Estudio exploratorio en torno a las potencialidades de los recicladores de oficio para la construcción de nueva política pública con inclusión social en el sistema de aseo en Bogotá D. C. (Colombia)

Exploratory study concerning the potentialities of recycling workers for the constructing new public policy with social inclusion in the system of cleaning in Bogotá, D.C. (Colombia)

En la trayectoria de acción colectiva de los recicladores (o recuperadores de basura con fines de reciclaje) durante la última década, es muy importante destacar el hito que desempeña el Auto 275 de diciembre 19 de 2011 expedido por la Corte Constitucional, porque puede interpretarse como una base jurídica esencial para impulsar un giro de la política pública en el manejo de residuos sólidos en la ciudad de Bogotá, D.C. y en el país, al ordenar el reconocimiento legal y material de la prestación de los servicios de aprovechamiento que efectúan los recicladores de oficio en el sistema público de aseo urbano¹. Por tanto, de forma concreta conduce a ordenar el cumplimiento de autos y sentencias anteriormente proferidas por ese máximo organismo judicial, que implicaron la exigencia que la administración de Bogotá, Distrito Capital garantice el desarrollo de acciones afirmativas a favor de esta población trabajadora² y no los desconozca en la contratación de servicios públicos de aseo y las decisiones del manejo de residuos sólidos (Parra, 2015). Lo anterior se basa en el reconocimiento de la Corte Constitucional de la población recicladora de oficio como “sujeto de especial protección del Estado dada su condición de vulnerabilidad y pobreza”(Parra, 2015, p. 20).

Este Auto 275 responde a las acciones judiciales de los recicladores – específicamente de la Asociación de Recicladores de Bogotá, ARB – y de forma contundente “…declara el incumplimiento por parte de la UAESP³ de las órdenes conferidas en la sentencia T-724 de 2003 y de los criterios generales fijados en el Auto 268 de 2010, y deja sin efecto alguno la Licitación Pública No. 001 de 2011, así como todos los actos administrativos dictados con ocasión de dicho proceso…”. (Parra, 2015, p. 11). Concretamente conduce a la protección constitucional y exige que el Estado garantice las condiciones de política pública para que la población recicladora de oficio sea reconocida plenamente en la prestación de los servicios de aprovechamiento en el sistema público de aseo de la ciudad para cambiar sus condiciones en que sobreviven. Esta protección también va a responder al reconocimiento que hizo en el pasado la Corte Constitucional del papel positivo que desempeña ambientalmente la población recicladora, porque prolonga la vida útil de los rellenos sanitarios, entre otros beneficios colectivos que genera⁴.

Posteriormente, este Auto – junto con otras sentencias de la Corte en la última década - tácitamente crea las condiciones para la expedición del Decreto nacional 2981 de diciembre de 2013 por parte de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio; Decreto que hace explícita la obligación de los municipios y distritos de incluir la participación de los recicladores de oficio en la formulación, actualización e implementación de Planes de Gestión Integral de los Residuos Sólidos (PGIRS), de promover su formalización para ejercer la actividad de aprovechamiento y de adoptar acciones afirmativas a favor de esta población.

No obstante este gran logro de orden judicial y la expedición del Decreto mencionado, surge la pregunta en torno a las capacidades de las organizaciones de recicladores para aprovechar este avance formal (judicial) promoviendo una agenda en los gobiernos municipales por la inclusión efectiva donde tienen presencia colectiva activa.

De otro modo, se parte de la premisa que los trabajadores en condiciones de informalidad a nivel urbano – como los recicladores – requieren para su reconocimiento efectivo en términos de derechos laborales y sociales, activar la construcción de un espacio de participación ante el Estado para realizar acuerdos en pro de la modificación integral de las políticas públicas (nacionales y distritales) y llevar al cambio progresivo de las condiciones materiales y de trabajo de estos grupos. Lo anterior se asume así, porque se considera que sin este desarrollo institucional concertado, no será posible superar las resistencias de otros sectores de la sociedad (enmarcados en la cadena económica del reciclaje) que se pueden ver afectados por estos reconocimientos que se demandan al Estado. No basta, por tanto, la expedición de órdenes constitucionales y otras normativas vinculadas para cambiar las condiciones que mantienen en la exclusión social a los recicladores⁵, cuando precisamente estas realidades obedecen históricamente en gran medida a los efectos de un conjunto de políticas públicas y de fuerzas económicas, que se traducen - por su alto grado de articulación - en un modelo de servicio público de aseo que favorece predominantemente a unos grupos de la sociedad (en detrimento de otros).

En este sentido, se asume, por un lado, que las políticas públicas vigentes no son neutras y mucho menos carentes de raíces institucionales y sociales como para facilitar el cambio rápido del modelo y con eso de las condiciones de trabajo y de vida de los grupos que agencian la inclusión (laboral y social) ; y por otro lado, que sí bien las órdenes que ha proferido la Corte Constitucional ponen en cuestionamiento esas políticas y revelan a la vez el potencial de las organizaciones de recicladores para actuar colectivamente y en el nivel de lo judicial, este mandato no es suficiente para garantizar que los actores gubernamentales responsables de elaborar la agenda para desarrollar y aplicar la normatividad en relación con el sistema de aseo urbano, promuevan efectivamente la inclusión demandada a nivel municipal.

Por consiguiente, fue necesario indagar elementos acerca de la interacción entre estos actores sociales y el Estado para descifrar finalmente alternativas del posible desarrollo institucional que los favorecería para su inclusión social en el mediano y largo plazo, creando de paso mejores condiciones para forjar organizaciones económicas que respondan al reto de asumir en grandes escalas (productivas) los servicios de aprovechamiento (de residuos) y de mejorar el nivel de remuneración del trabajo, facilitando a la par el acceso a la protección social del reciclador como trabajador. Al respecto, se parte de la premisa que: “[…] las políticas públicas [pueden entenderse como] instituciones creadas por estructuras de poder y se imponen como directrices para abordar las prioridades de la agenda pública” (Eslava, 2008, p. 7)

En esto juegan o intervienen los intereses de distintos actores relacionados con las mismas para producir las decisiones (o que se perciben como afectados) y, a la vez, la agenda pública “…puede tener un carácter impositivo y, a través de diversos mecanismos de persuasión, fundamentar la pertinencia de directrices que no siempre coinciden con las preferencias ciudadanas” (Eslava, 2011, p. 33).

Sin embargo, si bien se asume que el Estado ya no es el único actor central para definir e implementar una agenda de política pública, sino que la participación ciudadana es fundamental e incluso la de los actores relacionados directamente con la esfera de los mercados (Cuervo, 2009), de todas formas éste trata de crear y comunicar a la sociedad una única representación de la política, como acción gubernamental necesaria y la búsqueda de legitimidad social. Esto a la vez es la base para que otros actores que se perciben afectados o implicados con esta acción y sus efectos, la controviertan y disputen mediante la construcción de sus propias representaciones de lo que significa participar en la vida pública de un territorio o de hacer política según sus intereses (Quiceno, 2006)^6.

Por eso, ante la posibilidad de un giro de la política pública en aseo a nivel urbano, la pregunta principal que se asume responder en este escrito es: ¿Cuáles son las expresiones o muestras de potencialidades en el ejercicio político de las organizaciones de recicladores de oficio para promover efectivamente este reconocimiento constitucional al interior del sistema público de aseo en Bogotá, D.C.? Y dentro de esas muestras de ejercicio político de dicha población, también surge la pregunta:

¿Qué elementos se están construyendo o proponiendo para conducir a que la política pública favorezca la posibilidad de desarrollar organizaciones económicas por parte de los recicladores de oficio en concordancia con los requerimientos ambientales del Distrito Capital, i n c o r p o r a n d o p r o g r e s i v a m e n t e e l aprovechamiento de residuos como eje del sistema de aseo público?

Con base en lo anteriormente señalado, la resolución de las preguntas formuladas tiene el siguiente orden: 1º. Descripción de la cadena productiva del reciclaje que ha afectado crónicamente las condiciones de vida de la población recicladora de oficio y amenazas que se perciben en la misma; 2º. Descripción de los cambios recientes en la política pública de Bogotá y a nivel nacional de los servicios de aseo en función de incluir a los recicladores de oficio; y 3º. Síntesis y análisis de los discursos que dan muestras de capacidades o potencialidades de las organizaciones de recicladores para promover el desarrollo de una agenda con acciones concertadas a nivel del Distrito Capital, que conduzcan a su inclusión efectiva en el sistema de aseo público.

Para desarrollar este estudio exploratorio y descriptivo, se adoptó una metodología con estrategia cualitativa, reconociendo para eso las p e r s p e c t i v a s d e a l g u n o s a c t o r e s o representantes de organizaciones de recicladores de Bogotá, D.C., en torno a aspectos como la política pública de aseo en desarrollo en Bogotá y la competencia económica por residuos sólidos con potencial de reciclaje. Conocimiento que se considera relevante por el autor, debido a la amplia trayectoria y compenetración de estos trabajadores que ocupan posiciones directivas o de líderes, respecto a las causas de las constantes dificultades afrontadas en materia laboral y de calidad de vida en relación con estos factores externos.

Para el acceso a información, la muestra adoptada de organizaciones de recicladores fue no probabilística, conforme a las posibilidades de contacto y entrevista con apoyo de la organización no gubernamental ENDA América Latina- Colombia, con sede en Bogotá, D.C. En síntesis, las técnicas de recolección de información aplicadas fueron:

• Entrevistas semiestructuradas a cuatro r e p r e s e n t a n t e s o d i r e c t i v o s d e organizaciones que operan en localidad de Suba, centradas en recoger apreciaciones sobre lo anotado, entre otros temas. Igualmente, una entrevista a un promotor social de ENDA para explorar aspectos similares de otra organización importante de recicladores que funciona en la localidad de Kennedy (Bogotá).

• Notas de 5 reuniones del Observatorio de política pública de manejo de residuos de la los clasifican y comercializan con intermediarios pequeños y grandes (denominados bodegueros) y de allí pasan a las industrias transformadoras (Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., DANE y OEI, organización ENDA, con la participación de

  Notas de 5 reuniones del Observatorio de política pública de manejo de residuos de la los clasifican y comercializan con intermediarios pequeños y grandes (denominados bodegueros) y de allí pasan a las industrias transformadoras (Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., DANE y OEI, organización ENDA, con la participación de 2004). ₉₁

  En este ciclo se reconoce que el Federico Parra, Coordinador Regional para América Latina del sector de reciclaje de la red “ Mujeres en Empleo Informal: Globalizando y Organizando” (WIEGO, por su sigla en inglés)⁷ y en algunas ocasiones con la de representantes de organizaciones de recicladores de oficio y otros invitados; eventos centrados especialmente en conocer y analizar las novedades de la política pública en esta materia a nivel nacional y de Bogotá.

• Análisis de videoconferencias UAESP de reuniones (presididas por esa Unidad) de la Mesa Distrital de recicladores de oficio realizadas en abril 22 y 27, mayo 7 y 29 y junio 9 del 2015, publicados en Internet (en: www.youtube.com).

• Análisis de documentos como Autos y Sentencias de la Corte Constitucional, leyes y decretos nacionales y distritales y otros actos expedidos por la UAESP en relación con la formulación e implementación del Programa Basura Cero.

Todo lo anterior posibilitó describir los elementos más relevantes en cuanto a novedades en la política pública para la prestación de servicios de aseo a nivel de Bogotá, D.C. y extraer las categorías que se ponen en discusión para dar respuesta a las preguntas formuladas inicialmente. Como parte de eso, se extraen un conjunto de representaciones que, organizadas por el autor, constituyen la base argumental de las organizaciones de recicladores para reclamar derechos laborales y sociales fundamentales.⁸

Esta cadena se compone por las fuentes de residuos (como papel, cartón, plásticos, vidrio, metales, etc. que generan comercio, familias y planteles educativos, entre otras entidades), los recuperadores (recicladores) de los mismos, que reciclador de oficio es quien menos gana en esta cadena porque no tiene el poder para fijar precios a los compradores usuales, ni condiciones de operación adecuadas para manejar grandes volúmenes de residuos que le posibilite obtener eficiencias (vía economías de escala) y por ende ingresos para satisfacer sus necesidades básicas. En ese sentido, su papel en la cadena aunque es transcendental tanto para la industria como para el medio ambiente, en la práctica se convierte en sólo una fuente de subsistencia que no es reconocida socialmente ni protegida y remunerada por el Estado.¹⁰

Bajo este marco, a continuación se anotan los aspectos extraídos como representaciones de los entrevistados y de las otras fuentes consultadas en torno a las organizaciones de recicladores en Bogotá, que implican sentido de amenaza, competencia o continua disputa en la labor del reciclador de oficio y el acceso a los residuos sólidos:

• Los operadores del Distrito Capital, como Aguas de Bogotá (empresa pública distrital de aseo creada en el año 2012), porque supuestamente ha usurpado rutas formadas en un territorio por los recicladores antiguos o ya posicionados en fuentes de material determinadas,¹¹ conseguidas por ellos mismos en el pasado.

• La falta de responsabilidad de las fuentes de residuos sólidos para separarlos, su trato con desconfianza a los recicladores de oficio y las contraprestaciones que a veces les exigen a los mismos por el material.

• La competencia de empresas o entidades sin ánimo de lucro, entre otras entidades, en la recuperación de residuos (no peligrosos) provenientes de centros comerciales, hogares, industrias u hospitales.

• Las bodegas del sector privado que subordinan comercialmente al reciclador independiente.¹² Ante eso, han surgido organizaciones de recicladores que administran centros de acopio y buscan ser una alternativa para el reciclador de oficio (asociado o no) en dicha cadena y así mejorar sus ingresos mediante la compra venta de material.

Un último sentido de competencia y amenaza, se aprecia como rivalidad entre los mismos recicladores y/o sus organizaciones. Por un lado, se captó la noción de apropiación y control de territorios por organizaciones de recicladores, porque impide la expansión por nuevas fuentes de otras entidades de recicladores en un territorio determinado. Se representa así que no hay libre competencia entre los recicladores de oficio y tampoco la UAESP en la ciudad ha regulado estos microterritorios. Y, por otro lado, se representa también como amenaza aquellos recicladores que tienen mejores condiciones para movilizar alto volumen de materiales a centros de pesaje, conduciendo a una obtención de mayores recursos públicos (por cobro de tarifa), quedando en abierta desigualdad los recicladores que no tienen esas mismas condiciones para recolectar y transportar.¹³ Esta posición económica subordinada e inestable de los recicladores de oficio en la cadena descrita, con la consecuente situación de pobreza extrema que ocasiona en muchos de estos trabajadores, los ha llevado a organizarse y a entablar demandas ante el poder de la justicia (nivel Constitucional) para buscar el reconocimiento de derechos en los procesos licitatorios del aseo a nivel municipal.¹⁴ Esto también se entiende como reconocimiento permanente de su labor como un servicio público o, al menos, de igual forma como se reconoce a los operadores privados y públicos (grandes empresas) en las diferentes ciudades del país. Así mismo, los recicladores organizados han buscado que el Estado asuma la obligación de facilitar condiciones para superar su aguda vulnerabilidad social y por tanto genere acciones afirmativas a favor de estos trabajadores y sus familias.

Bajo este contexto, una de las últimas respuestas del aparato de justicia a la acción de los recicladores, fue el Auto 275 de diciembre de 2011, expedido por la Corte Constitucional, llevando a exigirle a la Alcaldía de Bogotá D.C. y a otras entidades del orden nacional, medidas contundentes para la inclusión social de los recicladores. Se destaca en este Auto lo siguiente, que va a dar origen al Programa Basura Cero:

• Dejar sin efecto la Licitación pública 001 de 2011,¹⁵ por el comprobado y fundamentado incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-724 de 2003 y en el Auto 268 de 2010 (Orden concreta 109).

• “…que defina un esquema de metas a cumplir en el corto plazo con destino a la formalización y regularización de la población de recicladores, que contenga acciones concretas, cualificadas, medibles y verificables, el cual debe ser entregado a la Corte Constitucional, así como a la Procuraduría General de la Nación a más tardar el 31 de marzo del año 2012.” ¹⁶

• Ordenar al Distrito “…definir con la colaboración técnica de la CRA - a quien se exhortará para tal efecto-, parámetros especiales que definan cómo serán ofrecidos en la práctica los servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos y, la forma en que la prestación de los mismos deberá ser remunerada, bien a través de la tarifa o bien mediante la fijación de un esquema de precios, de forma que estos componentes sean manejados íntegramente por las organizaciones de recicladores que entren en proceso de regularización” (Orden concreta 112).¹⁷

En suma, este Auto ordena al Distrito Capital, con la colaboración de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA, que genere las condiciones necesarias para incluir a la población recicladora mediante la constitución de organizaciones autorizadas (de carácter solidario) como prestadores formales del componente de aprovechamiento.

Novedades en política pública para la prestación de servicios de aseo entre los años 2012 y 2014.

Ante dicho Auto 275 y las obligaciones consideradas en la Sentencia T- 724 de 2003 de la Corte Constitucional, para incluir acciones afirmativas a favor de la población recicladora en el caso de la contratación de servicios públicos de aseo, la Alcaldía Mayor de la ciudad en cabeza de la UAESP, formula el “Esquema de metas a cumplir para la inclusión de la población recicladora en la gestión pública de los residuos sólidos en Bogotá D.C.”; esquema que la Corte Constitucional insta a continuar mediante Auto 084 de abril de 2012. Esto hace parte del Programa de gobierno Basura Cero, formalmente incluido en el Plan de Desarrollo rutas de prestación del servicio de recolección en la ciudad, asignadas progresivamente a las Organizaciones de Recicladores Autorizadas” (UAESP, 2012, p.56).

Finalmente, el citado Esquema – llamado también Plan de Inclusión - estima la población de recicladores de oficio a ocupar en el nuevo modelo y calcula la financiación respectiva en 4 años para promover la separación en las fuentes, la promoción de empresas con la población recicladora y las inversiones en capital

En este marco de política pública formulada para Bogotá, la UAESP asume y promueve efectivamente entre los años 2013 y 2014 dentro del Programa Basura Cero:

• La difusión pública del Programa y de la separación de material potencialmente aprovechable por parte de las fuentes (mediante sensibilización y educación), para mejorar el medio ambiente de la ciudad y facilitar el trabajo del reciclador en estas.²¹

  Bogotá Humana, artículo 30.¹⁸

  Como parte de la

• El desarrollo de varios convenios de inversión ejecución de este Programa, se derivó la remuneración a los recicladores de oficio y la organización operativa y administrativa de la actividad de reciclaje de forma progresiva, mediante el Decreto Distrital 564 del 2012.¹⁹

  El Esquema de metas a cumplir que formula la UAESP en los primeros tres meses del 2012, conforme al Auto 275 de la Corte Constitucional, resalta lo siguiente:

• “Creación de 60 Unidades empresariales /centros de acopio, recolección y transporte, de 6 parques de reciclaje y 6 empresas de servicio de soporte, mantenimiento y apoyo” (UAESP, 2012, p. 47).²⁰

• “Se diseñará y montará la ruta selectiva que operará en toda la ciudad mediante 734 micro- con las Alcaldías Locales de la ciudad para promover el Programa Basura Cero (Parra, 2015).

• La creación del Registro Único de Recicladores de Oficio -RURO-²² (como base para reconocer el pago a estos trabajadores) y del registro único de organizaciones de recicladores -RUOR- señalando a la vez los requisitos para el reconocimiento como organizaciones de recicladores habilitadas en Bogotá D.C.; lo anterior mediante la expedición de la Resolución 61 de 2013. Habilitación que da lugar a la posibilidad de que registren oficialmente el peso de los materiales de sus recicladores asociados o aliados para el pago de la tarifa respectiva de forma individual por parte de la UAESP.²³

• El procedimiento para la remuneración al reciclador de oficio por su labor en las actividades de recolección, transporte y el incentivo, como parte del componente de aprovechamiento del servicio público domiciliario de aseo (Resolución N°119 de marzo 20 de 2013, artículo 1º.). Para eso complementa el censo de recicladores (2012) con el sistema RURO y promueve su “carnetización” y apertura individual de cuentas en bancos para la consignación de dineros liquidados conforme al pesaje de materiales registrado en planillas por centros previamente autorizados por la UAESP.²⁴

• La discusión pública de 3 fases (esquema operativo) para desarrollar el modelo de aprovechamiento (entre dic. 2012 a dic. 2018), contemplando como uno de sus ejes la f orm a c ión y c on s olida c ión de organizaciones de recicladores autorizadas (ORAS). ²⁵

• “ … l a f i g u r a d e A c u e r d o s d e Corresponsabilidad con las organizaciones de recicladores como acción afirmativa de carácter transitorio, para generar inclusión y condiciones de igualdad real para los recicladores en la prestación de las actividades de recolección, transporte y clasificación de residuos aprovechables.” (Resolución 051 de 2014).

• El lanzamiento de una propuesta metodológica para adelantar un proceso de concertación amplio y democrático en el marco de las obligaciones establecidas en el Auto 275 de 2011, en particular la orden 117 (UAESP, oct. de 2014).²⁶

• El diseño de “…programa de dotación a recicladores en seguridad industrial, así como un programa de salud ocupacional para esta población” (Parra, 2015, p. 19).

• La autorización de 207 centros de pesaje privados y 6 públicos, para que sean utilizados por los recicladores de oficio, dependiendo de su zona de actividades.²⁷

• La sustitución a junio 30 de 2014 de más de 1000 vehículos de tracción animal (carretas) por vehículos motorizados para los recicladores de oficio (UAESP, 2014).

• E l a c o m p a ñ a m i e n t o a d i f e r e n t e s asociaciones y propietarios de bodegas privadas inventariadas en la Ciudad de Bogotá, para que confeccionen y presenten planes de acción para lograr su regularización en razón a las normas urbanas establecidas.²⁸

La nueva reglamentación en lo nacional en el año 2013 para el servicio público de aseo Otra norma relevante expedida por el Gobierno Nacional que se muestra como señal de última actualización de la política pública sobre aseo, en función de incluir a los recicladores a nivel municipal, es el Decreto 2981 de diciembre 20 de 2013,²⁹ el cual refleja parcialmente el cambio de paradigma en el manejo de residuos sólidos – centrado en el aprovechamiento - según las exigencias de la Corte Constitucional mediante las Sentencias y Autos expedidos en la última década (Parra, 2015). Así se resalta de allí lo siguiente:

• La inclusión de los recicladores de oficio en la formulación, implementación y/o actualización de los Planes de Gestión Integral de los Residuos Sólidos (PGIRS); instrumento central de planificación para el manejo de estos residuos que queda bajo la responsabilidad directa de cada municipio y/o distrito.

• La obligación de estas entidades territoriales acerca de “…elaborar, implementar y mantener actualizado un plan municipal o distrital para la gestión integral de residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso…” (Art. 88), con la participación de los recicladores de oficio e incorporando “…de manera permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población recicladora” (Art. 88).

• Determinar la viabilidad de los proyectos de aprovechamiento de residuos para su incorporación en el ciclo productivo, estructurando además estrategias para la vinculación de los recicladores de oficio (Art. 92, numeral 10). Para formular proyectos, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expiden la Resolución No. 0754 en noviembre de 2014.³⁰

• Establecer como obligaciones de los municipios y distritos, mediante el artículo 96, numeral 9: “Formalizar la población recicladora de oficio, para que participe de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio público que comprende la actividad complementaria de aprovechamiento…”.

Resultados de la exploración realizada Conforme al procesamiento de la información obtenida, se distinguen a continuación algunas apreciaciones de la política pública de aseo en construcción en Bogotá, D.C., por parte de los recicladores organizados. Estas apreciaciones, juicios o razones de líderes de estos grupos, se toman aquí como representaciones (no hechos en sí mismos) que de alguna forma expresan subjetividades políticas (de ciudadanos activos) que han desarrollado una capacidad de disputar los significados de lo que comunica el Estado y aspira a validar como público para producir una unificación social mediante sus dispositivos normativos en los diferentes niveles de la administración correspondientes. Disputa que a la vez no se queda sólo en el nivel de las representaciones, sino también trasciende a las decisiones del Estado en relación con sus efectos de reconocimiento o no de derechos sociales de esta población.

Siguiendo esta vía, frente a lo que comunica el Estado – en el nivel Distrital – sobre decisiones tomadas para conceder acciones afirmativas a la población recicladora de oficio, en atención al Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional, se aprecia la construcción de un discurso por parte de los representantes de las organizaciones que refuta la eficacia de lo anunciado (como normas y/o realizaciones) centrándose en señalar las deficiencias de la a d m i n i s t r a c i ó n d i s t r i t a l ( y e f e c t o s contraproducentes en el trabajo) para garantizar medidas efectivas en función de superar las dificultades del reciclador en el día a día de su oficio. En este sentido, se puede resumir el discurso con algunas de estas críticas así:

• Discriminación de la UAESP para entregar uniformes a los recicladores de oficio; situación que propicia ccondiciones de trabajo desiguales entre estos trabajadores porque esa entidad al no garantizar uniformes a todos, no facilita el acceso fácil a las fuentes o les resta posibilidad de identificación clara en el oficio.

• Preservación de barreras al reciclador en las fuentes por deficiencias de la UAESP en acciones para promover la separación (entre residuos aprovechables y no aprovechables) y contrarrestar la desconfianza hacia este trabajador. Incluso, se plantea que las autoridades ni estimulan ni sancionan al usuario por la no separación de residuos en la fuente o por fijar barreras al acceso de los mismos^.31

• Aplicación de comparendo ambiental a recicladores de oficio por la Policía (siguiendo Decreto 349 de 2014), por desempeñar su trabajo muchas veces en el espacio público.

• Apreciación de dependencia de los recicladores respecto a los bodegueros privados para el “planillaje” de material recolectado en las localidades, con fines de reconocimiento de la tarifa (por tonelada recolectada) que ordenó la UAESP desde el año 2013.

• Se cuestiona el pago de tarifa según pesaje de materiales a recicladores individualmente - por tonelada recolectada y transportada a centros de acopio o bodegas autorizadas por la UAESP - porque genera inequidades; por tanto, los recicladores pobres siguen en igual situación porque no pueden recolectar, transportar y vender altos volúmenes.³²

• Reconocimiento de organizaciones por la UAESP (en el RUOR) o a nivel de localidades de la ciudad que no siempre demuestran su trayectoria histórica en el oficio y que llevan a desplazar a unos trabajadores (antiguamente asociados) de sus rutas y fuentes originales por otros que sólo acreditan un carné o identificación.

• Falta de inclusión de recicladores de oficio en el RURO, que impide en esos casos acceder a la tarifa por tonelada recolectada que ha reconocido la UAESP. A la vez, se demanda a esta entidad la depuración del censo y dicha base de información porque se presume el registro de algunos trabajadores que no son realmente recicladores de oficio.

No obstante que estas críticas dirigidas a las autoridades del sistema de aseo distrital son relevantes, porque desde ese punto de vista hacen ver inconsistencias de las labores adelantadas hasta ahora por la UAESP con el programa Basura Cero, que desfavorecen el trabajo de los recicladores, hay un nivel de representaciones más elaboradas por los grupos organizados de recicladores que se pueden mostrar como críticas más estructurales de la política pública en desarrollo (según las medidas tomadas hasta el momento). De otro modo, no aprecian que la Ciudad de Bogotá esté realmente adoptando un nuevo modelo público de aseo con la inclusión de los recicladores de oficio en el aprovechamiento de residuos, en concordancia con lo ordenado en el Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional. Al respecto, de los discursos captados y analizados se resume lo siguiente:

• No se aprecia estabilidad hacia el futuro de la remuneración individual autorizada por la UAESP a los recicladores conforme al material que recolecten en su labor de aprovechamiento y reciclaje.³³

• Frente a los concesionarios o grandes operadores del aseo, se aprecia inequidad en el pago por tonelada de recolección y transporte, porque se asume que la labor de aprovechamiento exige más trabajo que la sola recolección de residuos sólidos para la disposición final en el relleno. Y para completar esta inequidad, no se remunera la separación de residuos que no hacen las fuentes, que es trabajo que sí hacen los recicladores de oficio para garantizar el servicio de aprovechamiento.

• Los principios legales que se deben atender en servicios públicos domiciliarios en función de los usuarios (como calidad, ampliación de cobertura, continuidad, eficiencia, etc.) propician tensión en cuanto a cómo cumplirlos con organizaciones solidarias que por sus fines sociales, capacidades administrativas y técnicas actuales, además de escasos recursos materiales, no están en condiciones de garantizarlos a corto plazo.³⁴

• Ante figuras como “áreas de servicio exclusivo” o similares en el sistema de aseo, se defienden las rutas informales de los recicladores y por ende el principio que la eficacia de su trabajo depende del respeto y preservación de su territorio (de trabajo) y la separación de materiales en la fuente por parte de los usuarios.

• No se aprecian medidas para fortalecer paulatinamente a las organizaciones de recicladores de tal manera que puedan asumir compromisos operativos y económicos conforme a las exigencias del aprovechamiento y las regulaciones de los servicios públicos domiciliarios. Por el c o n t r a r i o , c o n l o s a c u e r d o s d e corresponsabilidad que firman las organizaciones de recicladores con la UAESP, se teme un riesgo de exponerlas al incumplimiento con los usuarios.

• Se reclama la igualdad material de los recicladores como trabajadores y el reconocimiento económico de su trabajo, como se reconoce a las grandes empresas del aseo, porque incluso su actividad tiene adicionalmente un impacto ambiental favorable y un impacto social (en población sin otras posibilidades de ingresos).

• Se deben diferenciar los costos de operación por reciclaje (vía tarifa) – que deben ser reconocidos a los recicladores - de los costos de inclusión social a cargo de los presupuestos de los municipios.³⁵

• Pese a la orden de la Corte Constitucional en el Auto 275 de 2011, la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA tampoco había actualizado hasta el año 2014 un esquema tarifario adecuado para el pago a los recicladores dentro de las actividades de aprovechamiento de residuos

  (que cubra proyecto (sentido) propio de inclusión laboral y social; y por otro lado, posibilidad de condicionar o encauzar la orientación de medidas tomadas a corto y mediano plazo - por los actores gubernamentales – para que los afecte positivamente en su trabajo diario y lleven a un reconocimiento efectivo que asegure el mínimo todos sus costos operativos);³⁶ y a la vez, vital de subsistencia.³⁸ supuestamente no ha generado incentivos efectivos (de tipo tarifario) a los usuarios para que separen los residuos.³⁷

Discusión: Análisis del discurso acerca de la nueva política pública de aseo en Bogotá Este análisis tendrá por finalidad hacer una mayor diferenciación de los discursos elaborados por los representantes de los recicladores organizados frente a esta política, que muestran, por un lado, la relativa eficacia para disputar la representación (de las acciones con Basura Cero) que difunde socialmente el gobierno distrital como respuesta a la Corte Constitucional y, por otro lado, la consistencia de sus críticas a la política pública en Bogotá, tomando como base las órdenes de esta Corte.

Al respecto estos discursos se entienden como dispositivos (políticos) que han desarrollado los recicladores organizados para asumir la crítica de la política pública en construcción a nivel local y nacional, respectivamente; incidir a nivel de entidades de gobierno en la incorporación de otras representaciones sobre su oficio y los requisitos del modelo de inclusión laboral y social que consideran válidos (avalados por la Corte Constitucional) y así evitar la posibilidad de que se erija desde el Estado (poder ejecutivo o gobierno) un discurso unitario o universal y operativo – con las decisiones que corresponden

- hacia el conjunto de los actores vinculados con el tema del aseo y el reciclaje, sin que en la práctica conduzcan a modificar las condiciones denunciadas por los recicladores de oficio organizados. Dispositivos que finalmente expresan, por un lado, un empoderamiento por esta población organizada frente a la política pública en marcha, construyendo a la vez relativa autonomía frente al Estado para promover un

Un primer tipo de discurso a distinguir es el de la problematización constante de las medidas tomadas hasta el momento por la UAESP, con la expresión de aspectos concretos que se aprecian desfavorables a los recicladores de oficio y sus organizaciones. Esto se manifiesta como deficiencias o ineficacia parcial de las medidas del Estado a nivel del Distrito Capital, que no ocasiona un cambio en el estado actual de cosas e n el trabajo del día a día del reciclador; y ante eso, se plantean modificaciones o correctivos.

Un segundo tipo de discurso a diferenciar, ha sido el de tomar como referente constante para su análisis de antiguas y nuevas medidas tomadas por parte del Estado (diferenciando las competencias entre entidades nacionales y distritales), las órdenes proferidas por la Corte Constitucional a las entidades del Distrito Capital y nacionales, mediante las diferentes sentencias y Autos ya enunciados, como expresión normativa de instancia superior que valida de forma esencial sus reivindicaciones y por ende unifica a todas las organizaciones, pese a la diversidad de discursos, posturas, prácticas e intereses que juegan en su interior. Siguiendo el Auto 089 de 2015 expedido por la Corte Constitucional, este organismo judicial supremo no define el modelo público de aseo que debe regir en la ciudad capital, pero sí genera los principios, requisitos, exigencias y restricciones a las entidades del Estado de lo que debe contener la política respecto a garantizar la inclusión de los recicladores, así como hace seguimiento en el tiempo de lo que ordena. Por eso se ha constituido en un referente para las organizaciones con el fin de asumir la crítica de la política pública que emerge en el tiempo e incluso para proponer alternativas distintas de formulación y aplicación, mostrando de paso una constitución de relaciones distintas a las de subordinación frente a las entidades del Estado encargadas de materializar la agenda respectiva. Centralmente, con base en las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en la última década, las organizaciones de recicladores han justificado la necesidad de cambiar radicalmente el modelo actual de aseo público, de tal manera que su eje no sea la recolección de residuos para la disposición final (indiscriminada) al relleno sanitario y, por ende, tampoco la mayor remuneración que hace el Estado se destine a los agentes económicos que ejecutan esta labor; sino que el aprovechamiento para el reciclaje en la industria, sea el horizonte de desarrollo de la política pública en este sector^39.

Un tercer elemento que revelan los discursos de los representantes de las organizaciones, es la capacidad de hacer interlocución – con fines de crítica, formulación de propuestas o realización de acuerdos en lo normativo y/o operativo - con los funcionarios de la UAESP y otras entidades del orden local de la ciudad capital, y además, con los de las entidades del orden gubernamental nacional (como la CRA),⁴⁰ en torno a los diversos aspectos que afectan a la población recicladora en el sistema de aseo actual y respecto a las medidas para promover el desarrollo del denominado Modelo Distrital de Aprovechamiento con el Programa Basura Cero y la actualización del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS). En esto se destacan las múltiples reuniones de discusión en mesas organizadas por la UAESP a nivel distrital y de alcaldías locales, entre los años 2014 y 2015, que expresan consensos y disensos transitorios o permanentes entre funcionarios de esa Unidad y representantes de dicha población trabajadora.⁴¹

Para cerrar esta discusión, se aprecia en el discurso de dichos representantes, en lo referente a convertir a sus organizaciones en prestadores exclusivos del servicio público de aprovechamiento, que han adoptado tanto la noción de desarrollarse como entidades de economía solidaria, como de convertirse en empresarios en este sector, dentro de un nuevo

modelo de aseo público que abarque temas estratégicos como: la permanencia del gremio reciclador en todas las actividades del aprovechamiento (buscando a la vez ampliar el mercado de materiales reciclables y la generación de valor agregado con estos), el acceso cierto y seguro al material reciclable en el espacio público, el suministro de la infraestructura de operación adecuada para dichas actividades (hasta disponer de parques de reciclaje) y el esquema tarifario y financiero respectivo para lograr un sistema equitativo de retribución a esta población trabajadora, entre otros.

En este sentido, recogen la figura de “organizaciones autorizadas” - según la ley 142 de 1994, artículo 15 - que la Corte Constitucional sustenta para incorporar a los recicladores en el sistema de aseo, con la posibilidad de competir en cualquier lugar del territorio nacional para la prestación de servicios domiciliarios en el a p ro v e c h a m i e n t o , p e ro g a ra n t i z a n d o previamente las condiciones materiales del caso.⁴² Igualmente, recogen de los ordenamientos de la Sentencia T – 291 de 2009 (acerca de inclusión de recicladores en la ciudad de Cali – Colombia) y de dicho Auto 275 de 2011, la noción que los recicladores no sólo deben reconocerse como trabajadores en estos servicios, sino también como “empresarios” con formas de organización solidarias, dados los conocimientos adquiridos y los beneficios ambientales que generan a la ciudad.⁴³ Por eso demandan de las autoridades, el fortalecimiento de sus organizaciones en temas de gestión, operación y en general apoyo para su constitución como entidades prestadoras de servicios públicos de aprovechamiento.

No obstante, las organizaciones de recicladores manifiestan preocupación frente a la Ley 142 de 1994 y la Ley 80 de 1993 (que regula la contratación de las entidades del Estado) - entre otras normas - porque dados los requisitos de formalización, operación y control de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios, no se reconocen las condiciones materiales reales actuales de los recicladores para prestaros en lo que les compete del sistema de aseo y así facilitar en el tiempo cumplir los criterios de eficiencia, calidad, continuidad y cobertura, entre otros que señala la Constitución y la ley (artículo 2º. de ley 142). Por tanto, reclaman unas normas y programas especiales para los recicladores y el desarrollo de sus organizaciones, como sujetos de protección constitucional.

Bajo este contexto, lo más notorio en la respuesta de las autoridades del aseo en el Distrito Capital, ha sido la formulación de los componentes del Modelo de Aprovechamiento (UAESP, 2014, p. 56 - 59),⁴⁴ especialmente con su esquema operativo de 3 fases a realizar entre diciembre de 2012 y diciembre de 2018, para producir el paso de organizaciones de recicladores autorizadas (ORAS) a organizaciones autorizadas por la Superintendencia de Servicios Públicos, constituidas en ORAS-ESP (Empresa de servicios públicos), según denominación que establece la ley 142 de 1994, para que participen en el proceso licitatorio de aseo que convoque la UAESP en la ciudad.⁴⁵

Para terminar esta exploración en el tiempo delimitado, se formula lo siguiente:

Por las fuentes indagadas y el análisis realizado, se concluye que los recicladores organizados en Bogotá han mostrado determinadas capacidades para su ejercicio político en función de buscar la inclusión formal y real en el sistema de aseo de la ciudad; capacidades evidenciadas en su interlocución con las autoridades del sector público respectivo para hacer críticas al modelo actual, tramitar propuestas de cambio o adoptar posturas frente a las inconsistencias que aprecian en las medidas adoptadas por la UAESP. Pero, pese a eso se concluye que no se perciben indicios que señalen un camino firme y concertado con los grupos de interés en términos normativos, operativos y financieros para que la política pública favorezca la posibilidad de desarrollar organizaciones económicas por parte de los recicladores de oficio, incorporando progresivamente el aprovechamiento en un eje del sistema de aseo público. Al respecto, no se evidencia por ahora que las entidades del Estado en Bogotá hayan aplicado en el último tiempo proyectos viables y sostenibles a largo plazo para forjar y/o fortalecer dichas organizaciones en función de prestar el servicio público del aprovechamiento; y tampoco los recicladores organizados han visibilizado alternativas frente a lo anterior, aunque sí tienen claro los mínimos por los cuales el Estado debe responder para garantizar su inclusión, entre lo que se destaca el acceso cierto y seguro, permanente y remunerado a los residuos para los recicladores de oficio.

El programa Basura Cero, hasta la mitad del año 2015, se ha denotado como una política pública que muestra en el discurso progresividad para la inclusión de los recicladores de oficio; pero desde el punto de vista de los recicladores organizados se ha disputado esta representación al controvertir decisiones que no han facilitado el impacto esperado, lo cual de paso parece que no ha nutrido la construcción de confianza entre los distintos actores vinculados con la exigencia constitucional de inclusión. Por consiguiente, habría que relativizar la eficacia de los procesos de concertación fomentados por las autoridades del Distrito Capital y del orden gubernamental nacional con los recicladores organizados, porque no se han cumplido todas las expectativas y quizás - entre los años 2012 y 2014 - se han perdido oportunidades para promover en la práctica el giro de la política pública y transformar así con celeridad las situaciones actuales de tipo social y ambiental que se perciben como prioritarias de atención en la Ciudad.

Por ahora, frente a este panorama descrito, se proponen por el autor las siguientes consideraciones que merecerían estudio por parte de las autoridades municipales encargadas de formular o actualizar PGIRS - incluyendo a los recicladores de oficio - para el desarrollo institucional correspondiente:

Delimitación concertada con los actores respectivos de los términos o despliegue de estrategias para la formalización de las ORAS y su posterior transformación a largo plazo en ORAS- ESP (Empresas de servicios públicos) - mediante proyectos con viabilidad social, operativa, administrativa y financiera - conforme a: Necesidades de formación en competencias laborales, actualización jurídico – legal, dotació

de tecnologías, recursos físicos y financieros y población se integre a las ORAS.50 Lo cierto es desarrollo de capacidades (sistemas) de gestión, información y operación en función de prestar el servicio público de aprovechamiento.⁴⁷ Igualmente, en lo anterior se recomienda tener en cuenta que estas organizaciones no se proyectarían como empresas privadas tradicionales – en lo cual la maximización de beneficios para los aportantes del capital es lo fundamental – sino que deben desarrollar capacidades internas para generar valor social conforme a su prioridad de elevar la calidad de vida de los recicladores. De otra manera, estaríamos hablando de promover “empresas sociales” sostenibles económicamente, que se soporten a la vez en principios de economía solidaria^.47

Elaboración de un diagnóstico adecuado por la autoridad de aseo correspondiente en el municipio, acerca de los recicladores y los territorios donde practican el reciclaje, reconociendo la complejidad sociocultural de e s t a s a c t i v i d a d e s e c o n ó m i c a s y d e l comportamiento de todos los actores de la cadena productiva. Lo anterior, para adoptar PGIRS concertados y eficaces en el tiempo como base de una política pública con inclusión laboral y equidad social hacia el reciclador de oficio.⁴⁶

Estudio de los mercados locales y de potenciales clientes de material reciclable para orientar las acciones de las ORAS y evitar situaciones de agudas bajas de precios por sobre oferta de residuos a la industria que recicla. Así mismo, fomento de estudios para la elaboración de propuestas de nuevos mercados (internos y externos) para materiales que hoy en día no son atractivos industrialmente – y se destinan a los rellenos - o para promover la pre transformación de otros que se comercializan a grandes escalas.⁴⁹

Estudio de alternativas para promover la asociación de los recicladores independientes de oficio teniendo en cuenta su falta de tradición en cultura asociativa, con la perspectiva de que esta que en Bogotá es reducido el porcentaje de recicladores organizados, lo cual exigiría un plan específico de formación e incentivos – dirigido a esta población independiente - para fortalecer la asociatividad existente y/o propiciar nuevas asociaciones de economía solidaria.

R e g u l a r i z a c i ó n d e o t r o s a c t o r e s tradicionalmente fuertes en la cadena productiva del reciclaje (como los comercializadores o bodegueros privados de materiales)^.51

Integración de acciones de entidades del estado a nivel municipal y nacional para garantizar los derechos sociales de los recicladores, mediante la formulación de programas específicos y de seguridad social como trabajadores formales y según sus condiciones particulares de existencia; aspectos que se deberían incorporar como acciones afirmativas en los PGIRS. De lo contrario, se presentaría el riesgo de reducir estas acciones a la sola inclusión laboral en los sistemas de aseo, desconociendo todas las restantes necesidades no satisfechas que durante años los han forjado como una población pobre y vulnerable.