Andrés Pastrana inicia su periodo presidencial en un contexto caracterizado por unas maltrechas relaciones con los Estados Unidos y por un proceso de escalamiento de la violencia protagonizada por grupos al margen de la ley. En ese contexto, se identificaron como prioridades políticas el restablecimiento de las relaciones colombo-estadounidenses, el fortalecimiento militar e institucional del Estado y la búsqueda de una paz negociada. Estos temas de política interna fueron articulados a la agenda de política exterior. Las características de la nueva agenda exterior colombiana se empezaron a evidenciar antes de la posesión presidencial de Andrés Pastrana, cuando fue invitado a la casa blanca por el presidente Clinton, dando inicio al restablecimiento de las relaciones bilaterales. En dicha oportunidad, la delegación colombiana expuso una iniciativa denominada estratégicamente "Nuevo plan Marshall para Colombia", en donde se "buscaba la solidaridad americana al más alto nivel, ante el riesgo de que Colombia se convirtiera en un Estado fallido" (Martínez, 2015).

A principios de 1999, el Gobierno norteamericano envió a Colombia al subsecretario de Estado para asuntos políticos, Thomas Pickering, quien manifestó que, como condicionamiento para el apoyo norteamericano, Colombia debía crear "un plan coherente para la lucha contra el narcotráfico, a lo que el gobierno colombiano accedió sin condiciones" (González, 2004, p.280). Después de meses de trabajo entre delegados colombianos y el equipo de trabajo de Pickering en Washington, es diseñado el Plan Colombia, plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado. La estrategia internacional articulada a los esfuerzos por conseguir la paz fue denominada diplomacia por la paz. Tokatlian entiende este concepto como "el manejo deliberado de las relaciones internacionales de un país con el objeto especifico de lograr apoyo externo para la resolución de una guerra interna" (1999, p.341).

En el caso particular de Colombia, esta estrategia contaba con un objetivo claro: "internacionalizar el proceso de paz, obtener una mayor cooperación y solidaridad política por parte de los demás países, y conseguir una comprensión objetiva por parte de la comunidad internacional, sobre las características y acciones de los grupos al margen de la ley" (Fernández, 2002). Esto implicaba cambiar la percepción favorable que se tenía, especialmente en países de la Unión Europea, sobre los grupos guerrilleros colombianos y se tradujo en la inclusión de las FARC en la lista de grupos terroristas en el 2002.

La internacionalización de la situación conflictiva de Colombia era inevitable, a causa del escalamiento militar y del discurso anti drogas que prevalecía a nivel internacional. En efecto, "Colombia a lo sumo podía intentar una internacionalización positiva a favor de la paz en vez de una internacionalización negativa derivada de la guerra" (Tokatlian, 1999, p.355). Nunca antes, durante los años del conflicto armado colombiano, formaba este, junto con sus implicaciones y su resolución, parte de la agenda internacional del país, sino que esta problemática era abordada como un tema de política doméstica, porque "toda intervención externa era vista como una injerencia poco útil o deseable" (Rojas, 2006).

En consonancia con el discurso predominante en la agenda internacional, esto es, el problema de las drogas ilícitas, la política exterior colombiana se encargó de establecer un vínculo directo entre las drogas y la violencia en Colombia. La vinculación de la comunidad internacional y la consecución de su ayuda se basó en el principio de la responsabilidad compartida de los Estados en materia de drogas ilícitas y terrorismo, a saber: asumir el problema de los narcóticos como una situación compleja cuya responsabilidad no solo recae en los países productores, sino también en los consumidores.

La política exterior colombiana, durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006 y 2006-2010), estuvo influenciada por condiciones internas y externas. A nivel interno, el descontento nacional por el fracaso de las negociaciones de paz con las FARC dio paso a la confrontación militar como estrategia para poner fin al conflicto armado. A nivel externo, el contexto posterior al 11 de septiembre, de lucha frontal contra el terrorismo internacional, y el consecuente giro de la política exterior de Estados Unidos cambiaron los términos de interacción entre estos países (Tickner, 2007, p.101).

En términos de internacionalización del conflicto, la política exterior del gobierno de Uribe se presenta como una continuación de la administración anterior, pero con estrategias diferentes. Por ejemplo, se experimenta el tránsito de una diplomacia para la paz a una diplomacia antiterrorista, que a nivel externo se alinea con la cruzada internacional contra el terrorismo y a nivel interno se articula a la política pública denominada "seguridad democrática". No obstante, como señala Tickner, "la política de defensa y "seguridad democrática" parte del mismo diagnóstico de la situación colombiana brindado por el gobierno Pastrana a la hora de formular el plan Colombia" (Tickner, 2007, p.102).

Por otra parte, la política de seguridad democrática partía de una concepción de cambio de discurso a nivel internacional: mantenía la tesis de que en el país no existía conflicto armado, sino amenaza terrorista, con el fin de evitar que la comunidad internacional otorgara el estatus de beligerancia a los grupos subversivos y, así, parafraseando a Rojas (2006), se devaluaran políticamente. Esta concepción, en la práctica, también implicaba cambios en las formas de lucha contra estos grupos, como el uso dado al Derecho Internacional Humanitario, al diluir la distinción entre población civil y personas en armas (Tickner y Pardo, 2003). La seguridad se convirtió en el eje central de la política exterior colombiana, sobre la cual gira el proceso de toma de decisiones; se consolidó, entonces, un proceso de "securitización" de la política exterior iniciado en el gobierno de Andrés Pastrana. Con la articulación del conflicto armado colombiano a la lógica y dinámicas de la guerra contra el terrorismo, se logra, por primera vez, vincular de forma directa a los Estados Unidos en la lucha antisubversiva y transmutar la esencia eminentemente antinarcótica del Plan Colombia a una antiterrorista. Al Plan Colombia se le incorpora el denominado Plan Patriota¹, el cual, hasta la fecha, significó el mayor despliegue militar al sur del país, con el fin de derrotar a las FARC en una de las zonas de mayor influencia de esta agrupación. Su ejecución significó la presencia de 800 tropas y 600 contratistas norteamericanos.

Entre las actuaciones de política exterior colombiana que evidencian una alineación extrema con los intereses norteamericanos, se encuentran: el apoyo incondicional a la invasión a Irak en 2003, en que Colombia fue el único país latinoamericano con esta postura; la inmunidad jurídica brindada a los ciudadanos norteamericanos en Colombia frente a la Corte Penal Internacional, mediante el "acuerdo de excepción" firmado en 2003; el apoyo al Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), en un contexto político regional caracterizado por la oposición que realizaban presidentes como Luiz Inácio Lula da Silva, Hugo Chávez y Néstor Kirchner, desde sus respectivos gobiernos, y la firma, el 30 de octubre de 2009, del "Acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos", que permitía el acceso de tropas norteamericanas a siete instalaciones militares en Colombia² y que "si bien [...] fue declarado inconstitucional por parte de la Corte Constitucional de Colombia, le ocasionó un gran costo en términos de aislacionismo y confianza con la región" (González, Mesa y Londoño, 2017, p.280).

Estas actuaciones, centradas en el bilateralismo, generaron el reforzamiento del réspice polum y la securitización de la política exterior. Por otra parte, ocasionaron una suerte de aislamiento autoimpuesto, expresado en fracturas y recelos en el espacio subregional -caracterizado, a su vez, por la ascensión de gobiernos de izquierda que propendían a una menor injerencia de los Estados Unidos en la región. Además, se presentó una considerable reducción de la presencia diplomática del país: fueron cerradas catorce embajadas y diez consulados; incluso, en zonas vecinas y de influencia natural, como el Caribe, se cerraron cinco embajadas, cinco más en Europa, dos en Oceanía, una en Asia y una en África (El Tiempo, 2002).

Este autoaislamiento se agudizó con el ataque, el 1 de marzo de 2008, del Ejército colombiano a un campamento de la guerrilla FARC-EP, ubicado en suelo ecuatoriano; esta acción significó una tensión diplomática de envergadura regional. En los gobiernos anteriores, la práctica sistemática de la doctrina réspice polum no necesariamente significaba deterioro y tensión con los vecinos regionales, pero este aislamiento autoimpuesto se ve reflejado en un progresivo deterioro de los intercambios comerciales con economías de la región, consideradas socias tradicionales.

El nivel de aislacionismo que experimentó Colombia como costo de su estrecha relación con los EE.UU. fue tal que nuevamente se recordó aquel calificativo resultado de los pocos países en no brindar su apoyo a la Argentina en el contexto de la guerra de las Malvinas; 'Colombia Caín de América', incluso, en palabras del entonces presidente venezolano Hugo Chávez 'Colombia el Israel de América Latina'. (González et al., 2017, p. 280).

El estilo de conducción de los asuntos exteriores se caracterizó por ser altamente presidencialista y personalista, haciendo de esta algo primario y parroquial (Duzán, 2004) y generando un proceso de mayor deterioro y de clientelización del servicio exterior.

La internacionalización del conflicto armado colombiano ha estado estrechamente relacionada con el discurso internacional, especialmente el norteamericano, predominante en cierto periodo. Antes del 11 de septiembre de 2001, el discurso se concentraba en la lucha contra la producción de drogas; después, en la lucha contra el terrorismo. Una de las consecuencias negativas del réspice polum, como el practicado por Colombia, consiste en que se genera un alto condicionamiento de la agenda a los vaivenes de la política exterior norteamericana. Así, una de las cualidades de la política exterior colombiana ha sido la capacidad de adaptar un tema de política interna, como es el conflicto armado, a las dinámicas centrales de la agenda norteamericana, con el fin de no perder su apoyo. Con el gobierno de Andrés Pastrana adquiere un carácter más visible, se comienza a hablar de una internacionalización del conflicto armado y, al final de su mandato, se permiten niveles mayores de injerencia norteamericana en los asuntos internos del país. Este proceso se consolida en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en que dicha injerencia, como lo señala Arlene Tickner (2007), es "intervención por invitación".

En el contexto de agudización del conflicto interno, Colombia se convierte en un receptor neto de cooperación internacional. Procesos como el de Londres-Cartagena-Bogotá³ y las actuaciones del denominado G-24, grupo de países donantes y agencias de las Naciones Unidas, contribuyeron a este objetivo. En este periodo existían actividades de CSS por parte de Colombia. Incluso, se contaba con un conjunto de convenios marco y acuerdos bilaterales con casi todos los países latinoamericanos, excepto con Nicaragua, y también con países de otros continentes, como Egipto, India, Indonesia, Malasia y Marruecos. Existían básicamente tres formas de cooperación: los convenios básicos de cooperación técnica y científica, los acuerdos de cooperación económica, científica y técnica y los convenios de cooperación técnica y científica, para un total de 25 acuerdos suscritos entre la década de los 70 hasta el 2001. Entre el 2001 y el 2009 Colombia destinó, para actividades de CSS, un promedio anual de USD 0.37 millones (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2013a). (Ver Tabla 1).El año 2006 se identifica con un punto de inflexión para la CSS de Colombia. En ese año, se presenta un redireccionamiento, expresado en el desarrollo "de acciones más pertinentes, alineadas a las necesidades de los países receptores (cambio de un enfoque de oferta a uno de demanda) y a una mayor integralidad, proyectos de mayor impacto que vinculan diferentes actividades y modalidades de cooperación" (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2013a).

Tabla 1
Actividades de Cooperación Sur-Sur de Colombia en el periodo 1970-2009.

La literatura especializada que aborda la política exterior de Juan Manuel Santos coincide en señalar un giro con respecto a su antecesor (González et al., 2017; Borda, 2014; Crespo, 2012; Dallanegra, 2012; Ramírez, 2011; Pastrana, 2011a). También buena parte coincide en señalar la permanencia del réspice polum como doctrina de conducción de la política exterior. Se observa una amplitud en temas de la agenda, una diversificación de socios, un reestablecimiento de relaciones cordiales con Suramérica y un mayor uso del multilateralismo, todo dentro de los márgenes de actuación que no generen un desalineamiento con los Estados Unidos.

Las primeras actuaciones de la política exterior colombiana bajo el mandato de Juan Manuel Santos se concentraron en reinsertar al país en las dinámicas políticas sur-americanas. Por una parte, el restablecimiento de las relaciones con vecinos y socios comerciales naturales, como Venezuela y Ecuador, a pesar de las posibles diferencias políticas e ideológicas existentes, daba visos de una política exterior pragmática. Por otra parte, estrechaba relaciones con países de la región, con visitas realizadas, una vez electo, a los jefes de Estado de Chile, Perú, Argentina, Panamá, Costa Rica, México y Haití (González et al., 2017). Explica muy bien Ramírez (2011) esta nueva orientación al señalar que Colombia "busca abrirse hacia la región y el mundo, más que pretender que la región y el mundo se ocupen de los problemas internos de Colombia, como lo procuraba su antecesor" (p.79).

La reorientación de la conducción de los asuntos exteriores y el acercamiento a la región le permitieron a Colombia sumar los votos de países como Cuba, Venezuela, Brasil y Ecuador, para hacerse con uno de los dos asientos no permanentes a los cuales tiene derecho América en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, para el periodo 20112012 (Bermúdez, 2013). Se utilizó este espacio para realizar propuestas como la transformación de la operación de paz en Haití en una acción que condujera efectivamente al desarrollo y a resultados concretos contra la pobreza en este país (Ramírez, 2011).

Estas actuaciones de la política exterior son sustentadas y respaldadas con un cambio de discurso de la autopercepción del país y de la imagen que se pretende proyectar hacia la comunidad internacional. El discurso exterior de las administraciones anteriores mostraba a Colombia frágil, cercana a un Estado fallido, similar a los del cuerno africano, una institucionalidad débil, una amenaza a la seguridad y estabilidad regional, un Estado incapaz de resolver sus problemas sin la urgente ayuda de la comunidad internacional. "Colombia como un lugar donde confluían todos los problemas más acuciantes del sistema internacional: el tráfico de drogas, el terrorismo, el crimen organizado, la violencia en todas sus posibles formas, etc." (Borda, 2014b, p. 29). Con Santos, se identifica un discurso internacional renovado que muestra, en palabras de él, a una "nueva Colombia", a fin de proyectar una política exterior activa, multilateral y diversificada en temas de agenda. En esa línea se encuentran: el intento fallido de mediar en el conflicto entre Palestina e Israel; la membresía no permanente del consejo de seguridad de la ONU, 2011-2012; la mediación en la crisis de Honduras, a causa de la destitución del presidente Manuel Zelaya; la obtención de la Secretaría General de la Unasur en dos oportunidades, 2011-2012 con María Emma Mejía y 2014 con el ex presidente Ernesto Samper; el intento de liderar el grupo CIVETS⁴ y la obtención de la Secretaría General de la Asociación de Estados del Caribe, con Alfonso Múnera Cavadía en 2012 (Bermúdez, 2010).

Destaca también, el rol jugado por Colombia en la agenda post 2015, haciendo alusión al fin de la agenda trazada en la declaración del milenio del año 2000. Colombia estuvo presente de forma permanente en el grupo abierto de trabajo para la definición de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS), realizando propuestas como: articular y definir los objetivos al tablero universal, el cual contaría con un gran espectro de desafíos/oportunidades del desarrollo, con el fin de ser relevante para países en desarrollo como países desarrollados (Cancillería de Colombia, 2015). Otro aporte de Colombia ha sido el de incorporar un enfoque modular, el cual permite no tomar a los objetivos de forma aislada sino de forma holística, permitiendo así una visión más compleja y la construcción de estrategias más eficientes para su cumplimiento (González et al., 2017, p. 284).

En materia de lucha contra las drogas ilegales, resalta el intento del gobierno de incorporar en la agenda internacional un debate sobre la eficacia de la tradicional estrategia contra este problema, la que el mismo Juan Manuel Santos denomina "estrategia fallida en contra de los narcóticos ilegales" (Borda, 2014a, p.333). Asimismo, un hecho no vinculado a la política exterior, pero que contribuyó a la cercanía con la región, como indica Ramírez (2011), fue el fallo de la Corte Constitucional colombiana que consideró inválido, por vicios de procedimiento, el acuerdo de cooperación militar entre Colombia y los Estados Unidos; el presidente Santos, con la posibilidad de iniciar nuevamente el trámite correspondiente, declinó de ella.

A pesar del giro evidente, tanto en temas de la agenda, el discurso y la forma de conducir los asuntos exteriores, no se ha presentado una suerte de "desecuritización". Se ha presentado un cambio parcial en la relación entre seguridad nacional y política exterior, se ha moderado el discurso, pero aún persiste una orientación antiterrorista. Se identifica, en cambio, una transformación de una securitización bilateral y personalista con alta injerencia del ejecutivo, a una más diplomática y multilateral.

Con respecto a la cooperación internacional para el desarrollo, se observa un doble rol de la política exterior colombiana. Por una parte, continúan los esfuerzos por seguir siendo un importante receptor, especialmente de cara al eventual proceso de posconflicto, tal como se observa en la Figura 1. Por otra parte, hay un reforzamiento de las relaciones de CSS que muestra al país como un donante emergente.

Figura 1
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) captada por Colombia 2002-2014 (Millones de USD)
Fuente: elaboración propia a partir de Agencia presidencial de cooperación internacional de Colombia (2013b) y Baracaldo (2015).

No se pretende señalar que la práctica de la CSS por parte de la política exterior colombiana date exclusivamente de este periodo de gobierno, pues desde décadas atrás se identifican diversos instrumentos y prácticas de este tipo de cooperación. Sin embargo, sí cobra mayor relevancia como herramienta de la política exterior, en medio de la turbulencia diplomática y el aislamiento autoimpuesto en el cual se encontraba Colombia, con el fin de ampliar la agenda, de establecer y reestablecer relaciones y de ser un jugador más activo en la escena internacional.

El Gobierno colombiano asume la importancia de la CSS en dos sentidos: de forma filosófica y de forma pragmática. En el primer sentido, la entiende como un instrumento de política exterior que promueve la generación de agendas positivas y el intercambio de conocimientos y experiencias entre países en desarrollo, una cooperación apoyada "en la horizontalidad, la solidaridad, el interés y beneficio mutuo, encaminada a afrontar conjuntamente los desafíos del desarrollo y a apoyar las principales prioridades de los países involucrados" (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2013b). En un sentido pragmático, como un mecanismo capaz de establecer y dinamizar relaciones de comercio e inversión entre países en desarrollo.

En el marco institucional en el cual se soporta la actual estrategia de cooperación internacional para el desarrollo, particularmente la CSS, se destacan: los Lineamientos de la política exterior Colombiana (2010); el Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014); la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional (ENCI) 2012-2014, Decreto 4152 de 2011, que crea la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC); los Lineamientos para la Cooperación Sur-Sur; el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y la hoja de ruta para la cooperación 2015-2018.

El giro, que desde la política exterior de Colombia se le da al uso de la cooperación internacional para el desarrollo, parte del deseo de no ser exclusivamente un receptor y convertirse en un importante oferente. Esto se ve inicialmente plasmado en el año 2010 en los denominados "Lineamientos de política exterior de Colombia", en donde se manifiesta que "Tras años de ser un país receptor de ayuda internacional, Colombia se consolida como un país oferente en cooperación. Su experiencia será de utilidad en temas donde ha desarrollado una gran capacidad técnica y operativa" (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010). En estos lineamientos por primera vez se expresa, explícitamente, la estrategia de utilizar la CSS como una herramienta de la política exterior colombiana. Se identifica la CSS como un mecanismo para fortalecer los ejes estratégicos para el logro de la prosperidad democrática y la construcción de una nueva Colombia. Así, como objetivo general, se establece intensificar la cooperación triangular y por regiones, para aumentar la oferta colombiana, e incrementar, por medio de la CSS, los lazos con África (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2010).

Tales lineamientos de política exterior toman carácter de política de gobierno al ser plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014. En el capítulo Relevancia Internacional, uno de los objetivos es "Fortalecer y diversificar la cooperación internacional" y la CSS es un medio para fortalecer el acercamiento a regiones de interés, para, por un lado, fortalecer los vínculos existentes con América latina y el Caribe y, por otro, establecer relaciones de cooperación con regiones como África y Asia. Posteriormente, lo señalado en el PND se instrumentaliza por medio de la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional (ENCI) 2012-2014.

Por medio del Decreto 4152 de 2011, se crea la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC), una entidad propia del ejecutivo exclusivamente dedicada a temas de cooperación, que reemplaza a la Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional. En este sentido, es importante aclarar que elevar el tema de cooperación internacional al nivel de agencia presidencial es un claro signo de la importancia y relevancia que la misma comienza a tener dentro de la estrategia de política exterior del gobierno de Juan Manuel Santos. Hasta ese entonces, la cooperación internacional había estado relegada, en un primer momento, al Departamento Nacional de Planeación (1989), como una división especial de cooperación técnica; en un según momento, a la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, en el mismo departamento (1997); en un tercer momento, esta agencia es adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores (2003); en un cuarto momento, se convierte en una coordinación que depende de una agencia presidencial, teniendo sobre todo un objetivo más misional que estratégico (2005); en un quinto momento, es elevada a la ya mencionada categoría de Agencia Presidencial, por lo que tiene connotación de entidad gubernamental. La agencia tiene por objetivo:

Gestionar, orientar y coordinar técnicamente la cooperación Internacional pública, privada, técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país; así como ejecutar, administrar y apoyar la canalización y ejecución de recursos, programas y proyectos de cooperación internacional, atendiendo los objetivos de política exterior y el Plan Nacional de Desarrollo. (Presidencia de la Republica, 2011).

Posteriormente, son creados los Lineamientos para la Cooperación Sur-Sur (2013b), los cuales siguen la lógica de lo establecido en los documentos previos. Estos lineamientos clasifican en dos tipos las regiones de destino de la CSS colombiana: regiones prioritarias y nuevas regiones. Del primer tipo son las regiones de América Latina y la cuenca del Caribe, con las que se pretende fortalecer y consolidar las existentes relaciones de CSS; estas regiones, además, coinciden con la zona natural de influencia de la política exterior colombiana. Del segundo tipo son las regiones no tradicionales para Colombia, Asia, África y Eurasia, con las que se pretende establecer vínculos para lograr nuevos mercados y, especialmente, como plataforma de impulso para el ingreso de Colombia a espacios multilaterales como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y al Foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico (APEC). Además, se definen las estrategias y los mecanismos de acceso a la CSS para cada una de las regiones identificadas.

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 no presenta ruptura alguna con respecto a la dinámica y estrategia de la CSS como piedra angular de la política exterior de Colombia. Antes bien, refuerza las metas y objetivos trazados y logrados durante el cuatrienio anterior. Se propende a la consolidación de las relaciones de CSS en las regiones mencionadas y se identifica la necesidad del diseño y ejecución de una hoja de ruta específica para la cooperación internacional en Colombia (Departamento Nacional de Planeación, 2016).

La hoja de ruta no sólo se sustenta en los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo sino también en la política exterior, en un eventual posconflicto, en los cambios en fuentes, en los tipos de cooperación que conlleva ser un país de renta media alta y en las directrices de la APC-Colombia. La CSS continúa siendo una herramienta de la política exterior elevada a objetivo estratégico, pues "al compartir conocimiento de alto valor contribuimos a la política exterior del país al mismo tiempo que generamos beneficios tangibles para el desarrollo de Colombia y nuestros socios en la cooperación sur-sur y Triangular" (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2015a).

En este punto es importante destacar que Colombia, a pesar de ser un país de renta media alta, goza de una condición como "país de atención especial", dada la larga situación de conflicto armado interno. Por esto, durante años, se ha posicionado como uno de los mayores receptores de Ayuda Oficial al Desarrollo en Latinoamérica y América del Sur (Duarte, González y Mesa, 2017), por lo que la CSS también puede verse como una forma de prever los cambios, de cooperantes, montos y tipos que puede generar para Colombia el posconflicto.

Los cambios experimentados por el marco institucional y legal de la cooperación internacional en Colombia permiten concluir que sus objetivos son consolidar al país como receptor de cooperación, tanto con los donantes tradicionales como con nuevos, y hacer de Colombia un importante cooperante regional, como herramienta de la política exterior.

La estrategia de CSS de Colombia se divide inicialmente en el reconocimiento de dos áreas: las prioritarias y el resto del mundo. En las primeras, se agrupa toda aquella cooperación con destino a Suramérica, Mesoamérica y el Caribe. En el resto del mundo, la CSS se focaliza especialmente en África y Asia, aún más en el Sudeste Asiático. (Ver Tabla 2).Los mecanismos empleados en las áreas prioritarias son acuerdos bilaterales firmados a lo largo del tiempo (comisiones mixtas de cooperación técnica y científica, comisiones de vecindad, comisiones culturales, educativas y deportivas), los diferentes espacios de integración regional a los cuales pertenece el país, alianzas estratégicas y estrategias regionales. Con respecto a las demás regiones, los mecanismos de acercamiento son básicamente los acuerdos bilaterales y las estrategias regionales diseñadas por la APC-Colombia, como es el caso de Estrategia África y la del Sudeste Asiático, y espacios multilaterales, como el Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este (Focalae).

Tabla 2
Estructura de la CSS en Colombia.

Dentro de los cuatro mecanismos empleados, se destacan las alianzas estratégicas y las estrategias regionales por su naturaleza innovadora. Las estrategias regionales permiten la identificación de soluciones comunes, dando un valor agregado y eficiencia a la ejecución de los diferentes programas de CSS, también permiten incluir un mayor número de actores y agrupar las demandas de varios países en una región (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2015a), tal como permite apreciar la Tabla 1 en la columna de áreas de acción. La implementación de estrategias regionales data del redireccionamiento de la CSS iniciada en el 2008 y la primera iniciativa fue con los países de la cuenca del Caribe, logrando su consolidación en el año 2010.

Gracias a sus buenos resultados, se crean mecanismos similares para las demás regiones. Por su parte, las alianzas estratégicas consisten en acuerdos entre el país, representado por la APC-Colombia, con socios de naturaleza pública, privada, sociedad civil, comunidad internacional o académica, "buscando incrementar la cooperación sur-sur y triangular y potencializar el intercambio de aprendizajes que verdaderamente agreguen valor, en áreas clave del desarrollo del país" (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2015a).

En lo referente a instrumentos empleados para ejecutar los diferentes proyectos de CSS, el factor común de todas las áreas de acción son las ferias de conocimiento, entrenamiento o capacitaciones, las actividades de campo, talleres y visitas por parte de expertos.

Desde que la CSS es asumida por parte del gobierno colombiano como una herramienta de política exterior y un medio de diversificar socios y agendas, se registra un importante crecimiento en el número de países con los cuales Colombia se relaciona por medio de esta cooperación. Para el 2010 se contaba con 28 países, especialmente de la región latinoamericana y la cuenca del Caribe, en el el 2015 se finalizó con un total de 74 Estados a donde llega la CSS colombiana, un crecimiento del 250 % en cinco años (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2016). (Ver Tabla 3).

Tabla 3
Proyección 2010-2015 países beneficiados de CSS por Colombia.

El crecimiento en el número de Estados se debe en buena medida a las diferentes estrategias regionales implementadas por la APC-Colombia. En el 2015, del total de recursos destinados a la CSS, un 35 % fue a Centro y Suramérica, un 18 % al Caribe, 15% a Oriente Medio y África y un 26% a Eurasia.

La implementación de los diferentes objetivos y estrategias descritas se traduce en un incremento de recursos económicos, tal como se puede apreciar en la Figura 3. En el periodo analizado en esta figura, se observan dos años coyunturales en los cuales cambia la tendencia en cuanto a recursos destinados a la CSS. El primero es el 2010, en donde, con respecto al año anterior, se ve un incremento superior al 700 %. Esto se debe a los recursos destinados para atender la crisis humanitaria en Haití a causa del terremoto del 12 de enero del mismo año. Por lo tanto, al año siguiente, 2011, bajo el gobierno de Santos, se evidencia un aumento significativo con respecto a la tendencia de recursos destinados a la CSS, antes del imprevisto de Haití.

Figura 2
Países con lo que Colombia desarrolla CSS.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Ministerio de Relaciones Exteriores (s.f.).

Figura 3
Recursos de Cooperación Sur-Sur ejecutados por Colombia: 2002-2016 (Millones de USD).
Fuente: Tassara (2015), actualizado con datos de Agencia presidencial de cooperación internacional de Colombia (2016) y Agencia presidencial de cooperación internacional de Colombia (2013a).

El segundo año de mención es el 2011, cuando es creada la APC-Colombia con el ánimo de materializar y dirigir tanto la estrategia de cooperación internacional en calidad de receptor, como también de hacer de la CSS una importante herramienta de la política exterior del país. Por lo menos, en lo que respecta a destinación de recursos se ve un aumento importante. En el periodo 2002-2010, se destinó anualmente para CSS un promedio de USD 0.94 millones versus un promedio anual de USD 6.30 millones en el periodo 2011-2016. (Ver Tabla 4).

Tabla 4
Total, de intercambio comercial de Colombia (X+M) con las nuevas regiones de cobertura de la CSS (miles de USD).

Como se señaló anteriormente, la CSS como estrategia de política exterior colombiana pretende ser un complemento a la política comercial del país, que, por medio del establecimiento de este tipo de relaciones, se logre sentar las bases del establecimiento de nuevos socios comerciales y mayor número de destinos a las exportaciones nacionales.

En ese sentido, la Tabla 4, evidencia un importante crecimiento en el intercambio comercial entre Colombia y las regiones en donde, en los últimos años, se han establecido relaciones de CSS. Son Eurasia y Asia las regiones con más dinamismo: se duplica el intercambio total en la primera y, casi, se triplica en la segunda. Respecto de África, si bien se ha experimentado un crecimiento, este ha sido más tímido y retraído que con las demás regiones. (Ver Tabla 5).

Tabla 5
Exportaciones totales colombianas con destino a las nuevas regiones de cobertura de la CSS (miles de USD) y participación en total (2002-2005 y 2011-2015).

Se ha experimentado un crecimiento significativo, tanto en millones de USD como en la participación de las exportaciones colombianas al mundo. Sobresale el crecimiento hacia el continente asiático, especialmente a los países de la cuenca del Pacífico, los cuales, en su conjunto, son en la actualidad el segundo destino de las exportaciones colombianas, solo superado por los Estados Unidos. (Ver Tabla 6).En esa vía, las importaciones también han experimentado un dinamismo. A pesar de una reducción de las provenientes de África, hay un crecimiento significativo en las de las regiones de Eurasia y Asia. (Ver Tabla 7).

Tabla 6
Importaciones totales colombianas con destino a las nuevas regiones de cobertura de la CSS. (miles de USD) y participación en total (2002-2005 y 2011-2015).

Tabla 7
Balanza comercial de Colombia respecto de las nuevas regiones de cobertura de la CSS (miles de USD).

Finalmente, se destaca una mejoría sustancial en la balanza comercial de Colombia con las regiones de África y Eurasia en el periodo 2011-2015: se duplica y triplica, respectivamente, el superávit ya existente con estas regiones. Para el caso de Asia, es evidente el aumento del intercambio comercial, en el que el déficit ha aumentado gracias al crecimiento de las importaciones provenientes de países como China, India, Tailandia, Vietnam, Indonesia y Malasia, que han casi duplicado las importaciones registradas en el periodo 2002-2005.

Con respecto a los países asiáticos de la cuenca del Pacífico, es de destacar que, por medio de la CSS, Colombia ha logrado acercarse a siete de los nueve países miembros del Foro de Cooperación Económico del Asia-Pacífico (APEC), considerados países en vía de desarrollo (Indonesia, Filipinas, China, Tailandia, Malasia, Singapur y Vietnam). Este relacionamiento puede resultar estratégico si se tiene en cuenta que Colombia, desde 1995, ha solicitado admisión como miembro pleno a dicho foro, la cual ha sido aplazada tras la decisión de no aceptar temporalmente nuevos miembros. No obstante, el ingreso tanto a la OCDE como al APEC se constituye como objetivo importante de la actual política exterior colombiana.

Finalmente, en el lustro de análisis, también se observa un fortalecimiento de las relaciones diplomáticas y políticas con algunos de los países de estas regiones no tradicionales para la política exterior colombiana. Se han celebrado diferentes instrumentos bilaterales, tales como la exención de visas para diplomáticos y turistas, para la promoción y protección de inversiones bilaterales, para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación con el impuesto sobre la renta, con países como Ghana, Egipto, Georgia, Indonesia, China, Tailandia, Singa-pur, India, Myanmar, Vietnam, Líbano, Turquía. Sobresale el inicio de las negociaciones con este último país para la eventual firma de un tratado de libre comercio (TLC).