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Artículo

Panorama de las buenas prácticas y políticas adoptadas en la Unión Europea frente al envejecimiento

An overview of good practices and policies against aging in European Union

Vanesa Rodríguez Álvarez
Universidad de Oviedo, Spain
Fernando Rubiera Morollón
Universidad de Oviedo, Spain

Panorama de las buenas prácticas y políticas adoptadas en la Unión Europea frente al envejecimiento

Investigaciones Regionales, núm. 34, 2016

Asociación Española de Ciencia Regional

Recepción: 24 Noviembre 2015

Aprobación: 24 Febrero 2016

RESUMEN: El envejecimiento de la población europea alcanza niveles alarmantes y continuará creciendo en las próximas décadas. Además, se observa una concentración espacial de la población mayor de sesenta y cinco años. Por ello se ha despertado la necesidad de articular estrategias, políticas y buenas prácticas destinadas, bien a reducir el ritmo de envejecimiento de ciertas zonas, atrayendo población joven, o bien a adaptar los entornos urbanos y rurales a su realidad demográfica y mejorar la calidad de vida de la población envejecida. Este trabajo propone una revisión panorámica de las experiencias más interesantes realizadas en distintos lugares de la Unión Europea. Las experiencias revisadas, pertenecientes en buena medida a regiones avanzadas del norte de Europa, se han estructurado en cuatro bloques: i) ciudades e infraestructuras para una población envejecida; ii) políticas y buenas prácticas dirigidas a personas de avanzada edad y adaptación al envejecimiento; iii) políticas para la atracción de familias jóvenes, y iv) políticas de dinamización económica. Clasificación JEL: J14; J18; R23; R58.

Palabras clave: envejecimiento, demografía, políticas de desarrollo regional, políticas demográficas, Unión Europea.

ABSTRACT: The aging population in Europe is reaching alarming ratios and is going to continue growing during the next decades. Furthermore, if we pay attention to the aging spatial distribution we observe a concentration of the older population in the peripheral regions. In this context, the development of strategies, policies and good practices becomes necessary in order to reduce the rate of aging of certain places, attracting young population, or adapting the urban or rural environments to the aging improving in this way, the quality of life of old population. This work proposes a panoramic revision of the most important experiences carried out with that objective in several places in the EU, mainly in northern regions of Europe. The reviewed experiences are organized in four groups: i) cities and infrastructures for the older population; ii) policies and good practices to adapt places to old population; iii) policies to attract young population and iv) policies to make more economically dynamic some aged places. JEL Classification: J14; J18; R23; R58.

Keywords: ageing, demography, regional development policies, demography policies, European Union.

1. Introducción

La combinación del aumento en la esperanza de vida con la reducción de las tasas de natalidad ha conducido a Europa a un alarmante nivel de envejecimiento. Siguiendo las proyecciones de Eurostat (2014) en 2080 se prevé que en la UE28 los mayores de sesenta y cinco años supongan cerca de un tercio del total de la población, más de 10 puntos porcentuales por encima del porcentaje actual. Estas cifras muestran la relevancia de un proceso imparable que requiere la atención política, ya sea para tratar de ralentizarlo o para desarrollar mecanismos que palien sus efectos.

Adicionalmente, el envejecimiento de Europa no está ni homogénea ni aleatoriamente repartido. El Mapa 1 muestra la amplia heterogeneidad y los procesos de concentración de los indicadores de envejecimiento (1a) y dependencia (1b). Las regiones periféricas con mayores problemas de desarrollo presentan índices mucho más elevados. La concentración espacial del envejecimiento en las zonas menos desarrolladas, menos urbanizadas o más alejadas le da al fenómeno una dimensión espacial que amplifica su relevancia, véase Kanbur y Rapoport (2005) o Fratesi y Riggi (2007). Envejecimiento y desigualdades regionales se unen llamando aún más la atención respecto a la necesidad de aplicar no solo políticas demográficas sino también políticas de cohesión económica y social (Comisión Europea, 2006 y 2010).

Índice de envejecimiento a)  y dependencia b)  en las regiones (NUTS III) europeas, 2013
Mapa 1
Índice de envejecimiento a) y dependencia b) en las regiones (NUTS III) europeas, 2013
Fuente: elaboración propia a partir de los datos demográficos de Eurostat (2014)

El caso español es especialmente relevante. Primero porque España es uno de los países europeos que presenta mayores índices de envejecimiento y dependencia. Pero fundamentalmente porque es uno de los lugares donde existe mayor desigualdad espacial en la distribución de la población envejecida, véase Blasco (2008), Rubiera et al. (2014) o Gutiérrez et al. (2015a). El Mapa 2 recoge un cociente de localización de las personas mayores de sesenta y cinco años sobre el total de la población. En el Mapa 2a se presenta este cociente por provincias, observándose cómo las provincias del noroeste y centro y la corona alrededor de Madrid son las que muestran los cocientes más elevados. Pero el mapa provincial no muestra la gravedad de las desigualdades espaciales. La heterogeneidad intra-provincial es evidente cuando representamos el cociente de localización de mayores de sesenta y cinco años a nivel local (municipios), Mapa 2b. En ese caso pueden verse los altísimos niveles de concentración de población envejecida en los municipios más rurales del centro-norte y, sobre todo, noroeste frente a la situación mucho menos grave en la costa mediterránea y los contextos metropolitanos (Gutiérrez et al., 2015b). Estos datos muestran claramente cómo el fenómeno del envejecimiento tiene una dimensión espacial que lo vincula plenamente con las políticas de desarrollo regional y local.

Cociente de localización de la población envejecida en España 2014: nivel provincial y municipal
Mapa 2
Cociente de localización de la población envejecida en España 2014: nivel provincial y municipal
Fuente: elaboración propia a partir de los datos demográficos del Padrón Municipal de Habitantes, INE (2014)

El objetivo de este trabajo es ofrecer una visión panorámica de las buenas prácticas y políticas llevadas a cabo en distintas regiones europeas respecto al fenómeno del envejecimiento con el objeto de que puedan ayudar al diseño de nuevas políticas y estrategias tanto regionales como locales. Estas buenas prácticas se concentran especialmente en regiones desarrolladas del Centro y Norte de la Unión. Existen algunas experiencias en el Sur y Este de Europa que serán especialmente consideradas, pero es inevitable que la revisión se concentre en aquellas regiones que más han innovado en acciones y políticas frente al envejecimiento.

Existe un amplio consenso en la idea de que no es posible aplicar una política demográfica independiente del resto de políticas sociales y económicas. Por el contrario, los fenómenos demográficos, como el envejecimiento, deben abordarse desde todas las áreas de acción de gobierno: de la política económica a las infraestructuras o prestación de servicios públicos. Esto dificulta la posibilidad de dar una visión de conjunto de las políticas que se están aplicando dado que, llevándolo al extremo, recorreríamos todo tipo de iniciativas y políticas sociales, económicas, territoriales, infraestructurales o urbanas. Para orientar nuestra revisión de políticas fundamentalmente demográficas seguiremos la guía que propone la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo en su informe sobre el Cambio Demográfico y sus Consecuencias para la Futura Política de Cohesión de la UE 2010/2157(INI). En el mismo se habla de cuatro grandes áreas de intervención o líneas políticas principales: i) acciones y políticas relativas al desarrollo urbano e infraestructuras; ii) políticas para mejorar la calidad de vida de las personas de avanzada edad; iii) políticas demográficas para atraer a familias y jóvenes, y iv) políticas económicas para impulsar el atractivo de las regiones más afectadas por el envejecimiento. Este trabajo se estructurará en estos cuatro grandes bloques dedicando una sección a revisar las acciones concretas realizadas por algunas regiones en cada uno de ellos. Terminaremos con una visión de conjunto de la que emanen algunas recomendaciones generales.

2. Ciudades e infraestructuras para una población envejecida

La Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo destaca el papel que las infraestructuras y la adecuación urbana pueden jugar en el envejecimiento. En este sentido, propone utilizar los Fondos Estructurales para enfrentar los desafíos demográficos y mejorar el acceso a los servicios sociales y administrativos, reforzando los factores que hacen que las personas quieran permanecer en ellas (incluso en localidades de menor tamaño). Esta Comisión señala que el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (en adelante FEDER) también puede utilizarse para impedir la exclusión social de las personas de edad avanzada, por ejemplo creando infraestructuras y servicios destinados a las mismas y garantizando la accesibilidad de todos 1 .

Recomienda desarrollar ciudades favorables a los menores y a las familias, y adaptadas a las necesidades de las personas con discapacidad y con movilidad reducida, con el objetivo de evitar el éxodo de esas zonas, debiendo ser una de las prioridades de la política urbana el desarrollo de ciudades adecuadas para las personas de edad avanzada. Para ello, considera que se debe conseguir, en la medida de lo posible, que las distancias que haya que recorrer para ir al trabajo, al domicilio y a los centros de ocio no sean excesivas (desarrollo urbano compacto). Para ello, considera imprescindible que la ordenación urbana garantice la alternancia y el desarrollo equilibrado de las zonas residenciales, de actividad comercial y las zonas verdes, así como la mejora de las conexiones con las zonas suburbanas designadas como nuevas zonas residenciales.

También señala que el éxodo rural repercute negativamente sobre las zonas urbanas, y que las zonas rurales dinámicas desde el punto de vista económico y social constituyen un bien público que debe reconocerse a través de un programa de desarrollo rural dotado de los recursos adecuados. Pide a los Estados miembros, las regiones y los municipios que ofrezcan una amplia red operativa de servicios a los habitantes de todas las edades, para impedir el éxodo rural y la despoblación. Sostiene que la ordenación urbana y regional debe tener más en cuenta los usos cambiantes de las infraestructuras, inclusive mediante la revitalización y la reestructuración de los centros urbanos, siendo este un ámbito en el que la cooperación con el sector privado también es importante. Pide que se reconozca y desarrolle el potencial turístico urbano y los objetivos relativos al patrimonio, dado que ofrecen oportunidades para atraer a nuevos residentes a zonas amenazadas por la despoblación. Insta a las regiones a que adopten enfoques innovadores en el ámbito del transporte público local que respondan, entre otros, a los desafíos derivados de la reducción del número de pasajeros, en particular en las zonas rurales.

Las experiencias españolas en este capítulo de posibles acciones han estado más centradas en el ámbito rural, donde ciertamente el problema demográfico es mayor. Así la Agenda para la Población de Castilla y León 2010-2020 propone una serie de medidas destinadas a aumentar o mantener la población rural, centradas principalmente en los jóvenes y las mujeres. Entre ellas podemos encontrar deducciones fiscales, fomento de la instalación en la actividad agraria y accesibilidad a la banda ancha en el ámbito rural. De modo similar el Plan para la Dinamización Demográfica de Galicia 2013-2016, Horizonte 2020 establece una serie de medidas destinadas a mejorar el acceso al transporte público y a potenciar el asentamiento poblacional en zonas rurales y costeras no urbanas. En cuanto al transporte público propone, entre otras medidas, racionalizar horarios en función de las necesidades de la población y reducciones progresivas de las tarifas para las familias. Respecto a las zonas rurales y costeras, al igual que en el caso de Castilla y León, se busca fomentar el empleo agrícola.

Sin embargo, en la Unión Europea podemos encontrar tanto iniciativas en zonas rurales como en entornos urbanos -ciudades medias o pequeñas- afectados por un problema demográfico relevante. Todas estas iniciativas van destinadas a la recuperación de los servicios comerciales, médicos o de transporte, evitando que la pérdida de población y envejecimiento de estos lugares se traduzca en una pérdida de dinamismo social o comercial, o en una reducción de la calidad o accesibilidad a servicios médicos, educativos o de gestión. A partir de la información proporcionada por el Proyecto Europeo New innovative solutions to adapt governance and management of public infrastructure and services to demographic change in shrinking regions and cities of CE (ADAPT2DC) podemos destacar los siguientes:

La idea transversal de todas estas experiencias es evitar que el envejecimiento o pérdida de población que se produce en pequeños núcleos urbanos conlleve una desaparición de la actividad comercial y social de los mismos que impuse el éxodo. Se trata de distintas maneras de revitalizar la vida social en este tipo de pequeños pueblos o ciudades para mantener su interés e incluso atraer nueva población. La utilización de edificios restaurados es clave para que el paisaje urbano se mantenga y se evite el deterioro físico de edificaciones de valor turístico o buena ubicación dentro de la localidad. El modelo privado, mediante cooperativas o asociaciones vecinales, o público/semi-público es más un factor propio de la cultura local de cada lugar, más cooperativista, privada o pública.

El desarrollo de distintos aspectos relacionados con el cuidado de la salud también ha sido objeto de buenas prácticas a lo largo de las ciudades y regiones europeas. El proyecto ADAPT2DC señala, entre otras, las siguientes medidas:

En todos los casos hay un esfuerzo por evitar que la dispersión o ruralidad afecte a la calidad o accesibilidad de los servicios sanitarios buscando, como hemos visto, soluciones imaginativas y que se apoyan en nuevas tecnologías o en una relación más estrecha de los gobiernos locales, con facultades de medicina u hospitales. Además, cabe recalcar el uso de la cofinanciación (europea, nacional o regional) en algunos de los casos señalados.

Respecto al transporte y la movilidad de los ciudadanos, las buenas prácticas analizadas van en la dirección de la flexibilización de rutas, horarios y prestatarios de servicios, así como la compatibilización de diferentes tipos de transporte. Los problemas de transporte público se presentan sobre todo en entornos rurales con núcleos poblacionales muy poco densos y dispersos. Al igual que pasa en el caso de la rehabilitación de edificios, estas medidas pueden estar financiadas directamente por los ciudadanos o recibir algún tipo de cofinanciación. Algunas de las medidas señaladas en el proyecto ADAPT2DC son:

En el proyecto ADAPT2DC también nos encontramos con otras prácticas que están relacionadas no con la introducción de nuevos servicios, sino con la mejor gestión de los ya existentes:

La característica común a estas medidas es la flexibilización del transporte con el objetivo de facilitar la movilidad de los ciudadanos, especialmente en zonas rurales. Se identifican dos corrientes que buscan alcanzar este objetivo: la creación de nuevos servicios de transporte y la mejora en la gestión de los ya existentes. Aunque cabe señalar que en ambos casos se parte del cambio en la composición de la población y la necesidad de adaptarse a la nueva situación.

Finalmente, en el mismo proyecto, también podemos recoger ejemplos de buenas prácticas respecto a la forma en la que las administraciones adaptan su infraestructura pública a la nueva situación demográfica:

En otros casos, con el objetivo de aumentar sinergias y reducir costes se ha optado por la reestructuración de servicios o la búsqueda de colaboración entre varias localidades.

3. Políticas específicamente dirigidas a las personas de edad avanzada y adaptación al envejecimiento

Uno de los principales retos que plantea la evolución demográfica de muchas regiones europeas, es el de cómo tratar el creciente envejecimiento de la población en muchos lugares. Este problema se agudiza en entornos rurales dispersos. Uno de los puntos más interesantes del antes mencionado informe de la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo es la consideración de la existencia de un amplio margen para el desarrollo de acciones y políticas dirigidas a mejorar la calidad de vida de la población envejecida. Algunas de las ideas que se destacan tienen que ver con la vivienda, los servicios públicos y la posibilidad de articular acciones y estrategias específicas.

En relación a la vivienda, recomienda dar prioridad dentro del FEDER a la concesión de créditos con tipos de interés reducidos para poder apoyar la adaptación de las viviendas a las necesidades de las personas de edad avanzada. Propone que se permita destinar recursos financieros, bajo determinadas condiciones, a viviendas con servicios de asistencia y a conjuntos residenciales para la convivencia intergeneracional, a fin de evitar el aislamiento de las personas de edad avanzada y aprovechar su potencial creativo.

En cuanto a los servicios en las zonas rurales, proponen garantizar a las personas de edad avanzada una prestación de servicios de asistencia a domicilio y una asistencia médica completa, con independencia de sus ingresos, edad o posición social, para evitar la despoblación de las zonas rurales y regiones periféricas. Insta a los Estados miembros a que garanticen una buena asistencia médica también en las zonas rurales para combatir la "desertización médica". Advierte del peligro de problemas regionales específicos en la prestación de servicios de interés general, sobre todo en lo que se refiere a la falta de personal cualificado en el sector de los cuidados sanitarios en ciertas regiones. Considera que estas regiones deben desarrollar respuestas regionales específicas para las necesidades y las dificultades de la prestación de servicios y utilizar los fondos del Fondo Social Europeo (FSE) para la formación de personal cualificado en el sector de los cuidados sanitarios, para garantizar un nivel elevado de calidad de los cuidados y la creación de nuevos empleos, también a través de programas de reconversión profesional de los desempleados (contribuyendo así al objetivo de Europa 2020 de crear más puestos de trabajo).

Respecto a nuevas políticas a articular, valora la posibilidad de utilizar los Fondos Estructurales para promover medidas adicionales en el ámbito de la telemedicina y la asistencia, y apoyar el envejecimiento activo. Pide a los Estados miembros que reformen sus regímenes fiscales para velar por que las personas con trayectorias profesionales discontinuas, como consecuencia de sus responsabilidades en materia de cuidado infantil o de personas mayores, no se vean desfavorecidas en materia de pensiones de jubilación y prestaciones de seguridad social.

En el ámbito europeo, y centrando el análisis en distintos Estados miembros, encontramos políticas públicas destinadas a las personas de más edad con distintos enfoques. A continuación se desgranan las principales características de las políticas de cuidados de larga duración en algunos países europeos (Ranci y Pavolini, 2008).

En el caso alemán la población mayor dependiente, en los cuatro tipos de funciones básicas -alimentación, movilidad, higiene personal y realización de las tareas domésticas- es beneficiaria de un plan de seguro público obligatorio, financiado mediante cotizaciones sociales -a las que contribuyen empresarios, trabajadores y jubilados- y que funciona en base a un sistema de prestaciones. Los copagos se correlacionan con la renta hasta determinado umbral a partir del cual la renta ya no se tiene en cuenta a efectos del cálculo. La cobertura asegurada se amplía a todos los componentes del núcleo familiar del beneficiario que no tengan una renta significativa. Los usuarios pueden elegir el tipo de cuidado recibido: pueden optar por asistencia a domicilio, recibir un pago en efectivo directamente y organizar de forma independiente la asistencia recibida, dejar que los servicios profesionales indiquen los detalles de la asistencia o una combinación de ambas. En este sistema de protección, los proveedores de servicios privados y las organizaciones no lucrativas desempeñan una función central en la financiación y regulación, sustituyendo parcialmente las funciones del sector público. De forma que, en general, la labor del Estado se limita a una acción limitada de supervisión.

En el caso francés se implementó un programa destinado a personas dependientes mayores de sesenta años. Se introduce una red de evaluación y tarifas horarias nacionales con criterios estándares para establecer una coparticipación financiera para todos los usuarios en el país. Todas las personas están clasificadas según el nivel de discapacidad del I al VI -de más a menos discapacidad-; la cantidad monetaria a percibir en los cuatro primeros niveles disminuye a medida que disminuye el nivel de discapacidad. Existe un sistema de copago -de hasta el 85%- en los beneficiarios con un nivel de renta medio-alto, mientras que las personas con rentas más limitadas están exentas de estos copagos. Son los equipos de trabajadores médico-sociales los que sugieren el modo de asistencia preferencial para cada caso individual -indicando cuál es preferido por el beneficiario-. Los beneficiarios pueden destinar parte de la ayuda, hasta un 50%, para gastos diferentes de los pagos por servicios o asistentes personales. Las ayudas pueden ser utilizadas para emplear ayuda personal privada, pero no a familiares que vivan con el beneficiario.

En Holanda, y partiendo de un enfoque más amplio de protección social, se creó un programa de transferencias monetarias con la intención de facilitar la co-determinación de usuarios y su mayor elección, flexibilidad y autonomía. Se establece el principio de elección del usuario entre los servicios profesionales y los pagos en prestaciones monetarias. Además, en el caso de las transferencias monetarias directas, los beneficiarios tienen la capacidad de decidir cómo gastar esos recursos. Las evaluaciones de los beneficiarios no se basan en rangos de necesidad estandarizados, sino que son diseñadas a partir de las necesidades y las características de la persona y de los recursos de los que dispone (por ejemplo asistencia familiar). La renta de los beneficiarios es un factor a tener en cuenta. Los beneficiarios realizan la justificación de la ayuda recibida a posteriori y pueden gastarse una pequeña parte sin tener que justificarla. Una característica relevante de estas ayudas es que buscan que el beneficiario compre en el mercado (proveedores individuales y organizaciones lucrativas y no lucrativas) los bienes y servicios que necesite. La introducción del Presupuesto Familiar fue vista como una estrategia para introducir la competencia en el campo de la atención domiciliaria.

En el caso del Reino Unido se creó un mecanismo que a pesar de estar basado en las reglas del libre mercado, no da al usuario poder directo en la toma de decisiones. A partir de mediados de los noventa se implementó el "pago directo" que permitía al usuario el uso relativamente discrecional de las transferencias monetarias de las autoridades locales. En un primer momento esta capacidad de elección se reducía a personas con discapacidad de entre dieciocho y sesenta y cinco años. Aunque actualmente ya no está vigente esta limitación, el grado de cobertura de este programa es muy reducido. El receptor de este pago "compra" los servicios que se consideren más relevantes para su caso concreto: servicios a domicilio o asistencia local, pero no asistencia residencial a largo plazo. Los usuarios son directamente responsables de cómo gastan el dinero aunque pueden solicitar asistencia de sus cuidadores o de terceras personas para la gestión de los fondos recibidos.

En Italia, tres modelos han sido los más utilizados como alternativa a la subcontratación. Han sido introducidos a nivel de gobierno regional y local debido a la ausencia de una agenda nacional sólida, dándose principalmente en regiones del centro y norte de Italia. A continuación se presentan de mayor a menor uso:

Ya en España, la Agenda para la Población de Castilla y León 2010-2020 no incluye muchas medidas relacionadas con las personas de edad avanzada. Entre las medidas propuestas están un "respiro" al año a los cuidadores de personas calificadas como grandes dependientes y ampliar los servicios y equipamientos para la atención a las personas mayores dependientes de la comunidad. El Plan para la Dinamización Demográfica de Galicia 2013-2016, Horizonte 2020 hace referencia a la necesidad de contribuir a que las personas mayores tengan una vida más saludable y activa. Para ello propone el apoyo a las familias responsables de la atención a las personas dependientes y/o con discapacidad que viven en el hogar a través de, entre otras, las siguientes medidas: la expansión de los servicios de "respiro familiar" (programas de estancias temporales en centros residenciales) y el desarrollo de programas de voluntariado específicas en este ámbito.

En cuanto a las buenas prácticas con personas de mayor edad que nos encontramos en Europa podemos identificar las relacionadas con el mantenimiento de una vida activa, las relacionadas con servicios socio-sanitarios y las de formación.

Respecto a las primeras, tanto en el proyecto ADAPT2DC como en el proyecto Declining, Ageing and Regional Transformation (DART), encontramos varios ejemplos interesantes:

Las medidas llevadas a cabo, van en la dirección de favorecer la autonomía de las personas de mayor edad mediante la adaptación del entorno a sus necesidades. Además, se hace hincapié en la importancia de las relaciones interpersonales, por ejemplo a través del voluntariado, las experiencias intergeneracionales, el cohousing (vivienda colaborativa) o incluso la convivencia intergeneracional. En los párrafos que siguen se indican las principales características de diversas prácticas extraídas de los proyectos ADAPT2DC y DART, de la Plataforma Europea AGE, así como de diversas páginas web de las iniciativas citadas.

Entre las dos primeras (voluntariado y experiencias intergeneracionales) podemos destacar los siguientes programas.

Dentro de las medidas relacionadas con el cohousing encontramos las siguientes experiencias:

Tal y como se indicaba anteriormente, en toda Europa podemos identificar distintas medidas relacionadas con la cohabitación de personas de mayor edad. Sin embargo, algunas de estas prácticas van más allá de las actividades sociales y se centran en la cohabitación de personas de distintos rangos de edad 2 . A continuación se indican algunas de ellas extraídas de Global Action on Aging, la Plataforma Europea AGE y de las distintas páginas web de dichos programas.

Buscando ir más allá en la consolidación de las relaciones interpersonales se promueve el intercambio intergeneracional con el objetivo del enriquecimiento mutuo. Por un lado se busca que las personas de mayor edad sigan participando activamente en la sociedad y no se sientan desconectadas de esta. Por otro lado se pretende paliar el problema de acceso a la vivienda de los jóvenes.

En cuanto a los servicios sanitarios podemos señalar diversos ejemplos de buenas prácticas (proyecto DART).

Todas estas medidas se centran en la importancia de que la población envejecida mantenga su autonomía y que, en la medida de lo posible, se mantenga en el entorno familiar.

El proyecto DART también hace referencia a ejemplos de buenas prácticas relacionadas con las personas de mayor edad y la formación, entre los que se pueden mencionar las siguientes:

Las medidas sobre formación destinadas a las personas de mayor edad buscan promover un estilo de vida saludable y de nuevo destaca los objetivos finales de mantenimiento de su autonomía y lucha contra la exclusión social.

4. Buenas prácticas y políticas para atraer familias jóvenes e impulsar la natalidad

Todas las medidas, políticas o buenas prácticas mencionadas en las dos secciones anteriores son de carácter paliativo. Aceptando el proceso de envejecimiento se articulan medidas que adapten el entorno, rural o urbano, o bien mejoren la calidad de vida de las personas de avanzada edad. Sin embargo, el grueso principal de las agendas o estrategias frente al envejecimiento se refiere a medidas que traten de frenarlo o ralentizar su ritmo. Está claro que esto solo es posible mediante acciones de dinamización, que trataremos en la sección siguiente, o aquellas destinadas a atraer familias jóvenes o impulsar la natalidad.

En relación con la natalidad la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo incide en la importancia de crear condiciones que permitan a las personas equilibrar la vida profesional, familiar y personal. Por ejemplo y a ser posible, apoya la existencia de una amplia red de centros de atención a menores de todas las edades durante toda la jornada, que sean fiables y de calidad, con medios y posibilidades de aprendizaje preescolar, para impedir la despoblación. También considera importante contar con suficientes viviendas asequibles para las familias, de forma que se pueda mejorar la compatibilidad entre la familia y el trabajo, puesto que el apoyo a las familias jóvenes puede ayudar a aumentar la tasa de natalidad en los Estados miembros. Remarca la necesidad de destinar financiación pública a los niños pequeños y las familias numerosas, en particular para la provisión de centros de atención infantil (mediante la realización de inversiones conjuntas público-privadas) y la protección de las familias monoparentales, que están particularmente expuestas al riesgo de exclusión social, aislamiento y pobreza. Además señala que estos servicios son de interés general y contribuyen a la creación de puestos de trabajo y al desarrollo económico local y regional en su totalidad. Para esta Comisión en las regiones en declive son el sector del voluntariado y las redes sociales los que contribuyen de manera importante a satisfacer las necesidades de la población local, sin embargo, ni pueden ni deben suplantar el cometido esencial desempeñado por las autoridades públicas en la prestación de servicios de interés general. Considera que conviene otorgar reconocimiento a esa ciudadanía activa y prestar apoyo a los organismos implicados en calidad de socios políticos.

En la revisión de las políticas o planes puestos en marcha en distintos países europeos destaca el Programa de Reforma Nacional de Austria 2012 (Eurofound, 2013) que tiene como uno de sus objetivos aumentar la participación en el mercado de trabajo de las mujeres. Para ello establece la creación de más centros públicos de cuidado infantil institucional y servicios de enfermería para los niños mayores. Así mismo, establece un año obligatorio de atención gratuita a tiempo completo en guardería para todos los niños de cinco años.

En esa línea, en España, la Agenda para la Población de Castilla y León 2010- 2020 propone una serie de medidas destinadas a mejorar la situación de las familias. Estas medidas se pueden dividir en dos tipos: las relacionadas con los jóvenes, con el objetivo final de que formen una familia, y las relacionadas con las familias ya existentes. En ambos casos se contemplan medidas fiscales y la extensión de la reserva de viviendas vacías en alquiler. En cuanto a las familias se propone, entre otras medidas, la creación y mantenimiento de centros públicos para niños de cero a tres años y la coordinación de servicios sociales, sanitarios y educativos de cara al desarrollo de un plan integral de atención a los niños con discapacidad o riesgo de tenerla y a sus familias.

En cuanto al El Plan para la Dinamización Demográfica de Galicia 2013-2016, Horizonte 2020, las medidas destinadas a apoyar a las familias, también diferencian entre las acciones destinadas a los jóvenes y las destinadas a las familias ya existentes. Las dirigidas a los jóvenes están más relacionadas con la información, mientras que en las destinadas a familias destacan las relacionadas con incrementar el número de hijos. En cuanto a las familias también se hace referencia a la vivienda, el transporte, la atención socio-sanitaria y el ocio.

Dentro de las buenas prácticas llevadas a cabo en Europa respecto a menores podemos destacar las siguientes (proyecto DART):

5. Políticas de empleo y desarrollo económico asociables al cambio demográfico

Está claro que al margen de las acciones demográficas como las que se mencionan en el apartado anterior la clave para frenar el envejecimiento o incluso revertir una tendencia al mismo, consiste en lograr la dinamización económica y social capaz de generar desarrollo y creación de empleo. Esto enlaza más con las políticas de desarrollo económico cuya relación se extendería sin límite. Sin embargo sí podemos revisar aquellas políticas o prácticas dinamizadoras de una economía más vinculables al cambio demográfico, aunque en la selección se incurrirá en una cierta subjetividad.

De nuevo podemos recurrir al informe sobre el Cambio Demográfico y sus Consecuencias para la Futura Política de Cohesión de la UE que nos está sirviendo de guía en la sección de acciones y políticas de este panorama. Dicho informe considera que se deben tener en cuenta las diferentes fases de la vida de las personas, y garantizar una mayor utilización del potencial profesional y voluntario para asumir los desafíos derivados del cambio demográfico. Este informe propone aprovechar la comunicación intergeneracional y la experiencia y los conocimientos de las personas de edad avanzada, por ejemplo para ayudar a preparar proyectos, con vistas a facilitar el relevo generacional, para lo que se necesitan soluciones adecuadas.

Propone que las regiones deberían utilizar de manera decidida los fondos del FSE para luchar contra el desempleo juvenil, con el fin de garantizar la integración social de los jóvenes y brindarles la posibilidad de ejercer una profesión adecuada. Esto puede lograrse, por ejemplo, apoyando las medidas de formación para los jóvenes y el espíritu empresarial entre los mismos. En cuanto a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, considera que se debe seguir apoyando el aumento de la tasa de empleo femenino. Pide, por consiguiente, que se facilite a más mujeres el acceso a empleos cualificados y a los programas de formación a lo largo de toda la vida, siempre que la cualificación obtenida corresponda a las necesidades del mercado laboral. Así mismo, recomienda a los Estados miembros que desarrollen sistemas que incentiven la participación de los empleados en proyectos especiales que les ayuden a compaginar la vida laboral y la vida familiar (como, por ejemplo, el trabajo a domicilio). Finalmente, hace hincapié en que, en el caso de las regiones europeas que se enfrentan a retos demográficos, la creación del entorno adecuado para un sector privado competitivo e innovador es fundamental para generar nuevas oportunidades de empleo para todas las generaciones.

En este campo nos pueden ayudar mucho las buenas prácticas a nivel europeo. Entre las acciones realizadas se pueden distinguir entre: i) las relacionadas con la producción de bienes autóctonos; ii) con la conciliación de la vida laboral y familiar; iii) con el relevo generacional de trabajadores y empresarios; iv) el acceso al empleo de los trabajadores de más edad; v) el autoempleo, o vi) las vinculadas al empleo desde un punto de vista más general.

Respecto al impulso de producción de bienes autóctonos destacan las siguientes iniciativas (proyectos ADAP2C Y DART).

En el caso de la conciliación de la vida familiar y laboral se pueden citar las siguientes experiencias:

Desde el punto de vista de la necesidad del relevo intergeneracional se pueden citar las siguientes prácticas 3 descritas en el proyecto DART.

Algunas de las buenas prácticas en empleo se circunscriben únicamente al ámbito de una empresa o asociación empresarial ubicada en determinado territorio.

El acceso al empleo de los trabajadores de más edad también es un tema recurrente en muchas de las medidas adoptadas a lo largo de Europa (proyecto DART).

El fomento del empleo se puede lograr tanto actuando sobre los trabajadores (como en la mayoría de los casos vistos hasta ahora) como sobre los empresarios. En Brasov (Centru, Rumania) se conceden subvenciones a los empleadores que contratan a desempleados de más de cuarenta y cinco años de edad.

Otras medidas tienen el emprendimiento o el autoempleo como objetivo a lograr, principalmente en las zonas rurales:

Dentro de las buenas prácticas enfocadas al empleo en general podemos destacar las siguientes:

Las medidas tomadas en relación con la educación están muy vinculadas al empleo pero tienen la entidad suficiente para que debamos tratarlas de modo independiente. Entre las acciones estudiadas en el proyecto DART podemos mencionar las siguientes:

Son sumamente interesantes las iniciativas orientadas específicamente a la atracción de inmigrantes o recuperación de emigrantes (proyecto ADAPT2DC).

6. Resumen y propuestas de política económica

El creciente envejecimiento de Europa implica la necesidad de reflexionar sobre cómo afrontarlo. El fenómeno es más relevante cuando observamos que la población envejecida no se reparte homogéneamente, las regiones menos desarrolladas, más periféricas y las zonas menos urbanizadas concentran mayor proporción de población envejecida. Por ello las políticas de desarrollo regional y demografía se interrelacionan cada vez más.

Es imposible revertir o frenar el envejecimiento como fenómeno general de la Unión Europea, pero sí se puede evitar su excesiva polarización espacial, así como preparar las infraestructuras y poner en marcha acciones orientadas a adaptar sociedades y economías a la presencia de proporciones crecientes de personas de avanzada edad. La Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo ha elaborado un informe, Cambio demográfico y sus consecuencias para la futura Política de Cohesión de la UE, en el que orienta las posibilidades de acción en relación con el envejecimiento. En dicho informe se distingue entre las acciones y políticas destinadas a adaptarnos al envejecimiento, y las acciones y políticas que tratan de frenarlo o revertirlo. Entre las primeras están las que se refieren a infraestructuras o planificación y servicios de las ciudades y a políticas sociales y asistenciales para mejorar la calidad de vida de las personas envejecidas. Entre las segundas destacan las políticas para atraer familias jóvenes o impulsar la natalidad y, fundamentalmente, políticas impulsadoras del dinamismo económico y la capacidad de crear empleo. Todos los frentes pero, sobre todo, las acciones infraestructurales y urbanas y las políticas dinamizadoras, están estrechamente relacionados con los objetivos de la Política Europea de Cohesión Económica y Social y por ello claramente conectados con la potencial financiación con fondos estructurales.

España es uno de los países con mayores niveles de envejecimiento y dependencia de Europa. Pero resulta más llamativo aún el hecho de que España es uno de los casos que muestra mayor polaridad en el fenómeno. Las regiones del noroeste peninsular están fuertemente envejecidas. A escala local los municipios rurales del noroeste y centro peninsular y el cinturón de Madrid, muestran niveles de envejecimiento extremo frente a las principales zonas metropolitanas y regiones más dinámicas del noreste que muestra niveles mucho menos llamativos. Todo esto hace que el caso de España, especialmente en las regiones del noroeste y las localidades rurales, sea urgente poner en marcha políticas que combinen la faceta demográfica y la de dinamización y desarrollo económico estructuradas en planes estratégicos coherente con la filosofía general de especialización inteligente.

Este trabajo pretende ayudar al diseño de agendas demográficas o planes de desarrollo que contengan el aspecto poblacional mediante un repaso de algunas de las más interesantes políticas, acciones y buenas prácticas realizadas a lo largo de la geografía europea. El objetivo de esta revisión es motivar con experiencias puestas en marcha en otras regiones posibles acciones para regiones o localidades españolas. Hemos ordenado esta revisión según la estructura del antes citado informe sobre el cambio demográfico y sus consecuencias de la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Europeo. Esto es, medidas sobre: i) desarrollo urbano e infraestructuras; ii) personas de edad avanzada; iii) menores y familias, y iv) empleo y educación.

Las iniciativas más llamativas y novedosas se encuentran en el capítulo de desarrollo urbano e infraestructuras. La idea transversal de las prácticas, inversiones y políticas hechas es: i) recuperar el dinamismo social y comercial de los núcleos rurales y ciudades afectadas por el envejecimiento y pérdida de población; ii) poner en marcha soluciones imaginativas de transporte público que faciliten la accesibilidad y movilidad de las personas de estas zonas, y iii) realizar inversiones o proyectos orientados a mejorar la atención sanitaria y social en las zonas más aisladas, dispersas y envejecidas.

En el capítulo de medidas para afrontar el envejecimiento poblacional, es donde encontramos mayor variabilidad de enfoques en Europa con filosofías muy distintas, desde modelos muy intervencionistas a otros muy liberales. Los distintos modelos nos ofrecen interesantes lecciones respecto a las ventajas e inconvenientes de diferentes sistemas de organización o enfoques. Sin embargo, España podría ser un país pionero, si simplemente desarrollase plenamente la potencialidad que recoge su Ley de Dependencia. El impulso de la misma, integrándola en el conjunto de acciones demográficas, puede ser fundamental en muchos lugares que ya tienen muy altos niveles de población envejecida (véase Alonso et al., 2011).

Las acciones específicamente diseñadas para atraer familias jóvenes e impulsar la natalidad suelen tener una efectividad muy limitada. Las ayudas directas vinculadas a la natalidad no suelen tener efectos significativos en las decisiones de las familias. Sin embargo, lo que parece frenar la natalidad o limitar la atracción de familias jóvenes son los problemas para la conciliación de la vida laboral y familiar y para tener acceso a la vivienda. Ambos aspectos son claves en España, dado que los tramos horarios existentes en nuestro país dificultan enormemente la conciliación. Y la vivienda, por las características del mercado en nuestro país, sigue siendo excesivamente costosa, especialmente en las grandes ciudades o zonas de interés turístico. Algunas experiencias llevadas a cabo en este sentido en países europeos deberían ser tenidas en cuenta, aunque el debate en España se debe centrar en la necesaria revisión de horarios laborales. Respecto al acceso a la vivienda, uno de los principales problemas para los jóvenes en España, las experiencias europeas van dirigidas a flexibilizar el mercado de alquiler y facilitar el acceso a primera vivienda, especialmente para familias con hijos y pocos recursos económicos.

En cuanto al empleo, vemos que hay iniciativas dispersas que van desde la creación de cooperativas o empresas sociales al apoyo a emprendedores e impulso de las actividades capaces de crear empleo. Hay experiencias interesantes de intercambios intergeneracionales de conocimiento y trabajo voluntario, de y con personas mayores. Muchos de los planes o acciones se apoyan en la capacidad emprendedora o en el desarrollo tecnológico. En todo caso, son acciones más limitadas en sus efectos. La verdadera manera de actuar sobre la demografía desde la economía es mejorando el dinamismo, que se traduzca en la capacidad de crear empleos en la zona, lo que conecta directamente con la política económica y la política regional. Lo que se puede deducir de la revisión hecha en estas páginas es la necesidad de integrar políticas de desarrollo regional y local con las agendas demográficas en busca de objetivos comunes y estrategias coincidentes.

La mayor parte de las acciones propuestas no han tenido el tiempo suficiente para poder evaluar su impacto. Lo que sí parece clave es que cualquiera de estas acciones se realice en el marco de una visión conjunta del fenómeno y su especificidad en cada lugar. No basta con reproducir las acciones que se ponen en marcha en otros lugares sino que se requiere analizar la particularidad de cada lugar para identificar sus necesidades concretas y, desde este punto de partida, valorar las experiencias de otros territorios en el diseño de una estrategia propia. Para que estas acciones no sean prácticas aisladas de un efecto limitado sería necesario articular una estrategia general: una Agenda Demográfica específica para cada lugar. Esta Agenda sería más una estrategia general orientadora de las políticas articuladas en otros ámbitos, que una acción independiente propia, aunque en ciertas zonas rurales y núcleos poblacionales se puedan impulsar practicas dinamizadoras como las revisadas en este trabajo. En esencia es reconocer la profundidad del aspecto demográfico, comprender su amplitud y previsibles impactos y, desde ello, orientar e integrar otras áreas y políticas e impulsar buenas prácticas concretas.

Referencias

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Notas

1 A este respecto véase también el resumen de las líneas básicas de la política regional y de cohesión para el periodo 2014-2020 recogido en el núm. 30 de Investigaciones Regionales (2014).

2 La lista de referencias que se muestran no es exhaustiva, se han seleccionado algunos ejemplos representativos.

3 En el apartado 2, al hacer referencia a buenas prácticas para el cuidado de la salud, también se hizo referencia a algunas buenas prácticas que tenían en cuenta el relevo generacional.

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