Introducción

¿Qué tanta calidad tienen las elecciones subnacionales de México? ¿Qué tanto influye en ésta el desempeño de los órganos electorales? ¿Cuál de sus atributos es más importante? La calidad de las elecciones, entendida como el grado en que unas elecciones cumplen con los estándares de libertad, equidad, transparencia y competitividad, puede abordarse desde distintos ángulos. Desde la perspectiva de la integridad electoral, los órganos de administración electoral (OAE) desempeñan un papel crucial (Elklit y Reynolds, 2002; Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2009; Norris, 2014). Según Mozzafar y Schedler (2002), dichos órganos tienen un papel crítico para asegurar la credibilidad y la legitimidad de unas elecciones democráticas. De acuerdo con el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), la integridad electoral depende de que los OAE sean profesionales, imparciales y transparentes (IDEA, 2012).¹

En México, la transición a la democracia descansó en la vía electoral, en una serie de reformas electorales que pusieron en el centro la construcción de órganos electorales independientes y profesionales como base para alcanzar la imparcialidad. La creación, primero, del Instituto Federal Electoral -ahora Instituto Nacional Electoral (INE)- y de los órganos públicos locales electorales (OPLE) después, ha permitido la celebración de comicios que cumplan con los requisitos básicos de elecciones democráticas. Pese a ello, existen diferencias o disparidades importantes en la calidad de las elecciones subnacionales de México.

Hay múltiples factores que pueden influir en que la integridad de las elecciones varíe entre unidades subnacionales. A los factores socioeconómicos, importantes en diferentes grados y formas -producto interno bruto (PIB) per cápita, educación e ingreso-, hay que sumar la distribución urbano/rural y la composición de la población (si es indígena, por ejemplo). También hay factores políticos, como la fortaleza de los partidos o las maquinarias políticas regionales (Panov y Ross, 2013) y las diferencias subnacionales en las fórmulas electorales (Lehoucq y Kolev, 2015). Entre los aspectos institucionales, destacan los OAE que, como se mencionó, son los encargados directos de la organización de las elecciones.

El proceso de integración de los OAE ―convocatoria abierta y pública o cerrada―, el perfil de los candidatos y la selección de sus miembros ―por órganos políticos o jurisdiccionales―, pueden determinar la integridad de las elecciones. A ello se suma el desempeño de dichos órganos, que puede valorarse a partir de diversos atributos. En un estudio sobre la calidad de las elecciones en América Latina, Hartlyn, McCoy y Mustillo (2009) señalan que ésta depende sobre todo de la independencia y de la imparcialidad de los OAE. IDEA, por su parte, reconoce el papel central de la imparcialidad, del profesionalismo y de la transparencia de esos órganos para lograr elecciones íntegras.

Con base en los trabajos citados y otros,² en el presente artículo se analizan las elecciones subnacionales de México efectuadas entre 2015 y 2018, puesto que han sido poco estudiadas desde el ángulo de la integridad electoral. Aquí se argumenta que la calidad de las elecciones subnacionales depende del desempeño de los OAE.³ Se pone énfasis en las tres dimensiones centrales de su práctica: imparcialidad, profesionalismo y transparencia. La primera se refiere a la independencia de facto de las autoridades electorales, es decir, a su capacidad y disposición para aplicar la ley sin favorecer a ninguno de los contendientes. El profesionalismo abarca la aplicación de las mejores prácticas administrativas y de los altos estándares de gestión. La transparencia es un requisito fundamental que permite a los ciudadanos y a las organizaciones civiles monitorear la administración interna de los OAE y su efectividad.

Con base en herramientas estadísticas, en la presente investigación se espera hallar una relación positiva entre los tres factores del desempeño de los OAE y la integridad general de las elecciones subnacionales de México para ejecutivos locales y diputados en el periodo 2015-2018. La ventaja de estudiar dichas elecciones es que permiten el control de múltiples factores externos que inciden sobre la variable dependiente al tratarse de un mismo país. Se trata, pues, de la misma Constitución federal, de leyes generales en materia electoral, de la misma lengua y la misma cultura, de un sistema de partidos nacionalizado y de reglas de organización estatal semejantes. Otro elemento esencial compartido tiene que ver con la independencia de jure de los OAE. La reforma electoral de 2014, promovida para enfrentar la desconfianza en las elecciones locales, y en particular en los OAE locales, aumentó la centralización de la función administrativa electoral en un organismo nacional (antes IFE y ahora Instituto Nacional Electoral) y homologó la estructura y las normas que regulan el funcionamiento general de los órganos electorales subnacionales.

La fuente principal de datos es la Encuesta a Expertos sobre Percepciones de la Integridad Electoral (en lo sucesivo, PEI por sus siglas en inglés) en México (PEI-México) realizada a más de setecientos expertos en temas electorales para monitorear la integridad de 62 elecciones subnacionales. Además, el desempeño de los OAE locales se midió a partir de datos que proporcionó el INE sobre las quejas por falta de imparcialidad que presentaron terceros contra los consejeros de los OAE locales, así como sobre la calificación que obtuvieron los consejeros en el proceso de selección para integrar el OAE. A ello se agregó el cumplimiento del órgano electoral de sus obligaciones en materia de transparencia. Se obtuvieron datos adicionales a partir de los resultados electorales y de la información socioeconómica y política estatal.

Los resultados del análisis de la regresión lineal de efectos mixtos multinivel confirman la hipótesis sobre la importancia de la administración electoral para la integridad de las elecciones subnacionales en México. Se encontró que la imparcialidad de las autoridades electorales tiene un efecto significativo en la integridad de las elecciones locales. Sin embargo, los resultados sobre el profesionalismo y la transparencia son ambiguos: los indicadores perceptuales de éstos apuntan hacia la integridad, pero los indicadores externos (objetivos) no lo hacen.

La contribución de estos hallazgos es múltiple. En primer lugar, se presenta un mapa de la calidad de las elecciones locales desde la perspectiva de la integridad electoral, el cual va más allá de las propuestas alternativas para medirla. En este caso, la integridad contempla los componentes esenciales de once etapas del ciclo electoral. Se aporta evidencia sobre la relación entre los OAE y la integridad electoral, y sobre la importancia de la imparcialidad. En este sentido, se desentraña la lógica causal de esa relación descomponiendo el desempeño de los OEA en los atributos específicos de imparcialidad, profesionalismo y transparencia. Por lo demás, se añade información a los estudios de la democracia subnacional y la autocracia (Behrend y Whitehead, 2016; Gervasoni, 2010; Giraudy, 2013; Harbers e Ingram, 2014; McMann, 2018), mostrando cómo el diseño institucional influye en los resultados democráticos subnacionales.

El artículo está organizado de la siguiente forma. En el próximo apartado se presentan el marco conceptual y teórico y las principales hipótesis que conectan la administración electoral con la integridad electoral subnacional. En el tercer apartado se muestra la calidad heterogénea de las elecciones en México a partir de los datos de la PEI-México, vinculada al Electoral Integrity Project que coordina Norris. En el cuarto apartado se consignan los datos y resultados de los modelos estadísticos que se emplearon. El quinto está dedicado a las conclusiones.

Teorías de la integridad electoral subnacional

Según Norris (2004), para garantizar la legitimidad democrática, las elecciones deben tener las siguientes condiciones esenciales: estar libres de violencia, intimidación, soborno, irregularidades, fraude sistemático y manipulación partidista deliberada. Los comicios están obligados a presentar una oferta sin restricciones de partidos y con candidatos competidores, sin represión a los partidos de oposición ni sesgos en la distribución de los recursos de campaña y con acceso a los medios de comunicación. La evidencia que han recopilado Álvarez y Boehmke (2008), Birch (2011), Kelley (2009) y Norris (2012) sugiere que las malas prácticas y, aunque en menor medida, el fraude electoral, siguen generalizándose en algunos países, lo cual compromete la integridad de las elecciones y su carácter democrático.

Los estudios sobre la integridad electoral en México son limitados. En el presente artículo, a diferencia de otros que abordan de manera directa o indirecta el tema, el centro de atención aquí es el análisis y la descripción de su variación en el tiempo y en el espacio. Además, se ofrece una explicación a partir de la identificación de los factores que contribuyen a dicha variación. Otros estudios, como el de Sonnleitner (2016), Cruz (2013), Alvarado (2019) o el de Freidenberg (2017), tratan el tema de la integridad electoral, pero no es su objeto de estudio principal ni tienen el propósito de explicar su comportamiento. Freidenberg (2017) conceptualiza lo que debe entenderse como una buena elección en América Latina desde diversas perspectivas teóricas, entre las que destaca la de la integridad electoral. Sonnleitner (2016) analiza la desconfianza en las elecciones de México, y señala una paradoja: el crecimiento gradual de la integridad de las elecciones y la disminución de la confianza en ellas. En el texto de Alvarado (2019), la integridad electoral es una de las consecuencias de la democratización, aunque no ha podido detener la violencia política.

¿Qué explica la integridad electoral? Cada vez más se reconoce que lograr elecciones íntegras requiere una administración electoral profesional e imparcial. En uno de los primeros estudios sobre gestión electoral, Pastor (1999) afirma que suele ignorarse “la dimensión administrativa de las elecciones” (p. 76), a pesar de su papel crítico en asegurar la credibilidad y la legitimidad continua de las elecciones democráticas (Mozzafar y Schedler, 2002).

Aunque la gestión electoral abarca las tareas de organización, seguimiento y certificación de las elecciones por parte de un OAE (Garnett, 2017), los estudios más recientes se han concentrado en la independencia de esos órganos y sus efectos. Sin embargo, los resultados de los estudios empíricos relacionados con los efectos de la independencia de los OAE en la calidad de las elecciones no son concluyentes. Hartlyn, McCoy y Mustillo (2009) encuentran una influencia positiva en la independencia de los OAE, siempre que prevalezca el estado de derecho. En otro análisis, Birch (2007) señala que “un enfoque pluralista al designar miembros de la comisión electoral es más eficaz para lograr buena gobernanza electoral, que establecer un organismo formal independiente y profesional” (p. 9). Norris (2014), por su parte, señala que desafortunadamente no hay estándares internacionales sobre una “mala administración electoral” (p. 37) que permitan evaluar y comparar su desempeño. Subraya que, aunque IDEA asume que la independencia de los órganos de gestión electoral es relevante para lograr la imparcialidad, no hay evidencia conclusiva al respecto.

Se ha reconocido que la aplicación imparcial de las leyes y reglamentos a todos los competidores es una condición previa y decisiva para una contienda justa. Cuando las autoridades electorales son parciales, pueden tomar decisiones que den ventajas a alguno de los contendientes (Birch, 2007), con lo que se sesga la competencia. Para Ugues (2013), la imparcialidad se define “como la capacidad de operar sin ningún prejuicio o favoritismo político, incluido el posible trato preferencial a los funcionarios del gobierno, los partidos políticos, etc.” (p. 74), mientras que para de la Cruz (2013) está vinculada al proceso de designación de los miembros de los OAE ―lo que denomina imparcialidad de origen― y a las decisiones que toman, lo que llama imparcialidad en el cumplimiento del cargo.⁴

La visión de imparcialidad en el presente artículo es semejante a la de Ugues (2013), pero más integral. Aquí se la define como la aplicación de la ley por igual para todos los contendientes. Éste es el principio básico de una elección justa. Si las reglas se aplican de manera imparcial, los candidatos de todos los partidos pueden esperar el acceso a la competencia, a la financiación, a los medios de comunicación y a la resolución de disputas electorales. Esto conduce a la primera hipótesis:

H1: Cuanto más apliquen de forma imparcial las reglas y regulaciones electorales las autoridades electorales, más integridad tendrá una elección.

La segunda faceta importante del desempeño de un OAE es el profesionalismo. Kerr (2013) lo define como la “capacidad [...] que connota la habilidad de una institución para implementar su función de mandato constitucional de una manera efectiva y eficiente” (p. 821). En la presente investigación, el profesionalismo se refiere al grado que los funcionarios electorales tienen del conocimiento y las capacidades para realizar bien las principales tareas relacionadas con los procedimientos de los comicios. Por consiguiente, la segunda hipótesis puede expresarse así:

H2: Cuanto mayor sea el nivel de profesionalismo de los funcionarios electorales, más integridad tendrá una elección.

El tercer atributo de los OAE es la transparencia. Según IDEA Internacional (1997), la transparencia es uno de los principios éticos que forman la base de la administración electoral. Un OAE debe estar preparado para justificar sus decisiones, hacer que la información en la que se basa esté disponible y proporcionar al público el acceso a documentos e información relevantes. Así, aquí la transparencia es la medida en que un OAE cumple con, e incluso supera, sus obligaciones de publicidad de la información. Esto conduce al tercer postulado:

H3: Cuanto más transparentes sean las autoridades electorales, más integridad tendrá una elección.

La calidad de las elecciones subnacionales mexicanas de 2015 a 2018

La calidad de las elecciones en México no fue un tema polémico por décadas, porque el debate en torno a ellas estaba centrado en su organización. De acuerdo con un consenso generalizado, la transición de México a la democracia se dio por la vía electoral, en un doble proceso de cambio simultáneo: se realizaron modificaciones radicales en la competencia política y en el sistema de partidos que aumentaron la competitividad, con lo cual se consolidó una oposición fuerte; por otro lado, se llevaron a cabo reformas electorales que, en principio, movieron el sistema electoral de la posibilidad de manipular resultados, a elecciones libres, justas, competitivas y transparentes a través de la creación de instituciones independientes del gobierno encargadas de la organización de los comicios (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000; Eisenstadt, 2003; Méndez de Hoyo, 2006; Merino, 2003; Salazar, 1998).

La reforma fundacional más importante fue la aprobación de un organismo federal de administración electoral en 1990 que seguía el paradigma de las comisiones electorales independientes. La creación del IFE, estructurado en torno a un Consejo General, integrado por consejeros profesionales e independientes que designaba la Cámara de Diputados, dio a luz un nuevo modelo de OAE en el país. En 1996 todos los estados habían construido sus propias instituciones electorales independientes, responsables de organizar elecciones locales, siguiendo el modelo federal (Méndez de Hoyos, 2006). Sin embargo, la mayoría de los OAE locales permanecieron lejos de ser en verdad independientes, porque los gobernadores y su partido contaban con posibilidades de controlar el proceso de designación de los miembros de sus consejos generales (Loza y Méndez de Hoyos, 2016; Méndez de Hoyos y Loza, 2013). Por consiguiente, México tenía un OAE federal reconocido en la esfera internacional, pero quedaban dudas sobre la independencia, la imparcialidad y el carácter profesional de los OAE locales.

A diferencia de las reformas anteriores, la de 2014 tuvo el objetivo de elevar la calidad de las elecciones locales. Para lograrlo, se homologó el diseño de los OAE locales y se trasladó al órgano nacional la designación de los consejeros electorales locales, por lo que los congresos locales -el componente político- quedaron excluidos. El nuevo modelo vincula al INE los organismos estatales de administración electoral (llamados Organismos Públicos Locales [OPL])⁵ y distribuye las competencias del proceso electoral.

¿Cómo saber qué tan íntegra es una elección? Desde la perspectiva de la integridad electoral, los niveles de cumplimiento del sistema de normas y acuerdos internacionales en una elección nacional o subnacional ofrecen un diagnóstico inicial de la calidad del proceso. A ello se añade la detección de las malas prácticas. Según Norris (2014), cuando las elecciones son defectuosas o fallan debido a malas prácticas electorales, se generan problemas instrumentales importantes, como la falta de legitimidad de los candidatos electos y, en general, la falta de confianza de los ciudadanos en los procesos electorales, la erosión de la participación electoral y hasta la falta de satisfacción con la democracia.

Desde 2012, las universidades de Harvard y Sydney, bajo el liderazgo de Norris, han identificado a los expertos en procesos electorales y someten a escrutinio la integridad de las leyes electorales y las prácticas de partidos, candidatos, gobiernos, autoridades electorales y votantes. La selección de los expertos es rigurosa y atiende a criterios académicos. Para cada país, cuarenta es el número mínimo de expertos entrevistados. La encuesta, que tiene el nombre de Encuesta a Expertos de Percepciones de Integridad Electoral, se hace con un cuestionario estandarizado mediante una plataforma en internet. Contiene 49 indicadores, agrupados en 11 categorías, correspondientes a las etapas del ciclo electoral.

Desde 2015, algunos investigadores de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales de México (FLACSO), en convenio con el proyecto de integridad electoral de las universidades de Harvard y Sydney, evalúan las elecciones de las entidades federativas con este enfoque, el cual consiste en aplicar el mismo cuestionario que se utiliza a escala internacional para los expertos en política subnacional de cada entidad. Con respecto a 2018, se cuenta con datos de integridad de las elecciones estatales de los 32 estados gracias a la participación de 748 expertos.

En la Figura 1 se aprecia el nivel de integridad electoral de las elecciones a gobernador y a diputados federales entre 2015 y 2018. Los datos provienen de la PEI subnacional en México (PEI-México, s. f.). Los niveles de integridad que se muestran se obtuvieron del índice aditivo de los 49 componentes de la encuesta individual, cuyos valores van de 0 a 100. A éste se lo denomina índice PEI-i.

Figura 1
Integridad electoral a escala subnacional en México, 2015-2018
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la PEI-México (s. f.).

Los resultados revelan, en primer lugar, una gran disparidad en los niveles de integridad electoral a escala subnacional, sin patrones regionales definidos en las diversas categorías de integridad. Esto contrasta con algunos datos alternativos sobre el desarrollo democrático en México, que identifican patrones definidos: en el norte del país, instituciones democráticas consolidadas; en el centro del país, un fuerte desarrollo democrático, pero menor al del norte; y en el sur, índices de desarrollo democrático siempre bajos (Martí, Ortega, Somuano y Wright, 2014).

La figura muestra, además, que no hay entidades federativas que obtengan porcentajes altos de integridad electoral (color verde oscuro). Esto cuestiona la efectividad de las reformas electorales que han tratado de incentivar estándares nacionales de calidad a lo largo del proceso de organización de las elecciones locales. Pero no se han realizado esfuerzos de evaluación de la reforma de 2014 en materia de calidad de las elecciones subnacionales mediante el cual se pudiera sugerir en qué entidades hubo mayor efecto positivo. En la misma figura se destaca que hay una concentración significativa de estados con integridad electoral moderada y baja, y se registran algunas entidades con integridad electoral muy baja, que son las que se muestran en color rojo.

La variación de la integridad electoral constituye la variable dependiente. Se decidió utilizar la evaluación general de la elección, también realizada por los evaluadores, y no el índice aditivo, porque usando el índice de integridad electoral como la variable dependiente, no se podría hacer uso de sus partes constituyentes como predictores. En cambio, utilizando la evaluación general de la elección, era posible emplear indicadores de imparcialidad, profesionalismo y transparencia de la PEI subnacional México.

Datos y resultados

Datos

Para probar las hipótesis desarrolladas en el segundo apartado, se utilizó la PEI subnacional que, como se mencionó, sigue el modelo de la PEI internacional (Norris, Frank y Martínez i Coma, 2014). La PEI-México solicita a los expertos evaluar la integridad de las elecciones estatales. Para los fines de esa encuesta, un experto se define como un politólogo o científico social en derecho, sociología, economía, antropología o periodismo, que haya publicado en libros, revistas académicas o documentos de seminarios y conferencias artículos sobre los procesos electorales de un estado en particular, que pertenezca a una red profesional o a una asociación especializada y que trabaje en una universidad o centro de investigación o posgrado. En promedio, se contactó a cuarenta expertos por estado para cada elección (véase Tabla 1) que provinieron de una variedad de fuentes.⁶

Tabla 1

Cobertura de la encuesta a expertos sobre la PEI-México, 2015-2018

G=elecciones para gobernador. D=elecciones para diputados locales. L=elecciones municipales. Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la PEI-México (s. f.).

Se entrevistaron 748 expertos sobre 62 elecciones entre 2015 y 2018 en las 32 entidades federativas. El número mínimo de respuestas que se obtuvo fue tres, correspondiente a las elecciones locales de 2018 en Jalisco y Oaxaca. La tasa de respuesta respecto a personas contactadas osciló entre 7% en Tabasco (2018) y más de 60% en la Ciudad de México (CDMX antes Distrito Federal [DF]). La columna final de la tabla proporciona la calificación promedio de las elecciones incluidas en el análisis. Aunque el valor promedio de la calificación es superior a 6, existe una variación muy importante entre las calificaciones de las elecciones. Destaca que las de 2018, tanto para gobernador como para diputados, tienen valores más altos que las de los años anteriores; es decir, los expertos las evaluaron con mayor integridad electoral. En este sentido, vale la pena recordar que las elecciones de 2018 fueron concurrentes por estar en juego la presidencia de la república, el Congreso federal, las elecciones para gobernador (en nueve estados) y para diputados locales (en 27 entidades federativas). Los resultados colocan dichas elecciones como un hito en el sistema político mexicano, así como en el sistema electoral y de partidos, con el triunfo arrollador de Andrés Manuel López Obrador como presidente, cuyo partido (Movimiento de Regeneración Nacional [MORENA]) y aliados lograron tener mayoría en el Congreso federal.

Variable dependiente

La PEI-México ofrece una valoración general de la integridad de la elección en escala del 1 al 10.⁷ El principal problema del indicador único es que carece de una evaluación sistemática de la importancia de los diferentes aspectos del proceso electoral. Aun así, esta variable proporciona una cobertura integral a escala individual, incluido un juicio de todo el ciclo electoral y permite que las características electorales se incluyan como variables independientes. Para usar esa calificación general como variable dependiente, se tomó como base un artículo de Frank y Martínez i Coma (2017).⁸

Las Figuras 2 y 3 muestran la distribución de la variable dependiente para todas las elecciones en el registro, por experto y por elección, respectivamente. Como se observa en la Figura 2, la media es de 6.4 (o 6.2 si se promedia a escala de elección). Los puntajes más comunes son de 7 y 8, que concentran más de 40% de los casos, y sólo 28% de las evaluaciones oscilan entre 1 y 5. Las evaluaciones más altas las obtuvieron la contienda por el Congreso de Nuevo León (2018), por el de Michoacán (2018) y las elecciones para gobernador en Jalisco y en Yucatán, ambas en 2018. Las que recibieron la menor calificación fueron las de diputados locales en Chihuahua (2015) y las de gobernador en Zacatecas (2016) y Puebla (2018).

Figura 2
Percepción de la integridad electoral en las elecciones locales, México, 2015-2018. Calificación promedio por elección
Fuente: elaboración propia con datos obtenidos de la PEI-México (s. f.).

Figura 3
Calificación general de la integridad electoral en las elecciones locales, México, 2015-2018
Nota: calificación de la integridad electoral (1 = muy bajo, 10 = muy alto). N=748.Fuente: elaboración propia.

En la Figura 3 se presenta la calificación general (agregada) de la integridad de las elecciones locales en México entre 2015 y 2018 según la percepción de los expertos que participaron en la encuesta de la PEI-México y que respondieron a la pregunta: “En general, ¿cómo calificaría la integridad de esta elección en una escala de 1 (muy baja) a 10 (muy buena)?” Como se observa, hay una valoración general positiva de la calidad de las elecciones para gobernadores y diputados en el periodo bajo estudio, con una integridad electoral media alta. Eso revela la gradual consolidación de las elecciones libres, limpias, transparentes y competitivas en las entidades federativas, así como el fortalecimiento de un sistema de partidos nacionales y locales.

Variables independientes

Se dividieron las variables independientes entre las de interés o principales y las de control. Las estadísticas de las variables del modelo se presentan resumidas en la Tabla 2. Las variables independientes de interés responden a las hipótesis esbozadas en el apartado II.

Tabla 2

Estadística descriptiva de las variables del modelo

*Desviación estándar. *INE=Instituto Nacional Electoral. ***Incluye las siguientes obligaciones: publicar la nómina del OAE; especificar los beneficios pagados a sus empleados; hacer públicos los gastos en asignaciones para viajar; publicar las facturas de éstos; proporcionar información sobre el número de sus empleados principales y contingentes; divulgar el número y el monto de los contratos de honorarios celebrados por el OAE. Nota: se cuenta con todos los valores de las variables, dado que en los faltantes se imputó el valor (promedio para variables de escala y moda para categóricas). Fuente: elaboración propia.

Se tomó la decisión de probar las hipótesis en dos etapas. En la primera se integraron las tres dimensiones del desempeño de los OAE según lo perciben los 748 expertos de la PEI-México: “las autoridades electorales fueron imparciales”, para imparcialidad; “las elecciones fueron bien administradas”, para profesionalismo; y “las autoridades permitieron el escrutinio público de su desempeño”, para transparencia. Estas medidas de percepción se registraron a escala de experto individual.

En la segunda hipótesis se integraron los indicadores externos para cada dimensión, con el fin de fortalecer los modelos. La imparcialidad, o más bien su ausencia, se midió a partir del número de quejas que se interpusieron ante el INE, autoridad superior, en contra de los consejeros de los OAE locales en una elección determinada (INE, s. f.b). Estas quejas pueden ser presentadas por ciudadanos, partidos políticos u otros OAE, y pueden resultar en un proceso de destitución. Si bien no es una medida concluyente del comportamiento del OAE en sí mismo, es, sin embargo, un indicador de éste. Entre las quejas más recurrentes, está la del comportamiento inapropiado y, en particular, la aplicación injusta de las normas y reglamentos en detrimento de algunos de los contendientes.

Para medir el profesionalismo de los funcionarios electorales, se utilizaron las calificaciones promedio que los consejeros del OPL obtuvieron en el examen del proceso de selección de consejeros organizado por el INE en las entidades federativas. Dicho proceso consiste en una convocatoria pública, un examen estandarizado de opción múltiple, un ensayo y una entrevista. Las calificaciones que se tomaron como indicador de profesionalismo correspondieron al examen de conocimientos especializados en materia electoral, cuyos datos son públicos. El estado que tuvo el puntaje más bajo fue Tabasco, con 68.89, mientras que las entidades con mayor calificación fueron la Ciudad de México y el Estado de México, con 94.4 y 93.3, respectivamente.

En materia de transparencia, se codificó el número de obligaciones de ésta que cumple el OAE. Este indicador incluye: publicar la nómina de dicho órgano, especificar los beneficios pagados a sus empleados, divulgar los gastos en asignaciones para viajar, publicar las facturas de éstos, proporcionar información sobre el número de sus empleados principales y contingentes y revelar el número y el monto de los contratos de honorarios que celebra el OAE. Los valores del indicador fueron de 2 en Coahuila, que obtuvo la transparencia más baja, a 6 en Guanajuato o Tamaulipas, que tuvieron la más alta.

Controles

En los modelos se incluyeron varias características estructurales, como los factores socioeconómicos a escala estatal, porque es razonable suponer que las elecciones se ven afectadas por las condiciones geográficas, sociales y económicas generales de la entidad en cuestión. Hay varios mecanismos subyacentes a estas posturas.⁹ A su vez, para el propósito de este artículo, se tomó como base lo más habitual, -el PIB per cápita y la población urbana- aunque también se agregaron algunas variables que pueden afectar la percepción de la integridad de las elecciones.

Primero se incluyeron tres factores socioeconómicos. Esto se desprende de la teoría de la modernización clásica (Lipset, 1959), que sugiere que los territorios más ricos tienen mejores condiciones para sostener las instituciones democráticas. Se usó el logaritmo natural del producto interno bruto per cápita en dólares constantes de 2005 y el porcentaje de población urbana.

Se incorporaron dos variables de control. La primera es el margen de victoria, medido como la distancia entre el primero y el segundo partido de acuerdo con los resultados electorales. La segunda variable es el tipo de elección: se diferencia entre elecciones para gobernador y elecciones legislativas, porque suelen tener lógicas distintas.

Además de los elementos de interés mencionados, también se controlaron las características a escala individual de los expertos que juzgan las elecciones, para lo cual se recurrió a la literatura que se basa en encuestas a éstos (Martínez i Coma y Ham, 2015; Steenbergen y Marks, 2007). En general, se controlaron seis factores individuales. El primero que se consideró fue la distinción antes mencionada entre expertos que coinciden con los criterios del PEI y los expertos de la lista de las cincuenta mejores calificaciones de los aspirantes a consejero electoral local. En segundo lugar, se incluyó la familiaridad auto-declarada con las elecciones en el estado a evaluar, pues aquéllos con más experiencia son más categóricos en sus juicios: la variable puede tomar valores de 1 (nada familiar) a 10 (muy familiar). Los elementos tercero y cuarto son las simpatías partidistas y la ideología del evaluador. Con respecto a las primeras, la investigación sugiere que los ciudadanos califican una menor integridad de una elección si su partido preferido pierde la elección (Cantú y García-Ponce, 2015; Maldonado y Seligson, 2014). Tal razonamiento debía probarse en expertos, por lo que se creó una variable dummy con un valor de 1 para aquellos que simpatizaran con los perdedores. En cuanto al último punto, los evaluadores varían en la escala ideológica. Incluyéndola, con valores que pueden ir de 1 (extrema izquierda) a 10 (extrema derecha), se controló si la ideología ejercía alguna influencia cuando se calificaba la integridad de la elección. También se controlaron las variables edad (en décadas) y género.

Modelos

Dado que la variable dependiente tiene diversas categorías, a las que se otorgó una calificación de entre 1 y 10 a escala de integridad, y las variables independientes se miden a escala individual, electoral y estatal, se recurrió a un modelo de regresión lineal de efectos mixtos multinivel. En la Tabla 3 se presentan tres modelos y los resultados. El modelo 1 es el de referencia, que incluye las variables de control experto, estatal y electoral. El modelo 2 introduce las medidas de percepción de las variables independientes de interés sobre los atributos relevantes de los OAE para explicar la integridad de las elecciones locales de México: imparcialidad, profesionalismo y transparencia. Como ya se dijo, los datos provienen de la Encuesta a Expertos sobre Integridad Electoral PEI-México 2015-2018. El modelo 3 pone a prueba las hipótesis sobre estos atributos de los OAE para explicar la integridad, usando indicadores externos (y en este sentido objetivos) de las variables independientes de interés, y excluye las de percepción. En este modelo se integran también las variables de los expertos ―para saber si hay sesgos marcados en su forma de evaluar la integridad de las elecciones locales― y las dos variables del nivel de elecciones, tipo de elección y competitividad, medida por el margen de victoria, así como las de control a escala estatal.

Tabla 3

Determinantes de la integridad electoral en las elecciones locales en México, 2015-2018

Nota: a pesar de contar con 748 observaciones por variable, en el modelo éstas disminuyen debido a que algunas variables que corresponden a la base PEI cuentan con la opción de un, que significa desconocido, por lo que quedan fuera de la regresión. D.E.: Desviación estándar. Fuente: elaboración propia.

Los modelos se sometieron a diversas pruebas para verificar la validez de los datos en regresiones lineales (Gujarati y Porter, 2010). En la prueba de heterocedasticidad obtuvieron valores mayores a 0.05 (0.0624), por lo que la varianza de los errores es constante. Aprobaron la prueba de multicolinealidad con valores menores a 10 (1.11) en el FIV (factor de inflación de la varianza). Ello significa que no existe una relación estrecha entre las variables independientes, lo cual implicaría estar midiendo la misma variable dos veces. Por último, tampoco existe autocorrelación en los residuales, ya que la prueba Durbin-Watson arrojó una puntuación de 1.80 (el intervalo es de 1.6 a 2.5).

Resultados

La Tabla 3 muestra los resultados de los modelos. Para interpretarlos, se tuvieron en cuenta los coeficientes de las variables de control (modelo 1), después las medidas de percepción (modelo 2) y, por último, las medidas externas de las variables independientes (modelo 3).

En el modelo 1 sobresalen las características que podrían influir en el experto a la hora de evaluar la elección. Se observó que la postura ideológica es un predictor importante. Aquellos expertos que se consideran más liberales tienden a dar una calificación baja a la integridad de la elección, mientras que los más conservadores en el modelo 3 son propensos a dar una calificación más alta a la elección. Las tres variables restantes (género, edad y si el experto apoyó o no al partido perdedor de la elección) no son significativas.

Las variables electorales y las estatales muestran que las explicaciones más comunes de integridad electoral tienen poco poder de esclarecimiento en el modelo. Sólo el tipo de elección es significativo, porque es más probable que haya menor integridad en las elecciones para gobernadores que en las de diputados. Estos hallazgos son inconsistentes con la hipótesis de estudios previos, que vinculan el crecimiento económico y la urbanización con la democracia y la calidad de las elecciones en México.

En segundo lugar, el modelo 2 presenta tres indicadores del desempeño de los OAE, según lo perciben los expertos a quienes se consultó en la encuesta de PEI-México. Las tres dimensiones muestran una relación positiva y significativa en términos estadísticos con la calificación de la integridad de la elección. Existen fuertes correlaciones entre la integridad percibida de las elecciones y la imparcialidad, el profesionalismo y la transparencia de los OAE locales. De hecho, la imparcialidad es el predictor más fuerte. Un aumento de una unidad (de cinco) en el puntaje de imparcialidad percibida se asocia con el aumento de 0.54 en las probabilidades de estar un punto más arriba en integridad electoral. Todas las demás variables en el modelo se mantienen constantes. En comparación con los otros dos indicadores de rendimiento de los OAE, la transparencia parece ser menos importante, con una estimación de probabilidad de 0.35. Sin embargo, los tres indicadores apuntan en la dirección esperada: apoyan las tres hipótesis que guían esta investigación y que permiten sugerir que los OAE locales que los expertos encuestados perciben como más imparciales, profesionales y transparentes, se asocian de manera constante con una mayor integridad en las elecciones locales.

Debido al riesgo de que las percepciones de los expertos sobre el desempeño de los OAE sean sólo endógenas a las percepciones sobre la integridad electoral, se probaron las hipótesis utilizando indicadores objetivos del desempeño de los órganos electorales en el modelo 3. Con respecto a H1, los resultados señalan que una queja menos presentada contra un OAE local está asociada con 0.37 mayor probabilidad de un punto más arriba en la calificación de la integridad electoral. Éste es un efecto muy significativo y consistente con nuestra expectativa de que para los OAE con procedimientos no arbitrarios, que aplican la ley por igual a todos los contendientes y mantienen una competencia justa, la implementación de las reglas de manera imparcial debería mejorar la calidad de una elección.

En cuanto a H2, sobre el profesionalismo del personal electoral que se midió a través de su calificación en el examen de ingreso, se halló una asociación positiva, pero no significativa, con las percepciones más altas de integridad electoral. Lo mismo sucede, contrario a lo esperado, con la transparencia, evaluada a partir del cumplimiento de los OEA con sus obligaciones de transparencia, pues no resulta significativa.

Conclusiones

Tras dos décadas de profundos cambios en el sistema electoral y de partidos a escalas federal y local en México, es posible analizar el nivel de integridad electoral en las elecciones locales. Incluso es posible estudiar qué tanto aportan ciertas instituciones, como los OAE, a la integridad de las elecciones. El reconocimiento del papel central de los OAE federales en México contrasta con la poca atención que los OAE han recibido a escala subnacional.

En este artículo se analizó la variación en la integridad de las elecciones locales para gobernadores y legisladores en el período 2015-2018, y se mostraron las variaciones sustanciales en su integridad. Así mismo se examinó su relación con el desempeño de los OAE, de acuerdo con tres de sus atributos centrales: imparcialidad, profesionalismo y transparencia. A diferencia de estudios previos sobre la calidad de las elecciones en México, la contribución del presente texto es doble, pues la integridad electoral es el objeto de estudio y, a la vez, constituye el enfoque que se usó. Además, ofrece un estudio empírico original que muestra con datos primarios la variación de la integridad electoral en México a escala subnacional, y concluye que la calidad de los OAE enriquece de manera significativa la integridad de las elecciones.

El análisis empírico se basó en los juicios de más de setecientos expertos electorales que evaluaron 62 elecciones subnacionales en México entre 2015 y 2018. Los resultados, basados en los indicadores de percepción de expertos, respaldaron las hipótesis. La administración electoral imparcial, profesional y transparente está muy correlacionada con la integridad de las elecciones locales en México en el periodo 2015-2018. También se midieron estos factores con indicadores externos, recopilados de forma independiente, que son el número de quejas presentadas contra los OAE locales sobre su parcialidad; con la calificación para profesionalismo que obtuvieron los consejeros de dichos órganos en el concurso de ingreso; y con el cumplimiento de las obligaciones de transparencia. Los resultados avalan la importancia de la imparcialidad como determinante de la integridad electoral subnacional, al controlar factores que suelen asociarse con ésta.

Aquí se reconocen algunas limitaciones de la investigación. Los indicadores externos para medir el desempeño de los OAE son imperfectos y tal vez no sean aplicables a otros contextos. Miden sólo de forma indirecta los atributos de interés y pueden mejorarse. Pese a estas limitaciones, el estudio hace varias contribuciones importantes.

A partir del juicio de los expertos sobre las 11 etapas críticas del ciclo electoral, el estudio presenta un mapa claro de los niveles de integridad electoral a escala subnacional en México. Los resultados confirman que, pese al enorme esfuerzo de transformación política e institucional, no existe en el país ninguna entidad federativa que tenga elecciones con muy alta integridad electoral, pues dominan la integridad media y la baja. Mantener, e incluso reforzar, los cambios en las entidades federativas parece decisivo para contribuir a la consolidación democrática nacional.

Se analizó el papel que han desempeñado los OAE locales. Se confirmó que su atributo de imparcialidad o su aplicación sin sesgos políticos o en la toma de decisiones es una condición fundamental para la integridad electoral (Ham y Garnett, 2019; Kerr y Lührmann, 2017).

Los resultados también son consistentes con los argumentos sobre la importancia de la profesionalización del personal de servicios públicos en las elecciones (Clark, 2017; James, 2019). Contrario a la expectativa a priori, pero en línea con Garnett (2017), no se encontró una relación estrecha entre transparencia e integridad electoral. Además, los hallazgos coadyuvan a los estudios de democracia subnacional, al mostrar la gran desigualdad en los niveles de desarrollo democrático en su dimensión electoral y en el papel central de las instituciones. La metodología de la encuesta a los expertos que emplearon los autores del presente texto confirma, por ejemplo, que los estados que obtienen el puntaje más bajo en la PEI-México, también tienen déficits significativos en otros temas, como el estado de derecho. Esto podría sugerir que cuando las instituciones, como las autoridades electorales formales, funcionan bien, mejora la calidad de la democracia y de las elecciones.

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Notas