Nota preliminar

Algunos de los articulistas de este número de El Cotidiano habrán entrado en el necesario terreno de la remembranza y de los ajustes que deben hacerse a la historia que engloba la firma de los Acuerdos de San Andrés. Ello me permite economizar esfuerzos y concentrarme en dos temas de mi interés: primero, el de "la traición" del gobierno federal cuando hizo abortar el diálogo que siguió a la firma de los Acuerdos; segundo, el del significado de "la traición" perredista, cuando unos años después aprobó sin cortapisas una reforma constitucional -la de 2001, con Vicente Fox en la Primera Magistratura- en la que quedaban sepultados los elementos esenciales de lo que había sido acordado en San Andrés. También ahorro alguna tinta con respecto a lo que pudiera llamarse "la actualidad de San Andrés", pues ya he abordado el tema en diferentes medios, particularmente en lo que se refiere a la pertinencia de partir de los Acuerdos mencionados para tejer parte importante de lo que será la Constitución Política de la Ciudad de México.

El punto particular relativo al papel de los partidos políticos en "la caída" de los Acuerdos de San Andrés lo debo a una valoración realizada por el analista político Miguel Ángel Romero. No tiene, sin embargo, responsabilidad alguna en los yerros de interpretación que pudieran figurar en este escrito.

¿Qué estuvo realmente en juego en San Andrés?

¿Descuido? ¿Falta de acuerdos? ¿Diferencias políticas entre distintas vertientes del gobierno federal? A 20 años de los Acuerdos quedan en el aire las verdaderas razones por las que un gobierno que nada o poco tenía que ver con una perspectiva pro indígena llegó a la firma del documento firmado en San Andrés el 16 de febrero de 1996. ¿Desdén ante el peso de la letra? ¿Acción táctica para ganarle tiempo al tiempo y acotar o disminuir por esas vías las capacidades ofensivas del zapatismo? Ello en una línea de hipótesis. En otra: ¿Existió realmente una vertiente gubernamental que quería y creía en los Acuerdos de San Andrés, y que, con significativa oportunidad, dadas las circunstancias, logró ganar el punto específico de la firma con el EZLN sin tener a la mano el consenso político necesario dentro de su propia cancha política de juego? No tenemos respuestas claras en estos puntos. Lo cierto es que los contenidos de lo firmado en San Andrés por la representación del gobierno federal y del EZLN removían con brusquedad los basamentos del edificio político nacional. El reconocimiento de las comunidades indígenas como "sujetos de derecho público" -y las consecuencias derivadas de este reconocimiento en los terrenos sociales, económicos y políticos- marcaban la ruta de un viraje de 180 grados en la concepción que hasta el momento había venido prevaleciendo en norma y concepto dentro del pacto político nacional.

El viraje mencionado quedaba señalado y subrayado, por lo demás, con la aceptación por parte del gobierno federal de realizar una segunda y una tercera mesas de diálogo con el EZLN -justo después de la firma de los Acuerdos de San Andrés, el 16 de febrero de 1996-, con los títulos, respectivamente, de "Democracia y Justicia" y de "Bienestar y Desarrollo". ¿Estaba realmente dispuesto el gobierno federal a que el conjunto de las normas y reglas constitucionales del país pasara por el filtro de la mirada zapatista (y con ellos del movimiento indígena nacional) y de lo que se había signado en San Andrés? Pienso que no era esta la perspectiva asumida por parte de la representación gubernamental, pero me abstengo aquí de entrar en los intríngulis del asunto.

Centremos la reflexión en lo que me parece esencial: ¿qué es lo que estaba verdaderamente en juego en ese complejo curso de negociación? Lo digo rápido, a riesgo de ser esquemático: los Acuerdos de San Andrés validaban un sistema político nacional basado en el "pluralismo jurídico", con lo que se trastocaban todas las reglas hasta ese momento establecidas del denominado "pacto federal".

¿Qué elementos lograba poner en jaque el esquema de "pluralismo jurídico", llevado a letra constitucional? La concepción ciudadanista (digámoslo así) predominante del "esquema democrático" en el binomio característico o esencial de la fórmula que actualmente nos somete, a saber: la de "un ciudadano un voto", por un lado; por otro, la de la convalidación del "sistema de partidos" como el filtro o el embudo por el que hay que transitar en forma irreductible para el "arreglo institucional".

Pero, ¿qué aportaban en realidad los Acuerdos de San Andrés en ese marco de negociaciones de 1996? ¿No había quedado ya fundada la condición pluricultural de la Nación en la reforma constitucional de 1992? La pluriculturalidad aceptada en la norma constitucional de 1992 era vaga, genérica, imprecisa. Brumoso reconocimiento a la pluriculturalidad "esencial" del país en el que quedaba abierto -muy abierto- el lente para casi cualquier interpretación. Los Acuerdos de San Andrés constituyeron entonces el verdadero parteaguas del cambio legislativo en la materia- abortado, en la reforma de 2001-. En síntesis, los Acuerdos de San Andrés marcaban, en mi opinión, la ruta de una real revolución pacífica hacia otro tipo de régimen político (y no sólo político) en el país.

Gato por liebre en el acuerdo constitucional

La firma del acuerdo y la verticalidad con la que la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa) presentó ante el Congreso federal su propuesta de cambio legislativo no fueron suficientes para lograr que los Acuerdos de San Andrés quedaran plasmados en letra constitucional. Con definiciones generales de significativo reconocimiento a la existencia y derechos de pueblos y comunidades indígenas, la reforma a la Constitución en 2001 eliminó lo principal. Veamos:

• El reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derecho público quedó nulificado con la identificación de tales comunidades como "entidades de interés público".

• El reconocimiento del derecho indígena para que el uso y disfrute de los recursos naturales se dieran en sus tierras y territorios quedó convertido en el derecho al "uso y disfrute preferente de los lugares que habitan y ocupan las comunidades" (¿disfrute preferente?, ¿lugares que habitan y ocupan?).

• La propuesta de cambios dirigidos a establecer en el nivel del Artículo 115 constitucional todo lo referente a derechos políticos y de asociación de pueblos y comunidades indígenas -elaborada con suma meticulosidad y precisión por la Cocopa a partir de los Acuerdos de San Andrés- quedó prácticamente anulada.

(Dado lo filigránico de este asunto remito a lo que quedaba marcado en la propuesta constitucional de la Cocopa: "[...] el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que [hicieran] valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas [...]". Se planteaban derechos y condiciones de asociación de pueblos y comunidades: "Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que [reconocieran] su pertenencia a un pueblo indígena [tendrían] la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. Las autoridades competentes [realizarían] la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos [administraran] los fondos públicos [que les fueran asignados]". Y se extendía o precisaba el reconocimiento de derechos en otros niveles decisivos: "En los municipios, comunidades, organismos auxiliares del ayuntamiento e instancias afines que [asumieran] su pertenencia a un pueblo indígena, se [reconocería] a sus habitantes el derecho para que [definieran], de acuerdo con las prácticas políticas propias de la tradición de cada uno de ellos, los procedimientos para la elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno [...]").

• La anulación de un lineamiento central del código sanandresiano: el reconocimiento de formas propias de organización social y política de los indígenas, "sin la necesaria participación de los partidos políticos".

• La anulación o minimización de la posibilidad de los pueblos y comunidades indígenas para establecer acuerdos de remunicipalización y redistritación que permitieran una mejor y más justa participación y representación indígena en los gobiernos locales y en los Congresos.

• La anulación de fórmulas asociativas entre municipios de gobierno indígena (municipios al interior de una sola entidad o municipios colindantes de dos entidades vecinas), dirigidas a permitir la integración regional de espacios pluriétnicos de gobierno.

• En el truqueo señalado no faltó la redacción de un precepto constitucional sesgado o dirigido, más que al reconocimiento de derechos, a la ubicación de "lo indígena" como una entre otras de las múltiples materias propias para la atención de los programas sociales de gobierno.

El cierre de filas de los partidos políticos contra los Acuerdos de San Andrés

Hay Truqueos sutiles o engaños enmascarados; hay robos hormiga o despojos por goteo; hay fallas por ignorancia o falta de comprensión en torno a la verdadera naturaleza de un asunto; hay, en suma, procesos en los que pocos saben dónde quedó la bolita y, por ende, ignoran o tienen dificultades para señalar cuáles fueron las responsabilidades y las culpabilidades correspondientes. Pero en el cierre de filas de los partidos políticos para aprobar la reforma constitucional de 2001, en su condición truqueada de cara a los Acuerdos de San Andrés, no existe ninguno de estos posibles atenuantes, de tal forma que es posible decir que el sistema de partidos del país, incluyendo en ello vergonzosamente a su bloque "de izquierda", decidió, de un solo plumazo, que el movimiento indígena nacional representado entonces por el EZLN se fuera simple y llanamente al diablo.

Ciertamente, el voto del bloque de izquierda en el Congreso no hubiera modificado entonces la concreción del embuste, pero hubiera marcado para siempre una disidencia esencial, decisiva, ofreciendo a los firmantes indígenas del Acuerdo sanandresiano y a sus multiplicados adherentes nacionales una ruta para seguir la lucha.

Pero más allá de los reproches o de las críticas puntuales, cabe la pregunta: ¿por qué los representantes del perredismo en el Congreso se asimilaron fría y calculadoramente al trazado de una ruta ajena a lo que marcaban los Acuerdos de San Andrés y la propuesta constitucional de la Cocopa? No hubo ignorancia o descuido en el asunto pues tuvieron permanentemente la asesoría directa de algunos de quienes acompañaron como asesores al EZLN en el trance de San Andrés. ¿Qué les hizo entonces aceptar, sobre la letra, cambios tan burdos como los que antes hemos señalado? La respuesta no es simple, pero puede sintetizarse aun a riesgo de alguna simplificación: el cierre de filas de los partidos contra los Acuerdos de San Andrés renovó los cimientos de un pacto político basado en la simple y genérica "ciudadanización" ("un ciudadano = un voto"), con el refrendo de imposición de un filtro exclusivamente interpartidario para el establecimiento de cualquier tipo de pacto o acuerdo entre el Estado y la sociedad.

Dicho de otra forma: el cierre de filas de los partidos políticos contra el movimiento indígena nacional anulaba de un solo golpe toda pretensión social externa a los partidos -no sólo la indígena-, para operar o para existir como interlocutores válidos frente al Estado en el juego político nacional, cobijando a trasmano el modelo de pactos políticos "realmente legítimos" como el que años después representaría (representa aún) el ominoso Pacto por México.

Con ello se convalidó otra buena cantidad de regresiones en lo que desde el pacto propuesto por la firma de San Andrés quedaba abierto, a saber: anulación o reducción a letra muerta o inservible todo los elementos de democracia directa que, más allá del zapatismo, emergían desde aquel entonces en todos los terrenos sociales y políticos del país (iniciativa popular, plebiscito, referéndum, consulta pública, presupuesto participativo, etcétera). Al mismo tiempo, se ratificó el extremo centralismo del sistema político nacional y la desfiguración de todo concepto autonómico de gobierno y de gestión en los planos regionales y locales -no sólo indígenas-, incluyendo en ello a los poderes municipales.

Visto en esta perspectiva, los Acuerdos de San Andrés, a 20 años, representan algo más que el reconocimiento exigido de "mínimos derechos" a Pueblos y Comunidades Indígenas del país. ¿Se observa ahora la perspectiva?

Atrevámonos a pensar lo que sería actualmente nuestro país si el gobierno federal y el sistema nacional de partidos hubieran honrado la firma de los Acuerdos en aquellos lejanos años de la insurgencia indígena. A 20 años: ¿nos atreveremos a pensarlo?