Introducción

Tradicionalmente, los estudios sobre el desempeño y funcionamiento de las democracias representativas han hecho hincapié en una paradoja dentro de este tipo de regímenes políticos: si los representantes deben defender intereses de un número reducido de personas -como los electores de su distrito o algún sector específico de apoyo- o, por el contrario, deben velar por el interés general. Este trabajo comparte esa inquietud académica tomando como caso de aproximación al Congreso Mexicano. Dada la particular forma en que se integra la Cámara de Diputados, que combina un método de elección proporcional de listas cerradas y bloqueadas con uno de mayoría relativa, es evidente que los legisladores reúnen un universo de intereses a los que tienen que hacer frente, teniendo las preferencias personales, las de su electorado, las partidistas, así como las de líderes y apoyos locales. De esta manera surge la necesidad de plantearse las siguientes interrogantes: ¿qué intereses Mdefienden los diputados en los proyectos de ley que impulsan? y ¿cómo se entiende ese comportamiento en un sistema políticopartidista como el mexicano? Se sostiene que los intereses que defienden los diputados tienen un enfoque nacional y no local debido a elementos propios del diseño institucional en la arena electoral -el sistema de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas, el control sobre la nominación de candidatos y la no reelección consecutiva- así como de la dinámica interna en el Congreso -en lo concerniente a la normativa que regula la integración de sus principales órganos y la distribución de recursos. En su conjunto, estos elementos contribuyen a que los miembros de las bancadas partidistas dependan de la reputación colectiva de su partido, lo que se traduce en mayor concentración del poder en la cúpula partidista y mayor capacidad de influencia de ésta sobre la toma de decisiones de sus miembros. En consonancia con lo anterior, los objetivos del trabajo son 1) conocer cuáles son los intereses que defienden los legisladores, a través de la dimensión conocida como focus de representación política y 2) proporcionar argumentos para entender el comportamiento de los diputados en la Cámara baja.

En una primera parte se realiza un breve acercamiento a la teoría de los roles desde la cual se desprenden las dos dimensiones del estudio de las actitudes y los comportamientos legislativos: el "estilo" y el "focus" de la representación política. La segunda está dedicada a la definición y operacionalización del modelo metodológico de la variable a explicar, que es el focus de la representación política. En la tercera se muestran los resultados obtenidos a la luz del análisis de las iniciativas de ley propuestas por los diputados de la lx Legislatura (2006-2009). Por último, en la cuarta parte se abre la discusión en torno a las explicaciones sugeridas para lograr un mejor entendimiento del rol que conciben los legisladores en México dentro de su labor parlamentaria.

Desenmascarando al focus de representación política

La representación política se ha consolidado como un mecanismo central de las democracias contemporáneas. Como concepto se ha definido y operacionalizado de diversas formas.

Como atributo ha servido para calificar tanto a una estructura política el caso del parlamento- como a un régimen -en cuanto a la democracia se refiere- (Cotta, 1994). Una forma de entender la representación política -como estructura política dentro de un régimen democrático- comienza con el voto. Cuando un grupo de ciudadanos elige a un individuo en elecciones se le dota de legitimidad para actuar en lugar de un amplio número de personas en el proceso de toma de decisiones políticas.

Dentro del Congreso, el legislador fija sus tareas llevando a cabo un balance de distintos intereses y priorizando aquellos que considera de mayor importancia (Esaiasson, 2000), pudiendo definir su rol en función de las preferencias de su distrito electoral o Estado de procedencia, o declinarse por la defensa de intereses más amplios como lo son los nacionales. Desde una perspectiva más inclusiva, cabe la posibilidad de que exista un equilibrio entre lo general y lo local dependiendo de las características del distrito (Pitkin, 1967).

En este sentido, la representación puede variar según la manera en que los legisladores consideran que cumplen mejor su función: si agregando políticas universales generalmente asociadas a la ideología o al programa partidista, o políticas particulares identificadas con prácticas parroquiales como la distribución de prebendas a cambio de apoyo electoral (Crisp e Ingall, 2002). Con la finalidad de entender la relación entre representantes y representados, así como la forma en que los primeros perciben y concretan su trabajo, es que la teoría de los roles adquiere relevancia y que a raíz de ésta se han elaborado un conjunto de postulados teóricos y categorías analíticas que permiten distinguir y explicar las actitudes y los comportamientos de los legisladores.

Es así que, a partir del rol legislativo -entendido como el principio de organización en torno a las actitudes y los comportamientos de los representantes (Wahlke y Eulau, 1959)- se establecen los fundamentos para determinar cómo actúan los legisladores y, en consonancia, qué intereses defienden a través de dos dimensiones analíticas: el "estilo" y el "focus" de representación política.² Mediante el primero, Eulau et al. (1959) propusieron indagar en la forma en que actúan los legisladores, mientras que para determinar los intereses que defienden, o a quién consideran que representan, sería necesario recurrir al segundo. Sobre esta lógica fueron desarrollándose nuevas líneas de investigación que guiaron el grueso de trabajos empíricos desde la década de 1960 hasta la actualidad.

El "estilo" de la representación se refiere, entonces, a la medida en que el representante actúa como un "agente" que toma instrucciones de sus electores (delegate) o lo hace de acuerdo con su propio juicio (trustree). El focus, por su parte, se refiere a los intereses que el legislador debe defender: si éstos son nacionales, sectoriales, individuales, o locales -estos últimos también llamados parroquiales o particulares.

A partir de lo señalado, cabe preguntarse por la importancia del focus en los estudios politológicos, así como por el significado que tiene la defensa de intereses particulares y sectoriales frente a la agregación de los nacionales. La relevancia del enfoque que atienden los legisladores en las democracias contemporáneas es variada. Por una parte, está en la interpretación del proceso decisorio y la naturaleza distributiva de las leyes que impulsan los partidos políticos (Amorim Neto y Santos, 2003), pero también en la calidad y el tipo de representación que los ciudadanos reciben de sus legisladores (Kerevel, 2010). Por otra parte, en el entendimiento al comportamiento de los representantes sobre temas en los que los ciudadanos tienen opiniones bien establecidas (Kuklinski y Elling, 1977), es decir, se puede identificar si tienen presentes los anhelos de la población o sólo de un sector de apoyo electoral en términos de producción de políticas públicas (Santos, 2003).

La democratización y el desarrollo de distintos métodos en la ciencia política han dado como resultado un mayor acercamiento a la base motivacional de las actitudes y la conducta de los representantes. Comúnmente se considera que los parlamentarios definen su rol en términos de balance de diferentes intereses, de tal modo que su comportamiento está determinado por aquéllos a los que adscriben la mayor importancia. Siguiendo esta lógica, cuando los legisladores apoyan políticas parroquiales lo hacen porque priman intereses que consideran importantes para sus propios fines (Esaiasson, 2000). De acuerdo con las elaboraciones usuales, las políticas particularistas se caracterizan por proveer de bienes y servicios a un grupo específico de destinatarios, aun cuando esos costos superan a la provisión de bienes y servicios colectivos (Carey, 1998), por tanto, un enfoque particularista está asociado con prácticas clientelares -cuya distribución de recursos se condiciona por el apoyo político-electoral- y con bajos niveles de consideración pública (Cox y McCubbins, 1993). En sistemas presidenciales y pluripartidistas a esto habrá que sumar que el uso de recursos públicos para repartir en forma de patrimonialismo o clientelismo impide que el gobierno priorice las preferencias de la mayoría a través de soluciones colectivas y dificulta, a su vez, la coordinación de mayorías legislativas estables y la negociación con el Ejecutivo (Mainwaring, 1999; 2002; Santos, 2003). Aún más, hay quienes consideran que "la propia unidad del Ejecutivo estaría amenazada por la lealtad de los ministros a sus regiones de origen en detrimento de la lealtad a la agenda legislativa del presidente" (Ames, 2001:556) impidiendo, con ello, la aprobación de medidas nacionales de mayor alcance y calado.³ A nivel partidista cabe el riesgo de perder la capacidad de articular y defender objetivos programáticos comunes (Carey y Shugart, 1995). No es de extrañar, dada la diversidad de posibles consecuencias sugeridas en la literatura politológica, que el apoyo de políticas particularistas hace indeterminado el principio de soberanía popular (Mezey, 2008) y mantiene presente la inminente inestabilidad del régimen democrático (Santos, 2003).

¿Cómo se explica la propensión de políticas parroquiales? Para algunos autores, cuando los proyectos son locales se presume que los legisladores reciben influencia de líderes locales -que bien pueden controlar el acceso a la cámara o a otros cargos o recursos-. En términos de Amorim Neto y Santos (2003), los diputados se vuelven lobistas ante el Ejecutivo y buscan maximizar las transferencias de recursos para sus clientelas. Sin embargo, el grueso de las investigaciones coincide en señalar la existencia de dos condiciones vinculadas con el sistema electoral que contribuyen a generar este comportamiento: los votos personales y el deseo de reelegirse (Carey, 1998). Sobre el primer razonamiento, Carey y Shugart (1995) presentaron un método para estimar si el legislador -en su calidad de candidato o como diputado- crea una estrategia de reputación personal o de reputación partidista para avanzar en su carrera política. Si las perspectivas de triunfo dependen del voto directo del elector, entonces el político formulará una estrategia de reputación personal; por el contrario, si el voto es hacia el partido, entonces será de carácter partidista. Los sistemas de Representación Proporcional (rp) con listas cerradas, por ejemplo, promueven la centralidad del partido y pocos incentivos para desarrollar una reputación basada en el trabajo legislativo, mientras que sistemas de Mayoría Relativa (mr) promueven la personalización del candidato. Respecto al segundo, la argumentación recae sobre lo que se conoce como static ambition, en cuyo modelo los representantes buscan la reelección para continuar sus carreras en la misma cámara (Cain, Ferejohn y Fiorina, 1987). En dicha búsqueda por mantenerse, los legisladores harán uso de la distribución de recursos a sus clientelas políticas a cambio de su apoyo electoral para asegurar su reelección (Samuels, 2003).

Dentro de la lógica del diseño institucional también se ha establecido que el tamaño del distrito guarda un potencial efecto sobre los incentivos que llevan a los legisladores a cultivar un voto personalista. Para Carey y Shugart (1995), en la medida que se incrementa la magnitud del distrito en sistemas de Representación Proporcional con listas cerradas disminuye la "reputación" personal de los candidatos. De tal manera que los candidatos deben buscar el apoyo de sus partidos y no de los electores en sus distritos. Caso contrario, se espera que los legisladores electos en distritos geográficos pequeños favorezcan las unidades locales o parroquiales (Pitkin, 1967; Crisp e Ingall, 2002).⁴

Adicional a los elementos de carácter institucional, otros autores han sugerido que la carrera política puede condicionar el comportamiento legislativo.⁵ Siguiendo a Hibbing (1999), dentro de los estudios dedicados al análisis de esa cuestión, destaca un grupo que vincula el tipo de representación -en términos de representatividad- con la trayectoria parlamentaria de los congresistas. Para esos autores, independientemente de la definición que adopte, la labor legislativa está vinculada a la carrera política del individuo y no sólo a los atributos institucionales de los sistemas políticos.

Dicho de otra manera, la carrera política importa (Alcántara, 2006), y cuanto más próxima esté al ámbito local, más probabilidades de que se defiendan intereses parroquiales.

Operacionalización del focus de representación política

En América Latina hasta la década de 1990 comienza el interés por conocer la intención, el enfoque y el contenido de las acciones de los representantes a través de las iniciativas de los legisladores, las leyes sancionadas o las modificaciones al proyecto de presupuesto proveniente del Ejecutivo.⁶ Una de las investigaciones más influyentes en esta línea fue elaborada por Taylor-Robinson y Díaz (1999), quienes retoman un viejo debate iniciado por Mezey (1979), para conocer hasta

qué punto es aceptable la afirmación de que las legislaturas en América Latina son marginales.⁷ Las iniciativas y leyes las codificaron de acuerdo con la idea de Di Palma (1976), agrupándolas en dos sentidos: según 1) el nivel de agregación de la propuesta y 2) el efecto del proyecto. El nivel de agregación alude a quién está dirigida la iniciativa: si es a la población nacional, a una comunidad regional -de uno o varios estados-,a un sector de la sociedad -clase social, grupo económico-, a una comunidad local -distrito, municipalidad- o de manera individual -el caso de una sola compañía, persona u organización profesional-. Por otro lado, el efecto del proyecto es definido por el impacto sustantivo sobre uno o varios sujetos inmediatos a los que están enfocadas las propuestas. De modo que las iniciativas legislativas pueden tener efectos "benéficos" o "privar" de ellos al sujeto o sujetos inmediatos, cuando no es así Taylor-Robinson y Díaz añaden la etiqueta "neutral" no incluida en el texto original de Di Palma.

Un segundo trabajo relevante que aportó un criterio más para determinar la naturaleza de las leyes es el de Amorim Neto y Santos (2003).

Estos autores ponen a prueba la tesis de Shugart y Carey (1992), acerca del comportamiento de los legisladores, pero aplicada al caso brasileño durante la década de 1990.⁸ Para poner a prueba ese argumento, además de analizar el nivel de agregación y el efecto, Amorim Neto y Santos introducen una tercera variable: el asunto o contenido de los proyectos de ley.

Siguiendo la tipología propuesta en estudios previos, y aplicada a sistemas presidenciales, el presente trabajo adopta los criterios antes mencionados empleando como unidades de análisis las iniciativas de ley⁹ -tanto los proyectos de ley como de decreto- llevadas a discusión de forma individual y colectiva.¹⁰ La primera dimensión es el "nivel de agregación" con la que se busca establecer el sujeto inmediato al cual están enfocadas. Esta dimensión se dividió en tres categorías: local, sectorial y nacional.¹¹

1. 1. 1) Iniciativas de enfoque local: cuando están dirigidas a una municipalidad, ciudad, estado o región de la federación.
2. 2. 2) Iniciativas de enfoque sectorial: si hacen referencia expresa a un sector o individuo de la población, como organismos empresariales, grupos étnicos, asociaciones profesionales o partidos políticos.
3. 3. 3) Iniciativas de enfoque nacional: si incluyen implícitamente a toda la población o a todos los estados, regiones o municipios.

La segunda dimensión es el "efecto esperado" para determinar si las medidas que introducen los diputados afectan o benefician a la población o sector a los cuales hacen referencia. La clasificación atiende a proyectos con carácter benéfico, privativo, mixto o neutral. Los benéficos son aquellos que favorecen a un individuo, grupo o a toda la sociedad. Los privativos imponen restricciones económicas, políticas o jurídicas a los ciudadanos en su conjunto o a un sector específico. Los mixtos conceden beneficios para unos, pero también privan a otros. Mientras que los "neutrales" hacen referencia a las iniciativas que no tienen impacto sustantivo -como pueden ser las simbólicas-. Como no todos los proyectos tienen un efecto específico, se introdujo un criterio más tratándolos como "incalificables".¹²

La tercera y última dimensión en que se clasifican las iniciativas se refiere al contenido o tema en cuestión, quedando las siguientes categorías: social, económica, política, seguridad y justicia, y medio ambiente. En la tabla 1 se aprecia la operacionalización sugerida. De esta manera fueron contabilizadas 4 222 iniciativas introducidas por los diputados durante la lx Legislatura (2006-2009) de las siguientes agrupaciones políticas: Partido Acción Nacional (pan), Partido de la Revolución Democrática (prd), Partido Revolucionario Institucional (pri), Partido Verde Ecologista de México (pvem), Partido Social Demócrata (psd), Partido del Trabajo (pt), Partido Convergencia (pc) y Partido Nueva Alianza (panal).

Tabla 1

operacionalización del focus de representación política

Dado el objetivo del trabajo, estas dos dimensiones se abordarán desde una perspectiva descriptiva y no explicativa como la dimensión "Nivel de Agregación". Fuente: elaboración propia a partir de Di Palma (1976); Taylor-Robinson y Díaz (1999); y Amorim Neto y Santos (2003).

Representación Política en México: un focus nacional

Luego de clasificar las iniciativas introducidas, siguiendo los criterios antes referidos, los primeros resultados en relación con el nivel de agregación muestran que los diputados en México casi no promueven legislación parroquial sino que existe una clara tendencia de apoyo a proyectos de carácter nacional (en un 63,1%), seguidos de los sectoriales (que alcanzaron un 35,5%).

La información aquí expuesta pone de relieve algunos aspectos que merecen especial atención. Por un lado, contradice la opinión comúnmente sostenida por la ciudadanía de que los diputados no defienden los intereses de toda la sociedad.¹³

Por otro lado, queda de manifiesto que el Congreso no es un actor marginal en la elaboración y promoción de iniciativas de gran alcance. En los últimos años se ha venido manejando en la literatura politológica mexicana que el contexto de gobierno dividido, iniciado en 1997, dio como resultado un Poder Legislativo más activo en el proceso de toma de decisiones políticas. Los resultados obtenidos, si bien no avalan la calidad en el contenido de las iniciativas ni su posterior éxito para convertirse en leyes, confirman que, aun con la pluralidad, el Legislativo da muestra de contar con las herramientas necesarias para llevar a discusión propuestas de amplio impacto y limita la atención de medidas que buscan beneficios territorialmente concentrados.

Tabla 2

nivel de agregación en la cámara de diputados

Fuente: elaboración propia con información de la Cámara de Diputados.¹⁴

Lo anterior coincide con otros congresos latinoamericanos que se alejan del papel secundario al que fueron asociados en etapas previas a la tercera ola de la democratización. En otros países de la región, el apoyo de iniciativas nacionales ronda la mitad de la producción legislativa. En tal situación se encuentran Argentina, Costa Rica y Chile, de 2002 a 2006, con 51,0%, 46,1% y 52,7% de los proyectos de ley, respectivamente, y Colombia entre 1996 y 2000, con 57,1% (Marenghi, 2009). En términos comparados, la evidencia aquí recabada y la recogida por diversos autores permite afirmar que el rol de estos congresistas se aleja de su contraparte estadounidense en donde los miembros de la Cámara de Representantes tienen a su distrito electoral como principal objetivo (Fiorina, 1977; Mayhew, 1974). El único país latinoamericano que escapó de esta tendencia es Honduras, puesto que los diputados durante la década de 1990 aprobaron en porcentajes similares leyes nacionales, locales e individuales. La evidencia acumulada por Taylor-Robinson y Díaz en este último caso sirvió para comprobar que el Congreso hondureño continúa desempeñando un rol secundario como formulador de políticas, lo que en términos teóricos sirvió para sostener vigente la tipología establecida por Mezey, en 1979, que ubicaba a las legislaturas latinoamericanas como marginales (Taylor-Robinson y Díaz, 1999).

Además del enfoque nacional, las iniciativas impulsadas en México están sectorialmente orientadas, aunque en menor medida, pues representaron 35,5%. Es decir, una tercera parte de los proyectos de ley que iniciaron los diputados estuvieron dirigidos a un grupo específico de la población. En términos de Arnold (1990: 82), los parlamentarios estarían impulsando legislación enfocada en "actores políticamente relevantes", los cuales se distinguen por contar con recursos que bien pueden ser usados en las elecciones que concurren los diputados.

Continuando con la última dimensión del nivel de agregación, de la misma tabla 2 se desprende que los proyectos de carácter parroquial recibieron poca atención -sólo el 1,5% del total-, siendo este un dato interesante considerando las particularidades del sistema electoral y de partidos mexicano. Como es evidente, el efecto que debería tener el sistema electoral sobre los diputados de Mayoría Relativa, de quienes se esperaría una conexión con su electorado, parece tener muy poco poder explicativo en la propensión de proyectos locales, de ahí la necesidad de buscar explicaciones más allá del plano electoral en lo que respecta al principio de mr. De momento, prestando atención a los bajos porcentajes respecto al total y de acuerdo con Cox y McCubbins (1993), quienes señalan que los proyectos particularistas se caracterizan por la distribución de beneficios de tipo pork-barrel -además de tener poco nivel de consideración pública-, es factible pensar que los diputados mexicanos, dentro del universo de proyectos que impulsan, prestan poca atención a sus clientelas electorales a nivel local.

En relación al efecto o impacto esperado, la balanza estuvo del lado de las propuestas de carácter benéfico, muy por debajo de éstas se encuentran las que tuvieron como objetivo privar al sujeto inmediato (ver tabla 3). En principio, aceptando el sustrato de Di Palma (1976), se confirma la propensión que tienen los representantes para apoyar iniciativas ampliamente aceptadas, que son las benéficas, porque así evitarían consecuencias redistributivas negativas, sabiendo que no traen consigo un alto coste político.

Aunque es preciso indicar que bajo determinadas circunstancias siempre está latente el riesgo de sufragar responsabilidades programáticas (Di Palma, 1976: 152-155).

Tabla 3

efecto de las iniciativas de ley en la Cámara de Diputados

Fuente: elaboración propia con información de la Cámara de Diputados.

Por último, resta examinar los temas de los proyectos. De acuerdo con la tabla 4, el principal contenido incluido en los proyectos que impulsaron los diputados fue de carácter social.

Según Amorim Neto y Santos (2003: 671-672), en el caso brasileño el predominio de las leyes sociales puede ser porque el Ejecutivo concentra los poderes de agenda, dejando al Legislativo una menor preponderancia en el proceso de elaboración de leyes. En este sentido, dicha "concentración en manos del Ejecutivo hace que los proyectos sociales iniciados por el gobierno asuman un carácter más agregado o abstracto" y, por lo tanto, más segmentado en otras áreas.

Tabla 4

contenido de las iniciativas de ley en la Cámara de Diputados

Fuente: elaboración propia con información de la Cámara de Diputados.

Al rescatar el número de diputados que patrocinaron cada iniciativa nacional, sectorial o local,¹⁵ se desprende que los partidos políticos adquieren peso significativo. Los datos de la tabla 5 muestran que gran parte de las propuestas nacionales fueron iniciadas por más de un diputado en alguna de las formas rescatadas, pudiendo ser con miembros de su bancada partidista o con legisladores de distintas fuerzas con representación política en la Cámara. Esto sugiere que los partidos son los principales actores encargados de agregar intereses nacionales que bien pueden, o no, estar orientados programáticamente. Agrupaciones cuyas decisiones se centralizan a la hora de elaborar y proponer políticas públicas y que contribuyen también a reducir los efectos esperados del federalismo, pues en sistemas con esta organización territorial se estima que cuanto más marcadas son las diferencias entre regiones, mayor tendría que ser la defensa de intereses a favor de los estados de procedencia (Méndez Lago, 2006).

Tabla 5

nivel de agregación en méxico según firmantes

Fuente: elaboración propia con información de la Cámara de Diputados de México.

En este sentido, el caso mexicano se aleja de los preceptos teóricos que dictan que en sistemas federales los intereses estarán más segmentados

territorialmente. Siguiendo la lógica que afirma que los sistemas políticos con alta disciplina afectan el comportamiento de los legisladores (Searing, 1994), cabe pensar que si los partidos políticos son los principales promotores de la legislación nacional, una fuente de sus coincidencias es la disciplina que imponen las agrupaciones políticas, pues tradicionalmente han mantenido niveles muy altos de unidad partidista -aún bajo gobiernos divididos-¹⁶. Por el contrario, al atender los proyectos locales -a pesar de su limitado número- se potencia el trabajo individual. En efecto, dos de cada tres iniciativas particularistas son llevadas a discusión individualmente, de tal manera que los diputados cuando defienden intereses locales, asumen la responsabilidad de forma personalizada sin que medie su bancada partidista u otras fuerzas políticas.¹⁷

La última dimensión del nivel de agregación, según firmante de la tabla 5, se refiere a las iniciativas sectoriales. El que un 58,5% de éstas se llevara a comisión individualmente evidencia un comportamiento diferenciado entre presentar proyectos sectoriales y locales por un lado, y nacionales por el otro. Es decir, los diputados recurren la mayor parte del tiempo a la vía personal para iniciar los primeros, mientras que cuando se trata de los segundos lo hacen por la vía partidista.

Este comportamiento puede estar asociado al éxito posterior de los proyectos nacionales, dado que la acción colectiva aumenta la capacidad de negociación del grupo y disminuye los costes de transacción.¹⁸ En cambio, y sabiendo que su presentación no cuenta con las ventajas de la vía grupal, las iniciativas sectoriales y locales estarían destinadas a ser instrumentos de comprobación del trabajo que realizan los legisladores de cara a su electorado o sector de apoyo. En otras palabras, son una manera de mostrar que las preferencias de su base político-electoral las tienen "en mente" aun sabiendo que no serán aprobadas (Crisp e Ingall, 2002:741). En todo caso, para determinar la validez de ambos argumentos habría que analizar el éxito o fracaso de las iniciativas.

Comprendiendo el focus de representación en México

Como se mencionó, el sistema electoral influye sobre el rol que desempeñan los legisladores una vez que están en el Congreso. La existencia de distritos uninominales en México debería promover, en términos teóricos, una relación personalizada entre el representante y su electorado, por lo que los primeros favorecerían a los segundos -en su búsqueda por mantener su apoyo electoral- mediante la promoción de políticas locales. Sin embargo, con base en los resultados expuestos previamente, queda de manifiesto que los diputados no están inclinados hacia la defensa de intereses parroquiales, sino más bien generales y, en menor medida, sectoriales. Los hallazgos son consistentes con la conclusión de Kerevel (2010), en la que expresa que los diputados de rp destinan mayor tiempo a la presentación de propuestas nacionales y sustantivas, pero ¿qué razones llevan a los representantes a agregar políticas de carácter nacional y sectorial aun cuando la mayoría son electos por el principio de mayoría relativa? Durante décadas, el comportamiento legislativo estuvo guiado por el predominio del Ejecutivo en la vida pública y en la toma de decisiones políticas.¹⁹ A finales de 1990 con el avance de la oposición y la consecuente pérdida de los poderes "metaconstitucionales",²⁰ el Ejecutivo se vio obligado a modificar sus relaciones con el Legislativo y con su propio partido. Por un lado, quedó reducida la capacidad de influir directamente sobre los candidatos a ocupar un escaño en el Legislativo. Por otro, se desvaneció el apoyo mayoritario e incondicional de su partido en ambas cámaras. El resultado en términos legislativos ha sido la pérdida de la principal fuente de cohesión intrapartidista en ambas cámaras, y la necesaria convivencia interpartidista para sacar adelante las reformas que consideran necesarias tanto el presidente como los congresistas. Lo que se traduce en la reducción del dominio que ejercía el Ejecutivo sobre las decisiones que se toman en la Cámara de Diputados. En este sentido, la explicación aquí propuesta estriba en que bajo la nueva configuración de fuerzas entre poderes, la combinación de un sistema de Representación Proporcional de listas cerradas y bloqueadas con el control sobre las nominaciones de los candidatos, la no reelección inmediata y las reglas que rigen la dinámica interna del Congreso, reducen considerablemente la capacidad del legislador para actuar como emprendedor de política parroquial.²¹

Sistema electoral: un coctel para la dirigencia partidista

La Cámara de Diputados mexicana está conformada por 300 escaños de mr y 200 de rp.²² El segundo principio contempla un tipo de listas cerradas y bloqueadas en donde el elector sólo puede votar por el partido como un bloque y no se le permite escoger entre distintos candidatos de un mismo partido ni de otras agrupaciones políticas. En términos de Shugart (2001), en la medida en que un elector emite un voto por lista partidista y se aleja de los votos nominales, que podrían asignarse individualmente, los candidatos dependen de la influencia del liderazgo del partido para aparecer en la lista y no de su capacidad personal para ganar la elección. Pero las listas cerradas y bloqueadas no sólo coartan la capacidad del elector de emitir votos nominales (dirigidos a candidatos individualmente), sino que proporcionan a los líderes partidistas una poderosa herramienta en la nominación de los nombres que las integrarán, así como en el orden en que aparecerán los candidatos.²³

Las posiciones que ocupan los individuos son, asimismo, una manera de mantener "la influencia partidista en la agenda legislativa" (Kerevel, 2010: 3).

Analizando los tipos de voto que el elector puede emitir -según el sistema electoral en el cual participe-, resulta útil la propuesta de Shugart (2001) para evaluar hasta qué punto los candidatos dependen de su capacidad individual o del liderazgo partidista para obtener votos. En la tabla 6 aparecen los valores y supuestos de los mismos que adquiere cada sistema: en un extremo, los electores sólo pueden elegir por listas cerradas y bloqueadas (valor 2), en el otro, el voto es nominal e intransferible (valor -2). Siguiendo esta clasificación, es posible ubicar al sistema proporcional mexicano en el valor más alto de dependencia de la dirigencia del partido.

Tabla 6

dimensión del "voto". reputación personal vs reputación partidista

Fuente: Shugart (2001: 183)

La selección de los candidatos es otro elemento que refleja el control que los líderes tienen sobre la estructura partidista y que impacta en el comportamiento legislativo. Para medir dicha injerencia resultan útiles las categorías elaboradas para distinguir el tipo de candidato producido a partir del nivel de inclusión y del nivel de apertura de la selección (Siavelis y Morgenstern, 2008). El nivel de inclusión tiene que ver con las reglas electorales, mientras que el de apertura con aspectos partidistas. En su conjunto, arrojan información para determinar el tipo de candidato, así como su lealtad, por consiguiente, para predecir comportamientos relacionados con las campañas, la disciplina legislativa, las políticas impulsadas, la propensión hacia conductas parroquiales y la construcción de coaliciones de gobierno (Siavelis y Morgenstern, 2008). De acuerdo con esta tipología, nominaciones cerradas, convenciones o designaciones directas de la dirigencia, que son los mecanismos más comunes en México, conducen a un comportamiento en consonancia con la línea del partido, dicho en los términos referidos, a una mayor lealtad de los miembros una vez en el Congreso.

Desde otra perspectiva analítica, la propuesta de Morgenstern (2001) sugiere que el sistema de representación proporcional fortalece el liderazgo partidista sobre la nominación de los candidatos en dos sentidos: 1) a través de la necesaria aprobación de la nominación por parte de la agrupación política y 2) por la nula competencia intrapartidista. Respecto al primer punto, cabe mencionar que los partidos son las únicas agrupaciones encargadas de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.²⁴ En este sentido, la propia ley brinda a los partidos el monopolio para llevar a cabo el registro de quien mejor pueda defender sus intereses, impidiendo cualquier otra vía como lo son las candidaturas independientes.²⁵ Tal poder puede verse afectado por la competencia señalada en el segundo punto.

Sin embargo, dado que el elector no tiene la opción de elegir entre candidatos de un mismo partido sino que los líderes son quienes establecen el orden, dicha competencia prácticamente es inexistente (Pérez, 2005). En la tabla 7 se aprecia esquemáticamente el cuadrante en el que se ubica México, según la clasificación referida de Morgenstern en perspectiva comparada, destacando el papel que desempeña el actor

central que es el partido político de adscripción.

El tercer componente del sistema electoral por el que la dirigencia partidista ocupa un lugar central que da como resultado un focus de representación agregado nacional y sectorialmente, es el impedimento que tienen los legisladores a ser reelectos en el periodo inmediato. Desde que se estableció constitucionalmente en 1933, la prohibición fortaleció directamente al presidente de la República al convertirse éste, al poco tiempo, en el líder del partido y, además, contar con los incentivos suficientes y necesarios para influir en la conducta de los legisladores. Para estos últimos quedó claro que la continuidad de su carrera política dependía del presidente en turno a quien había que mostrar lealtad y disciplina, y no así de los líderes locales ni de los electores de su distrito (Lujambio, 1996: 174). ¿Cuáles han sido las principales consecuencias, en lo que aquí concierne, de ese particular funcionamiento del sistema político mexicano? Por una parte, ha provocado el distanciamiento del diputado frente a su electorado al no existir incentivos para buscar su reelección.²⁶ Esto difiere de la estrategia seguida en otros sistemas mayoritarios donde se permite la reelección inmediata, en la que los representantes personalizan la relación con su distrito y actúan, en términos electorales y no necesariamente legislativos, de forma independiente a la etiqueta partidista.²⁷ Para quienes piensan prospectivamente en su futuro profesional ha implicado la incesante búsqueda de apoyos políticos a través de evaluaciones de coste-beneficio. Así, para los diputados es preferible seguir la línea partidista considerando que la dirigencia puede premiar los comportamientos disciplinados con cargos fuera del Congreso (Langston y Aparicio, 2008),²⁸ construyendo una reputación acorde con el modelo de progressive ambition en contrapartida con el de static ambition que representaría la continuidad en la Cámara.²⁹

Tabla 7

efectos de la competencia intrapartidista y requerimientos para la aprobación de nominaciones sobre la fortaleza de los líderes.

1 Los candidatos por reelegirse no pueden ser excluidos de la lista, pero los demás requieren de la aprobación oficial. Fuente: Morgenstern (2001: 15)

Reglas internas del Congreso: afianzando el liderazgo

Desarrollada la forma en que pueden impactar las reglas electorales sobre el comportamiento legislativo, resta establecer el papel que juegan las normas internas del Congreso a través de las cuales se dota a los líderes de las bancadas tanto de recursos económicos para distribuir entre sus miembros como de poder para determinar cargos y establecer la agenda. Por lo que toca a su funcionamiento y organización, según los Artículos 65, 66 y 67 de la Constitución, la Cámara de Diputados en México está compuesta por dos órganos de gobierno: la Mesa Directiva y la Junta de Coordinación Política (jcp). De igual importancia es la conformación de los grupos parlamentarios a efecto de garantizar la expresión de las distintas corrientes ideológicas representadas, de esta manera la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (locgm) señala que dicha forma de organización tiene por objeto coadyuvar en el desarrollo del proceso legislativo mediante la formulación de criterios comunes para ser llevados a discusión.

La esencia de estas instituciones y fuente de cohesión interna está en las facultades y el acceso a recursos con que cuentan. La Junta de Coordinación Política es el órgano más poderoso de la Cámara y está conformada por los coordinadores de cada grupo parlamentario.³⁰

Dentro de sus facultades se encuentra la definición del presupuesto anual del órgano legislativo, el nombramiento de los líderes y secretarios de las comisiones en base al criterio de proporcionalidad de la integración del Pleno -así como su remoción temporal o definitiva-, y el poder de destinar recursos humanos y financieros a cada partido y a los legisladores individualmente. De aquí se desprenden distintos aspectos que merecen especial consideración. El primero referente a la conformación de la jcp, que se integra únicamente por los líderes de los grupos parlamentarios,³¹ es decir, quienes toman las decisiones sobre las competencias de la junta son los dirigentes de cada partido. Segundo, a pesar de que la integración de las comisiones está dada en proporción a la fuerza de cada grupo, la repartición de los cargos al interior de éstas se hace de manera discrecional, por lo que, tradicionalmente, quienes presiden las más importantes son miembros distinguidos de los tres partidos mayoritarios (pri, pan, y prd).

El hecho de ocupar posiciones clave dentro de las comisiones significa, a su vez, tener acceso a personal de apoyo, recursos financieros y a controlar la agenda de cada órgano especializado (Rivera, 2004). Así, y dado que no es común que se tome en cuenta la experiencia legislativa de los diputados en la distribución de las comisiones, "los representantes de los partidos se convierten en meros subordinados de los dirigentes en turno" (Nacif, 2002b: 27),³² y el elemento añadido para los coordinadores es la facultad para destituir a los miembros que las integran cuando así lo consideren necesario.³³

Tercero, de acuerdo con el Artículo 29 de la locgm, la jcp acuerda la asignación de recursos que consta en una "subvención mensual para cada Grupo Parlamentario, integrada por una suma fija de carácter general y otra variable, en función del número de diputados que lo conformen". Dichas subvenciones alcanzaron un valor de 601 millones 198 mil pesos en 2012 y la cifra subirá a 787 millones 824 mil pesos en 2013,³⁴ entregados a los coordinadores de los grupos, carentes de toda transparencia y no sujetos a rendición de cuentas. De ahí el significado que adquiere para un diputado, en términos económicos, permanecer dentro de su bancada y no como disidente o independiente, pues la subvención fija representa un ingreso mensual de un millón de pesos para cada grupo, más la subvención variable de 116 mil pesos otorgada

en función del número de diputados de dichas bancadas.³⁵

Ante lo expuesto es notorio que la Junta de Coordinación Política controla gran parte de la agenda legislativa. No obstante, no se debe pasar por alto que la afiliación partidista importa por el acceso a recursos económicos y logísticos, y porque a partir de las bancadas se conforman los principales órganos rectores de la Cámara de Diputados: la jcp, la Mesa Directiva y la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. A esta última corresponde determinar otra parte importante de la agenda mediante el establecimiento "del programa legislativo de los periodos de sesiones, teniendo como base las agendas presentadas por los grupos parlamentarios, [y] el calendario para su desahogo."³⁶ En suma, el entramado institucional por el que se rige la Cámara potencia el poder de las dirigencias y reduce los incentivos para actuar individualmente o fuera de la línea partidista. Esto impacta sobre el tipo de representación resultante -tal y como se mostró al examinar las iniciativas de ley que promueven- y, por consiguiente, sobre las políticas públicas producidas.

Federalismo y bases de apoyo consistentes

A lo largo de las páginas anteriores ha quedado de manifiesto que, cuando menos, un tercio de los proyectos de ley en México están enfocados hacia determinados sectores específicos de la población, pudiéndose encontrar dentro de éstos algún grupo de apoyo político o económico de los legisladores. De acuerdo con Arnold (1990), los representantes preocupados por alcanzar su reelección -aunque no sea lo único que les interese por lo que no se consideran single-minded reelection seekers-, analizarán entre distintas opciones a la hora de tomar la decisión que mejor responda a sus expectativas reeleccionistas; sin embargo, cuando el balance no refleja diferencia alguna, es decir, que su decisión no le afecta en términos electorales, entonces será tomada en base a otros criterios.³⁷ De modo que como actores racionales toman sus decisiones distinguiendo entre las bases electorales y las bases de apoyos consistentes -la primera hace referencia a una dimensión espacial donde se encuentra el padrón electoral que lo eligió, y puede estar agregado de forma nacional, regional o local; la segunda son básicamente los actores de apoyo en las campañas electorales del legislador (Arnold, 1990).

Tomando esta línea explicativa,³⁸ los diputados mexicanos, quienes representan comunidades locales o regionales, no siguen un patrón de base electoral en sus proyectos de ley sino que, en una proporción considerable, dirigen su atención a los sectores que pudieron ser decisivos en su candidatura y campaña electoral. Dicho de otra manera, los legisladores no están en posibilidad de atender intereses parroquiales, pero puede ser que defiendan los de quienes fueron decisivos en su carrera rumbo a la Cámara.³⁹ Si bien esta hipótesis no se comprueba con la información recabada, ni se pretende afirmar que todas las iniciativas estuvieron dirigidas a los sectores consistentes, queda abierta como posible línea de investigación en futuros trabajos que tengan por objetivo entender el tipo de representación a partir del nivel de agregación. Pero un focus sectorizado en las proporciones ya señaladas, y un parroquialismo insignificante, lleva a pensar en los efectos que produce la forma de organización territorial. Como es sabido, los sistemas federales tienden a distribuir verticalmente la autoridad entre el gobierno central y los estaduales con similares competencias políticas (Kelemen, 2004).⁴⁰ A la par de su razón de ser, el proceso de descentralización política ha estado asociado -en su forma y práctica- a un mayor protagonismo de los gobiernos subnacionales y de los actores políticos locales, y a la representación de intereses regionales en menoscabo de los nacionales, lo que puede traducirse en una menor cooperación tanto horizontal -entre gobiernos estaduales (Arretche,2010)- como vertical -entre gobierno federal y estaduales. Toda vez que el análisis de los proyectos de ley arroja resultados opuestos a cualquier forma de conflicto entre niveles de gobierno, surge la necesidad de repensar los efectos "perniciosos" del federalismo sobre el tipo de representación.

Por tanto, los diputados no son "delegados distritales" que busquen únicamente defender los intereses de su estado o distrito de procedencia como comúnmente se sostiene. Tampoco se puede decir que el federalismo contribuye a la fragilidad de los partidos políticos, pues, como se ha visto, los partidos cuentan con las herramientas necesarias para asegurar la disciplina parlamentaria. Del elemento anterior, se desprende una la tercera consideración. Si los partidos son agrupaciones políticamente disciplinadas, en conjunto dentro del Congreso tienen mayores posibilidades de convertirse en actores que pueden cambiar el status quo, es decir, en ser jugadores con capacidad de veto (Tsebelis,2006). Siguiendo a Tsebelis, en la medida que aumentan los veto players en el nivel federal, decrece el poder de los gobernadores -quienes son actores relevantes en estos sistemas-, por lo que pierde sentido impulsar legislación parroquial.⁴¹

Por último, no se debe pasar por alto que los diputados, independientemente de las motivaciones que los lleven a interesarse por las políticas nacionales como principal objetivo, se conducen en un esquema planeado para que los asuntos locales sean discutidos en los congresos estaduales. Precisamente, ésta es una de las principales características que definen a los sistemas federales: el poder soberano para legislar sobre competencias de política local, administrativa, fiscal y jurídico-judicial.

En suma, a diferencia de su contraparte estadounidense, el federalismo en México no es un factor que incentive el parroquialismo de los legisladores en los proyectos de ley que impulsan.

Reflexiones finales

Este trabajo tuvo por objetivo conocer el tipo de representación política en México recurriendo al focus como herramienta metodológica, ya que permite acercarse al comportamiento legislativo. Los hallazgos representan un esfuerzo por conocer la labor que realizan los representantes y la forma en que conciben su rol dentro de la Cámara, pero también por dar explicaciones a su proceder. De cara a los resultados presentados, resta concluir con algunas consideraciones finales.

En relación con la cualidad de las propuestas legislativas no se puede sostener -como comúnmente se piensa- que la producción está relacionada con prácticas parroquiales que buscan beneficios concentrados territorialmente. Más allá de eso, la evidencia muestra que los diputados apoyan legislación de carácter nacional, lo que facilita la defensa de una agenda compartida y la formación y mantenimiento de coaliciones cuando no se gobierna con mayoría. En su conjunto, la información mostrada permite afirmar que el Congreso Mexicano no desempeña un rol marginal en la toma de decisiones políticas como fue identificado en décadas anteriores.

En este sentido, el Ejecutivo ha dejado de ser el único actor dominante en la elaboración de políticas de gran alcance.

A partir de la agregación de intereses surge la necesidad de buscar explicaciones coherentes con la realidad política nacional. La primera consideración proviene del sistema electoral, cuyos elementos precisos otorgan gran poder a la dirigencia partidista. Si bien es cierto que la no reelección inmediata, el sistema de representación proporcional de listas cerradas y bloqueadas y la nominación de los candidatos no garantizan la defensa de los intereses partidistas por encima de los personales a posteriori, las reglas internas que rigen la dinámica en el Congreso, y que permiten el acceso a recursos y al control de la agenda, terminan por afianzar la lealtad dentro y fuera del órgano legislativo.

El propio sistema, a pesar de ser proporcional -en teoría pensado para distribuir el poder en varios actores-, está diseñado para que el control de la agenda legislativa sea transferido a un número reducido de líderes. De modo que la dirigencia puede premiar la acción colectiva o castigar las muestras de indisciplina y deslealtad individuales. En consecuencia, la falta de atención hacia cuestiones locales está sujeta a la falta de incentivos electorales y parlamentarios.

Resta esperar para observar qué efectos sobre el comportamiento legislativo pueden traer consigo las reformas electorales que permiten las candidaturas independientes y la reelección inmediata.

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Notas