Análisis del Modelo de Evaluación del Desempeño Docente en el Marco de la Reforma Educativa Mexicana

México vive un proceso de reforma educativa que inició en 2013. Uno de los propósitos de esta reforma es la búsqueda de mejores resultados en el logro escolar a partir de asegurar la calidad profesional de los docentes de educación básica y media superior.

De entonces a la fecha la atención se ha centrado en lo que ha sido la única cara visible de la reforma: la carrera y la evaluación docente. Foros, artículos y notas periodísticas cuestionan el sentido, alcances e implicaciones de esta evaluación. Por otro lado, colectivos disidentes de profesores de educación básica han manifestado su desacuerdo con esta medida y han realizado movilizaciones sociales que intentan abortar el proceso de reforma. A lo largo de los tres primeros años de vida de la Reforma Educativa, se han hecho fuertes cuestionamientos sobre la naturaleza de esta reforma, siendo calificada como una reforma estrictamente laboral (Gil Antón, 2015), estructural (Ornelas, 2013; Zebadúa, 2013) o política (Rodríguez, 2015). Una de las críticas más fuertes gira sobre el hecho de que esta estrategia parece considerar a los profesores como los únicos responsables de los bajos resultados del sistema educativo mexicano en las evaluaciones internacionales (Gil Antón, 2016).

En este contexto, consideramos importante aportar algunas reflexiones a la discusión académica al respecto. De ahí la propuesta de estudiar con mayor detalle y fundamento la estrategia central para asegurar la calidad docente de esta reforma: la evaluación del desempeño en todas las etapas de la carrera docente. El objetivo de este artículo es analizar y representar gráficamente el modelo de evaluación del desempeño docente para los diferentes actores educativos (profesores, directivos, supervisores) de educación básica en el marco de la reforma educativa mexicana, con el fin de identificar sus elementos, las relaciones entre ellos y la estructura que los articula. En este sentido, el artículo pretende clarificar el modelo de evaluación a fin de aportar elementos y constituir el punto de partida en la discusión sobre los riesgos, alcances educativos y laborales de la reforma, e implicaciones para su implementación, estudios que rebasan el objetivo de este primer análisis, pero que se consideran fundamentales para pensar en una nueva etapa de la reforma educativa en México.

El artículo está estructurado en cuatro apartados. En primer término se presentan los cambios en la carrera docente en el contexto latinoamericano. En un segundo apartado se describe la Reforma Educativa mexicana. En un tercer apartado se explica el proceso de evaluación del desempeño docente. En cuarto lugar se presenta el modelo de evaluación del desempeño generado a partir nuestro proceso de análisis de los textos centrales de la reforma. Finalmente se discute dicho modelo y se presentan algunas conclusiones.

La Carrera Docente

La discusión sobre la calidad de la docencia y su importancia para la mejora de los resultados educativos ha estado vigente en los últimos años promovida por diversos organismos internacionales (OCDE, 2013). En el caso de América Latina, amplios análisis de la carrera docente han sido realizados por la OREALC de UNESCO (2013).

En un trabajo reciente, Cuenca (2015) analiza comparativamente las carreras docentes en 18 países de América Latina. El autor plantea que coexisten 60 años de regulaciones laborales, siendo la más antigua la de Costa Rica (de 1953) y la más reciente, la mexicana (de 2013). Si bien estas plataformas legales son heterogéneas, Cuenca identifica tres grandes familias de regulaciones. La primera generación de carreras docentes se desarrolló de 1950 a 1990. Se caracteriza por ser burocrática, tener un enfoque credencialista, no afectar a la permanencia en el servicio y asegurar mecanismos de ascenso vertical. Este es el tipo de regulación se aplica en la mayoría de los países de América Latina. La segunda generación de regulaciones se ha desarrollado de 2000 a 2014. Se caracterizan por estar basadas en el mérito, por la evaluación periódica del desempeño y por asociar la permanencia a resultados. Este segundo tipo de regulaciones se establecen con la idea de que “contribuyan al desarrollo de los docentes a lo largo de la vida profesional, apoyen el mejoramiento de su desempeño, favorezcan adecuadas condiciones de trabajo y ofrezcan oportunidades de crecimiento y satisfacción laboral” (OREALC/UNESCO, 2007, p.11). El autor considera, además, un tercer grupo de regulaciones como legislaciones en transición, en las que coexisten tanto aspectos burocráticos como meritocráticos. La Tabla 1 presenta los dos tipos principales de regulaciones.

Tabla 1

Tipos de carreras docentes.

Adaptado de Cuenca, R. (2015). Las carreras docentes en América Latina. La acción meritocrática para el desarrollo profesional. Estrategia Regional Sobre Docentes. Orealc/Unesco Santiago. Recuperado de http://www.politicasdocentesalc.com/images/stories/Biblioteca/Carrera_docente_Informe_FINAL_Cuenc a%20090315.pdf

La regulación meritocrática otorga un papel central a la evaluación del desempeño docente. En este sentido, la evaluación de los profesores se convirtió en la estrategia primordial para incrementar la calidad de la educación pública, quedando indisolublemente asociada a la vida profesional del docente.

Las evaluaciones del desempeño son consideradas como “oportunidades de mejora” de los profesores y tienen un alto impacto tanto positivo como negativo en su carrera docente (Cuenca, 2015, p. 29). En tanto que se introduce un mecanismo que afecta la permanencia en el servicio, este planteamiento rompe con la “estabilidad laboral y el valor de la experiencia traducida en años de servicio que aún caracteriza a la mayoría de las carreras docentes latinoamericanas” (Cuenca, 2015, p. 30).

La reforma mexicana de la carrera docente se ubica justamente en esta segunda generación de políticas. A continuación se describirá ampliamente.

La Reforma Educativa Mexicana de 2013

El primero de diciembre de 2012, día de la toma de protesta del Presidente de México, Enrique Peña Nieto, se anunciaron diversas reformas estructurales. Una de ellas, la reforma educativa. Este anuncio abriría una nueva etapa en la vida del sistema educativo mexicano que se iría formalizando a lo largo de 2013 vía diferentes documentos normativos.

En febrero de 2013 se aprobó la reforma del Artículo tercero constitucional (DOF, 2013a), artículo que regula la educación en México. En septiembre de ese mismo año se aprobó la reforma de la Ley General de Educación (LGE) (DOF, 2013b), ley secundaria que se deriva de la reforma constitucional y se promulgaron dos leyes más: la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) (DOF, 2013c) y la Ley del Instituto Nacional para Evaluación de la Educación (LINEE) (DOF, 2013d).

El corazón de esta reforma educativa ha sido la búsqueda de la calidad de la educación. Por primera vez en la historia constitucional, a las características ya conocidas de la educación en México: laica, democrática, nacional, y que contribuya a mejorar la convivencia humana, se agregó el atributo de la calidad. Esto se expresa en la Constitución en los siguientes términos:

El estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos. (adicionado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 26 de febrero de 2013) (DOF, 2013a, p. 1).

Inciso d) será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos; (adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013) (DOF, 2013a, p. 2).

Para lograr la calidad del sistema, se reconoce como estrategia fundamental la evaluación de “procesos o resultados del Sistema Educativo Nacional respecto a los atributos de educandos, docentes y autoridades escolares, así como, de las características de instituciones, políticas y programas educativos” (DOF, 2013d, p.6). Para cumplir con esta compleja tarea se constituye el Sistema Nacional de Evaluación, cuya coordinación queda a cargo del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, órgano autónomo a partir de 2013.[1]

La Centralidad de la Calidad Docente en la Reforma Educativa Para cumplir con el mandato constitucional de asegurar la idoneidad en la función de los docentes y los directivos para que garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos, una de las estrategias fundamentales de la Reforma es la evaluación docente.

En este marco se estableció la regulación de la trayectoria docente vía el Servicio Profesional Docente (SPD). Este es un tipo de servicio civil de carrera que tienen que atender los maestros como servidores públicos del Estado, y como todo servicio civil, regula el ingreso a la docencia, la permanencia en el servicio, la movilidad al interior del sistema, los mecanismos de ascenso y establece lineamientos sobre los requerimientos para transitar por el servicio docente (Terigi, 2009). Las bases del SPD y sus resultados se encuentran en la Constitución mexicana en los siguientes términos:

Fracción III. [...]. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. […] (reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013 (DOF, 2013a, p. 1).

La configuración del SPD se discutió en las cámaras legislativas y en foros organizados por diversos grupos de la sociedad civil y de maestros a lo largo de 7 meses. Como puede verse en la cita anterior, los procesos que integrarían el SPD se identificaron en la Constitución. La Ley reglamentaria los definió y fijó sus términos y condiciones. Los cuatro procesos que integran el SPD se definen en la tabla 2.

Tabla 2

Definición de los procesos del SPD

La Evaluación del Desempeño Docente

De acuerdo al Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (SIGED-CEMABE, 2014), en México hay alrededor de 23 millones de alumnos de educación básica (que comprende el nivel preescolar, primaria y secundaria) atendidos por 1, 200, 000 docentes y otro tipo de personal. De ahí que una política nacional orientada a la mejora de la calidad de la educación que tenga como estrategia principal la evaluación docente tiene que desarrollar evaluaciones a muy gran escala y contar con un financiamiento que permita operativos que atiendan a decenas de miles de maestros en cada aplicación.

La evaluación de los docentes y directivos de educación básica no es un proceso nuevo en México. La promoción a cargos superiores de dirección o supervisión se estableció vía escalafón vertical desde 1974; la promoción en la función (escalafón horizontal) se incorporó con el Programa Nacional de Carrera Magisterial desde 1993; el reconocimiento se hizo vía el Programa de Evaluación de la Calidad Docente que inició en 2011; y la evaluación para el ingreso al servicio educativo se aplicó desde 2008 con el Concurso Nacional de Plazas Docentes (Luna, Cordero, López Gorosave y Castro, 2012).[2] De los cuatro procesos establecidos en la LGSPD, la evaluación docente con fines de permanencia es el único proceso novedoso en la vida profesional del docente. Hasta la 2013, la permanencia de un maestro, directivo o supervisor en su función nunca había sido cuestionada en el sistema educativo mexicano.

Otra aportación de la Reforma es la integración de estos procesos en un único instrumento normativo que regula completamente la carrera profesional docente y que se articula en torno a la evaluación del desempeño. La LGSPD establece el posicionamiento del gobierno actual sobre el desempeño docente, el cual está siendo desarrollado en documentos posteriores.

Lo cierto, es que no hay un modelo aceptado de lo que es la docencia competente (Kennedy, 2010 en Taut y Sun, 2014), y por tanto no existe un modelo consensuado sobre cómo evaluarla. Los organismos internacionales han planteado diversas recomendaciones en este sentido, tanto sobre políticas docentes para asegurar una docencia de calidad, como para evaluar el desempeño docente (OREALC/UNESCO, 2013; OCDE, 2013).[3]

En la LGSPD, la evaluación del desempeño está definida como: “la acción realizada para medir la calidad y resultados de la función docente, directiva, de supervisión, de asesoría técnico pedagógica o cualquier otra de naturaleza académica (Artículo 4, fracción IX) (DOF, 2013c, p.2 ). Además se establece que este tipo de evaluación debe ser obligatoria para todos los actores educativos, sean provisionales o definitivos y que se realizará por lo menos cada cuatro años.

Tras dos años de haberse publicado dicha ley, el INEE publicó los lineamientos específicos para llevar a cabo la evaluación del desempeño indicando que “tiene como finalidad medir la calidad y los resultados de la función que se desempeñe, así como asegurar que se cumple con el perfil y el compromiso profesional que requiere un sistema escolar para garantizar el derecho a una educación de calidad” (DOF, 2015, p. 2).

Asimismo la citada Ley establece que el Marco General de Calidad de la Educación será el referente para la evaluación del desempeño. Dicho marco está integrado por el conjunto de “perfiles, parámetros e indicadores que se establecen a fin de servir como referentes para los concursos de oposición y la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio” (artículo 4, fracción XVII, p. 3). Dichos perfiles “son definiciones a priori de lo que es un buen desempeño” (Cuenca, 2015, p. 28). En otros países, este referente recibe otras denominaciones tales como, Marco de la Buena Enseñanza en Chile (Manzi, González y Sun, 2011), Marco para el Buen Desempeño Docente en Perú (Perú, Ministerio de Educación, 2012) o el uso de competencias basadas en la evaluación para dirigir al profesor excelente de Singapur (Steiner, 2010).

Para llevar a cabo las evaluaciones docentes del año 2015, se han publicado los siguientes tipos de perfiles: de ingreso a la función docente y técnico docente (SEP, 2015a), de promoción a la función de dirección, supervisión y de asesoría técnico pedagógica (SEP, 2015b), de desempeño para docentes y técnicos docentes (SEP, 2015c) y de desempeño de personal con funciones de dirección y supervisión (SEP, 2015d).

La Evaluación del Desempeño y los Procesos del SPD

La revisión de los documentos legales vinculados a la evaluación del desempeño permite establecer asociaciones entre ésta y los procesos del SPD. A continuación se presenta una interpretación de dichas relaciones.

Evaluación del desempeño e ingreso. El ingreso al SPD se realiza mediante un concurso de oposición. El resultado del concurso define si el aspirante a la función es o no idóneo. En caso de resultar idóneo, se le otorga un nombramiento provisional que queda sujeto a una segunda evaluación que se realizará a los dos años de haber ingresado. De acuerdo con la LGSPD, esta segunda evaluación se denomina de desempeño, en tanto que determina si “en la práctica favorece el aprendizaje de los alumnos y, en general, si cumple con las exigencias propias de la función docente” (DOF, 2013c, p. 13).

A la fecha se han abierto dos convocatorias ordinarias (para los cursos escolares 2014-2015 y 2015-2016). Los instrumentos que se han utilizado para la evaluación del ingreso son dos: Examen nacional de conocimiento y habilidades para la práctica docente y Examen nacional de habilidades intelectuales y responsabilidades ético-profesionales. En 2014-2015, el total de sustentantes del concurso de ingreso de docentes y técnicos docentes de educación básica fue de 149,978. En el concurso 2015-2016, el número de sustentantes fue de 122,831 (CNSPD, 2016).

Evaluación del desempeño y promoción. En el SPD se contemplan dos tipos de promociones: 1) Escalafón vertical: es decir promoción a cargos superiores, de dirección o de supervisión y 2) Escalafón horizontal: entendido como promoción en la misma función que se desempeña.

La promoción a cargos superiores, ya sea de dirección o supervisión, se realizará mediante concursos de oposición. La promoción para la función directiva se establece en dos etapas. Se otorga un primer nombramiento condicionado a cursar dos años de inducción y a presentar una segunda evaluación. Esta segunda evaluación se identifica en la ley como de desempeño, en tanto que valora si el personal cumple con las exigencias de la función directiva. El resultado de esta evaluación determina el nombramiento definitivo (de manera similar al proceso de ingreso ordinario). El caso de la promoción a la función supervisora es más sencillo y directo pues que no está condicionada a los dos años de inducción ni a una evaluación posterior.

La promoción en la función, considera dos posibles tipos de cambios en la carrera docente: incremento de la carga horaria y promoción en la misma función. Este último tipo de promoción es un escalafón horizontal, ya que pretende mejorar el ingreso económico de los profesores a través de incentivos que aumentan progresivamente a lo largo de su carrera docente. Se trata de una estrategia comúnmente utilizada para que los mejores profesores continúen en su función sin la necesidad de aspirar a otros cargos únicamente para mejorar su remuneración (Cuenca, 2015).

La evaluación del desempeño es condición básica para aspirar a obtenerlos. El artículo 39 plantea que:

[…] se establecerá un nivel de acceso y los sucesivos niveles de avance, de acuerdo con lo autorizado por la Secretaría y se especificarán los incentivos que correspondan a cada nivel. Para avanzar de un nivel a otro se requerirá demostrar un incremento en el desempeño que lo justifique, conforme a lo previsto en el programa (DOF, 2013c, p. 17).

En consecuencia, la LGSPD elimina otros criterios anteriormente considerados como la antigüedad o las credenciales previas.

A la fecha sólo se ha abierto una convocatoria para evaluar la promoción (pare el curso escolar 2015-2016). En los tres casos (directores, supervisores y asesores técnico pedagógicos) se aplicó el Examen de conocimientos y habilidades para la práctica docente y el Examen de habilidades intelectuales y responsabilidades ético-profesionales. Para el concurso de promoción a la función directiva se presentaron a nivel nacional 23,586 sustentantes. Para el concurso de promoción a la supervisión, 9,882 sustentantes y para la función de técnico académico, 7,614 sustentantes a nivel nacional (CNSPD, 2016).

Evaluación del desempeño y permanencia. La LGSPD establece que las autoridades educativas deben evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o supervisión con fines de permanencia en el sistema. Esta evaluación es obligatoria y se debe realizar por lo menos una vez cada cuatro años. Los actores educativos deberán demostrar, al menos, un resultado suficiente cada vez que son evaluados, en caso de no hacerlo, se contemplan dos oportunidades más para obtener su suficiencia y apoyo con programas de regularización anuales.

Como se observa la evaluación de la permanencia no conlleva un concurso de oposición, sino un tipo de certificación cuatrienal de la forma en que el actor educativo cumple con el perfil establecido para su función.

Sólo se ha abierto una convocatoria para la evaluación del desempeño con fines de permanencia (para el ciclo escolar 2015-2016). Para esta evaluación de los docentes se diseñaron cuatro instrumentos: Informe de cumplimiento de responsabilidades profesionales; Expediente de evidencias de enseñanza; Examen de conocimientos y competencias didácticas que favorecen el aprendizaje de los alumnos; Planeación didáctica argumentada (SEP, 2015e)[4]. A esta evaluación se presentaron 132,000 sustentantes (INEE, 2015).

Evaluación del desempeño y reconocimiento. Por último, la LGSPD concibe el reconocimiento como acciones de tipo simbólico no monetarias (tales como distinciones, apoyos y opciones de desarrollo profesional, movimientos laterales) o monetarias individuales o para el conjunto de docentes y director de una escuela (relacionados con otros indicadores de desempeño, tales como los resultados del aprendizaje de los alumnos).

Aunque se presupone una relación entre el desempeño docente y el reconocimiento, aún no queda claro, en ningún documento oficial, la manera en que se otorgarán este tipo de reconocimientos ni los resultados en la evaluación del desempeño docente necesarios para obtenerlos.

Modelo de Evaluación del Desempeño Docente en el Marco de la Reforma Educativa Mexicana

Método de Trabajo

Nuestro modelo de evaluación del desempeño docente se construyó a partir del análisis de diversos documentos normativos de la Reforma Educativa relativos a la promoción horizontal. Se revisaron leyes, programas, lineamientos y perfiles. Todos ellos de observancia obligatoria para los profesores de educación básica de escuela pública en México. Los documentos base de trabajo fueron:

Ley General del Servicio Profesional Docente (DOF, 2013c). Este documento es la base para la caracterización de los procesos y los perfiles.

Programa de promoción en la función por incentivos en educación básica (SEPCNSPD, 2015). Con base en este documento se clarificó la secuencia de la evaluación del desempeño y los niveles de desempeño.

Etapas, aspectos, métodos e instrumentos. Proceso de evaluación del desempeño docente. Educación Básica (SEP, 2015e). A partir de este documento se revisó la manera de instrumentar la evaluación del desempeño docente de educación básica.

Perfiles, parámetros e indicadores (SEP, 2015a; SEP, 2015b; SEP, 2015c; SEP, 2015d). Se analizaron los perfiles en su conjunto para identificar la correspondencia entre los niveles de las diferentes fases de la secuencia del desempeño.

Los documentos mencionados se analizaron a partir de la categoría evaluación del desempeño y de las subcategorías niveles de desempeño y consecuencias. Como resultado de la interpretación se identificaron los diversos elementos que la contemplan y sus relaciones, con el fin de elaborar un esquema o modelo integrador que clarifique la carrera profesional de los actores educativos de México vinculada a la evaluación de su desempeño docente. Cabe destacar que se ha intentado integrar el mayor número de elementos posibles dada la información publicada sobre la reforma educativa mexicana hasta la fecha.

El modelo integrador que se presenta en este trabajo, elaborado a partir de estos documentos atiende la recomendación que plantean Taut y Sun (2014) en la que sugieren la necesidad de avanzar en una carrera docente que “articule elementos de la evaluación del desempeño, desarrollo profesional y progresión salarial” (Taut y Sun, 2014, p. 25).

El modelo hace referencia a la carrera profesional de todos los actores educativos (docentes, directivos y supervisores y asesores técnico pedagógicos) (SEP-CNSPD, 2015) incluidos en el modelo bajo la categoría de docentes de educación básica con el fin de simplificar, si bien las carreras de estos actores pueden tener sus particularidades. Asimismo, se tendría que revisar el caso de los maestros de educación media superior.

Elementos del Modelo de Evaluación del Desempeño. Secuencia y Procesos Implicados en el SPD

El modelo contempla cuatro elementos que se corresponden con las cuatro columnas principales: Intervalos de tiempo, niveles de evaluación del desempeño, resultados de evaluación y consecuencias de los resultados.

Los intervalos de tiempo indican los años que teóricamente deben pasar entre un nivel o fase de evaluación del desempeño y el siguiente. Se puede observar que cuando un actor educativo mexicano (docente, directivo, supervisor, u otro llega los 34 años de servicio desde su ingreso en el cuerpo, obteniendo en sus evaluaciones niveles de desempeño suficientes (al menos), habrá alcanzado el nivel de consolidación en la evaluación de su desempeño, a partir del cual, deberá seguir evaluándose cada 4 años hasta el momento de su jubilación, con fines únicamente de permanencia en el sistema.

Los niveles de evaluación del desempeño establecen la secuencia lógica y temporal de la evaluación del desempeño a lo largo de la carrera profesional docente. Los niveles de desempeño representan un orden o grado e, idealmente, una intensidad graduada en el constructo sometido a evaluación, en este caso, el desempeño docente, tal como se plantea en el artículo 39 de la LGSPD citado anteriormente. Este artículo de la Ley podría haber sido la base para la elaboración del Programa de promoción en la función por incentivos en educación básica (SEP-CNSPD, 2015). En este programa se consideran un total de 10 niveles de desempeño desde la primera ocasión en que el actor educativo es evaluado (punto de partida o examen de ingreso a la función docente) hasta el último nivel de desempeño posible (SEP-CNSPD, 2015).

Cada uno de estos niveles o fases en la evaluación del desempeño tiene asociados unos resultados, propios de la evaluación llevada a cabo en cada etapa. En los dos niveles iniciales (punto de partida y nivel de iniciación) los posibles resultados se consideran categorías dicotómicas que se corresponden simplemente con superar o no la evaluación correspondiente. El nivel 1, junto con el nivel de consolidación, contempla 3 categorías ordenadas de posibles resultados: no suficiente, suficiente y destacado. Finalmente, el resto de los niveles incluyen una categoría superior entre sus resultados: incremento[5] (DOF, 2013b; SEP-CNSPD, 2015).

En función de los resultados obtenidos en cada nivel de evaluación del desempeño las consecuencias serán diferentes y afectarán a alguno de los procesos contemplados en el Servicio Profesional Docente mexicano. En los dos niveles iniciales, los resultados de la evaluación darán lugar a ingresar en el Servicio Profesional Docente o no, en el primero de ellos, y a obtener un nombrado definitivo si se demuestra nivel de desempeño suficiente tras dos años de su ingreso.

Por tanto, las consecuencias de estos dos primeros niveles de desempeño se relacionan directamente con el primero de los procesos de evaluación contemplados en la reforma educativa mexicana, el ingreso. Si bien es cierto, que la LGSPD no incluye la evaluación del desempeño en el capítulo del ingreso (posiblemente por ser entendido como algo previo al ejercicio profesional), el modelo presentado asume que para ingresar en el servicio se evalúa un nivel mínimo de desempeño docente, considerado como requisito de partida.

Los niveles de desempeño que siguen en el modelo (a partir del nivel 1 y hasta el nivel 7) darán lugar a una serie de resultados cuyas consecuencias comparten la misma explicación lógica. Una vez que un actor educativo es nombrado de manera definitiva, comenzará una carrera profesional que será evaluada cada cuatro años, en diferentes etapas y con procedimientos e instrumentos de diversa índole (SEP, 2015e). Estas consecuencias, de nuevo aparecen asociadas a procesos del Servicio profesional docente, en este caso a los tres procesos restantes: Permanencia, Promoción y Reconocimiento.

Los procesos de permanencia y promoción en la función[6] van íntimamente ligados en cada nivel de desempeño, puesto que la permanencia en el sistema es la consecuencia de obtener un resultado de desempeño suficiente y la promoción o conservación del nivel de promoción anterior son las consecuencias de los resultados incremento y destacado respectivamente. Cabe destacar que se nombran los niveles de permanencia con la letra “P” y el número del nivel que corresponde. Asimismo, los niveles de promoción se identifican con la letra “K” y el número del nivel, cada uno de ellos supone un incremento del sueldo inicial, que puede variar de acuerdo al nivel socioeconómico y ubicación geográfica de la escuela en la que trabaje, tal y como se presenta en el documento referido al programa de promoción en la función (SEP, 2015e)[7]. A partir del nivel 7, es decir, tras 30 años del ingreso en el servicio profesional, el docente seguirá siendo evaluado cada 4 años. Si su resultado de desempeño es suficiente para el nivel 7 asegurará su permanencia y consolidación en el nivel promocional de incentivos alcanzado en su última evaluación del desempeño.[8]

Tabla 3

Elementos del modelo de evaluación del desempeño docente

Con respecto a la promoción en la función, es importante destacar que participar en el programa es voluntario, por ello, aunque el modelo contempla una progresión en los niveles de promoción equiparada a los niveles de evaluación del desempeño, lo cual sería ideal, cabe la posibilidad de que el nivel de promoción no se corresponda con el nivel de evaluación. Un ejemplo extremo podría ser el caso de un profesional en el nivel 7 de su evaluación (lo que implicaría 28 años de permanencia tras su nombramiento definitivo) y en el nivel K1 de promoción, o incluso conservar el sueldo inicial, por haber obtenido resultados únicamente suficientes en todas las evaluaciones de su carrera profesional.

Por último, en relación al reconocimiento, si bien se define con claridad en la LGSPD, como se planteó en el apartado anterior, no se conocen lineamientos concretos de cómo será operativizado en función de los resultados obtenidos en los diferentes niveles del desempeño profesional.

La Tabla 3 presenta un modelo de desarrollo profesional muy completo y complejo, en el que se articulan los cuatro procesos del Servicio Profesional docente como consecuencias de la evaluación del desempeño a lo largo de la carrera profesional.

Propuesta de la Estructura Gradual para la Evaluación del Desempeño Docente

El artículo 39 de la LGSPD, citado en páginas anteriores, establece las bases para considerar el desempeño docente con carácter gradual o incremental. El Programa de Promoción en la Función (SEP-CNSPD, 2015) amplía esta idea en los siguientes términos: A cada uno de los niveles de incentivos corresponderán indicadores de desempeño diferenciados, con los que se contrastarán los resultados de los procesos de evaluación; es decir, entre más alto sea el nivel de incentivo, mayor será el nivel de desempeño exigido en los procesos de evaluación (p. 25).

La concepción del desempeño en niveles sugiere la naturaleza continua del constructo y la operacionalización de su medida de manera escalar. Esto lleva a considerar que los estándares asociados al resultado denominado suficiente en un nivel deberían estar asociados al resultado no suficiente del nivel inmediatamente superior, incrementando así el nivel de desempeño exigido a medida que avanza el tiempo en el servicio profesional. La matriz que sigue expone de manera gráfica esta idea.

Tabla 4

Matriz de correspondencias entre las categorías de los resultados en la secuencia establecida en la evaluación del desempeño docente.

Los niveles destacados en gris oscuro (los tres primeros) representan los llevados a cabo en el modelo de evaluación del desempeño mexicano hasta la fecha, habiéndose publicado perfiles, parámetros e indicadores (SEP, 2015a; SEP, 2015b; SEP, 2015c y SEP, 2015d) que son los criterios de referencia. En cuatro años más se necesitarán nuevos criterios que definan el resultado más elevado en desempeño en el nivel 2 de evaluación (2.4), puesto que los tres anteriores podrán basarse en los perfiles fijados para el nivel 1 de desempeño. Cada cuatro años, el modelo exige nuevos criterios que supongan el resultado de desempeño más elevado para el nivel de evaluación correspondiente (marcado en azul). El último nivel de evaluación, de consolidación, mantendrá los criterios contemplados para el nivel 7 en las tres categorías de resultados posibles.

En consecuencia, la complejidad del modelo de evaluación del desempeño supone que aún se necesitará seguir desarrollando conjuntos de perfiles, parámetros e indicadores hasta completar el panorama de resultados posibles (marcados en rojo) en las sucesivas fases de la evaluación del desempeño.

Discusión y Conclusiones

En el ámbito latinoamericano, las carreras docentes se han reestructurado a partir de los primeros años de este siglo (OREALC/UNESCO, 2013; Cuenca, 2015). De las carreras burocráticas de ascenso, organizadas a partir de un escalafón que premiaba antigüedad y experiencia laboral y que no cuestionaban el dominio de las competencias docentes para la permanencia, se ha ido transitando a un esquema en el que la constatación del mérito a través de la evaluación del desempeño es el mecanismo central para definir ingreso, promoción y permanencia o las decisiones contrarias. Este es el caso de México, Perú y Ecuador (Cuenca, 2015).

En México, la reforma educativa de 2013 ha basado la carrera docente en la idoneidad y el mérito de los actores educativos. Este énfasis en el mérito puede entenderse como una derivación del concepto de calidad que se introdujo en la reforma del Artículo Tercero de la Constitución mexicana, si bien dicho concepto no fue definido en la Constitución ni se encontró su definición en las leyes secundarias. Lo que quedó claramente establecido en estos documentos fueron los referentes para reconocer idoneidad. Estos referentes son los Perfiles, parámetros e indicadores, que en su conjunto integran el Marco General de la Calidad de la Educación (DOF, 2013c). El reconocimiento de idoneidad, entendido como mérito, se consideró el requisito indispensable para ingresar al servicio, mantenerse en él, promoverse u obtener algún tipo de reconocimiento, ya sean horas adicionales, responsabilidades al interior de la escuela o estímulos salariales. Por primera vez en el sistema educativo mexicano, no se consideran como criterios para la promoción vertical u horizontal la antigüedad, los años de experiencia laboral, o la acumulación de constancias o certificaciones.

Otra característica esencial de la nueva carrera docente mexicana es el hecho de que el Estado se erige como la única autoridad en la regulación de la carrera docente. De acuerdo con Rodríguez (2015) a lo largo de los últimos años del siglo pasado, se vivió un cogobierno educativo que se fue construyendo y que llegó a su máxima expresión el sexenio presidencial anterior (2006- 2012). El cogobierno llegó al punto de aceptar la presencia del SNTE en la gestión de la propia SEP, en la construcción de proyecto educativo, plan y programas de estudio y en todos los procesos de evaluación de los docentes que ejercían antes de la reforma (Escalafón, Programa Nacional de Carrera Magisterial y Concurso Nacional de Plazas Docentes).

Una característica más es el hecho de que en la regulación de la carrera docente o servicio profesional docente (SPD), se instituye, por primera vez en la historia del sistema educativo mexicano, en un único documento que integra todos los procesos de su vida profesional (ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento) al nivel de una ley secundaria de la Constitución. En esta ley, la evaluación del desempeño no sólo está asociada a los cuatro procesos del SPD, sino que es el eje central que los articula y organiza a lo largo de la carrera docente. Por lo tanto, todos estos procesos son una derivación del uso de los resultados de la evaluación del desempeño en sus diferentes niveles. El modelo de incentivos de Bruns y Luque (2014), permite reconocer en la ley tres grandes tipos de consecuencias: a) incentivos económicos, derivados del proceso de promoción en la función, b) recompensas profesionales, establecidas en el proceso de reconocimiento; y c) presión por rendir de cuentas, expresada en el proceso de permanencia.

En los documentos analizados no se han encontrado referencias a las implicaciones de la operación de la ley. Es decir, no se analizan, incluyen o perfilan las consecuencias derivadas del proceso de aplicación de la LGSPD. De acuerdo con Goodson (2007), este es el error más común en todo proyecto de innovación o reforma educativa y lo conceptualiza como “miopía” en el proceso de implementación. El autor sostiene que generalmente los problemas de implementación pasan por la dimensión sociopolítica más que técnica. Esto comprende, entre otras cosas, el hecho de que los responsables de introducir y mantener estas reformas en el aula no están involucrados en el procesos de diseño. Por esta razón la implementación, aún de las propuestas de reforma mejor pensadas, no tiene ninguna garantía de ser llevada a la práctica tal como fue concebida (Scott, Posner, Martin y Guzmán, 2015).

Esta observación es particularmente importante para el caso de los esquemas de regulación y evaluación de la carrera docente que, como todo proceso evaluativo de alto impacto, es muy sensible a un análisis en términos de su dimensión sociopolítica. Chile es un ejemplo de los esfuerzos por reconocer tanto la dimensión sociopolítica como técnica. Este país tiene uno los esquemas latinoamericanos más conocidos y reconocidos de evaluación docente adoptada en 2003 después de un amplio proceso de discusión (Manzi, González y Sun, 2011). En la actualidad, el nuevo proyecto de carrera docente está en debate parlamentario nutrido por una amplia discusión por parte de diferentes grupos de la sociedad civil, docentes y sindicatos. En el caso de la reforma educativa mexicana, numerosos artículos periodísticos (e.g. Gil Antón, 2016; Flores Crespo, 2016; Ornelas, 2016) dan cuenta de los problemas que ha enfrentado la reforma a partir del rechazo de los maestros y de la manera en que ha ido operando la reforma tomando decisiones. A la fecha, no se conocen esquemas gubernamentales para recuperar los debates existentes.

De los cuatro procesos de la reforma educativa, este artículo se ha centrado en mayor medida en la evaluación del desempeño con fines de permanencia. Este proceso es inédito en la carrera docente mexicana. La evaluación cuatrienal del desempeño docente con fines de permanencia en la función parte del supuesto de que la valoración periódica del desempeño docente mejora los resultados del aprendizaje de los alumnos, si bien no se cuenta con evidencia suficiente para asegurar esta relación (Scott, Posner, Martin y Guzmán, 2015).

En el calendario de implantación de la reforma, en la primera aplicación de la evaluación del desempeño participaron 132,000 profesores de septiembre a diciembre de 2015 (INEE, 2015). En febrero de 2016 se entregarán los resultados de la primera cohorte de maestros evaluados en su desempeño. Estos resultados permitirán disponer de información de “las fortalezas y debilidades evaluadas de acuerdo al perfil, parámetros e indicadores definidos por la SEP y una retroalimentación para su propia superación profesional; y por otro, alimentar programas de formación continua” (INEE, 2015, p. 1). Por otro lado, estos resultados permitirán a los maestros también participar en el Programa de promoción en la función por incentivos en educación básica.

Cabe destacar que la LGSPD considera de carácter obligatorio el proceso de permanencia y de carácter voluntario el proceso de promoción en la función. Sin embargo, a nuestro entender, lo que es obligatorio es someterse a la evaluación del desempeño cuadrienalmente, y los resultados de la evaluación son los que indican la permanencia, y promoción del examinado. Por tanto, el carácter voluntario de la promoción en realidad no lo es tanto, ya que lo que se supone voluntario es la solicitud de promoción en caso de obtener el máximo resultado en la evaluación, algo que, en principio, debería convenir a cualquier actor educativo que se encuentre en ese caso.

El modelo de evaluación de desempeño docente que se estructura en este artículo como resultado del trabajo de investigación se derivó del análisis de los documentos oficiales. Este modelo reconoce etapas de desarrollo de la trayectoria docente. Este planteamiento es compartido por otros sistemas de evaluación docente (Perú, Ministerio de Educación, 2007; Steiner, 2010) y diversos actores educativos. Por ejemplo, un grupo de maestros de reconocido prestigio del sistema educativo del Estado de California, en Estados Unidos, ha planteado que es necesario tener una visión común y detallada de lo que constituye la buena docencia en cada nivel del desarrollo profesional (Accomplished California Teachers, 2015, p. 4).

En el caso de México, dichas etapas están íntimamente ligadas con el supuesto de una naturaleza continua e incremental del desempeño docente, tal como señalan los documentos analizados. El diseño del modelo exige un desempeño docente difícil de alcanzar. A partir del análisis realizado, en el esquema mexicano se pueden identificar hasta 10 etapas de evaluación que están asociadas a un desempeño incremental del docente que culmina a los 34 años de servicio. Sin embargo, aunque se trata de una interesante asunción teórica, no se conoce la investigación que sustenta este planteamiento.

Investigaciones sobre las etapas del desarrollo profesional docente se han llevado a cabo con maestros de otros países (Huberman, 1988; Leithwood, 1992; Day, Stobart, Sammons et al. 2006). De acuerdo con Day et al (2006), en la etapa de los 24 a los 30 años de servicio es cuando se registran mayores retos para sostener la motivación y el compromiso. En México, Torres (2005) hizo un estudio sobre los ciclos de vida del maestro mexicano de educación básica en una muestra de 292 profesores en activo de diferentes estados del país. El autor coincide con los trabajos internacionales en el sentido de que a partir de 25 años de servicio la tendencia del nivel de desempeño sería descendente, y más bien orientada hacia la preparación para la salida y la jubilación. Esto lleva a pensar que pocos docentes llegarán a mantenerse en el nivel de consolidación (siguiendo criterios de la etapa o nivel final del continuo de desempeño), puesto que para alcanzarlo deben trascurrir al menos 34 años de servicio. En una futura reestructuración del esquema, tal vez puedan ajustarse para alcanzar el nivel de consolidación alrededor de los 20 años de servicio, puesto que las teorías al respecto marcan este momento como punto de inflexión del desarrollo docente, planteamiento que tendría que probarse para el caso de los maestros mexicanos.

Por otra parte, es necesario establecer la asociación entre el crecimiento en la complejidad de los niveles de desempeño y los procesos de permanencia y promoción ya que ambos están íntimamente ligados y dependen del mismo proceso evaluativo. Si los perfiles, parámetros e indicadores se definen excesivamente complejos el Estado se verá obligado a fortalecer los procesos de regularización para los docentes que no obtengan resultados suficientes. Si por el contrario los perfiles, parámetros e indicadores son muy similares a los de niveles anteriores, el Estado se encontrará en la situación de tener que incrementar los presupuestos destinados al pago de los incentivos de aquellos que cumplan con el nivel más elevado de desempeño. Por ello, se propone estudiar y procurar el equilibro entre los factores económicos y los factores educativos a la hora de definir y establecer los perfiles y parámetros que restan por hacer.

Por ello, la coherencia y el escalamiento en la medida del desempeño debe ser el foco central de las autoridades encargadas de la evaluación docente del país para llevar a cabo la reforma y el complejo modelo que la sustenta. Asimismo, si la evaluación del desempeño definida utiliza etapas, instrumentos distintos y fuentes diversas (SEP, 2015e) y cada nivel de desempeño integra una serie de evidencias entregadas en varias etapas, se hace necesario que tanto el examen como las rúbricas utilizadas para evaluar los informes y argumentaciones solicitadas, si bien pueden adaptarse y modificarse, deben contemplar los perfiles, parámetros y criterios diferenciados en cada nivel, para mantenerse coherentes con el modelo secuencial. En esta misma línea, es necesario apuntar que para que el diseño y elaboración de los instrumentos responda a los objetivos finales del uso de sus medidas deben considerarse cuestiones metodológicas y psicométricas de capital importancia, tales como la comparabilidad de las puntuaciones obtenidas por el mismo docente en los diferentes momentos o etapas de medida y evaluación, lo que obliga a partir de una escala vertical que permita la equiparación de las mismas; o la necesidad trabajar con modelos de análisis de la información complejos que contemplen el diseño longitudinal del modelo y relacionen la calidad de la enseñanza con la calidad del aprendizaje (Modelos de Valor Añadido), con las limitaciones o problemáticas que suponen Darling-Hammond (2015).

La experiencia de la reforma educativa mexicana abre un campo de análisis para las políticas docentes y la investigación educativa desde diversas líneas. Sin duda, cualquier investigación relacionada con el análisis del proceso de implementación de esta política pública tendrá enorme relevancia. Tras sus tres años de vida, se hace necesario estudiar las rutas políticas que se han recorrido para implementar el modelo, así como las negociaciones nacionales y estatales que se han dado para poder llevarlo a cabo. Otro aspecto de gran interés pendiente de análisis sería la manera en que esta reforma de la carrera tiene impacto en la práctica docente (Salmerón, 2015). Asimismo, se hace indispensable un estudio de las experiencias de los maestros en los distintos procesos del servicio profesional docente, considerando el ciclo completo: evaluación, asignación, formación y evaluación.

Por otra parte, la UNESCO señala que una manera de hacer posible que la evaluación del desempeño docente contribuya al mejoramiento de la calidad de la enseñanza y de los aprendizajes, “se relaciona con la capacidad de integrar la información proveniente de dicha evaluación en los procesos formativos que son parte de la carrera profesional” (OREALC/UNESCO, 2013, p. 94). Sin embargo, tal como la propia UNESCO plantea “no existen evidencias de que este desafío haya sido abordado satisfactoriamente en los países de la Región” (OREALC/UNESCO, 2013, p. 94), problemática que plantea toda una línea de investigación de la reforma.

Como conclusión final se debe destacar que, a pesar de las recomendaciones o advertencias anteriores, propias de la complejidad de la Reforma educativa llevada a cabo, la conjunción de todos los elementos el modelo de desempeño presentado podría interpretarse y construirse como un modelo de desarrollo profesional docente, con mucha más complejidad y envergadura. Pero, para serlo de manera adecuada y efectiva, deberían considerarse otros aspectos relacionados con ello.

En este sentido, Odden y Kelly (2002, en Cuenca, 2015), sostienen que para que un programa de desarrollo profesional funcione convenientemente se deben dar tres tipos de condiciones: “Primero, debe existir la probabilidad (subjetiva) de lograr la meta. Una segunda condición es que exista una relación directa entre el esfuerzo y el logro de la meta. Finalmente, el valor de la meta debe percibirse como un beneficio significativo para la persona que busca alcanzarla, como ajustes e incrementos de sus salarios, la posibilidad de obtener compensaciones alternativas o el desarrollo de mayores habilidades profesionales” (p.35).

Sin duda, es posible afirmar que, hasta el momento, estamos ante un modelo integrador (de desempeño o incluso de desarrollo profesional) sin precedentes en América Latina y es un desafío en términos de calidad de evaluación del desempeño de la mayor complejidad. Para responder a este desafío no hay modelos consensuados ni estrategias únicas (OREALC/UNESCO, 2013). La mayor dificultad se está en su operacionalización y su puesta en marcha.

Finalmente, y como se indicaba en las primeras líneas del trabajo, el propósito del mismo ha sido el de analizar y clarificar el modelo de evaluación del desempeño profesional docente que subyace bajo la reforma educativa del país. Su carácter integrador y sus ambiciosas metas lo dotan de una enorme valía pero, asimismo, de una complejidad y una necesidad de atención a numerosos factores del servicio profesional docente y de las circunstancias políticas y sociales del país que lo afectan.

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Notas