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Los datos abiertos y el plan de acción de gobierno abierto en México 2013-2015
Open data and open government in Mexico 2013-2015
Nóesis. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, vol.. 27, núm. 54, 2018
Universidad Autónoma de Ciudad Juárez

Multidisciplinario de Ciencias sociales


Recepción: 19 Octubre 2016

Aprobación: 07 Diciembre 2016

DOI: https://dx.doi.org/ 10.20983/noesis.2018.2.1

Resumen: El presente artículo tiene por fin indagar sobre la relación entre el gobierno abierto y los datos abiertos en México, a la luz de los indicadores internacionales de datos abiertos conjuntamente con la estrategia federal de Gobierno Abierto Mexicano y los compromisos asumidos por el país ante la Alianza de Gobierno Abierto entre 2013 y 2015. Asimismo, se presentan propuestas y mecanismos de acción de datos abiertos que permiten generar mayor valor público de los datos disponibles para la ciudadanía.

Palabras clave: Gobierno abierto, datos abiertos, políticas públicas, tecnología, acceso abierto.

Abstract: This article aims to investigate the existence of open data public policies Mexico considering international open data indicators together with the Open Government Commitment undertaken by Mexico upon the Open Government Partnership between 2013 and 2015. It will also present proposals and mechanisms of open data actions that complement open government and allow to generate greater public value of the data available to citizens.

Keywords: Open government, open data, public policies, technology, open access.

Introducción

El surgimiento de la sociedad en red ha marcado el fin de una era y el comienzo de otra: la era de la información (Castells, 1995:51), en donde el impacto de la digitalización en la sociedad es evidente y cada vez más amplio (Santoyo y Martínez, 2003:3). En este contexto, el sector público también hace uso de la información digital disponible en su poder para aumentar la accesibilidad y la transparencia administrativa, reconociendo en tal accionar, el derecho de los ciudadanos a involucrarse en los asuntos públicos, a participar en ellos y a controlar a sus gobernantes ( Ramos, 2012:2). A su vez, la información generada por organismos públicos, debido a su abundancia y calidad, se ha convertido en un recurso de valor inestimable debido a sus posibilidades de consulta, procesamiento y reutilización por parte de los ciudadanos.

La interacción entre estado y ciudadano en contextos informáticos, ha forjado un movimiento denominado Gobierno Abierto que se asienta sobre una filosofía política en la que la información pública es de los ciudadanos y debe estar a su disposición, tanto para fomentar la transparencia y la participación como para una praxis que se orienta a cumplir ese principio (Huijboom y Van Der Broek, 2011: 14) Este movimiento se presenta como “una verdadera filosofía acerca de cómo gobernar y de cuál es el rol que juega el gobierno y los ciudadanos en la gestión pública y en sus resultados” (Oslak, 2013: 4) conjuntamente con las exigencias por parte de estos últimos de una mayor transparencia y consolidación de gobiernos relacionales, colaborativos y de redes (Cruz, 2015: 41) predominante en la actualidad como forma de gestión de los asuntos públicos (Aguilar, 2006:58).

En este nuevo escenario señalado, el acceso a los datos abiertos de gobierno se presenta como un factor que constituye en sí, una forma de alcanzar los objetivos del gobierno abierto (Ferrer-Sapena, Peset y Aleixandre-Benavent, 2011: 262). Así, en el marco de esta nueva forma de conducción sociopolítica (Mayntz, 2000: 40) en donde el de acceso a los datos abiertos se ha transformado en un eje central de las dinámicas de acción del gobierno abierto, nos encontramos de cara a un cambio de paradigma, en donde los datos que están en poder del Estado, se transforman en públicos y son accesibles por parte de los ciudadanos.

México no ha sido ajeno al debate sobre el valor de los datos abiertos y el ejercicio del gobierno abierto (Cázares, 2013: 36) y si bien en los últimos años ha llevado adelante diferentes iniciativas relacionadas con gobierno abierto, todavía no se ha realizado una evaluación concreta y empírica sobre la relación entre este último y la implementación efectiva de mecanismos de acceso a los datos abiertos. Es por ello que el presente artículo propone realizar unas primeras aproximaciones teóricas en la relación entre gobierno abierto y datos abiertos en México y conocer de esta manera, las acciones concretas por parte del gobierno mexicano para así poder, a la luz de los resultados obtenidos, presentar consideraciones generales sobre el desarrollo e implementación de acciones en datos abiertos, desde una perspectiva de la política pública, como medio efectivo para el ejercicio de los fines del gobierno abierto

Para los fines propuestos, el presente trabajo se divide en tres partes. En primer lugar, se presentará un marco conceptual referido a los conceptos de acceso a la información, gobierno abierto y datos abiertos. En segundo lugar, se presentará el relevo de datos correspondientes a la estrategia federal de gobierno abierto en México entre 2013 y 2015[2] así como la medición de acceso a datos abiertos, de índices internacionales para tal período. El límite temporal está pautado entre los años 2013 y 2015, debido a que es el período donde es posible tener acceso a los resultados, cumplimentados en su totalidad, del segundo plan de acción de gobierno abierto mexicano. En tercer lugar, se analizarán los datos cotejados y se presentarán propuestas y conclusiones para futuras líneas de trabajo en investigaciones de gobierno abierto y datos abiertos.

1. El gobierno abierto, el acceso a la información y su relación con los datos abiertos

Sin perjuicio de reconocer las múltiples definiciones sobre gobierno abierto (GA) existentes, coincidimos con Calderón (2012: 12) en describir al mismo como aquella forma de gobierno por parte del Estado que “entabla una constante conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toman decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presenta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente”. De esta manera el GA se presenta bajo la forma de un proceso para cambiar el sistema tradicional de gobernar, a partir de tres dimensiones o pilares fundamentales, a saber, i) la transparencia en la acción, procesos y datos de gobierno, ii) la colaboración, al interior del gobierno y con las personas, que permita generar nuevas ideas para resolver problemas sociales y iii) la participación, que busca implicar de forma activa y real a los ciudadanos en la formulación y ejecución de políticas (Naser, 2014: 22). Observamos así que el GA promueve la idea de transparencia[3] de las actividades gubernamentales, poniendo a disposición de la sociedad toda la información y datos públicos con el propósito de que los ciudadanos puedan ejercer realmente su derecho de acceso a la información pública, prevenir y luchar contra la corrupción al realizar el control y vigilancia de la gestión y resultados de los organismos de gobierno (Calderón, 2012: 12). Transparentar la gestión pública, como sostiene Ontiveros (2004:15), implica favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos ejerciendo su derecho humano a demandar información precisa, confiable y comprobable de la gestión pública (Doyle, 2003: 163). Es así como el GA facilita a la ciudadanía, relacionarse con sus autoridades y se presenta como mecanismo para el debido ejercicio del acceso a la información pública, en donde la transparencia de las acciones y datos de gobierno conforman un elemento fundacional de dicha gobernanza.

Tal como mencionáramos, el acceso a la información (AI) y a los datos abiertos (DA) son elementos presentes en el marco de un gobierno abierto. El AI, y siguiendo a Fuenmayor (2004: 15), puede ser concebido como la prerrogativa que tiene una persona para acceder a datos, registros y todo tipo de información en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público o cumplen funciones de autoridad[4] y en donde cada ciudadano puede observarse como propietario de una cuota del patrimonio público. Así, el derecho de acceso a la información tiene por objetivo garantizar a todo ciudadano que así lo requiera, todo tipo de información que sea de su interés y que sea susceptible de ser comunicada, por supuesto con las salvedades y límites de dicho ejercicio.

Por su parte, consideramos a los DA para los fines del presente trabajo, como aquellas herramientas que buscan una mayor transparencia y eficiencia del servicio público, permitiendo reutilizar los datos públicos para generar nuevas actividades económicas y rendición de cuentas ante los ciudadanos (Cruz y Ramírez, 2012: 56) incrementando, de esta forma, la transparencia gubernamental (Ramirez, 2011: 106). Así los DA se presentan como aquellos datos expuestos en un formato abierto y estándar, de manera que puedan ser empleados para alimentar servicios y aplicaciones útiles para los ciudadanos. Siguiendo esta postura, la Open Knowledge Foundation considera a un dato como abierto si cumple con la condición de disponibilidad íntegra de acceso, posibilidad de redistribución, y licencia para la reutilización, no siendo los datos referidos a la administración pública ajenos a dicha clasificación. Por su parte la Carta de Datos Abiertos[5] específica que los datos gubernamentales deben ser abiertos por defecto, oportunos, exhaustivos, accesibles, utilizables, comparables e interoperables, debido a que tales condiciones mejoran la gobernanza y la participación ciudadana.

Tomando en consideración los conceptos referidos, observamos que la relación entre GA y AI por medio de los DA presenta una praxis que exige que la información pública sea accesible, abierta e interoperable, en el sentido de que haya un esquema de la información y de los datos que permita la colaboración entre las administraciones públicas y de éstas con los ciudadanos, en donde gobierno, transparencia, datos abiertos y participación forman un todo inseparable e interdependiente. Los datos abiertos no sólo son un componente básico de la transparencia, sino que, además, lo son para la colaboración y la co-creación entre gobierno y sociedad, para impulsar la nueva economía sustentada en el conocimiento e incrementar la productividad (Lagunes, 2015: 6).

Luego de presentadas las referencias conceptuales y siguiendo el pensamiento de Kurtz (2004: 40), podemos observar a este nuevo paradigma de gobierno abierto y su relación con el acceso a los datos públicos como una matriz de factores que deben tomarse en consideración al momento de indagar sobre el rol del Estado en su relación con la tecnología y la sociedad de la información. Es entonces donde la pregunta surge: ¿existen en México políticas públicas de datos abiertos? ¿Reflejan tales políticas públicas una relación entre gobierno abierto y datos abiertos? ¿Los datos abiertos disponibles en México necesitan de otros mecanismos para crear un gobierno abierto más pluriparticipativo? A fin de responder tales interrogantes hemos decidido explorar dos aspectos de dicha matriz a saber; las acciones de gobierno abierto en México y las iniciativas de datos abiertos llevadas adelante por el país, para poder observar su interrelación y reflexionar sobre las mismas. Para tal fin, se presentará en los siguientes apartados, el relevo de datos correspondientes a la estrategia federal de gobierno abierto en México entre 2013 y 2015[6] así como la medición de acceso a datos abiertos de índices internacionales para tal período, para luego analizar la relación existente entre GA y DA en México.

2. Los planes de acción para la Alianza para el Gobierno Abierto y la estrategia de gobierno abierto y los índices de datos abiertos en México entre 2013-2015

Como anticipáramos en (1) el GA y los DA - consecuentemente con el ejercicio del derecho de acceso a la información - constituyen una nueva forma de acción y relación del Estado y sus ciudadanos. También señalamos que el GA tiene como fundamento la capacidad del ciudadano para acceder y reutilizar los DA del Estado. Para poder continuar con el estudio de dicha relación, resulta necesario primero presentar los elementos de análisis. Es por ello que esta sección presentará, por un lado, detalles del GA en México y, por otro lado, información sobre el acceso a los DA en México por parte de los ciudadanos.

En lo referente a la fuente de análisis de GA, hemos decidido estudiar el plan de acción de gobierno abierto mexicano ante la Alianza de Gobierno Abierto para el período 2013-2015. Los motivos de elección del plan de acción obedecen a su concreta definición de las políticas de GA a ser llevadas a cabo por México, así como también su referencia a etapas de ejecución y compromisos asumidos por el país en materia de la transparencia, el acceso a la información y la participación ciudadana. Por su parte, en relación a los datos abiertos se estudiarán los indicadores de datos abiertos internacionales, a saber, el Barómetro de Datos Abiertos y el Índice de Datos Abiertos. El motivo de elección de tales índices de datos abiertos hace referencia a su reconocimiento internacional como indicadores certeros respecto del grado de apertura de datos de los países para con sus ciudadanos. Asimismo, los mismos han sido reconocidos por organizaciones internacionales tales como el Foro Económico Mundial, el Banco Mundial, Freedom House y Naciones Unidas. El marco temporal elegido para la selección de las fuentes es desde 2013 hasta 2015, puesto que reflejan no sólo la puesta en marcha de estrategias y compromisos con el ciudadano sino también un estado de cumplimiento de tales fines de manera completa.

2.1 Alianza para el Gobierno Abierto: datos del plan de acción México de 2013-2015

La Alianza para el Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en inglés), creada en 2011, es una organización internacional que promueve la rendición de cuentas por parte de los gobiernos, la apertura hacia la ciudadanía y la mejora de la capacidad de respuesta de las organizaciones públicas. La misma fue acordada en el marco de las actividades de la 66° Asamblea General de las Naciones Unidas; representa un primer esfuerzo multilateral que busca promover la apertura de los gobiernos al escrutinio público “y la colaboración de ciudadanía en el diseño y en el control de las políticas públicas”, contando en la actualidad con la membresía de 64 países.[7]

Para ingresar a la OGP los países miembros deben presentar un plan de acción que contiene una serie de compromisos y posteriores actividades vinculadas a la necesidad de aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales, apoyar la participación ciudadana y aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas (Piana, 2013: 317). Los antecedentes administrativos[8] reflejan que casi todos los gobiernos de la región han establecido diversos planes, leyes y acciones dirigidas a reorientar la actividad pública hacia un escenario de impulso organizacional y tecnológico. Los planes de acción se limitan a los poderes ejecutivos nacionales, dejando por fuera a los otros poderes del estado o las provincias.

México es integrante de la Alianza desde sus inicios y como parte del Comité Promotor de la iniciativa ha presentado desde 2012, tres planes de acción a saber: 2012-2013, 2013-2015 y, por último, el plan 2016-2018. Nuestro análisis se centrará en el plan de acción 2013-2015 debido a ser este un plan fruto de la experiencia de los primeros compromisos de GA, así como por contar con un documento detallado de los diferentes compromisos y estrategias de gobernabilidad abierta.

El plan de acción 2013-2015 sustenta sus líneas de acción bajo objetivos determinados para promover la transparencia, la rendición de cuentas y la visión de México como un país “abierto”. El documento refleja un proceso de consultas presenciales, realizado en forma colaborativa y horizontal en consonancia con los principios de GA. A la fecha, se muestran los grados de avance[9] de cada una de las acciones propuestas, reflejándose la conclusión total de cada acción programada en el plan. El mismo se divide en cinco compromisos en materias específicas de: gobierno centrado en la ciudadanía, presupuesto abierto y participativo, datos abiertos para el desarrollo, empoderamiento y participación ciudadana, así como gobernanza de recursos naturales.

A continuación, presentamos en detalle las etapas, la clasificación por sector de cada una de ellas, la dinámica de vinculación entre estado y ciudadanía y la disponibilidad de datos abiertos. Para mayor comprensión de la dinámica entre Estados y ciudadanos, hemos definido a la misma en dos categorías preliminares a saber, la relación de facilitación de datos desde el Estado hacia los ciudadanos (E-c) y la relación de facilitación de la información desde el Estado hacia los ciudadanos y de los ciudadanos al Estado (E-c-E). En el primer caso, las vías de acceso a la información son sólo habilitadas por el Estado de manera unidireccional y, en tal sentido, los ciudadanos no tienen canales de participación en dicha dinámica. En el segundo caso, se produce un intercambio bidireccional facilitándose los datos desde el Estado hacia los ciudadanos y de los ciudadanos hacia el Estado. En este tipo de relación, los ciudadanos luego de acceder a la información provista por el Estado, la reutilizan, la adaptan o la mejoran, siendo tal información devuelta al marco administrativo para su uso.

El cuadro siguiente presenta la descripción de las acciones de GA en el plan de acción mexicano. Para facilitar la lectura de la información, elaboramos acrónimos para identificar los temas o sectores de atención vinculados con cada iniciativa como así también su correspondiente descripción:

  • (I) = Infraestructura

    (AI) = Acceso a la información

    (An) = Acceso a normativa

    (Acso) = Acceso a servicios online

    (Acma) = Acceso a contenidos de medio ambiente

    (Acdbg) = Acceso datos básicos de gobierno

    (DA) = Datos abiertos

    (PP) = política pública

    (E-c) = Información desde el Estado a ciudadanos

    (E-c-E) = Información desde el Estado a ciudadanos y de los ciudadanos al Estado


Cuadro 1.
Plan de Acción de México 2013-2015 – Alianza para el gobierno abierto
Fuente: Plan de acción 2013- 2015 de México. Cuadro de elaboración propia. Todas las páginas de internet fueron consultadas el 1/10/2016.

Cuadro 1
Plan de Acción de México 2013-2015 – Alianza para el gobierno abierto. Cont.

Fuente: Plan de acción 2013- 2015 de México. Cuadro de elaboración propia. Todas las páginas de internet fueron consultadas el 1/10/2016.

Cuadro 1
Plan de Acción de México 2013-2015 – Alianza para el gobierno abierto. Cont.

Fuente: Plan de acción 2013- 2015 de México. Cuadro de elaboración propia. Todas las páginas de internet fueron consultadas el 1/10/2016.

La tabla precedente señala los proyectos, acciones programadas y concluidas para desarrollar los compromisos asumidos según el del plan de acción de GA 2013-2015. Así, podemos observar que, de un total de 26 iniciativas, solamente 8 de ellas tienen efectivamente datos públicos accesibles de manera integral para el ciudadano, mientras que otras 8 tienen un acceso parcial o escaso a datos abiertos. Así, de acuerdo con los datos presentados, las acciones de gobierno abierto mexicano en materia de políticas públicas y datos abiertos todavía se encuentran en una etapa de desarrollo embrionaria, sin perjuicio de denotar avances respecto de otros países de la región.[10] Según puede observarse, la estrategia federal mexicana de GA se presenta mayoritariamente asentada en dos vías de acción: acceso a la información de gobierno en sus múltiples dinámicas (17 proyectos) y proyectos de implementación de tecnología como política pública (7 proyectos). Resulta interesante destacar que pareciera haber un interés legítimo por parte del gobierno mexicano de facilitarle al ciudadano vías de acceso a la información, ya sea con relación a contenidos ambientales, normativos, de gestión o administrativos. Asimismo, existen iniciativas de políticas públicas relacionadas con el acceso a determinados datos abiertos, si bien, cabe destacar, que la información resulta plenamente disponible sólo en un 50%.

Respecto a la dinámica de relación entre gobierno y ciudadano, la mayoría de los proyectos en curso (21) presenta una relación unidireccional de facilitación de datos desde el Estado hacia el ciudadano, siendo apenas 5 aquellos que son de doble vía (E-c-E) y donde cabe destacar que una relación E-c-E no necesariamente se presenta como facilitadora de los datos abiertos.

Como reflexión preliminar, podemos observar que el plan de acción, a la luz de la estrategia federal y compromisos de GA de México, tiene preponderancias sobre iniciativas de acceso a la información – aunque no necesariamente bajo el formato de open data. A la luz de los resultados, pareciera que la apertura de datos gubernamentales todavía se encuentra en un estadio leve de desarrollo, tal como lo reflejan ambos índices. En el apartado (3) analizaremos en profundidad los resultados, así como también como el impacto de los mismos en las políticas públicas de datos abiertos.

2.2 Los datos abiertos en México a la luz de los índices de datos abiertos internacionales

En los últimos años hemos asistido a un cambio de conciencia y actitud ciudadana, concretado en un proceso cultural de empoderamiento colectivo de acceso a los datos públicos para el ejercicio de una acción ciudadana. La constatación evidente que la información generada por organismos públicos, debido a su abundancia y calidad, es uno de los principales motores de este cambio, ha signado estos recursos de información pública con un valor inestimable que debe estar al servicio de todos los ciudadanos. Tal como señalan Lathrop y Ruma (2010: 54) la información pública se ha convertido en una forma de infraestructura con el mismo nivel de importancia que la infraestructura del agua, la electricidad o las carreteras y, en tal sentido, es necesario maximizar el valor público que los datos tienen para la transparencia y la innovación. Para calificar la apertura de tal acceso, se han creado internacionalmente dos índices de medición, a saber, el Open Data Barómetro de Datos Abiertos y el Índice de Datos Abiertos. A continuación, se presentarán los resultados arrojados por tales indicadores sobre el estado de situación respecto al acceso a los datos abiertos en México.

El índice Barómetro de Datos Abiertos

El Barómetro de Datos Abiertos (BDA) tiene como objetivo estudiar la prevalencia y el impacto de las iniciativas de datos abiertos en todo el mundo. Analiza las tendencias mundiales, y también clasifica a los países y regiones indagando sobre el acceso a datos abiertos, los niveles reales de implementación y el impacto de este tipo de iniciativas. Este índice es elaborado por el Instituto Open Data y la Fundación World Wide Web y con la colaboración de la Red Omidyar. En la actualidad cuenta con 122 países relevados, habiéndose publicado ya tres informes anuales desde 2013. Su metodología[11] consiste en una encuesta que indaga sobre los contextos de datos abiertos, las políticas públicas y su implementación. Cuenta también con el acceso a datos secundarios provenientes de una auto-evaluación de los gobiernos, datos del Foro Económico Mundial, el Banco Mundial, las Naciones Unidas, la Freedom House y la e-Government Survey. La escala de calificación se extiende desde cero hasta diez. Los resultados de México para el período 2013-2015 son los siguientes:


Cuadro 2.
Open Data Barometer de México
Fuente: Open Data Barometer. Cuadro de elaboración propia

Tal como detalla la tabla, existen dos claros lineamientos respecto a los datos abiertos en México. Por un lado, vemos una positiva evaluación respecto del derecho de acceso a la información y la protección de los datos personales (un promedio de 7 puntos), pero, sin embargo, encontramos poca información respecto de determinadas acciones de datos abiertos. Así, sólo en 2015 se han publicado resultados respecto de la política de acceso de datos y la publicación de datos por parte del gobierno (7 y 6 puntos respectivamente), lo cual denota que el acceso a dicha información se ha podido hacer efectivo desde hace poco tiempo. Por su parte, el BDA califica a las iniciativas de datos abiertos con una puntuación por debajo de la media entre el período 2013-2015 e incluso con mucho menos puntaje promedio a los servicios en línea, la innovación y el desarrollo, las iniciativas abiertas de GA y la percepción por parte del gobierno del rol de las tecnologías de la información y la comunicación. En términos generales, la percepción del gobierno en cuanto a la importancia del rol de la tecnología es inferior a 4, siendo calificadas las iniciativas de GA en México con una media de 5.5 puntos y medio, muy por debajo de lo presentando como estrategia por el GA mexicano en sus planes de acción. Por último, un dato interesante es la medición del BDA respecto de la incorporación tecnológica por parte del sector empresarial, el cual arroja un promedio de 4.70 puntos, lo cual pareciera indicar que todavía el sector comercial no ha desarrollado proyectos que incorporen a los datos abiertos de manera productiva.

Índice de Datos Abiertos

El Índice de Datos Abiertos (IDA) clasifica a los países con base en la disponibilidad y accesibilidad de información en diez áreas relevantes que incluyen el presupuesto del estado, el gasto público, los resultados electorales, el registro de compañías, mapas y estadísticas nacionales, legislación, códigos postales, horarios de transporte público y niveles de contaminación. El IDA ha sido elaborado desde el año 2013 por la Fundación del Conocimiento Abierto y su objetivo principal es hacer un seguimiento a los países de la apertura de los datos en el mundo. La escala de calificación se extiende desde cero hasta cien. México tiene diferentes datos disponibles según el año de consulta, siendo los siguientes:


Cuadro 3
Open Data Index para México
Fuente: Open Data Index. Cuadro de elaboración propia

Observamos que la información analizada por el IDA puede dividirse en cinco sectores: datos públicos relacionados con la economía, datos relacionados con el medio ambiente y geografía, datos legislativos, datos de vida ciudadana y datos tecnológicos. En el caso de México y con relación a la publicación de información pública vinculada con datos económicos y comerciales, como presupuesto público, licitaciones, registro de sociedades o gasto público, los resultados arrojan un promedio muy por debajo de la media (30 puntos), salvo en lo relativo a la publicación del presupuesto. Solamente se ha medido el nivel de información pública respecto de las licitaciones a partir de 2015, y si bien arroja un resultado de 100 puntos, todavía resulta insuficiente como dato concreto para realizar un análisis a largo plazo. En los tres años de análisis, es todavía escaso el acceso a la información, debido a que, salvo excepciones, como es el acceso a información de estadísticas, presupuesto, resultados electorales, mapas y polución, el IDA acompaña la misma tendencia de falta de acceso a datos abiertos que ha señalado el BDA.

3. La relación entre los datos abiertos y el plan de acción de gobierno abierto 2013-2015 en México. Consideraciones para una definición de una política pública en datos abiertos

Según los resultados de las fuentes analizadas en (2), el plan de acción de GA en México presenta sendas intenciones de realización de acciones referidas a la transparencia y el acceso a la información. Sin embargo, al momento de cotejar tales intenciones con los datos arrojados por los índices internacionales, pareciera que el acceso a los datos abiertos por parte de los ciudadanos mexicanos se encuentra todavía en una fase embrionaria. Si bien es cierto que el Estado mexicano se ha preocupado expresamente por abrir los canales de participación y acceso a la información por parte del ciudadano, los índices que miden los DA no reflejan que tal acceso a la información conlleve necesariamente a una participación activa de los ciudadanos en el consumo y reutilización de los DA.

Luego del estudio de los componentes del plan de acción de GA podemos concluir que el mismo parte de dar por ciertos los supuestos implícitos de vinculación entre Estado y sociedad relacionados con el gobierno abierto, a saber: i) existencia de una tecnología disponible para facilitar la comunicación entre gobierno y ciudadanía, ii) apertura de canales de diálogo e interacción entre tales agentes, iii) aprovechamiento de la ciudadanía de dichas herramientas iv) involucramiento activo a través del monitoreo, control, evaluación de gestión de gobierno y coproducción de bienes y servicios.

Sin embargo, cuando cruzamos la información con la medición disponible en ambos índices el punto ii), iii) y iv) no se ven reflejados en los planes de gobierno abierto gestionados por el Estado, quedando solamente evidenciadas acciones de GA relacionadas mayoritariamente con el acceso a la información, pero no así la promoción del uso y reutilización de los datos abiertos.

Si bien reconocemos este avance como un importante logro en la relación del Estado mexicano para con sus ciudadanos – en términos de transparencia y acceso a servicios – consideramos que todavía el GA en México presenta escasos diseños de programas de datos abiertos que reflejen una articulación de acciones bidireccionales (E-c-E) o pluridireccionales (E-c-E-c) y que permitan la generación de productos o servicios concretos (a partir de la obtención de datos abiertos) por parte de los diferentes actores sociales.

Tal como explicáramos en (1), el gobierno abierto debe también contemplar el acercamiento – de manera bi o pluridireccional- de los datos abiertos hacia el ciudadano ¿Cómo podría entonces el GA en México incluir mecanismos que permitan dicha interacción?

Un mecanismo posible que proponemos podría ser llamado “política pública de datos abiertos”. La misma, puede ser definida como aquella decisión política, dentro del marco de gobierno abierto, que genera acciones específicas para promover el acceso y la reutilización de los datos por parte de los ciudadanos y que tiene un impacto o beneficio directo o indirecto en la sociedad.

Esta política se caracteriza por garantizar el acceso a los datos públicos para el desarrollo en diferentes áreas como pueden ser la educación, bienestar social, política exterior, ciudadanía, entre otras. Implica tener un plan de acción que haga operativa la estrategia acordada, en el que se defina y planifique cómo llevar a cabo las líneas estratégicas, la identificación de objetivos sectoriales y la formulación de guías de acción orientadas hacia un modelo ciudadano-céntrico, permitiendo considerar a los datos abiertos no simplemente como una herramienta o aplicación tecnológica, sino más bien como una especie de política pública con determinados parámetros que le son propios.

Las fuentes estudiadas reflejan que, hasta ahora - y reconociendo que su cualidad no sea estática sino sólo el reflejo del estudio de un período determinado - el desarrollo del GA en México ha estado fuertemente asociado a un modelo gobierno-céntrico, es decir, es el Estado el que dice cómo, en qué momento y de qué forma interactuar con los ciudadanos, siendo estos últimos meros receptores de servicios, (Hoffman, Ramírez y Bojórquez, 2012: 6) o de información, incluida en tal interacción la forma de acceso y uso de los datos abiertos.

A la luz de lo antedicho, interpretamos que el actual diseño y la ejecución de programas públicos de GA no ha evidenciado acciones específicas de políticas públicas de DA, según la definición anteriormente aportada. Si bien reconocemos nuevamente la importancia y la labor realizada por la estrategia de GA mexicana en materia de acceso a la información, entendemos a esta última como una condición necesaria, más no suficiente, para el efectivo desarrollo de políticas que tengan en mira el aprovechamiento de los datos abiertos. Según la tesis del presente artículo, toda acción de GA que promueva reformas institucionales centradas únicamente en el aumento de la normatividad y las instituciones de la transparencia resulta insuficiente para los fines de acceso público que propone. Es por ello que consideramos que la relación entre GA y DA debe ser abordada desde una visión integradora, acompañada de medidas de política pública[12] específica para fortalecer la capacidad de los ciudadanos de aprovechar la información disponible. Las políticas de datos bien pueden ser un mecanismo apropiado para complementar dicha visión integradora, generando más espacios dinámicos e interactivos con el ciudadano. En este sentido, interpretamos que el reto más importante que tiene México en materia de gobierno abierto y datos abiertos consiste en concientizar, educar y ayudar a la ciudadanía en la generación de proyectos originados a partir de los datos abiertos.

Lo anterior implica establecer políticas que permitan a los diferentes actores sociales interactuar con los datos, compartir acciones y construir nuevos sistemas que permitan dar sentido al acceso abierto de una forma internalizada y no sólo como respuesta a un derecho de acceso a la información. Es decir, existen acciones (que pueden estar contenidas en una política en datos abiertos) que, en conjunción con las ya existentes (leyes de acceso a la información y mecanismos de rendición de cuentas) pueden ser viables para un impacto positivo en la evaluación de las acciones de gobierno abierto en México.

En palabras de Duro (2004: 8) “una de las acciones pendientes a la hora de redefinir y fortalecer políticas públicas en datos abiertos es conocer y considerar las mismas desde los intereses, necesidades y cosmovisiones del ciudadano. Este paso, seguramente será un elemento que enriquecerá a la visión de los problemas que los afectan y por ende, los caminos de superación de los mismos”. En este sentido, a los gobiernos de los países y regiones menos desarrolladas, les queda un compromiso y una responsabilidad indelegable e impostergable (Kurtz, 2004: 41). En sentido contrario, la ausencia de políticas en DA evidencia una falta de apropiación de los mecanismos por parte de la sociedad, que se traduce como un fenómeno negativo al desarrollo de la legitimidad del derecho de acceso y colaboración mutua para la generación de valor social. El gobierno abierto no es sólo transparencia gubernamental, sino que también debe constituir apertura de datos convertidos en innovación pública, donde sea posible tener en mira un Estado más eficiente, que no tiene que perder de vista al ciudadano.

Sugerimos que la planificación estratégica de las políticas en datos abiertos que lleve adelante el estado mexicano debe tener un horizonte de largo plazo, por lo que se hace relevante contar con una estrategia digital flexible que integre acciones de corto plazo, posibles de monitorear y/o medir con miras a lograr impactos significativos en la sociedad.[13] Así, para que la agenda de GA se materialice en acciones concretas en DA es fundamental tener un plan de acción producto de una política específica en datos abiertos. Este nuevo paradigma y modelo de relación entre el Estado y la sociedad (Ramírez, 2001: 102) debe llevar adelante nuevas estrategias de empoderamiento, en donde las políticas públicas en datos abiertos bien pueden ser consideradas complementarias en el desarrollo de acciones específicas en el marco del gobierno abierto en el país.

Conclusiones

El presente trabajo muestra los resultados perceptibles respecto de la falta de simetría entre acciones de gobierno abierto y acceso a los datos abiertos, evidenciándose en estos últimos años en México un gran avance en materia de acceso a la información y, en menor medida, en materia de planificación de acciones en datos abiertos. Este último escenario nos ha permitido identificar una oportunidad para proponer el desarrollo de políticas públicas en datos abiertos, la cuales tienen como fin establecer marcos específicos de acciones de datos abiertas que permitan la posibilidad de construir nuevas relaciones entre el Estado y sus ciudadanos de manera circular y colaborativa.

Según nuestra apreciación, las fuentes consultadas indican que las políticas de gobierno abierto en el país no facilitan, por sí solas o necesariamente, el acceso, uso y reutilización de los datos abiertos por parte de los ciudadanos. Sin embargo, concluimos que dicho panorama puede transformarse por medio de la ejecución de acciones y políticas públicas específicas en datos abiertos.

Tal como señala Ozslak (2013: 18) el gobierno abierto es un “proceso interactivo con los ciudadanos, a través de una relación de doble vía en la que éstos pueden expresar sus opiniones o propuestas sobre políticas o proyectos gubernamentales, coparticipar en la producción de bienes o servicios públicos y/o intervenir activamente en el seguimiento, control y evaluación de la gestión estatal”. Por ello estimamos que el gobierno abierto en México debería entre otras acciones centrar la gestión en los ciudadanos; orientar los procesos a la obtención de los resultados mensurables; promover la articulación y el trabajo en red; mejorar las reformas de relación y comunicación con la ciudadanía y propiciar la participación ciudadana en el diseño, la implementación y la evaluación de las acciones en datos abiertos. Las políticas públicas en datos abiertos bien podrían ser el punto inicial de dicho entramado de relaciones.

El desafío está asociado a la forma de organizar el gobierno abierto para producir datos confiables y útiles a la sociedad y el mercado. Como señalan Valenzuela y Bojórquez (2015: 8) “la producción de datos en formato reutilizable, desde el gobierno o la sociedad, presenta el reto social de procesar importantes volúmenes de información y el reto desde el gobierno, de que la información otorgue sentido a la decisión pública, en especial sobre temas comprometidos en la agenda de gobierno abierto”. Así, los datos abiertos se han constituido como indispensables para cualquier ecosistema de gobierno abierto que tenga en miras la innovación social, económica o política de un país.

Entendemos que la incidencia del poder del ciudadano como actor político cobra singularidad y presencia efectiva a través de la interacción con los datos abiertos, lo que constituye un avance necesario para la solución del problema planteado. Podemos afirmar, entonces, que un cambio sistémico en el diseño y desarrollo del GA permitirá producir una reingeniería del sistema de acceso a la información y posibilitar el establecimiento de nuevos mecanismos de acción para generar mayor valor público a partir de los datos disponibles para la ciudadanía.

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Notas

[2] Excluiremos el año 2016 debido a que todavía el diseño de los planes de acción se encuentra en curso y por tal motivo no tenemos acceso a su contenido final.
[3] Destaca Elster (1998: 101) que un desarrollo importante en los procesos democráticos en las últimas dos décadas ha sido el renacimiento de la democracia deliberativa, en la que la publicidad y la transparencia son conceptos centrales.
[4] Según lo señalado, la información debe ser de dominio público a menos que existan razones para su reserva, como ser el comprometer la seguridad nacional o pública, la estabilidad económica o la integridad de la población.
[5] http://opendatacharter.net/principles/ (página web consultada el 1/10/2016)
[6] Excluiremos el año 2016 debido a que todavía el diseño de los planes de acción se encuentra en curso y por tal motivo no tenemos acceso a su contenido final.
[7] Los países deben cumplir dos requisitos previos antes de presentar su Plan de Acción: adherir a la Declaración de Gobierno Abierto y satisfacer los criterios de elegibilidad relacionados con la transparencia fiscal (la publicación oportuna de los documentos presupuestarios esenciales constituye la piedra basal de la rendición de cuentas y de un sistema presupuestario abierto) , el acceso a la información (leyes que garanticen el derecho del público a la información y el acceso a datos del gobierno) , la divulgación relacionada con los funcionarios electos y superiores (normas que obliguen a divulgar los ingresos y bienes de los funcionarios electos y superiores son esenciales para la lucha contra la corrupción y para la rendición de cuentas) y el compromiso con el ciudadano (apertura a la participación ciudadana y el involucramiento de la ciudadanía en la formulación de las políticas y la gobernanza, incluyendo protecciones básicas para las libertades civiles). Para mayor información ver: http://www.opengovpartnership.org/
[8] Las Cartas Iberoamericanas de buen gobierno impulsadas por el CLAD desde el año 2000 y suscriptas por los presidentes de Iberoamérica ya contenía pautas claras de gobierno abierto. Podemos mencionar en tal sentido la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003); el Código Iberoamericano de Buen Gobierno (2006); la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007); la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, (2008), la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana (2009), el Acuerdo Federal para la Gestión Pública (2010) entre otros documentos internacionales reflejan un marco antecesor de referencia para comprender hacia dónde se han orientado las reformas de la Administración Pública de los últimos años sosteniendo diversos principios orientadores apoyados sobre los tres principios rectores que deben existir en un gobierno: la transparencia, la participación y la colaboración.
[9] Los grados de avances puede observarse en el Tablero de Control. El mismo constituye una herramienta de seguimiento de la implementación de los 26 compromisos que componen el Plan de Acción 2013-2015 de la Alianza para el Gobierno Abierto. Los compromisos cuentan con planes de trabajo con metas semestrales para su cumplimiento (3 metas en total). Cada meta contiene actividades específicas a realizarse en periodos de 6 meses para cumplirlas, las cuales tienen indicadores, medios de verificación y responsables puntuales. Para consultar en detalle los avances de las acciones propuestas ver: http://tablero.gobabiertomx.org/#
[10] Posteriormente en el apartado (3) analizaremos cómo se desarrolla tal dinámica de acceso y el impacto de doble vía de acción en el marco del gobierno abierto mexicano.
[11] Para mayor detalle sobre la metodología del Barómetro consultar: http://opendatabarometer.org/doc/3rdEdition/ODB-3rdEdition-Methodology.pdf
[12] Cuando hablamos de políticas públicas, son múltiples las alternativas que tenemos para definirlas. Repetto y Moro explican que “la política pública es una categoría laxa, definida en función del contexto socio histórico que, como concepto, carece de una definición exacta” (Moro y Repetto, 2005: 21) y, en concordancia Carballeda (2002: 7), refiere a las mismas en tanto forma particular de intervención social del estado que se define y redefine constantemente a partir de la disputa hegemónica propia de cada sociedad. Chachagua (2015: 5) las define como una intervención por parte del estado en lo social bajo la forma de acciones concretas que pretenden transformar una realidad no deseada para a la vez poder construir otra realidad. Por su parte, para Lahera (2004: 23), la política pública debe corresponder a cursos de acción y flujos de información relacionados como un objetivo político definido en forma democrática, desarrollados por el sector público, con la participación de la comunidad y con participación del sector privado. A su vez, Bauman (2004: 40) señala que las políticas públicas deberían ser las respuestas específicas que se les brinda a los asuntos públicos. Coincidimos con Cruz y Ramirez (2012: 54) en tanto una política pública puede entenderse como un conjunto articulado, complejo y coherente de ideas, asunciones, justificaciones, fines, objetivos, recursos, herramientas, disposiciones legales y/o pronunciamientos que se conciben y adoptan bajo el apoyo o tutela de al menos una entidad pública, para el logro de fines consideradores de valor. En este sentido, las políticas públicas tienen por objetivo resolver un área de problema públicos relevantes, a través de un proceso en que participan otros agentes económicos o sociales, como entidades del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, agencias transnacionales e incluso otros gobiernos.
[13] En este marco, debemos recordar la necesidad de la voluntad política para formar a los ciudadanos en el ejercicio de la ciudadanía digital, así como también impulsar el cambio cultural de la administración. Establecer una relación de doble o múltiple vía entre el ciudadano y el estado exige a este último a estar dispuesto a recibir la propuesta y considerar al ciudadano como un interlocutor.

Notas de autor

[1] Grado: Doctorado en gobierno y administración pública.

Especialización: Administración pública.



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