Introducción

América del Sur está atravesada por fronteras nacionales que constituyen espacios donde se desarrollan procesos de interacción entre ciudadanos de diferentes nacionalidades (aunque algunos países sudamericanos son Estados multinacionales, como Bolivia y Ecuador donde viven varias nacionalidades diferentes). Espacios en los cuales hay conflictos, pero que también pueden servir de escenario para la construcción de nuevas alianzas sociales e identidades culturales y políticas. En este contexto, surgen dos procesos muy contradictorios: las diferencias de identidad y la construcción de elementos o características compartidas. Es importante recordar que en América Latina muchas comunidades ancestrales son anteriores al surgimiento de los Estados nacionales y fueron divididas por el surgimiento de estos.

En el Cono Sur del subcontinente, a lo largo del tiempo, la región que comprende la provincia de Misiones, el noreste de la provincia de Corrientes, el este paraguayo, el oeste de los tres estados de la región sur del Brasil y el norte del Uruguay, son testigos de experiencias socioculturales y económicas compartidas que generaron una matriz regional inconfundible y resultaron en una integración de facto. Una densa red de relaciones interpersonales, comerciales, familiares y oficiales mantuvo en vigor la cultura de las fronteras, aquella que permite a sus habitantes una adaptación a las condiciones singulares y una articulación con más de un Estado al mismo tiempo (Grimson, 2002). En ese contexto, los Estados nacionales buscan adaptar sus acciones a esas características de integración de la región.

La región descrita, que comprende la zona de frontera del Brasil con sus vecinos fundadores del Mercado Común del Sur (Mercosur), posee un papel de gran importancia en el proceso de integración regional. Eso porque en ese territorio se materializan acuerdos internacionales y los diferentes proyectos de cooperación entre los países del bloque. Aunque los acuerdos fronterizos del Mercosur sean en su gran mayoría bilaterales, el bloque contribuyó para la creación de un escenario cooperativo entre los países y para la promoción de fronteras apaciguadas y relativamente abiertas.

Una de las funciones inherentes a la frontera es la de configurar una zona de comunicación e intercambio, reforzada por el contexto actual de la globalización. Sin embargo, el desarrollo del proceso de integración regional necesita de políticas que privilegien esa función en detrimento de otras, como la de barrera, control o seguridad (en función de la noción de soberanía nacional), por ejemplo. En ese sentido, el presente trabajo trae un análisis de las principales iniciativas de cooperación transfronteriza desarrolladas en la frontera sur del Brasil. Consiste en una investigación cualitativa basada en el análisis bibliográfico y documental, y tiene como objetivo verificar si las políticas públicas brasileñas implementadas en las áreas fronterizas lograron promover la integración regional en el Mercosur y si fueron significativas para desarrollar las condiciones de vida de los ciudadanos de la frontera.

1. La cooperación transfronteriza

La frontera puede ser clasificada como una zona de contacto entre dominios territoriales distintos, que son regidos por sistemas jurídicos y económicos diferentes (Ribeiro, 2009). Áreas de frontera presentan, así, un sentido ambiguo, en la medida en que, por un lado, potencian conflictos y, por otro, posibilitan intercambios entre culturas heterogéneas. Para Foucher (1991: 39), las fronteras son envoltorios continuos de un conjunto espacial, de un Estado, que alcanzó suficiente cohesión interna y homogeneidad económica. Al mismo tiempo, son elementos de separación-contacto, de diferenciación de relaciones de contigüidad con otros sistemas políticos, que no son forzosamente de la misma naturaleza ni tienen el mismo nivel de elaboración.

Para la geógrafa Machado (1998), la frontera es objeto de permanente preocupación por parte de los Estados en el ámbito del control y de la vinculación. En ese sentido, la cooperación fronteriza depende de las relaciones entre los países involucrados, de los aspectos ambientales a escala local y del nivel de integración de las poblaciones locales, valorizando la vinculación o el control conforme esas características. Aron (1986), refiriéndose al caso de la frontera franco-alemana, afirma que sus características fronterizas dependen de las relaciones entre los países linderos.

Al mismo tiempo en que se presenta como obstáculo fijo, como factor de separación, la frontera puede configurar un factor de integración, en la medida en que constituye una zona de interpenetración mutua (Machado, 1998). La mayor intensidad de las interacciones entre Estados fortalece la idea de frontera como zona de comunicación e intercambio (Ribeiro, 2009). A partir de este proceso se originan las regiones transfronterizas.

Según Jessop (2004: 26), la construcción de regiones transfronterizas, que superan los límites internacionales, se relaciona con los procesos de reescalonamiento económico, político y social que ocurren a partir del inicio de la década de 1980, y que contribuyen para una relativización de escala, con la pérdida de coherencia entre economía nacional, Estado nacional y sociedad nacional que caracterizó el post II Guerra Mundial, durante el período fordista-keynesiano-wilsoniano. Para el autor (Jessop, 2004: 32), las regiones transfronterizas proliferaran siguiendo el declive del proteccionismo, el auge del neoliberalismo, el fin de la Guerra Fría y los compromisos políticos para la integración regional, aunque la formación de estas regiones ya ocurría anteriormente. Como afirma Foucher (1991: 46), ese modelo de flexibilización de las fronteras, basado en la cooperación, no se refiere de forma igual a todas las regiones del mundo. Ese proceso de integración puede ser mejor identificado en las fronteras internas de la Unión Europea y, en menor escala, del Mercosur.

Las interacciones transfronterizas ocurren, sobretodo, en los centros urbanos localizados sobre el límite internacional, las llamadas ciudades gemelas, que ejercen influencia económica, cultural y política en territorios que se extienden por una zona de frontera que supera los límites municipales y nacionales. El concepto de ciudades gemelas es abordado por Machado (2005: 260), que las conceptualiza como concentraciones de población cortadas por el límite internacional, bien sea seco o fluvial, articulada o no por obra de infraestructura.

El papel de las zonas de frontera es de gran importancia en otros continentes, como Europa, donde la integración de la Unión Europea (UE) es pautada sobre las regiones transfronterizas oficialmente delimitadas y organizadas. Cada una de las regiones posee un consejo gestor, con cierto grado de autonomía para administrar los recursos financieros garantizados por la UE por medio del Comité de las Regiones, que es el organismo del bloque que patrocina la implantación de proyectos de desarrollo territorial en regiones transfronterizas europeas. La política del desarrollo regional de la Unión Europea involucra más de setenta regiones transfronterizas institucionalizadas, operando bajo nombres como Euroregions . Working Communities (Perkmann, 2007). El programa de incentivo a esas regiones transfronterizas en Europa es el INTERREG, iniciado a partir de 1990, lanzado por la Comisión Europea (i). En el caso del Mercosur, las políticas multilaterales para regiones de frontera se restringen al Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) y al Grupo Ad Hoc de Integración Fronteriza (GAHIF) del Mercosur, que se refiere a acuerdos bilaterales internos al bloque para cooperación fronteriza. Sin embargo, el Mercosur no tiene una política regional de origen supranacional como ocurre en la Unión Europea.

Aunque la falta de institucionalización del Mercosur haga que la realidad del bloque esté muy lejos de la situación de Europa, la construcción de un proyecto de integración suramericana pensado desde las fronteras, es una opción a ser considerada. Pero para que un proyecto como este tenga éxito, es necesario que las realidades fronterizas sean tomadas en cuenta. Es importante partir del análisis paralelo de las mismas, pues, en general, los proyectos de integración y desarrollo son pensados, concebidos y legislados a distancia, donde las fronteras son “lugares remotos del territorio” (Bentancor, 1994). El proceso de integración del Mercosur y las diversas pautas que vinculan la frontera al proyecto representan un reto a las ciudades ubicadas en las zonas fronterizas del bloque. Esas ciudades constituyen un espacio específico de discusión y solución, más allá de aquellos situados en otras instancias, de nivel provincial o federal (Schäffer, 1994).

El adjetivo transfronterizo puede ser entendido como cruce, pasaje, transgresión. Él puede ser aplicado a cualquier movimiento que atraviesa un límite político entre dos Estados. A su vez, el término región transfronteriza nació entre las década de 1960 y 1970, acompañando cambios por los cuales pasaban las fronteras, en especial las europeas (en función de la Comunidad Económica Europea). A partir de ese momento la frontera pasó a tener nuevas funciones y a ser identificada como un lugar de interfaz e intercambio (De Ruffray, Hamez, Meddahi, Moron, Smits, 2008). Funciones que pueden ser mejor percibidas en las ciudades ubicadas sobre el límite internacional, que poseen un núcleo urbano, a veces más de uno, frente a sí en el país vecino, las ciudades gemelas.

Dentro de un contexto de regionalismo abierto, impulsado por corrientes neoliberales del final del siglo pasado, una cuestión de gran importancia emergió frente a las ciudades gemelas y regiones de frontera:

¿cómo insertarse en las diversas redes transnacionales que las cruzan sin desempeñar meramente un papel de punto de paso? Algunas ciudades gemelas de la frontera se convirtieron en nudos de redes de transporte, recibiendo infraestructuras viales y logísticas. Es el caso del municipio brasileño de São Borja que, en 1997, con la inauguración del Puente Internacional de la Integración, pasó a ser conectado por carretera con Argentina. En las cercanías del puente se inauguró (en la orilla argentina del río Uruguay) el Centro Unificado de Frontera (CUF), único en Mercosur, que agrega una serie de organismos brasileños y argentinos, lo que agiliza la fiscalización y el control de cargas.

1.1. Relaciones Brasil-Mercosur

La creación del Mercosur cambió profundamente la relación de desconfianza que existía entre Brasil y Argentina hasta el inicio de la década de 1980. La creación del bloque ha llevado a la aproximación de los dos vecinos y ha potenciado el desarrollo y la concreción de proyectos en diversas áreas. En lo que se refiere a la integración regional a través del Mercosur, muchas fueron las iniciativas de aproximación, por ejemplo medidas como: la facilitación de la circulación entre los países sin la necesidad del pasaporte bastando el carnet de identidad civil, la facilitación del derecho de residencia cuando se comprueba la nacionalidad y se presenta la documentación regularizada, la ampliación de derechos de los ciudadanos de localidades fronterizas en las fronteras de Brasil con Uruguay y con Argentina, etc.

Otra iniciativa que potencializa el desarrollo de las regiones de frontera del Mercosur es la asociación entre el Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul (Codesul), formado por los tres estados del sur de Brasil y por el estado de Mato Grosso do Sul y la Comisión Regional de Comercio Exterior del NEA – Litoral (Crecenea), que nació a finales de la década de 1980 con el objetivo de promover la integración y la cooperación económica entre los dos países y el desarrollo integrado y equilibrado de la región de frontera y de su zona de influencia.

A pesar de la profundización de las relaciones interestatales y del aumento en el comercio desde el surgimiento del Mercosur (Pereira Carneiro, 2013), los flujos relacionados al trabajo todavía enfrentan muchos obstáculos. La libre circulación de trabajadores entre los países no constó de forma explícita en las normas del bloque. Los habitantes de zonas de frontera aún no disponen de normas del Mercosur sobre el tema de la circulación del trabajo. Situación que parece estar lejos de una solución adecuada, ya que los procesos del bloque no convergen para la creación de instancias de decisión supranacionales.

Según Machado (2005), en el caso brasileño, los trabajadores fronterizos tienen su actividad laboral regulada por acuerdos bilaterales entre Brasil y los países vecinos, caso por caso, en lugar de la creación de normas aplicables a todas las ciudades gemelas (ver mapa 1).

En este sentido, la relación más avanzada en términos de integración fronteriza es la que existe con Uruguay, debido al Acuerdo sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos uruguayos y brasileños, firmado en 2004. El dispositivo estableció el derecho al ciudadano fronterizo, brasileño y uruguayo, de residir, estudiar y trabajar en la respectiva localidad fronteriza vinculada. Los derechos de los fronterizos uruguayos y brasileños fueron ampliados con el Decreto nº 7.239, de 2010, que

Mapa 1
Principales ciudades gemelas en la frontera sur de Brasil
Fuente: elaboración propia, 2012.

instituyó el Ajuste Complementario para Prestación de Servicios de Salud (Pereira Carneiro y Rückert, 2015).

Aunque existen varias iniciativas con el objetivo de promover la integración sudamericana, el Mercosur, ya con casi tres décadas, todavía presenta un bajo nivel de cooperación en las zonas fronterizas de los países del bloque. Las iniciativas que tratan de la cuestión fronteriza: el Grupo de Trabajo Ad Hoc de Integración Fronteriza, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) y el Grupo de Trabajo de Integración Fronteriza, tienen poca eficacia (IPEA, 2019).

Las iniciativas existentes, que abarcan áreas de frontera como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN-IIRSA), no identifican la zona de frontera como una región específica. La misma recibe proyectos de manera desarticulada y puntual. El territorio de las Misiones Jesuíticas, por ejemplo, ubicado en el corazón geoeconómico del Mercosur, no es gestionado de forma integrada, lo que acarrea desperdicio de recursos y, muchas veces, genera duplicidad de inversiones por parte de los Gobiernos de Argentina, Brasil y Paraguay. Ejemplos de esa doble inversión, que configuran un desperdicio, son numerosos. Se pueden citar: la existencia de tres aeropuertos internacionales en la Triple Frontera que sirven a los municipios de Foz de Iguaçu, Ciudad del Este y Puerto Iguazú, muy próximos, los puestos de migración duplicados presentes en las fronteras, las carreteras paralelas, que acompañan los límites internacionales, etc.

1.2. Misiones Jesuíticas: ejemplo de la difícil realidad de la zona fronteriza

El territorio histórico de las Misiones Jesuíticas convive con diversas dificultades resultantes de la carencia de institucionalidad del Mercosur y de limitaciones causadas por legislaciones divergentes, por la burocracia de los Estados y por la precariedad de las infraestructuras, sobre todo en las zonas fronterizas.

Existen obstáculos para la circulación de personas, vehículos y trabajo que impiden un mayor desarrollo del turismo en el territorio histórico misionero. Más allá de la exigencia de la Carta Verde (seguro obligatorio para los vehículos), extranjeros, turistas y fronterizos sufren con las diferencias de legislación entre los países, en especial las normas y reglas de tránsito.

Las provincias argentinas de Misiones y Corrientes, los estados brasileños de Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná y los departamentos paraguayos de Alto Paraná e Itapúa dejan de recibir inversiones en diferentes sectores de la economía por cuenta de la ausencia de una integración efectiva gubernamental.

El territorio histórico de las Misiones Jesuíticas (ver mapa 2) sufre con su condición de región transfronteriza. Las fronteras históricamente configuran lugares que reciben pocas inversiones de los Estados nacionales. Normalmente son marcadas por la pobreza y el abandono en razón de la distancia en relación al poder central, es decir, las capitales nacionales y los centros de decisión.

Mapa 2.
Territorio histórico de las Misiones Jesuíticas
Fuente: elaboración propia, 2019.

Muchas zonas de frontera poseen un pasado marcado por la disputa entre Estados vecinos, con políticas gubernamentales solamente para las áreas de seguridad y defensa. En ese sentido, muchas zonas de frontera tuvieron su desarrollo comprometido. A su vez, políticas integracionistas rompen con esa realidad y en el caso del territorio misionero, la cultura y la historia compartidas son elementos que potencializan la integración.

El territorio misionero está marcado por el peso de la actividad primaria (agricultura), principalmente la soya, y por la baja densidad demográfica, en comparación con la costa atlántica de los países. Del lado argentino, que comprende las provincias de Corrientes y Misiones, predomina la silvicultura y la producción de ganado vacuno. El lado argentino de la frontera posee el bosque de ribera mejor preservado.

El río Uruguay configura gran parte de la frontera entre Brasil y Argentina, pero también sirve como separador de identidades. La falta de continuidad terrestre, en tanto hay pocos puentes y los servicios de balsas son precarios y ofrecen pocos horarios de cruce a los turistas y fronterizos, produce la sensación de que los países no tienen la integración como prioridad.

1.3 La cultura y el turismo: elementos importantes para la integración

Actualmente, la cultura cultivada dentro de las Misiones Jesuíticas, que fueron pueblos indígenas creados y administrados por sacerdotes jesuitas entre los siglos XVI y XVIII, todavía es percibida por los habitantes de Argentina, Brasil y Paraguay. Ella es caracterizada por la arquitectura de las Reducciones que resistieron a las batallas y al tiempo y por la cultura de la hierba mate, por ejemplo.

Al final de las Guerras Guaraníticas, desarrolladas a lo largo del siglo XVIII, quedaron ruinas de las antiguas Reducciones Jesuíticas y del marco cultural originado por la mezcla de las culturas europea e indígena. Los curas jesuitas trajeron influencias de arte románicas y góticas, el clasicismo renacentista y el barroco (Alhert, 2014). Las principales expresiones artísticas de la sociedad misionera fueron la escultura, la música, la arquitectura y la pintura.

Herencias del período misionero marcan el paisaje de ciudades del sur de Brasil, como Dionisio Cerqueira, São Borja, São Luiz Gonzaga y Santo Angelo, del noreste argentino, como Posadas, Oberá y Santo Tomé, y del sureste paraguayo, como Encarnación, por ejemplo, donde símbolos de las Reducciones son retratados en muros y esculturas.

Algunas de las ruinas de las antiguas Reducciones sobrevivieron al tiempo y actualmente constituyen lugares turísticos muy importantes. Son ejemplos: San Ignacio Miní, Santa Ana, Santa María la Mayor y Nuestra Señora de Loreto (Misiones, Argentina), São Miguel das Missoes (Rio Grande do Sul, Brasil), Santísima Trinidad y Jesús de Tavarangué (Itapúa, Paraguay), todas reconocidas por la UNESCO que les otorgó el título de patrimonio mundial de la humanidad. Las ciudades también son marcadas por la presencia de los indios guaraníes, que mantienen su subsistencia por medio de la producción y venta de la artesanía. Estos elementos comunes son importantes para las políticas de integración de los países del Mercosur y para el desarrollo de las economías de las ciudades de frontera y la promoción del turismo transfronterizo.

2. La frontera de Brasil y susfunciones

En Brasil, después de la creación del Mercosur, la frontera pasa a ganar una nueva connotación. Durante el Gobierno de Lula da Silva, sobre todo en el primer período, las políticas para las fronteras de Brasil pasaron a tener un nuevo sesgo. En ese sentido, la frontera recibió algunas inversiones importantes tras la creación del Fondo de Convergencia Estructural y Fortalecimiento Institucional del MERCOSUR (FOCEM) (ii) y la elaboración del Programa para la promoción del desarrollo de la franja de frontera (PDFF). Creado en 2009, el PDFF tenía como objetivo la estructuración física, social y productiva de la franja de frontera brasileña, consistente en un área de 150 km, paralela al límite internacional terrestre, con enfoque en las potencialidades locales y en la articulación con otros Estados sudamericanos (Pereira Carneiro y Rückert, 2015).

El PDFF divide la franja de frontera de Brasil en tres arcos: Sur, Central y Norte. Esta división se pauta en características productivas y en la organización socioespacial de los tramos de la franja de frontera. El programa fue importante al caracterizar de forma minuciosa los diferentes tramos de la frontera internacional terrestre, comprobando el hecho de que cada tramo de la franja presenta características muy particulares y que muchas veces no se encuentran en otras partes de la frontera. Por ejemplo, las interacciones fronterizas que existen en la frontera Brasil-Uruguay –doble nacionalidad, bilingüismo, libre circulaciónde personas, etc.– son extremadamente diferentes delas existentes en la frontera de Brasil con la GuayanaFrancesa, por ejemplo, donde poco o nada de eso ocurre.

De acuerdo con el PDFF, la franja de frontera puede ser pensada tanto a través de la concepción de seguridad nacional como a partir de una delimitación de un área que carece de políticas territoriales orientadas a su desarrollo. El PDFF fue elaborado bajo la premisa de que la crisis del modelo neoliberal, del pensamiento único, vivida por las economías occidentales en la década de 1990, comprobó la importancia fundamental del Estado como orientador de los caminos a ser tomados por las naciones, apuntando el futuro deseado y la conjugación de los diversos medios y recursos de gobierno, sector privado y sociedad.

El PDFF surgió con el desafío de cambiar el concepto de que la frontera constituye una región lejana y aislada. El programa tenía como meta presentar la frontera como un espacio de integración donde el desarrollo transfronterizo debe ser estimulado, debiendo aprovecharse las potencialidades locales (Lemos, 2013).

De acuerdo con la geógrafa Machado, a partir del segundo Gobierno de Lula (2007-2010) el PDFF fue relegado al olvido, cuando pasó a recibir un volumen de recursos muy inferior al que recibió inicialmente. Un ejemplo lo constituye el ayuntamiento de Santana de Livramento, que intentó obtener recursos del Gobierno federal para invertir en el sector de la vitivinicultura y encontró innumerables dificultades burocráticas. Los recursos del PDFF destinados al municipio quedaron restringidos a enmiendas parlamentarias para inversiones en infraestructura, sirviendo apenas a la municipalidad para asfaltar calles en la ciudad (Lemos, 2013).

En Brasil, en 2010, el gobierno federal creó la Comisión Permanente para el Desarrollo e Integración de la Franja de Frontera (CDIF). La comisión nació con la atribución de perfeccionar la gestión de las políticas públicas para el desarrollo de los 588 municipios ubicados en la franja de frontera, en once estados de la federación. Con la CDIF se crearon once núcleos estatales de integración de la franja de frontera, responsables de la elaboración de un plan de desarrollo e integración.

Sin embargo, la dificultad de diálogo entre Brasil y sus vecinos fue un obstáculo en el desarrollo de la frontera. A partir del Gobierno de la presidenta Dilma Rousseff, iniciado en 2011, las políticas de frontera en Brasil pasaron a dar más énfasis a las tradicionales funciones de seguridad y defensa. Así, las políticas de desarrollo social y económico que impactaron positivamente en las ciudades gemelas de frontera fueron disminuidas. Los gobiernos siguientes de Temer y Bolsonaro, profundizaron el énfasis en políticas de seguridad de las fronteras por medio de programas y operaciones involucrando a las fuerzas armadas y autoridades policiales en operaciones de fiscalización y combate a la criminalidad en la frontera (Kleinschmitt, 2016).

3. La cooperación transfronteriza enla frontera sur de Brasil

Además de las iniciativas de integración y cooperación en la frontera sur de Brasil promovidas por el Gobierno federal, también existen iniciativas creadas por las autoridades locales y por la población fronteriza, donde merece ser destacado el ConsorcioIntermunicipal de Frontera (CIF), creado en 2009,que agrega ciudades de Paraná y de Santa Catarina,además de una ciudad argentina y el Conselho deDesenvolvimento dos Municípios Lindeiros ao Lagode Itaipu, creado en 1990, que agrega municipios deParaná y de Mato Grosso do Sul. Estas agrupacionesconstituyen importantes interlocutores para defenderlos intereses locales en instancias gubernamentalesnacionales e incluso internacionales donde se gestionancuestiones concernientes a la frontera.

Ejemplo de la importancia de los actores locales de la frontera Brasil-Argentina en el marco de la cooperación transfronteriza, el CIF actúa sobre un territorio de 750 km², que es el área total de sus respectivos miembros. En poco tiempo el consorcio acabó por constituirse en un importante actor de la cooperación transfronteriza, sirviendo de interlocutor con el lado argentino, en especial con la ciudad de Bernardo de Irigoyen.

El CIF fue creado teniendo como metas la gestión y la ejecución de servicios de construcción, conservación y mantenimiento de vías públicas municipales y de obras públicas, la elaboración de proyectos técnicos de ingeniería, y la prestación de asesoramiento en la elaboración y ejecución de planes, proyectos y/o servicios relacionados con los sectores sociales, económicos, de infraestructura e institucionales, en particular: educación, salud, trabajo, acción social, vivienda, saneamiento, agricultura, industria, comercio, turismo, abastecimiento, transporte, comunicación, medio ambiente, saneamiento básico, empleo y renta, cualificación de mano de obra, artesanía, deportes, cultura y seguridad (CIF, 2019).

También es objetivo del CIF articular los municipios consorciados en la defensa de sus intereses frente a las esferas estatales y federal, además de concebir y gestionar una central para los municipios consorciados interesados en adquirir bienes y servicios comunes.

3.1. La educación como factor de integración

Establecer la enseñanza universitaria en la franja de frontera posibilita la formación de jóvenes en una región que, en general, expulsa a esa población. Además, sirve para atraer un nuevo perfil de personas a la región: profesionales con nivel superior. Estos, además de proporcionar el conocimiento académico, pueden influenciar positivamente en las sociedades de la frontera con nuevas prácticas y valores, y así contribuir al desarrollo regional.

Los proyectos en el campo de la educación funcionan en muchos casos como un factor facilitador de la cooperación transfronteriza. A lo largo de la frontera brasileña hay diversos ejemplos de interacción y cooperación promovidos a través del intercambio de profesores y alumnos. En este sentido, la posición geográfica de la frontera es una ventaja aprovechada por las universidades de localidades fronterizas de Argentina y Paraguay, donde estudian gran número de jóvenes brasileños. En Ciudad del Este, por ejemplo, la Universidad Politécnica y Artística del Paraguay (UPAP), en 2013, poseía 1.341 brasileños en sus cursos de grado y posgrado.

En la frontera Brasil-Argentina, en de Santo Tomé, ciudad gemela de São Borja, está instalada la facultad de medicina del Instituto Universitario de Ciencias de la Salud - Fundación Héctor A. Barceló, un establecimiento de enseñanza superior que atrae a un gran número de brasileños. En 2007, cerca del 20% de los estudiantes eran brasileños (Pereira Carneiro, 2008). Esta universidad es un buen ejemplo de los impactos positivos de la presencia de estudiantes universitarios en la economía de una pequeña ciudad fronteriza, con afluencia de dinero al sector inmobiliario (alquiler de inmuebles) y de servicios (hoteles, restaurantes, supermercados, tiendas, etc.).

Por su parte, Brasil, durante el Gobierno del presidente Lula da Silva (2003-2010), creó universidades en ciudades de la franja de frontera. Por medio de la ley 12.189/2010, creó la Universidad Federal de la Integración Latinoamericana (UNILA), en la ciudad de Foz de Iguaçu. La universidad nació con el objetivo de formar recursos humanos aptos para contribuir con la integración latinoamericana, el desarrollo regional y el intercambio cultural, científico y educativo de América Latina. En la frontera con Argentina merecen destacarse: UNIPAMPA, con los campus de São Borja, Itaqui, Alegrete y Uruguaiana, y la Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), con campus en Cerro Largo, Chapecó, Erechim, Laranjeiras do Sul y Realeza. Lafrontera Brasil-Uruguay también tiene un campus de laUNIPAMPA, en ciudades como Santana do Livramento,Yaguarón y Bagé, y de la Universidade Federal do RioGrande (FURG), en Santa Vitória do Palmar.

Por otro lado, los proyectos que involucran la educación básica también sirven para dinamizar la integración transfronteriza. En ese sentido, en 2003 los Gobiernos de Brasil y Argentina firmaron la Declaración Conjunta de Brasilia. El documento tenía como objetivo estrechar los lazos entre los dos países en el área educativa para fortalecer la integración regional. De ese documento surgió la primera versión del Proyecto piloto de Educación Bilingüe Escuelas de Frontera, elaborada en mayo de 2004, a partir de entonces, el proyecto fue remodelado e implementado. Ya en 2008, con el nombre de Proyecto Escuela Intercultural Bilingüe de Frontera (PEIBF), dirigido a la enseñanza del español en ciudades fronterizas de Brasil y del portugués en ciudades fronterizas de países vecinos. En 2013, el PEIBF estaba presente en 22 ciudades (ver tabla 1).

Las escuelas fronterizas desempeñan un importante papel en la integración de las comunidades residentes en los diferentes lados del límite internacional. A su vez, cumplen diversas actividades sociales, se preocupan tanto por la identidad cultural (tradiciones, lenguas) de los estudiantes, como en crear condiciones que valoren el respeto entre todos, nativos y migrantes, de forma que en su interior se contemple la pluralidad y la integración (Flores, 2010). Sin embargo, dentro de un escenario de crisis económica y política, el PEIBF fue descontinuado por el Gobierno brasileño a partir de 2015.

Tabla 1.

Ciudades con escuelas participantes del PEIBF

Fuente: elaboración propia, 2013.

3.2. Otros proyectos gubernamentales para la frontera sur de Brasil

En la primera década del siglo XXI el Gobierno federal implementó algunas iniciativas de integración y cooperación en las fronteras de Brasil. Entre ellas cabe citar: la Nueva Agenda para la Cooperación y el Desarrollo Fronterizo entre Brasil y Uruguay que entró en vigor en 2002, el programa SIS Fronteras implementado en 2005, el Acuerdo sobre Localidades Fronterizas Vinculadas de Brasil y Argentina, aprobado por el Congreso de Argentina a través de la Ley n ° 26.523, de 2009 y por el Congreso brasileño por medio del Decreto Legislativo n ° 145 de 2011.

La Nueva Agenda para la Cooperación y el Desarrollo Fronterizo entre Brasil y Uruguay constituye una política binacional en la que participan actores de múltiples escalas. Surgió a partir de las demandas de los habitantes de la zona de frontera, sobre todo de la población de las ciudades gemelas, y fue posibilitada con la aproximación política entre los dos Estados derivada de la creación del Mercosur (Lemos, 2013).

El diálogo entre las ciudades gemelas del Mercosur se ha institucionalizado a través de los Comités de Frontera. Los Comités son coordinados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, aunque la participación de otros actores puede ocurrir, incluyendo desde Gobiernos municipales y estatales hasta miembros de la sociedad civil y de comunidades indígenas (Sant’Ana, 2013).

Entre los principales proyectos del Gobierno brasileño para la frontera, previstos para los próximos años, están las hidroeléctricas de Garabí y Panambi, que serán instaladas en el río Uruguay en la frontera Brasil-Argentina, y dos puentes en la frontera Brasil- Paraguay. Un punto negativo de los proyectos, que se repite con frecuencia, es la falta de participación de las poblaciones fronterizas que serán impactadas por las obras.

En el caso de las hidroeléctricas de Garabí y Panambi, pequeños municipios de Rio Grande do Sul y de Misiones deberán ser desalojados por la formación de los lagos de las usinas. Con la negligencia de los Gobiernos, que no informan ni consultan a los habitantes de la frontera, estos pasaron a organizar manifestaciones y reuniones en las ciudades que serán inundadas, con el apoyo del Movimiento de los Afectados por Represas – MAB (Pereira Carneiro y Rückert, 2015).

Por su parte, el Gobierno brasileño anunció en los últimos meses la construcción de dos nuevos puentes en la frontera con Paraguay, obras que tendrán el financiamiento de Itaipú Binacional, una sobre el río Paraná, entre Foz do Iguaçu y Puerto Presidente Franco y otra sobre el río Paraguay, entre Porto Murtinho y Carmelo Peralta. Uno de los principales problemas es que el segundo puente sobre el río Paraná será erigido en las proximidades del Hito Tres Fronteras, uno de los principales puntos turísticos de la triple frontera Brasil- Argentina-Paraguay.

El Departamento Nacional de Infraestructura de Transportes (DNIT) ya logró en la justicia la aprobación de la ubicación de la obra, que había sido embargada tras una iniciativa de habitantes de Foz do Iguaçu. Tanto en el proyecto del puente como en el de las hidroeléctricas los discursos desarrollistas del Gobierno sirven para encubrir el hecho de que los grandes beneficiarios con la ejecución de los proyectos serán los contratistas y las multinacionales, que van a utilizar los servicios del puente, destinado al transporte de carga, y a administrar las hidroeléctricas (MAB, 2019).

3.3. Proyecto del tercer puente entre Brasil y Argentina sobre el río Uruguay

El río Uruguay es un obstáculo natural al flujo de mercancías y personas entre el estado brasileño de Rio Grande do Sul y las provincias argentinas de Corrientes y Misiones. A principios del siglo XX los Gobiernos de Brasil y Argentina comenzaron a pensar la construcción de un tercer puente internacional, lo que culminó en el Acuerdo de Florianópolis del 2000, cuando también se previó la creación de la Comisión Binacional para los Nuevos Puentes sobre el río Uruguay, con el objetivo de suprimir una de las carencias en infraestructura de esa parte de la zona fronteriza.

El proyecto del tercer puente sobre el río Uruguay está inserto en la cartera del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan). Tres pares de ciudades gemelas en la frontera Brasil-Argentina: Puerto Xavier-San Xavier, Puerto Mauá-Alba Posse e Itaqui-Alvear, son las principales candidatas para la obra, que ampliaría las posibilidades de interconexión entre el territorio brasileño y el argentino, facilitando también la conexión con Paraguay.

Según Rückert y Dietz (2013), diferentes actores pueden beneficiarse de la elección de cualquiera de los tres pares de ciudades para la materialización del puente: a) el par Puerto Xavier-San Xavier ofrece un punto de frontera habilitado para el comercio de importación y exportación, presentando infraestructura aduanera, de servicios y de transporte internacional en ambas orillas del río Uruguay, b) en que pese a la probable construcción de las hidroeléctricas de Garabí y Panambi, Puerto Mauá y Alba Posse están ubicadas en un lugar estratégico por estar más distantes de los puentes de São Borja y Uruguaiana, c) en Itaqui fue creada la Asociación de Apoyo a la Construcción del Puente Internacional (AAPI), una organización de actores locales que lucha por una posible conexión vial entre Itaqui y Alvear.

3.4. Producción de energía basada en la cáscara de arroz

En la frontera de Brasil con Argentina diversos municipios se destacan por la ricicultura. El municipio de São Borja, además de ser uno de los mayores productores de arroz de Brasil, genera también un enorme pasivo ambiental con la cáscara de arroz.

Con el fin de aprovechar las ventajas derivadas de los desechos de la ricicultura, en 2012 la ciudad recibió una planta termoeléctrica que produce energía utilizando la cáscara de arroz como combustible. La unidad genera 12,3 MW de potencia, suficiente para abastecer una ciudad de 80.000 habitantes. El emprendimiento es una de las obras más significativas de los últimos años en la frontera Brasil-Argentina, se materializó a través de inversiones procedentes de una de las mayores empresas de fondos privados de Alemania, la MPC Münchmeyer Petersen Capital GmbH & Co.

La producción de energía basada en la cáscara de arroz ofrece también la oportunidad de reducir los impactos ambientales generados en la producción arrocera, contribuir al fortalecimiento de prácticas alternativas de generación energética como, por ejemplo, la energía eólica, geotérmica, mareomotriz, solar y fortalecer la preservación del medio ambiente.

Henriques (2009) afirma que la cáscara de arroz ofrece un enorme potencial para la generación de energía y que las cenizas producidas en el proceso pueden, directa o indirectamente, tener aplicaciones en la construcción civil, la industria de cerámica, la electrónica, la química, etc. La idea es una solución inteligente para la resolución de la cuestión de qué hacer con las partes del arroz inapropiadas para el consumo humano y al mismo tiempo abre nuevas oportunidades para el desarrollo local.

3.5. El proyecto de los free shops de frontera y el turismo de compras

La generación de empleo y la permanencia de los jóvenes son preocupaciones antiguas de las autoridades de las ciudades de la franja de frontera en el estado brasileño de Rio Grande do Sul. En ese sentido, iniciativas como la apertura de tiendas free shop surgen como estrategias que podrán favorecer la generación de empleos y el desarrollo local.

En octubre de 2012 la Cámara de Diputados de Brasil aprobó la Ley 12.372, que autoriza la creación de los free shops brasileños en veintiocho ciudades de frontera. Sin embargo, los municipios contemplados necesitarán crear legislaciones específicas para el funcionamiento de los establecimientos. En Río Grande do Sul, estado de origen de los parlamentarios que crearon el proyecto de ley, diez municipios podrán tener tiendas francas: Aceguá, Barra do Quaraí, Chuí, Itaqui, Yaguarón, Porto Xavier, Quaraí, Santana do Livramento, São Borja e Uruguayana.

La apertura de tiendas free shop puede ser un estímulo al turismo de compras en ciudades gemelas, estimulando y dinamizando principalmente el sector de servicios (hoteles, restaurantes, taxis, tiendas, bancos, farmacias, etc.). La municipalidad de São Borja entiende que las tiendas podrán ser competitivas y acabar convirtiéndose en una ruta de comercio para los turistas, debiendo ser otra alternativa de empleo y renta para el municipio (Prefeitura de São Borja, 2019).

Es posible decir que la Ley 12.372 fue inspirada en los free shops instalados en seis ciudades uruguayas en la frontera con Brasil a partir de 1986, la creación de las tiendas fue autorizada por el Gobierno uruguayo que deseaba generar empleos y dinamizar la economía del norte del país. No obstante, hay una diferencia importante: en los establecimientos uruguayos sólo extranjeros están autorizados a comprar. De acuerdo con la decisión del Ministerio de Hacienda n ° 307, de 17 de julio de 2014, brasileños en viaje internacional comprobable por documentación hábil también podrán comprar en los free shops, con un límite de valor global de exención de US$ 300,00 por persona cada treinta días.

Cabe destacar sobre el proyecto de las tiendas free shop el hecho de que las provincias argentinas de Corrientes y Misiones, el departamento paraguayo de Alto Paraná e incluso los departamentos del norte uruguayo cuentan con un número de consumidores menor y con poder adquisitivo reducido en comparación con el lado brasileño de la frontera. Este hecho sugiere que los efectos causados por los free shops uruguayos no serán semejantes a los futuros free shops brasileños.

Conclusiones

Con excepción del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) y el Grupo Ad Hoc de Integración Fronteriza (GAHIF), el Mercosur no tiene políticas multilaterales para sus regiones fronterizas. Las iniciativas de cooperación fronteriza son, en su mayor parte, bilaterales, algunas apoyadas por el Mercosur como el proyecto de saneamiento conjunto entre Aceguá en Brasil y Acegua en Uruguay. En este sentido, el Mercosur aún se encuentra muy atrasado en relación a la Unión Europea, que presenta regiones transfronterizas apoyadas por programas de desarrollo regional de origen supranacional, como el INTERREG.

En la frontera sur de Brasil, el tramo compartido con Uruguay se presenta como una región de vanguardia en la cooperación fronteriza, profundizada por el surgimiento de la Nueva Agenda para la Cooperación y el Desarrollo Fronterizo. Algunos acuerdos, como el de residencia, estudio y trabajo y para prestación de servicios de salud, son considerados modelos para otros países de América del Sur y para la legislación surgida del Mercosur. El Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur, de 2002, constituye un ejemplo de ese proceso, pues tuvo como modelo el Acuerdo para Residencia, Estudio y Trabajo.

De esta forma, un Mercosur integrado en lo que se refiere a la libre circulación de trabajo y residencia, dependerá de una política para las fronteras que tenga en cuenta las características transfronterizas de la región de la cuenca del río de la Plata, una política que sobrepase las fronteras entre los países, adaptándose a la integración cotidiana observada a escala local. Una realidad muy alejada del escenario actual.

Es importante señalar que, históricamente, la frontera no es una prioridad en la agenda de los presidentes de los países del Mercosur. Las iniciativas de integración regional y desarrollo de las regiones fronterizas, incluso las alentadas en los años en que el presidente Lula da Silva estuvo en el poder, en su primer período, estuvieron marcadas por la discontinuidad, por la baja participación social y por el proteccionismo en términos laborales y de intercambio de bienes.

Por último, el cambio de dirección de la política exterior del Gobierno brasileño, que en los últimos años viene privilegiando las relaciones del país con Estados Unidos en detrimento de las relaciones con los países vecinos, ha hecho que las regiones transfronterizas sean relegadas a su antigua condición de relativo abandono, recibiendo políticas que las enfocan como punto de paso entre los grandes centros económicos de los Estados vecinos, teniendo como función la seguridad y la defensa del territorio nacional.

Referencias

ALHERT, Jacqueline (2014), “Os interstícios nas Missões Jesuíticas da Provincia Paracuaria”. História e Cultura, v. 3, n. 2. Disponible: https://ojs.franca.unesp.br/index.php/ historiaecultura/article/view/981. Consulta: 3 de junio de 2019.

ARON, Raymond, (1986), Paz e guerra entre as nações, 2ª Edição, Brasília, Editora da Universidade de Brasília.

BENTACOR, G. (1994), “Mercosur: Adecuación a la Integración Regional – Perpectivas desde un Área Fronteriza”. En LEHNEN, Arno Carlos; CASTELLO, Iára Regina e SCHÄFFER, Neiva Otero (Org.), Fronteiras no MERCOSUL. Porto Alegre, UFRGS.

CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE FRONTEIRA -CIF. Disponible: www.cifronteira,com.br/. Consulta: 3 de mayo de 2019.

DE RUFFRAY, Sophie; HAMEZ, Grégory; MEDDAHI, Danielle; MORON, Emilie; SMITS, Florence (2008). La comparasion des territoires transfrontaliers a l’echelle nationale : vers une typologie fondée sur les logiques d’intégration. Rapport Final. Metz: Centre d’Études Géographiques de l’Université de Metz.

FLORES, Olga Viviana (2010), “Breve histórico do projeto “Escola Intercultural Bilíngue de Fronteira”, En Anais do I CIPLOM (ISSN - 2236-3203). Foz do Iguaçu-PR, pp. 1-9.

FOUCHER, Michel (1991), Fronts et frontières: un tour du monde geopolitique. Paris, Fayard.

GRIMSON, Alejandro (2002), El otro lado del río. Buenos Aires, Eudeba.

HENRIQUES, Rachel. M. (2009), Potencial para geração de energia elétrica no Brasil com resíduos de biomassa através da gaseificação. Tese de Doutorado. PPG em Planejamento Energético. Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de Janeiro-UFRJ.

IPEA-INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Disponible: www.ipea.gov.br/. Consulta: 2 de amyo de 2019.

JESSOP, Bob (2004), “La economía política de la escala y la construcción de las regiones transfronterizas”. Revista Eure, v. XXIX, n.89, mayo. Santiago de Chile. p. 25-41.

KLEINSCHMITT, Sandra C. (2017), “O que as políticas de controle para as fronteiras brasileiras e o projeto Maquila do Paraguai tem em comum?”, Século XXI, Revista de Relações Internacionais, ESPM/Sul, [S.l.], v. 7, n. 2, agosto. p. 112-131, Disponible: http://seculoxxi.espm.br/ index.php/xxi/article/view/151. Consulta: 3 de mayo de 2019.

LEMOS, Bruno de Oliveira (2013), A Nova Agenda para cooperação e desenvolvimento fronteiriço entre Brasil e Uruguai: repercussões territoriais nas cidades gêmeas de Sant’Ana do Livramento e Rivera, Teses de Máster. PPG em Geografia. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul-UFRGS.

MAB-MOVIMENTO DOS ATINGIDOS POR BARRAGENS (2019), Garabi e Panambi: o último suspriro do Rio Uruguai. Disponible: www.mabnacional.org.br. Consulta: 2 de mayo de 2019.

MACHADO, Lia Osório (1998) “Limites, fronteiras e redes”. En STROHAECKER, Tânia y DAMIANI, Anelisa (Orgs.). Fronteiras e espaço global. Porto Alegre: AGB.

PEREIRA CARNEIRO, Camilo; RÜCKERT, Aldomar (2015), “A gestão contemporânea das fronteiras do Brasil: defesa e separação x cooperação e integração”, Em Anais do XVI ENANPUR. Belo Horizonte, ANPUR.

PEREIRA CARNEIRO, Camilo; LEMOS, Bruno de Oliveira (2014), “Brasil e Mercosul: iniciativas de cooperação fronteiriça”. Acta Geográfica. Edição Especial “Geografia Política e Geopolítica: Teoria e Prática”. Boa Vista: Universidade Federal de Roraima -UFRR.

PERKMANN, Markus (2007), “Policy entrepreneurship and multilevel governance: a comparative study of European cross-border regions”, Environment and Planning C: Politics and Space, Volume 25, pp. 861-879.

PREFEITURA DE SÃO BORJA. Disponible: www.saoborja. rs.gov.br. Consulta: 2 de mayo de 2019.

RIBEIRO, Letícia P. (2002), Zonas de fronteiras internacionais na atualidade: uma discussão. Disponíble: http://www. igeo.ufrj.br/fronteiras/pdf/LETICIA.pdf. Consulta: 15 de mayo de 2019.

RÜCKERT, Aldomar; DIETZ, Circe (2013), “Integração regional, a região transfronteriça da Bacia do Prata e os projetos de infraestruturas de conexão”, Revista Confins, n. 17, 2013. Disponible: http://confins.revues.org/8216. Consulta: 2 de mayo de 2019.

SANT’ANA, Fernanda Mello (2013), “O Papel da integração fronteiriça para a integração regional na América Latina”, Revista GeoNorte, Edição Especial 3, volume 7, n° 1, p.1214-1230.

SCHÄFFER, Neiva Otero (1994), “A urbanização na fronteira meridional”, En SCARLATO, Francisco; SANTOS, Milton; SOUZA, Maria Adélia; ARROYO, Mónica (Orgs.), Globalização e espaço latino-americano São Paulo: Editora Hucitec, pp. 149-159.

SECRETARIA DE PROGRAMAS REGIONAIS (2005), Proposta de Reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira/Ministério da Integração Nacional, Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Brasília, Brasil: Ministério da Integração Nacional.

SOHN, Christophe; REITEL, Bernard; WALTHER, Olivier (200), “Cross-border metropolitan integration in Europe: the case of Luxembourg, Basel, and Geneva”, Environment and Planning C: Government and Policy, v. 27, p. 922-939.

Notas