Introducción

En 1986 se autorizaron elecciones de mandatarios locales por primera vez en Colombia, dando un primer paso para la construcción de la democracia local. Desde ese momento se dio un proceso paulatino de reconocimientos jurídicos de derechos políticos, creando diversos mecanismos que permitieran acercar la toma de decisiones al ciudadano, encontrando un momento culminante en la Constitución de 1991. En este artículo analizo cómo, 30 años después, asistimos a un nuevo ciclo de demandas por derechos políticos asociadas a la democracia local, a través de la exigencia de Consultas Populares para decidir sobre el desarrollo territorial frente a la realización de proyectos extractivistas en los municipios. Argumento que, independientemente de su resultado, la posibilidad de realizar Consultas Populares a escala municipal representa una posibilidad de expansión de los derechos políticos y renovación de la democracia local en Colombia.

El extractivismo es un caso particular de extracción de recursos naturales, caracterizado por extraerlos en grandes volúmenes o bajo procedimientos de alta intensidad, que están orientados esencialmente a la exportación como materias primas o con un procesamiento mínimo (Gudynas, 2013; Acosta, 2012). Hasta ahora los casos analizados en la literatura especializada sobre los conflictos extractivistas y la participación en los territorios locales se centran en las demandas de Consulta Previa, instrumento utilizado por las comunidades étnico-raciales en reivindicación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, el cual busca proteger los derechos de autonomía de las comunidades y sus territorios considerados ancestrales (Baquero y Rodríguez, 2015; DPFL, 2015; Puyana, 2016; Rodríguez, 2014; Rodríguez, 2012; Rodríguez y Morris, 2010). A diferencia de lo anterior, en este artículo me concentro en discutir el derecho político a la participación de comunidades locales a través de Consultas Populares. Abordo los conflictos sociales protagonizados por las comunidades locales que apelan a la reivindicación de sus derechos políticos como recurso de movilización y estructura de oportunidad para participar y decidir sobre la planeación de su territorio en oposición a proyectos megamineros.

El artículo está organizado en tres partes: primero, discuto teóricamente la relación entre derechos políticos y democracia. Segundo, analizo el ciclo de movilización asociado a la exigencia de expansión de derechos políticos y democracia local que permitieron el conjunto de reformas estatales dirigidas a promover la participación y la democracia local entre 1986 y 1994. Tercero, propongo un nuevo ciclo de movilización por derechos políticos y democracia local, relacionado con la exigencia de realización de Consultas Populares frente a los proyectos extractivistas en los municipios. A través del estudio de caso de la propuesta de realización de una Consulta Popular en Ibagué (Tolima) frente a proyectos de megaminería, analizo actores claves, estrategias, repertorios utilizados y posicionamientos respecto a interpretaciones expansivas o restrictivas de los derechos políticos, así como sus consecuencias para la democracia local.

1. Derechos políticos y democracia: expandiendo titularidades.

Las disputas sobre quiénes y cómo participan en la comunidad política ha sido el pilar fundamental sobre el cual se ha construido el estado moderno, y más recientemente nuestras instituciones democráticas. Las diversas luchas sociales a lo largo del tiempo han ido tejiendo diversos mecanismos institucionales para conectarlas demandas sociales de reconocimiento y redistribución con las organizaciones estatales (Marshall y Bottomore, 1998; Held, 1997; Fraser, 1997). En ese sentido, en los contextos estatales, el núcleo de lo que conocemos como derechos es el resultado de las luchas por la distribución de recursos de poder, así como en su ratificación, sanción, realización y garantía (Sen 2010:234; Tilly, 2005, 2007; Stammers, 2009).

Podemos distinguir tres aspectos definitorios de los derechos humanos que se corresponden con planos de incidencia diferenciados. En primer lugar, los derechos como aspiraciones de la humanidad o proposiciones éticas, son horizontes normativos de la acción individual y colectiva.^[1] En segundo lugar, como dispositivo jurídico se convierte en mecanismos que genera expectativas y posibilidad de exigibilidad dentro de un contexto estatal, a través de las organizaciones establecidas, y ante instituciones internacionales que les recuerda a los Estados los compromisos adquiridos cuando así lo hicieron. Tanto las proclamaciones éticas consideradas legítimas y expresadas en declaraciones, como los dispositivos jurídicos que permiten la actividad estratégica legal, ofrecen recursos de movilización para la acción colectiva (Hincapié, 2015a).

En particular, las luchas por el reconocimiento, sanción e implementación de derechos políticos, en los diferentes ciclos de movilización^[2], han permitido extender la idea de los derechos políticos como derechos fundamentales, constituyéndose en el centro medular de las transformaciones democráticas (Picado, 2007: 48-59; Bernales, 2006). Los derechos políticos están relacionados con la participación en la vida política de la nación, así como: “toda actividad de los miembros de una comunidad derivada de su derecho a decidir sobre el sistema de gobierno, elegir representantes políticos, ser elegidos y ejercer cargos de representación, participar en la definición y elaboración de normas y políticas públicas y controlar el ejercicio de las funciones públicas encomendadas a sus representantes” (Thompson, 2002, p. 84).

Aunque las redes depresión transnacional han sido decisivas en la divulgación y promoción de los derechos humanos alrededor del mundo (Keck y Sikkink, 2000; Risse, Ropp y Sikkink 1999 y 2013),^[3] en la medida que la titularidad de los derechos políticos es dependiente de la nacionalidad y la ciudadanía, el nivel estatal es fundamental para determinar las diversas interpretaciones que se hacen de los derechos políticos, sus alcances y limitaciones. Esta centralidad del nivel estatal, explica los pocos precedentes de la Corte IDH en materia de derechos políticos, ya que se interviene para proteger un contenido mínimo de parámetros convencionales que respeten los derechos a la participación política, dejando una amplia autonomía a los Estados para que organicen sus instituciones políticas, de acuerdo a los equilibrios internos que, en última instancia, determinan qué tan abierta o cerrada (amplia o restrictiva) es una sociedad en términos democráticos (Bernales, 2006).

Al analizar comparativamente, la mayoría de países de Latinoamérica en las últimas décadas han incorporado diversas formas para el ejercicio de la participación y los derechos políticos donde se combinan, de manera formal, mecanismos de democracia representativa y democracia directa (Lissidini, Welp y Zovatto, 2014; Lissidini, 2015). Especialmente en lo referente a las formas de participación directa en los asuntos públicos, donde se inscriben las Consultas Populares, encontramos en los diseños constitucionales una amplia variedad de mecanismos difícilmente homologables, debido a la pluralidad conceptual o terminológica, como también a las formas de regulación y aplicación. En la gran mayoría de los casos, los mecanismos de democracia directa han tenido poca aplicación —a pesar de estar contempladas constitucionalmente— y fueron convocadas "desde arriba", bien por el ejecutivo o por los congresos (Zovatto, 2014, pp. 13-70).

Al ser el resultado de luchas sociales, el reconocimiento, ratificación, sanción y realización de los mecanismos de democracia directa están en cuestionamiento permanente y transformación constante, debido a los diversos intereses de grupos sociales. Analíticamente, podemos identificar cómo los diferentes agentes sociales — colectivos, individuales, institucionales, etc. — según sus actuaciones se posicionan con interpretaciones restrictivas o interpretaciones expansivas de los derechos políticos. Las interpretaciones restrictivas buscan limitar los derechos o los mecanismos que posibilitan la toma de decisiones por parte de los ciudadanos de manera directa, impedir su promulgación o restringir el reconocimiento, sanción, realización o alcance. En el segundo caso, las interpretaciones expansivas están asociadas a la ampliación y garantía de derechos políticos y mecanismos de participación, considerados indivisibles e interdependientes, así como la defensa de su progresividad y universalidad.

Es pues entonces en el nivel estatal donde podemos examinar estas diversas concepciones, mecanismos y exigencias de los derechos políticos en sus versiones expansivas o restrictivas. Metodológicamente, analizamos el contexto estatal en el cual se escenifican los conflictos por derechos políticos, ubicamos los actores claves, estrategias de presión y argumentos para determinar su posicionamiento respecto a las interpretaciones defendidas. Para el caso específico de las Consultas Populares, desde una visión relacional del Estado y el orden estatal (Hincapié, 2014), analizamos el papel jugado por diversos actores estatales, posicionamiento y nivel de influencia, considerando el carácter vinculante de sus decisiones, así como su trascendencia para el ejercicio y garantía de los derechos por parte de las comunidades locales.

2. Derechos políticos y participación local en Colombia.

Durante la década de los ochenta se vivió un auge en las movilizaciones y exigencias de nuevos mecanismos para la participación política en Colombia. Diversos sectores sociales reivindicaron reformas que permitieran la expansión de derechos políticos, al exigir la apertura del sistema político a sectores por fuera del bipartidismo oficial, así como la implementación de una democracia participativa con mecanismos descentralizadores políticos y fiscales que acercaran la toma de decisiones y la ejecución de los recursos a los ciudadanos.

Durante este ciclo de movilización se presentó una significativa convergencia de intereses de amplios grupos sociales alternativos, académicos, grupos económicos, gobierno nacional y diversos agentes estatales, los cuales coincidieron en un repertorio de argumentos donde el ejercicio de los derechos políticos y la participación, sintonizaban con un contexto internacional de cambios económicos y políticos que demandaba transformaciones en toda la estructura estatal (Medellín Torres, 1989; Gutiérrez Sanín, 1996).

La elección popular de alcaldes, decretada según la Ley 1 de 1986, inauguró un ciclo de reformas donde se diseñaron mecanismos expansivos de los derechos políticos, creando las condiciones para la democracia y la participación política en el ámbito local. Hasta ese momento, los mandatarios locales eran designados por el gobernador departamental y los directorios regionales de los partidos jugaban un papel decisivo en dicha elección. Con las nuevas disposiciones no solo se democratizó la selección del gobierno municipal sino también, se le dieron nuevas atribuciones y potestades, tanto al alcalde como a los Concejos Municipales.^[4]

Cuatro años después, la Constitución de 1991 sentó las bases para una democracia participativa, la interpretación expansiva de los derechos políticos se expresó desde el primer artículo de la nueva Constitución, donde se declaró a Colombia como una República “democrática, participativa y pluralista”. La participación apareció transversalmente en toda la Constitución considerada como principio, como derecho y como mecanismo de “empoderamiento” ciudadano (Velázquez, 2011). El capítulo IV específicamente fue dedicado a la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas; en ese sentido se hacía referencia a “formas de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía”, con diversas medidas para fomentar las iniciativas populares, el control y la vigilancia del poder político, tales como "el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato" (Artículo 103), que fueron reguladas posteriormente por medio de la Ley de mecanismos de participación ciudadana en 1994.

En lo que atañe a la democracia local, la valoración de la democracia participativa y la oferta de derechos políticos constituyeron el motor de un proceso organizativo alrededor de la gestión del desarrollo a través de la planificación local participativa.^[5] A través del cambio constitucional fue profundizada la descentralización fiscal y administrativa,^[6] se fortaleció el municipio como entidad territorial y la jefatura del gobierno local. Una gran apuesta no sólo constitucional sino también legislativa, reglamentó una amplia gama de instancias donde se buscó crear las condiciones por acercar lo público al ciudadano, como pilar fundamental en el que se legitimaron las nuevas condiciones de modernización estatal (Velásquez & González, 2003).

Las reformas democráticas inusitadas sobre la participación que promovió la Constitución de 1991, fueron la respuesta institucional más clara a las movilizaciones sociales constituyéndose en una gran oportunidad de transformación del orden estatal, donde lo derechos humanos en general y los derechos políticos en particular tuvieron una oportunidad de expansión normativa sin precedentes. Sin embargo, mientras las conquistas jurídicas prometían un cambio para la democracia local, las dinámicas del conflicto armado interno marcaron una tendencia de auge y degradación de la confrontación a todo lo largo y ancho del territorio nacional. La reacción violenta a las reformas políticas gracias a la confluencia de intereses de diversos sectores (elites regionales, sectores más conservadores de las elites políticas, militares, empresarios nacionales e internacionales, terratenientes y narcotraficantes), hicieron inoperantes los mecanismos institucionales que prometían un ejercicio expansivo de los derechos políticos y fortalecían la democracia en la escala local (Hincapié, 2015b; Guerrero Barón, 1999; Romero, 2003; Behar y Ardila, 2012).

La expansión de organizaciones criminales mantuvo una constante persecución y exterminio de movimientos y organizaciones políticas y sociales alternativas, comprometidas con la participación y la transformación local y regional, como el Movimiento Cívico de Oriente en el departamento de Antioquia, que buscaban hacer uso de los nuevos dispositivos en materia de derechos.^[7] La expansión del paramilitarismo así como el accionar guerrillero, permitieron conservar y consolidar fuertes hegemonías regionales, y a su vez facilitar la adecuación territorial y social para nuevos procesos económicos mineros, agroindustriales e hidroenergéticos, en los cuales se estaba insertando el país a través de procesos de “acumulación por despojo” (Harvey, 2003; Mondragón, 2002; Fajardo, 2009).

Las coaliciones regionales forjadas al calor del fusil, fueron determinadores en las elecciones a nivel local y regional, el control sobre alcaldías y Concejos Municipales permitió la apropiación y el redireccionamiento de recursos públicos. De ese modo, se hizo imposible elegir o ser candidato libremente, con el asesinato sistemático de líderes sociales, el exterminio de organizaciones y movimientos políticos alternativos, o la amenaza directa, se hicieron inoperantes todos los mecanismos de participación en el desarrollo local-regional (Hincapié, 2015b; López, 2010; Romero, 2007; Acemoglu et al., 2009; Grupo de Memoria Histórica, 2013).

3. El derecho a participar: renacimiento de la democracia local.

A partir de 2010 se activó un nuevo ciclo de movilización en torno a la participación y la toma de decisiones en el ámbito local. Este renacimiento de la democracia local se erige en un nuevo contexto económico de auge megaminero, donde comunidades campesinas, indígenas, afrodescendientes, organizaciones sociales, se han movilizado en defensa de los derechos políticos reivindicando la posibilidad de decidir sobre la transformación económica ligada al extractivismo que se está llevando a cabo en sus territorios (Hincapié y López, 2016). Como repertorio de argumentos se ha denunciado la imposición de las actividades económicas de megaminería desde el gobierno central, que ha permitido la titulación de amplios territorios nacionales para procesos de explotación intensiva de los recursos naturales sin consultar a las comunidades que allí habitan.

En el año 2010 comunidades locales de diferentes municipios en el departamento de Santander se opusieron a los proyectos mineros de la empresa canadiense Greystar en el Páramo de Santurbán. Las acciones colectivas llevaron a cabo ocho grandes movilizaciones pacíficas, diez foros temáticos, dos audiencias públicas, y defendiendo una interpretación expansiva de los derechos políticos, se exigió la posibilidad de llevar a cabo una Consulta Popular para declarar como bienes de interés públicos los ecosistemas que proveen de agua a la región e impedir el desarrollo de proyectos megamineros. Sin embargo, la petición de Consulta Popular fue negada por el Tribunal Administrativo de Santander en 2011. En el departamento de Norte de Santander que comparte parte del Páramo de Santurbán, la posibilidad de Consulta Popular fue aprobada, pero la Registraduría Nacional argumentó falta de presupuesto y no se realizó (Martínez, 2014)^[8]. Aunque en los dos casos fue negada la posibilidad de participar en las decisiones sobre la planeación del territorio, la movilización sostenida de las comunidades locales en oposición a los proyectos extractivos, terminó por influir en la histórica sentencia C- 035 del 8 de febrero de 2016 de la Corte Constitucional, por medio de la cual se prohíbe actividades mineras y de hidrocarburos en los páramos del país.

Comunidades locales de diferentes partes del país emprendieron acciones colectivas donde la Consulta Popular se constituyó en el principal mecanismo de reivindicación de derechos políticos para tomar parte en las decisiones comunes. El gobierno nacional en una interpretación restrictiva de los derechos políticos, a través del decreto 0934 de mayo de 2013 intentó frenar la realización de Consultas Populares, al establecer que los gobiernos locales o regionales, así como sus comunidades, no pueden oponerse a que se desarrollen proyectos mineros en sus territorios.

A pesar de lo anterior, en el municipio de Piedras en el departamento del Tolima, por primera vez logró realizarse una Consulta Popular convocada por el alcalde municipal en julio de 2013. Como resultado de la Consulta Popular el 92.2% de la comunidad votó en contra del megaproyecto minero de la empresa AngloGold Ashanti. En diciembre del mismo año, en el municipio de Tauramena departamento del Casanare, a través de otra Consulta Popular, el 96% de los votantes se manifestó en contra de las actividades relacionadas con la explotación de hidrocarburos en sus territorios.^[9]

En oposición a las Consultas Populares, el presidente Santos fue claro al expresar que: “esas consultas son ilegales y no tienen ningún efecto legal. El subsuelo es de todos los colombianos. Aquí no hay lugar a discusión.” (El Espectador, 21 de diciembre de 2013). Las Consultas Populares no tuvieron efectos jurídicos al ser consideradas ilegales por parte del gobierno nacional. Por si fuera poco, la Procuraduría Provincial de Ibagué abrió investigaciones en contra del alcalde de Piedras, Arquímedes Ávila Rondón, y los miembros del Concejo Municipal por considerar que se extralimitaron en sus funciones al convocar a la Consulta Popular (El Tiempo, 2 de abril de 2014). Así mismo, aduciendo faltas disciplinarias la Procuraduría General de la Nación abrió también investigación en contra del alcalde de Tauramena, Alexander Contreras, al considerar que la convocatoria a la Consulta Popular violó el decreto 0934 de 2013.

Las movilizaciones por parte de comunidades locales no cesaron, audiencias públicas fueron llevadas a cabo en Cajamarca - Tolima presionando al alcalde municipal para presentar ante el Concejo Municipal una propuesta de Consulta Popular en diciembre de 2014. Como respuesta, el gobierno nacional en cabeza del Presidente de la República y la Procuraduría General de la Nación iniciaron acciones en contra de la realización de Consultas Populares. Por medio del decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014 se facultó al Ministerio de Minas para tomar medidas concluyentes frente al desarrollo de los proyectos mineros. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación a través de diversos funcionarios presionaron a los concejales municipales de Cajamarca con el fin de impedir la realización de la Consulta Popular, la cual finalmente fue negada por el Concejo de Cajamarca en la sesión del 17 de febrero de 2015.^[10]

En este recorrido, podemos establecer cómo a partir del 2010 se presenta un auge de las acciones colectivas frente a los procesos extractivistas, por parte de comunidades y gobiernos locales en defensa de los derechos políticos consignados en la Constitución de 1991 y las posibilidades de participación en la definición de la planeación del territorio local. Dichas movilizaciones han creado un escenario de conflictos por derechos donde diversos actores estatales y privados han tomados posturas en su interpretación expansiva o restrictiva de los derechos políticos. Tal y como se ha señalado, entre 2010 y 2015, uno de los actores institucionales de carácter nacional, que desempeñó un papel decisivo en la restricción de los derechos políticos fue la Procuraduría General de la Nación en cabeza del entonces procurador Alejandro Ordoñez. A través de dicha institución, los funcionarios y gobernantes locales fueron perseguidos, al utilizar en su contra mecanismos disciplinarios, y obligados a adoptar una posición restrictiva de los derechos políticos de las comunidades locales. Sin embargo, tal y como será presentado en el siguiente acápite la fuerza de la movilización y la acción colectiva no cesó dando una nueva oportunidad para el renacimiento de la democracia local.

3.1. Una nueva oportunidad para los derechos políticos a escala local

La reivindicación de los derechos políticos y la democracia local tomó un nuevo giro en 2016 cuando el alcalde de Ibagué decidió proponer, por primera vez en una capital departamental, la realización de una Consulta Popular para decidir sobre la realización de proyectos mineros, especialmente sobre el proyecto La Colosa, por el cual han surgido las acciones colectivas tanto en la ciudad de Ibagué, como en los municipios de Piedras y Cajamarca. A través de este caso podemos identificar las diversas posiciones, expansivas o restrictivas de los derechos políticos, tomadas por actores colectivos institucionales y de la sociedad civil.

Figura 1
Convocatoria a la Octava Gran Marcha Carnaval 2016

El proyecto minero La Colosa de la empresa multinacional AngloGold Ashanti pretende explotar un yacimiento de oro que se estima en 26 millones de onzas, uno de los diez más grandes del mundo, a través de una mina a cielo abierto en una Zona de Reserva Forestal en la cuenca alta del río Coello. En esta Zona de Reserva Forestal se encuentra una gran diversidad de ecosistemas como páramos, bosques de niebla y zonas forestales protectoras y productoras, es rica en recursos acuíferos, ya que se encuentran 160 nacimientos de agua y la cuenca del río Coello, que abastecen de agua a los municipios de Cajamarca, El Espinal, la ciudad de Ibagué y al distrito arrocero más grande del país.

La iniciativa del alcalde municipal cumple el compromiso realizado a diversos colectivos sociales de departamento del Tolima, como comunidades campesinas, ambientalistas, sindicalistas, indígenas, jóvenes, entre otros, quienes han apoyado y exigido a través de diversas acciones colectivas, la realización de Consultas Populares para decidir sobre los proyectos mineros en el departamento. De las acciones colectivas realizadas destaca la Gran Marcha Carnaval en defensa del agua, vida y territorio, llevada a cabo cada año desde el 2011 en la ciudad de Ibagué, la cual se ha convertido en referente de las movilizaciones que defienden los recursos hídricos, la soberanía alimentaria y denuncian los impactos ambientales y sociales que está generando la política minero-energética instaurada por los gobiernos centrales.

Durante todo el proceso de gestación y aprobación, primero por parte del Concejo Municipal, posteriormente por el Tribunal Administrativo del Tolima, así como en el trámite de resolución de múltiples recursos y demandas en el Consejo de Estado, se llevó a cabo un intenso debate por parte de diversos actores colectivos e institucionales, que manifestaron su posición respecto al desarrollo de la Consulta Popular.

En la Tabla 1 podemos ubicar los diferentes actores tanto en la interpretación restrictiva como en la interpretación expansiva de los derechos políticos, sus estrategias de presión y los argumentos esgrimidos para defender sus posiciones. Tal y como se advierte, han sido diversos los argumentos y estrategias de presión utilizadas por los actores. Estos argumentos han sido expuestos tanto en el recinto del Concejo Municipal y los diversos medios de comunicación por parte de juristas, ambientalistas, analistas, académicos, gremios como la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), representantes de diversas dependencias, funcionarios de carácter nacional, como la viceministra de Minas María Isabel Ulloa, quienes manifestaron su posición respecto a la realización de la Consulta.

Tabla 1
Actores colectivos, estrategias y argumentos frente a las Consultas Populares.

Una de los actores fundamentales opositores de las Consulta ha sido la Procuraduría, encabezada por Alejandro Ordoñez, en férrea posición restrictiva de los derechos políticos. En su estrategia de presión a los funcionarios municipales que se mostraban favorables a los procesos participativos, tanto la Procuraduría General de la Nación como la Procurador Ambiental del Departamento del Tolima, enviaron diversos comunicados a los Concejales Municipales informándoles del "acompañamiento preventivo" del proceso (Revista Semana, 27 de febrero de 2016). Del mismo modo fue enviado un oficio al alcalde municipal donde señalaba que: “(…) siendo del Estado la propiedad de los recursos naturales no renovables y de su ámbito particular la planificación de su manejo, tales autoridades locales o seccionales carecerían de dicha competencia, por cuanto la descentralización y la autonomía territorial sistemáticamente deben ejercerse dentro de los límites que la Constitución y la Ley impone…” (Procuraduría General de la Nación, 8 de febrero de 2016).

Considerando los antecedentes inmediatos ocurridos con los procesos iniciados en contra de las autoridades del municipio de Piedras, estas estrategias de presión ejercidas por la Procuraduría se constituyeron en fuertes desincentivos para las autoridades locales que apostaban por los procesos participativos. La postura restrictiva de los derechos políticos defendida por la Procuraduría General, esgrimida también por el Gobierno Nacional para defender de manera acérrima su política extractivista, se ha constituido en un claro alineamiento con los intereses privados de las empresas mineras, que han expresado diversos argumentos a través de los gremios económicos como la Asociación Nacional de Industriales (ANDI, 2016).

De todos los actores movilizados y sus interpretaciones de los derechos políticos, restrictivas o expansivas, son particularmente relevantes las posiciones de los agentes estatales debido al carácter vinculante de sus decisiones. Como observamos en el Gráfico 1, en la disputa por el ejercicio de los derechos políticos para convocar a una Consulta Popular en Ibagué, destaca el número de actores estatales con gran poder de influencia, posicionados en una interpretación restrictiva de los derechos políticos, entre los que encontramos la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía y la Procuraduría General de la Nación.

Figura 2
Nivel de influencia y posicionamiento de actores estatales respecto a los derechos políticos.
Fuente: Elaboración propia

Por el contrario, encontramos a la Corte Constitucional como el único actor estatal con alto poder de influencia, que ha tomado un papel activo en defensa de una interpretación expansiva de los derechos políticos, acorde con los principios constitucionales y los mecanismos de participación estipulados legalmente. La Corte Constitucional a través de la sentencia C035 del 8 de febrero de 2016, declaró que ante la presencia de títulos mineros, debe prevalecer el derecho al medio ambiente sano y no el derecho adquirido por las licencias ambientales; así mismo, prohibió la actividad minera y de hidrocarburos en los páramos, y reiteró la autonomía constitucional que tienen los municipios para decidir sobre sus suelos y ordenar el territorio, sentando un precedente fundamental de legitimidad para las Consultas Populares. Más adelante, en agosto de 2016 la Corte Constitucional reiteró su postura a través de la Sentencia T-445/2016 al señalar que las entidades territoriales hacen parte del Estado y por tanto son propietarias del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, precisando que: “los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”.

A través del análisis gráfico es posible determinar la gran asimetría de poder en la capacidad de influencia dentro del engranaje estatal, donde las comunidades y gobiernos locales se enfrentan a actores poderosos con capacidad de impedir o desautorizar las decisiones tomadas por autoridades estatales del nivel local y departamental, aun cuando éstas respondan al interés de las comunidades locales manifestadas a través de los mecanismos de democracia directa.

Figura 3
Convocatoria a Plantón al Tribunal Administrativo del Tolima.

Gobiernos locales, comunidades, ambientalistas, académicos y activistas de derechos humanos han defendido una posición expansiva de los derechos políticos, donde se rechaza la imposición por parte del nivel central de la planeación del desarrollo territorial y la adecuación legal para permitir la explotación de recursos naturales por parte de grandes empresas transnacionales, sin considerar la opinión de las comunidades locales que serán afectadas. Tal y como lo reglamenta la Ley de Participación Ciudadana (ley 134 de 1994) en el artículo 33: “Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la Ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio.”

Exponiendo argumentos políticos, ecológicos, distributivos y ambientales, la acción colectiva de los diversos grupos sociales que apoyan las Consultas Populares han señalado cómo, en el caso del megaextractivismo minero, la explotación de los recursos ubicados en el subsuelo implica todo el ecosistema del cual hace parte, el uso de las aguas, el cambio en el paisaje y el uso del suelo, determinando una transformación radical en las sociedades locales llegando incluso a su desaparición. Daños irreparables que ya han sucedido tanto en el departamento del Cesar como La Guajira gracias a la explotación a gran escala de Carbón (El Heraldo, 8 de junio de 2014; El Pilón, 30 de octubre de 2015). Por todas estas razones los grupos sociales movilizados, consideran como un derecho político básico, en una sociedad democrática, que se pregunte a las comunidades que van a ser afectadas si están de acuerdo o no con llevar a cabo grandes proyectos mineros en sus territorios.

En medio de la polémica, se logró tramitar una nueva Consulta Popular en el municipio de Cajamarca, epicentro del proyecto La Colosa, la cual fue realizada el 26 de marzo de 2017. Los resultados fueron contundentes ya que el 97.92%, equivalentes a 6.296 votos, se pronunció negativamente frente a la realización de proyectos mineros. Ambientalistas y activistas defensores de derechos humanos de todo el país, asistieron como acompañantes y garantes del proceso de Consulta Popular que lleva cerca de ocho años en gestación y que marcará un referente fundamental en la exigencia del reconocimiento de los derechos políticos.

4. Conclusiones

En este artículo hemos demostrado cómo la exigencia de realización de Consultas Populares por parte de comunidades locales, para pronunciarse frente al desarrollo de proyectos megamineros en sus municipios y regiones, ha configurado un nuevo ciclo de movilización por la expansión de derechos políticos asociados a la democracia local. En este ciclo de movilización, la acción colectiva de comunidades locales, apoyadas por diversos colectivos sociales, han construido las condiciones de un amplio debate donde se discuten las posibilidades reales de participación ciudadana en la planeación de desarrollo local-regional, como promesa de las sociedades democráticas en general y de los principios constitucionales colombianos en particular.

De acuerdo con lo anterior, aunque en Colombia se cuentan con diversos mecanismos constitucionales para el ejercicio del derecho a la participación democrática local, diversos actores estatales, incluido el gobierno nacional, han defendido una interpretación restrictiva de los derechos políticos considerando ilegales dichas iniciativas, en contravía de los dispositivos jurídicos y los principios éticos en que éstos se inscriben. A pesar de ello, la insistente acción colectiva en diversas comunidades locales del país, marca un precedente fundamental para la democracia local y la expansión de derechos políticos en Colombia que hagan efectivos los mecanismos jurídicos reconocidos.

Crear las condiciones para la construcción de una paz sostenible, implica posibilitar en la práctica la capacidad de agencia, donde ciudadanos activos puedan ser incorporados en la comunidad política y se constituyan en participantes efectivos de las decisiones públicas. La participación en la planeación del desarrollo local como condición del ejercicio de la ciudadanía es una aspiración legítima en un orden democrático.

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Notas