Introducción

Seguridad es la cualidad de lo seguro. A su vez, por seguro entendemos: (i) el no tener dudas, (ii) la probabilidad de que algo ocurra o no falle o, por último, y es lo que nos interesa, (iii) el estar a salvo,¹ un ámbito o lugar libre y exento de riesgo, de todo peligro.² Teniendo en cuenta esta última acepción, la locución "de seguridad" se aplica a un ramo de la Administración pública cuyo fin es el de velar por la seguridad de los ciudadanos.³ Sin embargo, hemos de entender que la seguridad no es un fin en sí misma, no es una necesidad final. Se trata de un requisito que surge a demanda de otro objetivo que se desea alcanzar. La seguridad se convierte, por lo tanto, en una premisa imprescindible para el desarrollo del objetivo final que la ha requerido. Alcanzarla, por lo tanto, pasa a ser una prioridad, ya que, hasta que no la logremos, la meta que la requirió estará en expectativa. Es, pues, la garantía de construcción de otros fines. De nada sirve estar seguro si no es para algo. Esto, en los escenarios democráticos, desemboca en garantizar los derechos fundamentales y las libertades públicas; por tanto, no hemos de perder derechos y libertades para estar seguros, sino que hemos de estar seguros para poder ejercitar nuestros derechos y libertades.

El requerimiento de seguridad nace siempre de una hostilidad que dificulta un objetivo. La necesidad de eliminar esos peligros, riesgos y daños que el agente hostil anuncia o provoca, da sentido a la seguridad. En definitiva, la seguridad es un instrumento que nos garantiza la libertad imprescindible y necesaria para acometer otras actividades. Pero, ¿cuánta seguridad necesitamos? Depende. La seguridad absoluta es inalcanzable. No es una quimera, es sencillamente imposible; por ello, siempre vamos a tener que asumir un cierto margen de riesgo, lo cual convierte a la seguridad en gradual. Cuanta mayor cantidad de riesgo asumamos menor grado de seguridad necesitaremos. Seguridad y riesgo sí que viven una relación inversamente proporcional. A mayor seguridad menor riesgo y viceversa. Conviene, no obstante, tener presente que, pese a que existirán variables objetivas que nos permitirán medir con precisión nuestros niveles de seguridad, socialmente es una sensación y por tanto, totalmente subjetiva. Es más, la seguridad gana terreno socialmente de manera paulatina, con una tendencia ligeramente ascendente; en cambio, el crecimiento de la inseguridad es vertiginoso: crece exponencialmente. Claro está, haya o no haya razones sólidas que lo sustenten. En definitiva, la seguridad real y la sensación de seguridad no tienen por qué ir de la mano.

De lo dicho, se infiere que son tres los componentes principales de la seguridad: la amenaza, los bienes a proteger (materiales e inmateriales) y la cobertura. La amenaza proviene de un agente hostil más o menos nítido (cada vez más difuso, por cierto). Respecto de los bienes a proteger, no conviene ser un iluso. Protegerlo todo es inalcanzable; luego se deberá hacer un esfuerzo por determinar qué bienes son esenciales y, por lo tanto, deben ser protegidos y en qué grado. En otras palabras, habrá en un extremo bienes para los que deberemos articular un margen de riesgo cero, puesto que de otro modo son imposibles de disfrutar, junto con otros cuyo goce está repleto de riesgos y que solo dispondrán de protección reactiva, siempre que sea factible y relevante. Por último, la cobertura, los mecanismos que articulamos para asegurar nuestros bienes, estará en función de nuestros recursos y del grado de seguridad que se desee o se esté capacitado alcanzar. Pero es necesario ser conscientes de que cualquier variación de las circunstancias, normalmente invalida o desfasa nuestros medios. No en vano, las amenazas son dinámicas y cambiantes. Es decir, cuando hablamos de seguridad, habitualmente estamos lejos de la certeza; querámoslo o no, nos movemos en el terreno pantanoso de la incertidumbre.

La aplicación de todo lo dicho a los Estados nos conduce a infinidad de facetas de la seguridad: vial, alimentaria, jurídica, callejera, sanitaria, educativa, nacional, entre otras. Esta última, dentro del sistema internacional, ha sido entendida durante muchos lustros como un juego exclusivo entre Estados; solo eran agentes hostiles generadores de riesgos y amenazas a otros Estados. Era, además, un juego de suma cero: la seguridad que yo (Estado) alcance, únicamente es posible a costa de la inseguridad de otros (Estados). De ahí que la potencia militar, la promoción de los valores del mundo libre (democracia y economía de mercado) y las políticas de disuasión (amenaza latente y patente de infligir un daño irreparable a quien me agreda) hayan sido los instrumentos esenciales manejados en este ámbito. La combinación de potencia, promoción y disuasión llegó a hacer creer que se alcanzaba la invulnerabilidad. Solo tras el fin de la guerra fría y motivada, en buena medida, por la sensibilidad de determinados bienes básicos como el petróleo, imprescindibles para el modo de vida occidental, surge la idea de vulnerabilidad de nuestros estándares de vida y la consiguiente necesidad de cooperación entre Estados para acometer la protección de dichos bienes y alcanzar, así, la seguridad estatal. A todo ello hay que sumar, desde finales del siglo XX, las amenazas difusas en cuanto al agente generador (tráfico de drogas, terrorismo, crimen organizado, riesgos medioambientales, etc.) que rompen la dinámica de la disuasión entre Estados y demuestran la inoperancia del potencial militar y la urgencia por remodelar los medios y procedimientos con que dotar de seguridad a los ciudadanos y por ende a los Estados. Hoy los principales riesgos y las amenazas, no provienen de actores identificables en el sistema político internacional. La realidad nos muestra contumazmente como los nuevos problemas provienen, no de esos tradicionales actores internacionales, sino de actores difusos y transnacionales. Estos nuevos retos están provocando una readaptación de las prioridades de política exterior, de seguridad y defensa en todo el planeta. La seguridad ha dejado de ser un juego de suma cero; hoy la seguridad de un Estado pasa, en buena medida, por la seguridad de sus vecinos.

Por otro lado, explorar las causas profundas de muchas de las nuevas amenazas nos lleva reiteradamente a la senda de los problemas demográficos, la miseria, el hambre, los déficits en el desarrollo, etc; problemas todos ellos irresolubles, evidentemente, desde el potencial militar/armamentístico. Tal escenario nos traslada desde la seguridad nacional al escenario de la seguridad humana -aquella que busca defender seres humanos y no territorios- y, por ejemplo, se centra en erradicar hambrunas y miseria como vía con la cual asegurar la justicia y el bienestar social; también al lugar de la seguridad ecológica, centrada en predecir, controlar y paliar los desastres ecológicos y los factores que los generan; y, por último, al de la seguridad global, aquella que junto con la protección medioambiental aboga por un orden mundial global.

Las democracias occidentales quieren seguir defendiendo los mismos bienes: los derechos fundamentales, las libertades públicas y el estado del bienestar. Sin embargo, los enemigos de estas democracias han cambiado y con ellos, las amenazas; y en buena lógica, las coberturas con las que el Estado genere seguridad también han de hacerlo. Y es esta cambiante realidad la que ha de invitarnos a reflexionar para, por un lado, entender que los Estados con economías menos prósperas padecen mayores riesgos; pero precisamente por ello es necesario un consenso entre países ricos y pobres. "Sin reconocimiento mutuo de las amenazas no hay seguridad colectiva" (UN, 2004, p. 12). Así las cosas, una amenaza para la seguridad internacional requiere: (i) causar muertes a gran escala, (ii) reducir masivamente las oportunidades de vida o (iii) socavar el papel del Estado. Desde esa definición casuística, las seis amenazas que reconoce el informe de la ONU son:

1. 1. Económicas y sociales (pobreza, enfermedades, medio ambiente degradado, entre otros).
2. 2. Conflictos entre Estados.
3. 3. Conflictos internos (guerra civil, genocidio, etc).
4. 4. Armas de destrucción masiva: NBQ (nucleares, bacteriológicas y químicas).
5. 5. Terrorismo.
6. 6. Delincuencia transnacional organizada (narcos, cárteles, mafias, etc).

Naciones Unidas reclama en este documento, como ambición futura, un Consejo de Seguridad más proactivo. Pero en el corto plazo creen que el objetivo ha de ser conseguir que las amenazas distantes no se conviertan en inminentes y que las inminentes no se transformen en destructivas. Ese reto de seguridad colectiva exige un compromiso real que aporte recursos humanos, materiales y financieros, no basta sólo con gestos.

b/ UE

A menudo se olvida que, aunque la Unión Europea comenzó siendo poco más que un mercado común (CEE), una de sus razones fundacionales fue la seguridad común. No en vano, Francia y Alemania llevaban cinco enfrentamientos bélicos entre sí -dos de ellos mundiales- en menos de doscientos años y urgía taponar esa hemorragia. Sin embargo, la Comunidad Europea de la Defensa fue un proyecto que rápidamente se desvaneció ante la fuerza de la OTAN y no fue hasta 2004 que, bajo la dirección de Javier Solana, en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común se aprobó una Estrategia Europea de Seguridad; estrategia que, posteriormente, se ha revisado en el año 2008 y 2016.

En los tres documentos cabe advertir tres objetivos estratégicos que subsisten, texto tras texto. Por un lado, la idea de seguridad multilateral. Las tres estrategias coinciden en la idea de alcanzar el orden internacional mediante la colaboración interestatal; por otro lado, los tres documentos al definir las amenazas no se circunscriben estrictamente a la región, sino también, a todas aquellas amenazas que, aunque alejadas, puedan golpear en la eurozona. Por ello, no es de extrañar que otra de las constantes sea la del empeño en proveer seguridad a los países vecinos como vía a través de la cual se alejan los riesgos de la Unión.

Tal y como se percibe en la Tabla 1, hay dos amenazas que subsisten después de tres lustros de estrategias: el terrorismo y la delincuencia poder entre 'hard'/'soft', y la necesidad de actuar normalmente en coalición.

Tabla 1
Principales amenazas y riesgos en las Estrategias Europeas de Seguridad

Concretados los principios, establece (Tabla 2) los riesgos y amenazas y los generadores de inestabilidad (drivers); en adición concreta, en cada caso, las respuestas con qué superar la hostilidad o inestabilidad. La ESN de 2008 entiende que la separación entre ellos -riesgos, amenazas y generadores de inestabilidad- es un tanto ingenua y se hace necesaria una respuesta integral. No se puede tratar como aislado lo que está interconectado.

Tabla 2
Amenazas, riesgos y generadores de inestabilidad en la ESN 2008 de Gran Bretaña

El cambio de gobierno provocó una nueva ESN en 2010 que mantuvo una respetuosa continuidad con la precedente; signo inequívoco de tratarse de una cuestión de Estado discutida, antes y también ahora, por las fuerzas políticas del gobierno y de la oposición. Presenta una peculiaridad que no da la sensación de haber permeado en la literatura, pero que puede ser muy relevante. Esta no es otra que la distinción entre amenaza -que será la que presenta una articulación genérica, difusa- y el riesgo -que, de forma contraria, es mucho más específico en su concreción-. Bajo esta conceptualización se enuncian seis amenazas; tres internas: la posibilidad de un IRA residual, un desastre natural y la entonces incipiente crisis económica; y tres externas: la proliferación nuclear en Oriente Medio, el crimen organizado y el cibercrimen. En cuanto a riesgos, articula quince que los jerarquiza por paquetes de cinco en tres niveles de gravedad.⁴

Un nuevo cambio gubernamental, el paso de los años y el subsiguiente desfase, implica la aprobación de una nueva ESN en 2015. En ella se concretan tres objetivos principales: (i) proteger al pueblo, (ii) proteger su influencia global y (iii) promover su prosperidad. Si bien se arranca de una concepción del Reino Unido como fuerte, global y con capacidad de influencia en el mundo, aparece por primera vez el concepto de resiliencia; después se asumirá el de vulnerabilidad.

El texto desarrolla la articulación de un Consejo de Seguridad Nacional y, a semejanza de la ESN de 2010, fija quince riesgos jerarquizados en tres niveles; pero todo ello lo condensa, desde el principio en cuatro retos para la subsiguiente década:

• Incremento de la amenaza terrorista extremista.

• Resurgir de las amenazas de Estados (conflictos entre ellos, comportamiento Rusia, guerras civiles, etc.).

• Impacto de la tecnología, especialmente ciberamenazas.

• Erosión de las reglas del orden internacional y dificultad para generar consensos ante amenazas globales.

c/ Alemania

En 2006 Alemania publicó un libro Blanco sobre su política de seguridad y el futuro de sus fuerzas armadas que, básicamente, ponía fin a su eterno debate respecto de si sus tropas podían o no salir del país como herramienta de política exterior, en alianza con otros países. El libro se tituló seguridad; sin embargo, trataba de Defensa (Arteaga, 2006). En 2008, en cambio, el grupo parlamentario de la CDU lanzó una propuesta que, esta vez sí, abordaba una ESN para Alemania. En ella, merece destacar que se planteaba la necesidad de articular una gestión integral de la seguridad, sobre todo para los casos de desastre natural y crisis internacionales; de igual manera, para los retos de seguridad, se propugnaba la, cada vez más necesaria, colaboración con la comunidad científica y empresarial. En concreto, los retos y objetivos estratégicos propuestos eran: la lucha contra terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, asegurar aprovisionamiento energético y de materias primas, afrontar el cambio climático y prevenir, contener y resolver conflictos.

En 2016, el gobierno federal alemán ha vuelto a publicar un nuevo libro blanco sobre la política de seguridad y el futuro del ejército; pero en este caso, sí que se afronta la seguridad y no sólo la defensa. El libro blanco piensa permanentemente en la colaboración con sus socios y aliados de OTAN y UE y fija como sus principales retos en materia de seguridad los siguientes:

• Terrorismo Transnacional.

• Retos en el ciberespacio y en el Big-Data.

• Conflictos Interestatales.

• Estados frágiles y gobiernos pobres.

• Armas de destrucción masiva.

• Riesgos en los sistemas de información, comunicación, líneas de suministro y transporte comerciales, así como al suministro seguro de materias primas.

• Flujos migratorios descontrolados e irregulares.

• Epidemias y pandemias.

d/ España

Cuando el mandato del presidente Rodríguez Zapatero llegaba a su fin en 2011, su gobierno aprobó la ‘Estrategia española de Seguridad’. Antes de que pasaran dos años, el gobierno del presidente Rajoy Brey aprobó la ‘Estrategia de Seguridad Nacional’. ¿Qué distingue una ESN de la otra? Prácticamente nada. ¿Se podría decir, como en el caso británico, que se trata de una puesta al día de una política de Estado? Eso es lo que afirma la estrategia de 2013; pero en realidad los cambios entre una y otra son casi imperceptibles. De hecho, la de 2013 lo que hace, principalmente, es reducir el volumen de texto e introducir ilustraciones. Ambas coinciden en la enumeración de los riesgos y amenazas: (i) conflictos armados, (ii) terrorismo, (iii) crimen organizado, (iv) inseguridad económica y financiera, (v) vulnerabilidad energética, (vi) proliferación de armas de destrucción masiva, (vi) ciberamenazas, (vii) flujos migratorios no controlados y (viii) emergencias y catástrofes. La ESN de 2011 precisa que todas estas amenazas pueden, además generar inseguridad en el espacio de las ‘infraestructuras, suministros y servicios críticos’, algo que la ESN de 2013 convierte en un riesgo, denominándolo ‘vulnerabilidad de las infraestructuras críticas y servicios esenciales’ y añadiendo otro ámbito más de inseguridad y peso estratégico, ‘vulnerabilidad del espacio marítimo’.

Las dos diferencias son que la ESN de 2011 introduce todo un apartado de 'potenciadores del riesgo' -al estilo de la estrategia británica de 2008-, algo que la de 2013 elimina, y la articulación del modelo institucional de gestión de las amenazas y provisión de la seguridad. Así, para el gobierno de Rodríguez Zapatero, no son riesgos o amenazas; pero incrementan considerablemente la posibilidad de que se genere algún tipo de hostilidad: (i) las disfunciones de la globalización, (ii) los desequilibrios demográficos, (iii) la pobreza y la desigualdad, (iv) el cambio climático, (v) los peligros tecnológicos y (vi) las ideologías radicales y no democráticas.

Respecto del modelo institucional, la coincidencia es que en ambos textos se apuesta por una gestión integrada ante las amenazas. De un lado, en 2011 se menciona y se crea el Consejo Español de Seguridad, pero no se avanza más. Por el contrario, en 2013 se habla de un Consejo de Seguridad Nacional que está integrado dentro de un Sistema de Seguridad Nacional del que la estrategia concreta sus principios de funcionamiento y su estructura. En definitiva, si hay alguna diferencia entre las dos estrategias es ésta.

3. Tendencias comunes en las Estrategias de Seguridad Nacional del siglo XXI

Un ejercicio mínimo de comparación entre los diferentes riesgos y amenazas que hemos visto que apunta cada ESN (Tabla 3) nos muestra dos tipos de amenazas: las que podríamos denominar permanentes y las de nuevo cuño. Dado que el análisis sólo abarca ESN aprobadas durante el siglo XXI, nos podemos permitir la licencia de hablar de amenazas de siglo y amenazas de la última década; criterio este que habrá que seguir observando para ver si consolida y existen, por tanto, amenazas de largo trecho -estructurales- y amenazas de contexto -coyunturales-.

Tabla 3
Tipos de amenazas en las Estrategias de Seguridad

Son tres las amenazas a las que podemos conferir, a la vista de esta comparativa, carácter estructural:

• El terrorismo

• El crimen transnacional organizado y

• Las armas de destrucción masiva

En este grupo podría integrarse el cambio climático; pero entiendo que, pese a que en muchas estrategias se le integra como un riesgo, en realidad se trata de un potenciador de la inestabilidad. Potenciador que algunas ESN concretan como 'catástrofes naturales', que vendría a ser una de las derivadas que está incrementando como fruto del efecto invernadero.

Entre las amenazas que se afianzan en la última década está el ciberterrorismo y los flujos migratorios incontrolados. Igualmente, comienzan a reaparecer los conflictos entre Estados. Esta última se trata de una amenaza que estuvo muy presente a finales del siglo pasado por el conflicto de los Balcanes y que perdió relevancia a principios del presente siglo; sin embargo, la pretensión de ISIS de crear un Estado islámico y las guerras de expansión que ello ha generado ha hecho rebrotar la amenaza.

Conclusiones

Existe una tendencia, por fortuna cada vez menos acusada, de identificar seguridad con defensa, y lo que aún es peor, con fuerza militar y armamento. Esto provoca sinsentidos como considerar que la política militar de un Estado es su política de seguridad. En cambio, la simple lectura de las diferentes estrategias deja clarísimo que el concepto de Seguridad Nacional es mucho más amplio que, por ejemplo, los de Defensa Nacional o de Seguridad Interior.

Las Estrategias no sólo contemplan los riesgos o amenazas o, si se acepta la distinción británica, las amenazas y los riesgos, sino que también se han de tener en cuenta para su configuración los potenciadores del riesgo (drivers) y los sucesos imprevisibles, pero altamente dañinos (wild cards).

La seguridad tradicionalmente ha sido reactiva y, en modo alguno se entiende que deba dejar de trabajarse con esa perspectiva; pero junto con ella es imprescindible activar con toda la densidad posible estrategias preventivas que minimicen los impactos de daños seguros y que, al mismo tiempo, permitan acortar al máximo los tiempos de la resiliencia, la capacidad de reponerse del daño sufrido y volver a la normalidad previa. Igualmente, las ESN trabajan por encontrar los drivers y actuar sobre ellos proactivamente como vía por la cual conseguir no solo atemperar la amenaza, sino hacerla desaparecer por completo. La seguridad, creo que ha quedado claro, es un concepto poliédrico y ello no la dota únicamente de riqueza en su contenido, sino que lamentablemente le confiere una enorme complejidad que dificulta su logro, puesto que los diferentes ámbitos y sectores de seguridad están interconectados. Por ello, resultan normalmente insatisfactorias las acciones individualizadas en pro de la seguridad, y ya está bastante asumida la necesidad de coordinación intersectorial como vía de éxito. No obstante, las últimas ESN nos están mostrando un paso más allá y, sin negar la autonomía de gestión de cada uno de los ámbitos, comienza a establecer gestiones integradas de todos ellos que permiten multiplicar los efectos perseguidos en el combate contra las amenazas y en la defensa de los intereses que se quieren proteger.

Por último, conviene tener muy presente que las ESN no son una panacea, no son ese bálsamo de Fierabrás que todo lo cura, del que nos habló el Quijote. Las ESN no detallan qué hacer en cada caso y ante cada materialización de un riesgo. Todo lo que hacen, que no es poco, es fijar marcos para que las seguridades sectoriales desarrollen sus planes específicos. De igual forma que una Constitución concreta los principios rectores que inspiran luego toda la legislación, las Estrategias de Seguridad Nacionales concretan las guías que han de servir al desarrollo en cascada de todas las seguridades sectoriales.

Referencias

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Notas