecuencia,
poseen facultades especiales para vincular a sus miembros en
las materias específicas delegadas por estos, concurriendo y en
algunos casos sustituyendo algunas funciones del Estado. En
contravía a lo dispuesto anteriormente,
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las organizaciones de cooperación son aquellas manejadas directamen-
te por los Estados, mediante las fórmulas de coordinación de sobera-
nías estatales y cuyo fundamento reside en la convicción de la preemi-
nencia de los intereses nacionales, fundamentada en una visión rígida
de la soberanía. (Brewer, 2003, p.33)
Es bajo este último marco en el que funciona la Comunidad Andina
(
CAN
), esto es, como un proceso de cooperación al que han llegado los
países andinos para absolver en forma conjunta problemas determi-
nados, sin que por ello adquieran el compromiso de interconectar de-
ficiencias y proponer soluciones conjuntas a aspectos de orden social,
político o jurídico, ni de crear correlativamente una estructura institu-
cional que se haga cargo de los asuntos derivados de esa interconexión.
La escasa voluntad política de los Estados que conforman la
Comunidad Andina (
CAN
) de promover y fortalecer el proce-
so andino de integración:
En el modelo de integración andino
aún no se evidencia la voluntad política de sus Estados fun-
dadores de transferir plenamente el ejercicio de competencias
soberanas a la Comunidad para conseguir objetivos e ideales
compartidos. Para el efecto es importante anotar que
La vía hacia la integración andina suele ser un discurso con po-
cas acciones directas por parte de los Estados miembros, para lo-
grar su materialización. Lo anterior obedece a que los problemas
sociales y políticos, de carácter interno, han ocupado la atención
prioritaria de los Estados andinos; desplazándose a un segundo
plano los temas correspondientes a la integración”. (González,
2001, p.5)
Dicha circunstancia ha generado la reducción de los compromisos an-
dinos a simples acuerdos diplomáticos, y como consecuencia de ello,
el no avance del proceso andino de integración. Con otras palabras, los
Estados andinos no han tomado conciencia de la necesidad de trans-
ferir competencias a órganos supranacionales, continúan con la prio-
ridad a los intereses de los Estados y no a la integración (Vieira, 2008)
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4. CONCLUSIONES
La integración andina puede ser considerada hoy una utopía, sin em-
bargo, es el ideal hacia el cual debemos dirigirnos. Por esa razón, la
estrategia en estos momentos es lograr hacerla más convergente.
La crisis del proceso andino de integración obedece fundamentales a
aspectos de orden político y jurídico, que superan los fundamentos de
orden económico.
Los Estados andinos no se comportan en el marco del proceso de inte-
gración andino, y como consecuencia de ello no están preparados para
asumir las consecuencias favorables y desfavorables de la integración
económica andina.
La ausencia de participación política ha dado lugar a que el proceso
andino de integración se lidere a un nivel gubernamental, sin que se
haya podido trascender a la integración entre los pueblos.
El proceso andino de integración funciona en el marco propio de la
cooperación internacional y no como un verdadero proceso de integra-
ción que implica supranacionalidad.
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