1. Introducción

En la actualidad, la estructura y funcionamiento del sistema urbano-regional se ha convertido en un hecho complejo; las diferentes perspectivas bajo las que se aborda el estudio de este tema han permitido vislumbrar las características y el rol que adquieren las ciudades como un elemento clave en la ocupación y funcionamiento del territorio; este proceso es la base para ejecutar acciones asociadas a políticas públicas, que permitan promover el desarrollo socio-territorial de una nación.

Las diversas propuestas de desarrollo urbano y las estrategias territoriales planteadas en la política nacional venezolana y argentina, pretenden una integración nacional, que propenda a articular los componentes del territorio, buscando la conectividad entre las diversas regiones de cada país para mitigar los efectos del desequilibrio territorial. La finalidad de este trabajo es presentar las particularidades de la política pública llevada a cabo en la República Bolivariana de Venezuela y la República Argentina, a la luz de los planteamientos teóricos sobre la noción de desarrollo territorial y planificación y, simultáneamente, intentar un razonamiento crítico sobre la dinámica urbana concreta en cada uno de estos países.

El fortalecimiento y mejoramiento de un sistema urbano integrado y conectado es una estrategia, en teoría, claramente definida por las políticas tanto del Estado venezolano, de acuerdo con lo planteado en el Segundo Plan Socialista 2013-2019 (2013), así como del Estado argentino, tal como se establece en la Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PENDOT) Argentina 2016 (2004).

Se asume que cada nación enfrenta problemas de desequilibrio territorial, asociados a la desigual concentración demográfica y de inversiones en algunas áreas urbanas del país, y debido a ese hecho, los procesos de crecimiento económico, equipamiento y mejoramiento de la calidad de vida han sido gestionados en forma discontinua y disímil, adoleciendo de la necesaria integración y conectividad territorial con sus consecuentes efectos en el nivel de vida de las poblaciones que ocupan las diversas regiones.

En Venezuela, dentro del Segundo Plan Socialista 2013-2019, se proponen estrategias para implementar un nuevo modelo socio-político que impulse una estructura territorial, diferente a la que resultara de la dinámica neoliberal. Asimismo, en Argentina se ponen en marcha acciones en pro de políticas sectoriales y territoriales coligadas con la meta de disminuir los desequilibrios territoriales, lograr la unión nacional y alcanzar el desarrollo territorial. Al respecto, se atribuyen ciertos desencadenantes, que refieren la desigual distribución de la riqueza y la inversión como factores que generan desequilibrios. No obstante, en ambos casos, esos planteamientos hacen abstracción de una realidad incuestionable: los territorios son diversos, por lo que pretender uniformizarlos o equilibrarlos a ultranza, constituye un oximorón (Rojas López y Pulido, 2013).

Esa heterogeneidad territorial es, en esencia, inherente al territorio, pues ésta resulta de las dinámicas específicas de los geoecosistemas mediante las acciones de apropiación, producción, hábitat, circulación y gestión de las sociedades humanas, que comienza a delimitar, controlar y valorizar el espacio geográfico por parte de los diferentes actores sociales (Rojas López y Pulido, 2013); estos procesos pudieran seguir afianzando la concentración demográfica, las inversiones, con la consecuente expansión de algunas áreas urbanas privilegiadas, pues éstas son vistas como espacios propicios para el crecimiento económico y el mejoramiento de la calidad de vida.

Las acciones políticas planteadas en Venezuela y Argentina constituyen una propuesta de rediseño territorial bajo una orientación ideológica común, instaurada en un rechazo a la dinámica económica neoliberal, a la que se le imputa ser la generadora de los desequilibrios, y una profunda intervención del Estado mediante una planificación centralizada; la implementación de acciones dirigidas sobre estos fundamentos, debiera convertirse en factores de transformación socioeconómica que generen cambios tanto en lo social, económico, político y por ende en lo territorial. Sin embargo, las fuerzas contemporáneas de la globalización, la urbanización y la modernización, subrayan nuevas aproximaciones a las dinámicas territoriales, de notable interés para las políticas públicas y la sociedad civil (Rojas López y Pulido, 2009) que no necesariamente se armonizan con las acciones que estos gobiernos proponen.

2. Método

La existencia de diversos procesos para recopilar, analizar y presentar la información exige establecer diversos parámetros para lograr los objetivos propuestos; así, esta investigación se sustenta en un estudio descriptivo-analítico de trabajo documental, cuya finalidad es mostrar los elementos territoriales que esbozan las políticas públicas en materia territorial, como acciones que pueden conducir hacia un desarrollo territorial, en un estudio de casos para la comparación entre Venezuela y Argentina.

El trabajo se basa en una investigación de carácter cualitativo de un conjunto de elementos propuestos en documentos oficiales, permitiendo exponer algunas consideraciones sobre los hechos y las acciones impulsadas sobre la base territorial.

La contextualización y conceptualización de la técnica de análisis documental y de contenido es discutida por muchos investigadores donde ponen de manifiesto el carácter propio de ellas. Así pues, el análisis documental «es un trabajo mediante el cual por un proceso intelectual extraemos unas nociones del documento para representarlo y facilitar el acceso a los originales. Analizar, por tanto, es derivar de un documento el conjunto de palabras y símbolos que le sirvan de representación» (Rubio-Liniers, 2004).

Abela (2002) señala que el análisis documental se diferencia del análisis de contenido en que el documentalista actúa sobre los documentos, mientras que el analista de contenido actúa sobre los mensajes comunicativos. El análisis documental se hace principalmente por clasificación y selección de palabras claves que caracterizan la temática del documento; el objetivo del análisis documental es la representación condensada de la información para su almacenamiento y consulta, mientras que el análisis de contenido trata de establecer inferencias o explicaciones en una realidad dada a través de los mensajes comunicativos.

Dentro de la técnica de análisis de contenido existe una subdivisión en cuanto a la forma procedimental en la obtención de resultados. En una primera instancia se tiene que el análisis de contenido puede ser explícito y directo, cuando se percibe de un texto el contenido obvio y el carácter y expresión del sentido que el autor proyecta; o latente cuando se trata de identificar, recoger y clasificar patrones en los datos, es decir, se busca el significado de fragmentos específicos o párrafos en el contexto de los datos (Mayan, 2001).

Así, para este trabajo se destaca la idea de unir las dos formas de análisis, el documental a través de la observación y selección de los elementos que se presentan en los documentos y caracterizan la temática de estudio y, el análisis de contenido, mediante el establecimiento de algunas inferencias y explicaciones entre las diversas acciones, que en materia territorial, destacan de las políticas públicas y planes de Estado.

3. Desarrollo territorial, cohesión territorial, policentrismo y planificación

Hoy día, ante una realidad compleja dominada por los efectos de la globalización y los consecuentes ajustes territoriales, la capacidad de desarrollo no se focaliza solo en el crecimiento económico, sino en los aportes que la dinámica de interacción entre los componentes social, económico, ambiental, cultural y político ofrece, permitiendo así promover procesos de transformación, en pro de mejorar los niveles en la calidad de vida de los individuos y reducir los desequilibrios que se manifiestan en la capacidad de integración de las sociedades y los territorios en el sistema-mundo (Caravaca et al., 2005). En efecto, la promoción del desarrollo territorial se fundamenta en la revalorización de las potencialidades particulares del lugar, aprovechamiento de los recursos y las capacidades de la sociedad para transformar su entorno, y en la carga valorativa del grupo social que lo habita, permitiendo desarrollar acciones que aminoren las desigualdades socio-económicas y que contribuyan a la búsqueda de soluciones a los problemas que confrontan.

Así, según Caravaca et al. (2005), la búsqueda de un desarrollo territorial integrado está inscrita sobre las bases de lograr competitividad económica (desarrollo económico), bienestar social (desarrollo social), sostenibilidad ambiental (desarrollo sostenible) y reducción de los desequilibrios territoriales (cohesión territorial).

Estos desequilibrios ligados a la cuestión de cohesión territorial es uno de los aspectos resaltantes dentro del enfoque de desarrollo territorial y, según Fernández Tabales et al. (2009: 159), se convierte en una meta para la planificación de políticas públicas encaminadas al desarrollo territorial, orientadas a: «crear lazos de unión entre los miembros de una comunidad territorial (cohesión social) y favorecer su acceso equitativo a servicios y equipamientos (equidad/justicia espacial), configurar un auténtico proyecto territorial común (identidad) partiendo del respeto a la diversidad y a las particularidades, articular y comunicar las distintas partes del territorio y romper las actuales tendencias hacia la polarización… Se trata, además, de buscar la cohesión o coherencia interna del territorio, así como la mejor conectividad de dicho territorio con otros territorios vecinos».

Otras interpretaciones, según Rodríguez Crespo (2010), es la del Libro Verde de la Comisión Europea sobre la Cohesión Territorial, donde no se propone una definición concreta de ésta, sino que busca una delimitación del concepto donde se plantean y se reconocen tres aspectos fundamentales que son la concentración, la conexión y la cooperación. Este enfoque supone que la cohesión territorial es un proceso que consiste en responder con un desarrollo armónico del territorio aprovechando al máximo las características inherentes a él, logrando así un territorio integrado y balanceado mediante la reducción de desigualdades socioeconómicas territoriales, promoción de la sustentabilidad ambiental, refuerzo de los procesos de gobernanza y refuerzo y establecimiento de un sistema urbano policéntrico.

En este sentido, el policentrismo pudiese ser visto como una organización espacial fundamentada en el desarrollo de ciudades relativamente similares, sin un dominio importante de alguna de ellas, ni menos la existencia de una situación de primacía urbana, lo que de acuerdo con Maturana y Arenas Vásquez (2012) ayuda a consolidar una cohesión social y territorial.

El policentrismo sería «una organización espacial de las ciudades caracterizada por perfiles económicos urbanos bien diferenciados, una integración económica e institucional y de cooperación en políticas interurbanas» (Gloersen, 2005: 66).

Teóricamente, dentro del policentrismo y la generación de un territorio interconectado, la complementariedad entre los centros, genera agrupaciones de núcleos urbanos que pueden organizarse en diferentes estructuras. Dentro de esta estructura se da la existencia de flujos y el intercambio de bienes y servicios, que dan forma a una organización jerárquica de las ciudades, donde cada una tiene una función más desarrollada que la otra, generando un sistema interdependiente (Rojas et al., 2009). El desarrollo de un modelo policéntrico de ciudades, forma parte de la cohesión territorial, pues ésta responde a una forma de articulación entre las diferentes áreas que conforman el territorio, y esta articulación, expresada en el grado de interacción, constituye un elemento clave en la organización de la estructura jerárquica del sistema de ciudades, y a su vez concomita con la integración entre los núcleos urbanos, asomando la idea entre la asociación de los tres aspectos fundamentales que Rodríguez Crespo (2010) señala como inherentes a la cohesión territorial con el desarrollo del policentrismo urbano.

La generación de un territorio interconectado tanto en su estructura urbana como en las relaciones dinámicas que se forjan, parte de un proceso de planificación u ordenación territorial que cree los mecanismos estratégicos y las acciones necesarias para favorecer el desarrollo, buscando a largo plazo organizar los usos del suelo y la ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones de éste… (Massiris, 2005), visto como un proceso técnico–político administrativo asociado a las políticas públicas llevadas a cabo desde diversas instituciones gubernamentales.

Genéricamente, la planificación es un conjunto de acciones, que partiendo del análisis de la realidad y de la definición de unos objetivos, requiere de la utilización de un plan elaborado con criterios científicos, técnicos o políticos, y su aplicación a través de un procedimiento lógicamente organizado (López Trigal et al., 2015). Así, la promoción del desarrollo basado en un proceso que implique transformaciones territoriales, conlleva un buen proceso de planificación, donde las acciones suscitadas estén acordes con los objetivos y los cambios impulsados. Sin embargo, dentro del proceso de planificación se especifican diferenciaciones conceptuales y metodológicas que desenmarañan procedimientos específicos aplicados para el logro de objetivos.

La planificación como un proceso de organización y ocupación territorial es descrita como planificación física del territorio y, según López Trigal et al. (2015), se define como el conjunto de procedimientos jurídico-administrativos y técnicos cuyo objeto es predecir las interacciones entre las actividades humanas y los componentes del medio biofísico en un espacio delimitado y concreto, con el fin de que esas actividades no provoquen daños irreparables en los componentes del medio, y de que éstos, en su dinámica natural, no generen pérdidas sobre las personas, bienes, infraestructuras o actividades en general.

La planificación física es una parte de la ordenación del territorio, que engloba el conjunto de políticas, estudios y herramientas técnicas que tienen por objeto la integración racional de las actividades humanas con el medio biofísico que las sustentan, en un espacio concreto… Su estudio en profundidad, su ordenación y su gestión son una parte esencial del modelo territorial que debe formular la planificación, atendiendo la protección y mejora de la biodiversidad y los hábitats fuera del ámbito estricto de los espacios naturales protegidos; la prevención y mitigación de los riesgos naturales; y la gestión y puesta en valor del paisaje (López Trigal et al., 2015).

La descripción teórica antes referida, no va más allá de advertir a la planificación como un proceso que busca un equilibrio entre la interacción de dos componentes, el biofísico y el humano, este último exclusivo solo de sus actividades y su influencia sobre los recursos, dejando de lado un proceso cultural-valorativo sobre el territorio, lo que bien se puede denominar como el proceso de territorialidad.

Siguiendo la misma tónica conceptual descrita por López Trigal et al. (2015), existe otra forma de distinguir la planificación como el conjunto de directrices, normas, proyectos e instrumentos que en función de la capacidad de decisión desplegada por las administraciones públicas, se orientan a la promoción del desarrollo en las regiones, convirtiéndose en un escenario geográficamente idóneo para la formación de políticas públicas concebidas con una orientación regionalizada, pues los diferentes elementos constitutivos de la región se verán favorecidos y aparecerán funcionalmente vertebrados de acuerdo con las metas de desarrollo previstas a partir de la puesta en práctica de acciones congruentes con un plan de actuación programado de forma multisectorial, a esto se le denomina planificación regional; un proceso que busca el desarrollo de un espacio concreto, delimitado por características particulares que le confieren cierta homogeneidad y, cuya base es generar políticas sectoriales concretas y detalladas en los aspectos biofísicos, económicos y sociales, obviando elementos culturales, identitarios, y políticos que también forman parte del territorio.

Otra de las diferenciaciones conceptuales que se hacen sobre el tema de la planificación se denota en señalar este proceso dentro de un eje sectorial específico, cuya conceptualización reconoce a la planificación sectorial como un proceso de sistematización, programación o concreción de políticas relacionadas con un determinado sector, mediante el cual se analizan e integran los diversos aspectos considerados relevantes para el desarrollo de dicho sector en las diferentes escalas administrativas. La noción de sector puede tener varios significados en las políticas de desarrollo territorial. Puede basarse en el tríptico de los sectores del desarrollo sostenible (economía, sociedad, ambiente), en la posición de los actores implicados (gubernamental, no gubernamental), en la división por sectores de la actividad económica e incluso, puede referirse a los elementos de la ordenación que son objeto de políticas temáticas no integradas. Se considera que la planificación sectorial tiene incidencia espacial cuando incide, directa o indirectamente, en la organización y en la ocupación del territorio. En la planificación sectorial, la perspectiva del sector prevalece sobre la del territorio, en la medida en que, en general, se concentra en un solo sector y no se desarrolla una visión integral que tenga en cuenta otros elementos sectoriales o territoriales (López Trigal et al., 2015); sin embargo, una planificación sectorial no implica necesariamente una planificación territorial.

El discurso de la planificación parece caer en la conjunción de una visión holística sobre los elementos territoriales y se sitúa en la intervención sobre el territorio mediante una serie de planes que buscan una reorganización territorial, al caso López Trigal et al. (2015), circunscriben la planificación territorial como un conjunto de medidas que, apoyadas en los documentos y en los instrumentos normativos, plasman las directrices generales y específicas de la ordenación del territorio con fines operativos y de reestructuración territorial, así la idea de planificación precisa y define la orientación con la que se conciben los planes de intervención en el territorio, en virtud de una estructura basada en la coherencia de los objetivos previstos, en favor de los cuales se acomete la toma de decisiones, la programación temporal de las acciones y los resultados adecuados de ser alcanzados.

Teóricamente las diferentes concepciones sobre planificación, conllevan una intervención por parte de la administración pública, que ejerce poder en la toma de decisiones y su participación debería propender a una configuración o reorganización de los elementos espaciales presentes en el territorio.

La planificación física del medio y la planificación regional son inherentes a la planificación territorial, pues el medio de actuación de éstas incide de manera directa en la organización de los componentes territoriales y en el comportamiento del grupo que lo habita.

4. Policentrismo, planificación y desarrollo territorial: Segundo Plan Socialista de Desarrollo 2013-2019, Venezuela vs. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PENDOT) Argentina 2016

Desde hace unos 15 años aproximadamente, durante los periodos de gobierno del ex-presidente Hugo Chávez, se han llevado a cabo una serie de acciones encaminadas a replantear el modelo político del país, afianzando la planificación centralizada y, dentro de esto, realizar cambios desde el seno de la sociedad y la economía, con todas las repercusiones territoriales que ello implicaría, con el énfasis de sustentar estos cambios sobre la base que la dinámica socio-económica imperante suscita la aparición de desequilibrios territoriales e impide el desarrollo de todas las regiones del país.

Simultáneamente en Argentina, en 2003, se reconocen los desequilibrios territoriales y, el gobierno argentino inició un proceso de recuperación del rol del Estado en materia de planificación; por tanto, desde el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios se delineó la «Política y la Estrategia Nacional de Desarrollo Territorial» (PENDOT) de la República Argentina, identificando, priorizando y acordando las principales inversiones públicas a realizarse para promover el desarrollo (Erbiti, 2015).

Para el año 2012, la actual administración venezolana presenta un proyecto (Segundo Plan Socialista 2013-2019), cuya finalidad sería la de afianzar y profundizar el prototipo de nación, cimentada sobre los valores fundados por el sistema socialista, instituido sobre la base de cinco grandes objetivos:

• Defender, expandir y consolidar el bien más preciado que hemos reconquistado después de 200 años: la Independencia Nacional.

• Continuar construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI, en Venezuela, como alternativa al sistema destructivo y salvaje del capitalismo y, con ello, asegurar la ‹mayor suma de seguridad social, mayor suma de estabilidad política y la mayor suma de felicidad› para nuestro pueblo.

• Convertir a Venezuela en un país potencia en lo social, lo económico y lo político dentro de la Gran Potencia Naciente de América Latina y el Caribe, que garanticen la conformación de una zona de paz en Nuestra América.

• Contribuir al desarrollo de una nueva Geopolítica Internacional en la cual tome cuerpo un mundo multicéntrico y pluripolar que permita lograr el equilibrio del Universo y garantizar la Paz planetaria.

• Preservar la vida en el planeta y salvar a la especie humana.

Bajo estos objetivos bastante etéreos, discursivos y difícilmente cuantificables, las acciones para alcanzar el desarrollo se convierten en el escenario de políticas territoriales asociadas a la consolidación y profundización de una nueva geopolítica nacional venezolana que intenta lograr un desarrollo territorial, tratando de coordinar estrategias que permitan lograr las metas que se propugnan desde el tercer objetivo histórico, que anteriormente se refiere (Figura 1).

Dentro de este objetivo, con la articulación de ejes de desarrollo integral, polos de desarrollo, distritos motores de desarrollo (Cuadro 1) y zonas económicas especiales se pretende alcanzar la desconcentración y la posterior ocupación del territorio en áreas estratégicas; también intenta lograr el desarrollo y crecimiento de centros urbanos de forma más o menos equitativa a lo largo de todo el territorio nacional y, que mediante la articulación de las relaciones y el impulso de sistemas de interconexión entre los centros urbanos se logre desarrollar un sistema policéntrico de ciudades, con miras hacia la consolidación del nuevo modelo productivo.

En Argentina, la PENDOT tiene como objetivo central guiar las acciones con impacto espacial hacia un crecimiento equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo del territorio, además de fundar estrategias de intervención adecuadas, que apunten a aprovechar las oportunidades de desarrollo (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. 2004).

La PENDOT como diagnóstico, señala que la falta de planificación y la ausencia de un modelo claro de desarrollo y de políticas territoriales adecuadas, han generado a través del tiempo, un proceso de desequilibrio territorial en función de elementos asociados a la distribución de la población, la alta concentración urbana y el empobrecimiento de la población; siendo esta la situación territorial resultante, esbozada por las políticas públicas en la Argentina.

El logro que se esperaba mediante la implementación de esta nueva política territorial a través de acciones encaminadas al desarrollo territorial, apuntan a disminuir los desequilibrios territoriales y lograr una conectividad entre todas las regiones del país, a facilitar el acceso de la población a los bienes y servicios básicos, posibilitando el desarrollo personal y colectivo mediante una elevada calidad de vida en todas las zonas del país.

Estos elementos esbozados tanto desde la perspectiva de la política argentina, como desde la perspectiva de la política venezolana, cubren un margen de acciones apoyadas, en primer lugar, sobre el rol del Estado en la toma de decisiones, mediante el fortalecimiento de la planificación centralizada como garante del logro de metas y el cumplimiento de objetivos encaminados a disminuir los desequilibrios territoriales, fomentando un desarrollo armónico y equilibrado de todo el territorio.

La PENDOT Argentina 2016, teóricamente promueve la ordenación de los asentamientos humanos, a través del desarrollo de algunas áreas potenciales en cuanto a recursos, lo que conllevaría a la refuncionalización de las ciudades y las mejoras en la capacidad para organizar sus respectivas regiones; un acceso equitativo a la infraestructura, vivienda, servicios, equipamiento social, sanitario y educativo de manera que se fomente la igualdad de oportunidades de desarrollo para todos los ciudadanos, traducido en un aumento en el nivel de la calidad de vida.

De acuerdo con la señalado por Vaca y Cao (2013), se desconocen las asimetrías territoriales existentes desde el auge de las exportaciones de productos primarios hacia Europa, la inserción de la Argentina en el mercado mundial y el triunfo militar de la provincia de Buenos Aires en la guerra civil, comenzando así a construirse una articulación territorial jerarquizada y un pacto interregional implícito de orden político y económico, donde se reconoce la hegemonía de Buenos Aires sobre el resto de ciudades, y ésta reconoce el resto de las clases dominantes provinciales y, se organiza un mercado único nacional alrededor del puerto de Buenos Aires desplegando así un conjunto de auxilios y subsidios hacia las provincias del interior, expresando de esta manera una estructuración desigual o desequilibrada del territorio argentino.

Como contraparte, en Venezuela, aún hoy, en este Segundo Plan Socialista, se sigue insistiendo en los ejes de desarrollo territorial como lo señalan Rojas López y Pulido (2009), para supuestamente lograr la articulación interna de un modelo productivo diversificado, un sistema de ciudades integrado y un desarrollo ambientalmente sustentable y socialmente equitativo; pero nada se dice de la ‹geograficidad› histórica, modeladora de la actual estructura urbano-regional, de la inercia territorial derivada de la heterogeneidad natural y de los capitales fijos, de los arraigos a la territorialidad regional, de las enormes inversiones que suponen los nuevos acomodos territoriales, de la inviabilidad de proyectos similares anteriores, de las experiencias ganadas en la política de descentralización de la década de los noventa y, sobre todo, de la ausencia de referentes teóricos o metodológicos que validen el supuesto de la desigualdad social como una consecuencia fatal de la concentración territorial de la población (Rojas López y Pulido, 2009).

Al parecer, el peso de la teoría centro-periferia se sigue manteniendo en la percepción del espacio que tienen los planificadores de la actual administración nacional. Y aun cuando para el año 2009, estaba en vigencia el Primer Plan Socialista de la Patria, esa ha sido la tendencia en cuanto a las políticas de planificación y ordenación a seguir en el actual plan, vigente para el periodo 2013-2019.

Dentro de las ideas que se circunscriben a este plan, la organización popular y la participación corresponsable se convierten en entidades que tiene la potestad para formular y ejecutar proyectos socio-productivos que pretenden tener la capacidad de promover un ‹desarrollo urbano y rural›, mediante acciones que se conjugan en la creación de «distritos motores de desarrollo para impulsar proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos con la finalidad de lograr el desarrollo integral de las regiones» (República Bolivariana de Venezuela, 2013: 22), así como favorecer la ocupación del territorio en los llamados ejes de desconcentración (eje occidental, oriental y Apure-Orinoco).

Bajo un mismo discurso, sumido en los llamados desequilibrios entre las diversas regiones y en las diferencias entre el sector rural y el sector urbano, en Argentina, con esta política se apuntaría a la articulación de proyectos que busquen mejorar las redes de conexión e integración; el Plan Estratégico Territorial Nacional (PET) 2011 (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2011), describe la situación de avance de los planes, programas y proyectos puestos en marcha, y señala que la dimensión urbana fue contemplada desde el inicio, puesto que se reconoce el rol que cumplen las ciudades como nodos estructurantes del territorio. Este plan también supone «que los problemas urbanos están en estrecha relación con la dinámica propia de los ámbitos rurales… entendiendo que las consecuencias del proceso de urbanización contemporáneo están siendo una respuesta a la dinámica migratoria y económica tanto nacional como regional…» (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2011: 5).

Paradójicamente, en ambas naciones se mantiene la pretensión de desconcentrar población, con miras a la integración y la conexión del territorio, pero fundamentado en el paradigma de una planificación centralizada, retornando al Estado el control en las decisiones político-gubernamentales que afectan las áreas político-administrativas de la nación y, a su vez, la organización del espacio, asumiendo que desde la centralización de las acciones y decisiones, se asegurará una planificación acorde con los objetivos planteados por las políticas públicas en materia territorial de ambos países, desconociendo el rol fundamental que tiene la sociedad civil in situ, en los procesos de planificación, pues son estos los actores principales que perciben los efectos positivos o negativos de éstas.

Los mecanismos formulados para la promoción del desarrollo territorial, en la búsqueda de la disminución de los desequilibrios territoriales y el fortalecimiento de un sistema territorial conectado e integrado, se basan en las estrategias que se implementan bajo una similar visión de desigualdad, que mal se entiende como desequilibrios, pues en Venezuela, bajo la ideología política denominada como Socialismo Bolivariano del siglo XXI, se crean las Regiones Estratégicas de Defensa Integral (REDI), (Figura 2), para las regiones Occidental, Central, Los Llanos, Oriental y Guayana, como acciones que buscan promover la soberanía nacional y promover el desarrollo de áreas geográficas que, por sus características y ubicación, son consideradas estratégicas para los intereses nacionales (República Bolivariana de Venezuela, 2013). Estos intereses están asociados a la expansión productiva fundamentada en nuevas relaciones sociales de producción y en la división regional territorial, para lograr un aprovechamiento eficiente de los recursos, mitigando desigualdades y ofreciendo oportunidades de participación en el proceso productivo en las diferentes regiones del país; con ello se aspira generar un mayor dinamismo entre los núcleos de población en el territorio nacional y movilizar población, en función de aquellos hechos que históricamente dieron pie a la urbanización, asociado a la búsqueda de oportunidades y mejoras en los niveles de calidad de vida.

En Argentina, se pone en marcha la política de desarrollo territorial estratégico, cuyo objetivo central es construir un país integrado y equilibrado desde el punto de vista territorial, con una fuerte identidad ecológica y ambiental y con una organización que favorezca la competitividad de la economía y el desarrollo social (Erbiti, 2015), todo cimentado sobre la base de la PENDOT como instrumento de acción en la planificación del territorio bajo una serie de mecanismos (Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial SINDOT, Sistema de Información, Vinculación y Asistencia para el Desarrollo Territorial SIVAT, Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento del Territorio y el PET) para la intervención y regulación de esta política, cuya premisa es poner en marcha las acciones que conduzcan a la reducción de los desequilibrios territoriales e impulsar el desarrollo territorial.

Mediante el PET con el programa Argentina Urbana, se pretendió brindar una base para el desarrollo de acciones en materia de urbanización, en relación con tres ejes básicos: la estructuración del sistema urbano nacional, las pautas del crecimiento urbano y la sostenibilidad económica de la urbanización.

Estos tres ejes de trabajo y las estrategias diseñadas bajo este esquema, intentan inscribir un hito importante en la promoción del fortalecimiento de un sistema policéntrico de núcleos urbanos dado el reconocimiento, dentro de los elementos que argumenta la promoción de esta política, de un modelo territorial heredado (Figura 3), donde la actual distribución asimétrica territorial, jerarquizada y concentrada, con una marcada agrupación de funciones en unos pocos nodos y con una fuerte disparidad en las oportunidades y condiciones de vida de la población, supone un problema que requiere un tratamiento especial para potenciar, desarrollar y cualificar áreas de interés, que conduzcan hacia el alcance del desarrollo del modelo de ciudades actual con el arquetipo de un modelo territorial deseado (Figura 4).

De acuerdo a la relación que se establece entre los problemas urbanos y la dinámica de los espacios rurales, las estrategias previstas para intervenir en el ámbito del desarrollo rural se conciben en su vinculación con la dinámica urbano-regional de toda la Argentina; más aún, se aspira convertirlas en gestiones para fortalecer los espacios rurales y evitar los procesos migratorios hacia áreas más urbanizadas, mitigando el despoblamiento de estos espacios y así consolidar el anhelado equilibrio territorial; este equilibrio estaría fundamentado en una armonía en las relaciones interterritoriales.

En Venezuela, se pretende lograr el equilibrio entre los territorios mediante una distribución de población, empleo e ingreso que impulse una modificación en la distribución del patrón de poblamiento, así como la implementación de un nuevo modelo político dentro de la sociedad, asociado al cambio de una sociedad capitalista hacia una socialista. Este nuevo modelo, sin embargo, exigiría elementos y acciones de gran impacto que derrumben las estructuras sociopolíticas y territoriales hasta hace poco vigentes, las cuales devienen de un proceso de ocupación histórico consolidado.

Aun cuando en la década de 1960 se comienzan a elaborar proyectos de polos de crecimiento y ejes de desarrollo para impulsar la desconcentración territorial, no se evidencian efectos territoriales que vayan en el sentido propuesto y en mucho se alejan de lo viable, pragmático y real (Figura 5 y 6), pues a pesar de los planteamientos concebidos para reorganizar el territorio nacional y para modelar el proceso de urbanización adaptado al nuevo modelo productivo, siguen existiendo, como en el pasado, regiones con una alta concentración demográfica y una densificación urbana en los estados del arco montañoso centro norte costero.

En Argentina, para subrayar la transformación pretendida en la PENDOT, se cotejan las diferencias en los resultados territoriales que derivarían de la implementación del modelo propuesto o deseado con el que prevalece en la actualidad, donde el modelo heredado, al igual que en el caso venezolano, es un constructo social y humano generado por factores de índole histórico-cultural, en el que las condiciones sociopolíticas y los recursos territoriales han influido en la distribución actual del poblamiento, y donde las oportunidades de recursos naturales, sociales, humanos y culturales han resultado ser los factores principales para el establecimiento y desarrollos de los centros urbanos.

De acuerdo con los modelos territoriales argentinos, la identificación de las áreas con mayor o menor dinamismo se plasman en las categorías del modelo heredado y se explican en el Plan Estratégico Territorial Bicentenario (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010), que al caso se corresponden con las acciones enmarcadas y derivadas de la crisis de la década de los ’30 del siglo pasado y la recomposición bajo un nuevo esquema productivo, así como con el posterior ajuste estructural en las últimas décadas del siglo XX, derivada de la interrupción del orden constitucional en 1976 (Vaca y Cao, 2013); éstas estructuras se relacionan de la siguiente manera:

• Categoría A, correspondiente a «núcleos dinamizadores del territorio, regiones relativamente pequeñas en términos de superficie, altamente pobladas y urbanizadas, con alto desarrollo socio-productivo y del medio construido, donde confluyen los principales flujos de cargas y pasajeros», (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010: 36); correspondida en el periodo de cambio estructural con el área central, conformada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe (Vaca y Cao, 2013).

• Categoría B, son los «territorios de media o alta urbanización, con sistemas urbanos integrados y de media a alta consolidación socio-productiva y del medio construido. Se observaban tres subtipos de sistemas urbanos: altamente consolidado e integrado, de media consolidación e integración del NEA (Nor Este Argentino) y de media consolidación e integración del NOA (Nor Oeste Argentino), ambos ligados a regiones agro-productivas con carencias de infraestructura», (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010: 36); asociada con la estructura territorial del período de cambio al área periférica, compuesta por las provincias de Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta, Chaco, Misiones, Entre Ríos, San Luis, La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero, Jujuy, Corrientes y Formosa (Vaca y Cao, 2013).

• Categoría C, son «territorios con bajo nivel de urbanización y sistemas urbanos con baja integración, y baja consolidación socio-productiva y del medio construido. Áreas de menor intensidad de ocupación humana con explotación extensiva del suelo. Representaban las áreas de menor desarrollo relativo del país, con escasas condiciones naturales para la producción primaria. Se diferenciaban niveles medios, niveles deficitarios y niveles muy deficitarios», (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010: 36); asociada al área despoblada propuesta durante el cambio estructural territorial conformada por las provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego (Vaca y Cao, 2013).

Las categorías de áreas propuestas en el modelo deseado, igualmente tiene cierta correlación con las áreas propuestas dentro del cambio estructural del siglo pasado, en este caso asumiendo este modelo como la meta y el objetivo principal de la PENDOT, que consiste en la ordenación de tres áreas primordiales:

• Las áreas a desarrollar (área despoblada y periférica), las cuales son las «más rezagadas y menos pobladas del país. Componen esta categoría áreas de diversa densidad poblacional como la estepa patagónica, la Puna, gran parte de Santiago del Estero, la selva chaqueña-formoseña y los interoasis cuyanos», (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010: 59).

• Las áreas a potenciar (área periférica y despoblada), «comprenden áreas con cierto dinamismo basado en actividades pioneras que aún no han alcanzado niveles altos de consolidación. Se distinguen entre éstas la zona cordillerana cuyana, los valles productivos catamarqueños, los oasis de riego del río Colorado en La Pampa y del río Negro, la llanura pampeana al Noroeste de Buenos Aires,... Este conjunto de áreas tienen en común el hecho de poseer recursos naturales y/o particularidades de tipo ambiental, cultural o paisajísticas no suficientemente explotadas, o que han alcanzado un techo en su desarrollo por la debilidad de su dotación de infraestructura y equipamiento», (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010: 58).

• Las áreas a cualificar (área central), son aquellas «más dinámicas, con economías competitivas e insertas en el mercado internacional, con un medio construido de buen grado de consolidación y con vocación de sostener su rol como generadoras de riqueza….», (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2010: 56).

Esta dinámica de modelo heredado, de organización territorial configurada y conectada en su mayoría con el centro-este del país, en la costa Atlántica para el caso argentino; y en el arco montañoso centro norte costero, en el caso venezolano, es la respuesta clara de que la construcción y desarrollo de los asentamientos humanos es un hecho marcado por la espontaneidad que circunscribe las relaciones entre el medio ambiente y el hombre, así como las relaciones socioculturales y políticas, en la que su interpretación debe estar cimentada a partir de las interacciones entre las dimensiones características del análisis territorial: el medio natural, medio construido, la dimensión social, económica, ambiental, política y cultural como mecanismo para promover el desarrollo territorial.

El resultado esperado propone una nueva configuración territorial que, para el caso venezolano, plantea la desconcentración a los ejes Occidental, Oriental y Apure-Orinoco, y para el caso argentino, un modelo deseado de país con un tejido urbano conectado y una malla vial estructurada, que contribuyan a mitigar desequilibrios territoriales como una meta para alcanzar el desarrollo; reconociéndose, en ambos casos, una dinámica y organización territorial que debe ser equilibrada, a fin de organizar el territorio en cuatro esquemas fundamentales: uno de país integrado nacional e internacionalmente; otro de fortalecimiento y reconversión productiva; un tercer esquema de conectividad interna y, por último, un esquema policéntrico de ciudades.

Estos elementos constituyen el arquetipo diseñado en función de un análisis espacial que, respaldados bajo la idea del desequilibrio territorial y desigualdades socioeconómicas, apuntan a una organización espacial mediante la reestructuración del modelo socio-productivo, una dinámica económica y las particularidades propias de cada territorio, que geste nuevas configuraciones territoriales, que rompan con el esquema territorial ya heredado y se conviertan en áreas integradas que favorezcan el desarrollo territorial; sin embargo, la pretensión de cambio de un modelo que es resultado de un constructo social histórico no se alcanza simplemente con acciones de políticas ideológicas y sectoriales, sino en primer momento, por fomentar el desarrollo de cada área en función de sus potencialidades y limitaciones, así como los requerimientos de su población, en la comprensión y adaptabilidad de las políticas de planificación a la conciencia socio-cultural del individuo que interactúa y se apropia del espacio para convertirlo en su territorio.

5. Conclusiones

A la luz de los elementos presentados en cuanto a las políticas de Estado tanto en Venezuela como en la Argentina, se desprende que las acciones en materia territorial son similares y, en ambos casos, son promovidas como mecanismos para mitigar desequilibrios territoriales, requisito considerado como el garante de la armonía entre todos los componentes del territorio.

En materia urbana, se pretende el refuerzo y desarrollo de un sistema policéntrico de ciudades, planteado en los sub-objetivos del Plan de la Patria 2013-2019 (caso venezolano) y en el programa Argentina Urbana como parte de la PENDOT 2016 (caso argentino), considerando que este tipo de sistema urbano-regional constituye un elemento potencial para el desarrollo territorial y coadyuvaría a que cada territorio pueda activar y aprovechar, de manera sustentable y sostenible, sus propias capacidades y recursos para adaptarse a las exigencias actuales en los escenarios regionales, nacionales o globales, impulsando de esta manera una mejora en las condiciones sociales y económicas de la población.

En Venezuela, la promoción de un sistema de ciudades policéntrico como parte de una política de desconcentración y cambios en el modelo productivo, se orienta hacia la articulación de ejes de desarrollo territorial a través de las REDIS, que buscan la ocupación del territorio en áreas estratégicas (Occidental, Oriental y eje Apure-Orinoco), mediante el crecimiento y desarrollo de centros de población distribuidos de forma equitativa en todo el territorio nacional. Esta propuesta desconoce las acciones modeladoras de la actual configuración espacial y denota la falta de referentes teóricos que fundamenten las dinámicas subyacentes en el proceso de construcción de los territorios y el aparente desequilibrio territorial o, para ser más justos, se sugiere que la heterogeneidad territorial de la que Rojas López y Pulido (2009) señalan, es el causante de la presencia de desigualdades sociales, obviando el hecho de que esta heterogeneidad es un factor natural, espontáneo e inherente a la figura del territorio, pues todo territorio por naturaleza es desigual en cuanto a sus recursos, sus potencialidades y sus limitantes.

La confusión y la desacertada relación causa-efecto entre procesos y elementos teóricos como desequilibrio-desigualdad (los cuales son usados como sinónimos), heterogeneidad territorial-desequilibrio y desconcentración-equilibrio evidencia, tanto en Venezuela como en Argentina, la deficiencia, de parte de los gestores de la administración publica, del manejo teórico conceptual.

En Argentina, la PENDOT busca crear un crecimiento equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo del territorio, mediante acciones estratégicas que permitan aprovechar las oportunidades para el desarrollo. No obstante, ordenar el sistema de asentamientos mediante la redefinición del rol de las ciudades, es un elemento que busca dinamizar la estructura urbano-regional de toda la Argentina, con la finalidad de mitigar los procesos migratorios hacia áreas más urbanizadas, aminorando así el despoblamiento de ciertos espacios, llevando esto a la consolidación del llamado equilibrio territorial basado en la armonía de las relaciones interterritoriales; para alcanzar un país integrado nacional e internacionalmente, el fortalecimiento y la reconversión productiva, la conectividad interna entre todas las zonas del país, y el fortalecimiento de un sistema policéntrico de ciudades.

Es preciso señalar que las políticas de ambas naciones son coincidentes en apuntar hacia el alcance de un desarrollo territorial basado en la mitigación de los desequilibrios territoriales y la modificación de un patrón de distribución espacial de población que, en retrospectiva, se deriva de un proceso de construcción y ocupación histórica; sin embargo, los mecanismos en que se abordan tales acciones difieren un poco; en Venezuela, el elemento territorial y sus cambios se consideran como hechos directamente relacionados y dependientes del cambio de modelo político y socioeconómico; para Argentina, el interés se orienta más hacia la formulación de la política de ordenación e integración nacional, que aborde los diferentes elementos territoriales a través de políticas sectoriales abocadas a cada área y componente del sistema territorial para alcanzar los objetivos del desarrollo.

Por tanto, desde la planificación, la PENDOT y el proceso llevado a cabo por los organismos gubernamentales argentinos para alcanzar el desarrollo planteado, se orientó a una planificación sectorial con incidencia territorial, ya que los mecanismos propuestos se condujeron a fomentar el desarrollo sectorial de ejes específicos y particulares conformantes del territorio; asimismo, las estrategias propuestas por la administración publica venezolana en el Segundo Plan de la Patria, se orientan a fomentar el desarrollo territorial desde la perspectiva de la planificación territorial y regional, pues si bien mediante sus políticas intenta una reorganización territorial mediante la intervención por parte del Estado y la promoción de la planificación centralizada, también orienta sus acciones y estrategias hacia la promoción del desarrollo e integración de las regiones con la creación de las REDIS.

Las semejanzas tanto en los diagnósticos, como en los mecanismos para revertir las tendencias de las configuraciones territoriales actuales, son una expresión de las necesidades que tanto el actual gobierno venezolano y el pasado gobierno argentino advierten requiere cada nación, coligados a un pensamiento político-ideológico con rasgos comunes, que buscan simplemente probar un paradigma idealizado en el imaginario político. Todo apunta a que son acciones que difícilmente conllevarán a un verdadero desarrollo de los territorios, pues su insistencia responde más a un voluntarismo político, que a basamentos sustentados en las dinámicas socio-históricas y espaciales de los territorios.

6. Nota

Artículo que se deriva de datos obtenidos durante la realización del Trabajo Especial de Grado presentado como credencial de mérito para obtener el título de Geógrafo (Escuela de Geografía, Universidad de Los Andes; Mérida, Venezuela). Al no manejar los mismos temas, ni el mismo enfoque, no afecta la originalidad de las ideas.

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