Derechos humanos y conflicto
Recepción: 29 Abril 2019
Aprobación: 24 Junio 2019
Resumen: Las legislaciones nacionales y las políticas públicas promulgadas para el abordaje de la trata de personas requieren ser monitoreadas y evaluadas para verificar su cumplimiento, efectividad e impacto sobre la vida de las personas. Este trabajo aporta escalas de evaluación, además de la clasificación y el análisis de 396 indicadores identificados a partir de una revisión de las propuestas de medición a nivel global, regional, nacional y subnacional. Los autores de dichas mediciones son entes académicos, gubernamentales, no gubernamentales y organismos supranacionales. Para ellos mismos, los hallazgos de este trabajo son un insumo fundamental, pues sirve para el diseño de estrategias de seguimiento, monitoreo y evaluación de la respuesta gubernamental al problema de la trata de personas.
Palabras claves: trata de personas, indicadores, monitoreo, evaluación, políticas públicas.
Abstract: National laws and public policies promulgated to address trafficking in persons in different countries of the world, need to be monitored and evaluated with a view to generating evidence regarding compliance, effectiveness and real impacts on people’s lives. In this sense, this work provides evaluation scales and the classification and analysis of 396 indicators, identified from a literature review in which proposals for measurement were analyzed at a global, regional, national and subnational level. The authors of these measurements correspond to academic, governmental, non-governmental actors and supranational organizations, the same ones for whom the findings of this work constitute a fundamental input for the design of follow-up, monitoring and evaluation strategies of the government response in the approach to trafficking in persons.
Keywords: Human Trafficking, indicators, monitoring, evaluation, public policy.
Introducción
En el año 2000 la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional reconoció la trata de personas como una de las manifestaciones de la delincuencia organizada e instó a los estados de origen, tránsito y destino de las víctimas a incorporar su abordaje en la agenda pública a través de la ratificación del Protocolo de Palermo como un instrumento de política regulatoria internacional destinado a prevenirla, reprimirla y sancionarla.
En consecuencia, los distintos estados que ratificaron dicho instrumento, han diseñado e implementado legislaciones nacionales y políticas públicas para enfrentar la trata de personas, adquiriendo compromisos que requieren ser monitoreados y evaluados en perspectiva de generar evidencia respecto de su cumplimiento, efectividad e impactos reales sobre la vida de las personas. Con el propósito de generar estos indicadores y su medición, resulta fundamental la movilización de actores con influencia para “crear un entendimiento común sobre cómo encuadrar, analizar y responder ante un problema particular” (Davis y Kingsbury, 2014, p. 481). Al respecto, pueden señalarse las tres iniciativas de monitoreo y evaluación con mayor difusión a nivel global. A saber, el Informe Mundial sobre la Trata de Personas de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), el Informe sobre la Trata de Personas del Departamento de Estado de los Estados Unidos y el índice Global de Esclavitud de la Fundación Walk Free. Si bien, los actores que lideran estas iniciativas de medición han logrado posicionar estimaciones estadísticas sobre la situación de la trata de personas en el mundo e indicadores que califican la acción de los gobiernos de los distintos países en el enfrentamiento de la problemática, resulta de particular interés indagar sobre la existencia de otros actores que hayan desarrollado metodologías e instrumentos de medición para evaluar la gestión de los gobiernos.
En Colombia, las acciones contra la trata están enmarcadas en la Ley 985 del 2005 y en la Estrategia Nacional para la Lucha Contra la Trata de Personas aprobada en el Decreto 1036 del 2016, que afronta la problemática desde cuatro ejes: prevención; investigación y judicialización; asistencia y protección a víctimas; y cooperación internacional. Sin embargo, a pesar de contar con un marco normativo y con amplias políticas sobre el tema, la lucha contra la trata se enfrenta actualmente a una serie de retos que el Estado colombiano no ha sabido abordar adecuadamente (Reyes, Vargas, y Aceros, 2018). Reflejo de ello, por ejemplo, es que no se cuenta con un sistema de evaluación que garantice la adecuada implementación (y eventual mejoramiento) de las medidas de protección y atención a las víctimas (Ministerio del Interior et al., 2014).
Este trabajo tiene como propósito el de ser un insumo fundamental para el diseño de estrategias de seguimiento, monitoreo y evaluación de la respuesta gubernamental en el abordaje de la trata de personas. En primer lugar, se hace una aproximación a las principales mediciones a nivel global y regional, enfatizando en las escalas de evaluación con las que califican la respuesta de los estados. En segundo lugar, se presenta una clasificación y un análisis de 396 indicadores, esto estructurado en 7 dimensiones.
Metodología
La investigación se realizó con fundamento en la revisión documental, definida como “un trabajo constitutivo donde la interpretación, la crítica y la argumentación racional, juegan un papel preponderante porque permiten llevar a cabo inferencias y relaciones” (Hoyos, 2000, p.25). Después de la búsqueda de palabras clave (trata de personas, medición de indicadores, evaluación de políticas públicas contra la trata, trafficking in persons, human trafficking, monitoring e indicators) en bases de datos como Scopus, Google Académico, DOAJ, SSRN, ELSEVIER y publicaciones de las páginas oficiales de algunos organismos como OIM, UNODC, Departamento de Estado de los Estados Unidos y Walk Free Foundation, se seleccionaron 32 documentos relacionados directamente con la evaluación y el monitoreo de acciones gubernamentales contra la trata de personas. El 50 % de los documentos analizados está escrito en español y el 50% en inglés. Se identificaron cuatro tipos de actores responsables de las propuestas de medición así: gubernamentales, no gubernamentales, académicos y organismos supranacionales.
Esta primera fase de búsqueda permitió dilucidar de manera general el panorama de los estudios de la evaluación y el monitoreo de políticas sobre trata de personas en Colombia y en el mundo. Se encontró que, de los 32 documentos, 15 desarrollan algún tipo de indicador de medición. Los 17 documentos restantes aportan para la construcción de indicadores en el tema, a través de perspectivas teóricas o críticas frente a los actuales sistemas de medición. Por ejemplo, Kelley & Simmons (2015), exponen el efecto de las mediciones con indicadores cuantitativos en la tipificación del delito de trata de personas en el mundo.
Con respecto a los 15 documentos que efectivamente contenían indicadores, fueron categorizados en tres niveles: global, regional y nacional/ subnacional, atendiendo a un criterio de cobertura geográfica de la medición que proponían. Posteriormente, se seleccionaron y analizaron 7 documentos que arrojaron 396 indicadores clasificados en el Anexo 1 de la siguiente manera: (1) Marcos normativos, (2) Detección, identificación y dinámica de la trata de personas, (3) Prevención de la trata de personas, (4) Protección y asistencia, (5) Penalización, sanción y reparación, (6) Coordinación, cooperación, sostenibilidad y acceso a recursos y (7) Generación y gestión del conocimiento. Esta clasificación fue establecida atendiendo al documento Principios y Directrices recomendados sobre derechos humanos y trata de personas (ACNUDH, 2010) y a los ejes de la estrategia nacional de lucha contra la trata de personas en Colombia 2012-2018.
Resultados y discusión
1. Mediciones y escalas de evaluación de la respuesta de los estados en el abordaje de la trata de personas a nivel global y regional.
La ausencia de un organismo formal, dentro del Protocolo de Palermo, facultado para hacer seguimiento a los compromisos adquiridos por los países, dificulta la medición de las respuestas estatales contra la trata de personas (Gallagher & Chuang, 2012). Sin embargo, la creciente preocupación de gobiernos y organizaciones internacionales ha generado que diversos actores diseñen y apliquen modelos para la detección de la trata de personas y para la evaluación y el seguimiento de las acciones gubernamentales.
1.1. Mediciones y escalas de evaluación a nivel global
En el mundo se destacan tres grandes mediciones: El Trafficking in persons report (2018), el Global report on trafficking in Persons (2018) y el Global Slavery Index (2018). Dichos estudios sobresalen entre las mediciones, principalmente porque generan presión en los estados, al calificarlos de acuerdo con cumplimiento de sus obligaciones al enfrentar el problema, lo cual permite la comparación entre las diferentes naciones. Esta característica es parte de la función de las mediciones numéricas globales en la actualidad, dado que sirve como herramienta de presión social en las relaciones internacionales y hace parte de las estrategias de soft power2 (Kelley & Simmons, 2015). Otro de los aspectos a destacar de estas tres mediciones, es que todas ellas aproximan o cuantifican el fenómeno de la trata a nivel mundial. Estas estadísticas, en algunos casos, suelen ser meras estimaciones del fenómeno, puesto que las metodologías usadas son poco claras. El fenómeno es de difícil detección para las autoridades y en muchos casos los países no cuentan con cifras fiables del delito (Gallagher & Chuang, 2012; Guth, Anderson, Kinnard &Tran, 2014). En la Tabla 1 se observan comparativamente las cifras del fenómeno que cada una de las tres mediciones reportó en el año 20183.
Comparativo estimaciones estadísticas del delito de trata de personas en el mundo
Fuente: elaboración propia con base en Department of State (2018), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2018) y Walk Free Foundation (2018).* Pese a que el reporte del 2018 de la UNODC realiza el análisis de 142 países (UNODC, 2018, p. 15), las cifras de víctimas detectadas que reporta corresponden únicamente a los datos de 97 países según la tabla presente de la página 7 de dicho documento.
Los datos arrojados por las diferentes mediciones muestran gran disparidad en el número de víctimas. Esto se debe a las metodologías y fuentes de información usadas en cada informe.
Principalmente, las estimaciones del Global Slavery Index (2018) arrojan cifras alarmantes. Su metodología se fundamentó en los datos proporcionados por la Organización Internacional del trabajo (OIT), la Organización Internacional de las Migraciones (OIM) y en la aplicación de 51 modelos de encuestas a más de 71.000 personas en 48 países (Walk Free Foundation, 2018, p.167). Este cálculo de víctimas se hace a partir de la medición de la vulnerabilidad y los factores de riesgo.
En la actualidad, el informe que mayor influencia tiene en la comunidad internacional es el Trafficking in Persons Report (TIP). Según Kelley y Simmons (2015), ha influenciado el aumento de la tipificación del delito en los países observados. El líder de este reporte es el Departamento de Estado del gobierno de los Estados Unidos. Su periodicidad es anual y a la fecha se han emitido 18 reportes desde el año 2001.
Por su parte, el Global report on trafficking in persons es elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Su periodicidad es bienal y desde el 2009 se han producido 5 informes. Con respecto al tercer informe, el Global Slavery Index, es desarrollado por la organización no gubernamental Walk free foundation, que aboga por la erradicación de la esclavitud moderna en el mundo. La periodicidad de este informe inicialmente fue anual, pero en la actualidad es bienal y se han emitido 4 informes desde el 2013. Es importante mencionar que esta evaluación hace referencia al fenómeno de la trata de personas como “esclavitud moderna”, definiendo dicho término como “aquellas situaciones de explotación que una persona no puede rechazar o abandonar debido a amenazas, violencia, coerción, engaño y / o abuso de poder” (Walk Free F., 2018, p.7). El documento aborda las finalidades de trata de personas, clasificándolas en dos grandes tipologías: (1) trabajos forzados en la economía privada, explotación sexual forzada y trabajos forzados impuestos por el Estado, y (2) matrimonios forzados.
Con respecto a los objetivos de las mediciones, como se indica en la Tabla 2, básicamente consisten en determinar la magnitud del fenómeno en el mundo y en evaluar la acción estatal, principalmente enmarcada en la prevención, la protección y asistencia a víctimas y la judicialización correspondiente. Además, el Global Slavery Index aborda otras dimensiones como la vulnerabilidad y los factores de riesgo.
Dimensiones que abordan las mediciones globales
Fuente: elaboración propia
Dos de los tres estudios (el TIP y el Global Slavery Index) se enmarcan dentro de sistemas de evaluación que permiten generar rankings de cumplimiento tendientes a aprobar o reprochar las acciones emprendidas por los países contra la trata de personas. Esto se traduce en escalas de medición que afectan positiva o negativamente la imagen internacional de los estados. Por ejemplo, el TIP posee una escala llamada Lista de vigilancia del nivel 2, en la que clasifica a aquellos gobiernos que no satisfacen plenamente las normas mínimas de la TVPA, pero que hacen esfuerzos considerables por satisfacerlas. El Global report on trafficking in Persons (2018) no presenta escala, ya que se enfoca en el análisis de la dinámica del delito. En la Tabla 3 se presentan en detalle las escalas de evaluación.
Escalas de evaluación
Fuente: elaboración propia
Estas mediciones han sido cuestionadas por varios expertos en el mundo (Kelley & Simmons, 2015; Guth, Anderson, Kinnard, & Tran, 2014). En el caso del TIP, se señala que la medición tiene un componente político y subjetivo (Kelley & Simmons, 2015). Por su parte, el Global Slavery, en su informe 2016, presentó fuertes debilidades metodológicas y Dottridge (citado por Guth, et al., 2014, p. 19) se refirió a ello diciendo que “las cifras potencialmente inexactas también pueden generar respuestas igualmente inapropiadas” (p. 19).
De los resultados de Colombia en las tres mediciones, solo el TIP, presenta recomendaciones específicas para el país. Por ejemplo, se recomienda al Gobierno Nacional y a los gobiernos locales aumentar los servicios y fondos para las víctimas y proporcionar refugios; también mejorar la detección de las posibles víctimas entre los migrantes venezolanos, así como procesar y condenar enérgicamente los delitos de trata, incluido el trabajo forzoso (Dep. of State, 2018). Con respecto a las clasificaciones, la posición de Colombia, como se observa en la Tabla 4 se ha determinado de acuerdo a las siguientes escalas:
Posicionamiento de Colombia en ranking mundial.
Fuente: elaboración propia con base en revisión documental.
Mientras en el ranking del Trafficking in persons report, el país se encuentra posicionado en un nivel alto de cumplimiento. En el Global Slavery Index, se observa un cumplimiento medio. Es decir que, a pesar de estar realizando esfuerzos para combatir el fenómeno, la asistencia a víctimas es limitada, entre otras debilidades. Estos resultados evidencian que, con respecto a las escalas, las definiciones del TIP resultan muy amplias (Gallagher & Chuang, 2012; Frank, 2013).
Finalmente, deben enunciarse otros ejercicios de mediciones del fenómeno de la trata, que, si bien, no tienen el mismo impacto que los tres anteriormente mencionados, por no provenir de actores con tanta influencia, constituyen iniciativas importantes de ser conocidas. Por ejemplo, desde la academia se ha realizado un ejercicio de medición (Frank, 2013) en el que se desarrollan 55 variables codificadas para medir por año y país la ocurrencia de los tipos de trata y los esfuerzos gubernamentales en judicialización, protección y asistencia, y prevención. En esta medición, la información fue tomada en gran parte del TIP. Este documento resulta ser un informe general del avance de los países en cuanto a sus legislaciones y algunas dinámicas de la trata, que al no desagregar la información de manera descriptiva por país, su aporte a políticas nacionales y locales puede ser limitado.
La Organización Internacional de las Migraciones - OIM (2016), diseñó una propuesta de medición cuyo propósito es “establecer parámetros verificables y concretos para evaluar el nivel de cumplimiento del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas” (OIM, 2016, p.6). Este documento desarrolla unos indicadores de cumplimiento conforme al Protocolo de Palermo que son presentados en la Tabla 5.
Este sistema de medición resulta de sencilla aplicación, sin embargo, sus resultados se limitan solo a la aplicabilidad del Protocolo, dejando de lado otros marcos normativos internacionales y los impactos de las medidas implementadas por los gobiernos. Esto último es una carencia común de la mayoría de las mediciones analizadas, ya que solo plantean formas de medir el desempeño y los resultados, pero no los impactos reales de las políticas contra la trata.
Finalmente, Young, Dreherb y Neumayerc (2012) proponen un índice que mide las políticas de lucha contra la trata para 180 países en el período 2000-2010 y si bien toma en cuenta el Protocolo de Palermo, se interesa también por analizar qué determina el cumplimiento de las políticas antitrata, incorporando otras variables. Los autores analizan cómo en países con bajos niveles de corrupción y alto respeto por los derechos de las mujeres, aumenta el cumplimiento de las políticas antitrata. En la Tabla 6 se presentan las tres dimensiones principales de las políticas contra la trata: enjuiciamiento, protección y prevención, que mide este índice. La escala de cumplimiento utilizada para valorar a cada estado es de 5 a 1 (siendo 5 cumplimiento total y 1 el no clumplimiento).
Dimensiones y criterios de observación
Fuente: elaboración propia.
Propuesta de medición a nivel regional: el caso de Centroamérica
La medición de la respuesta estatal frente a la trata de personas en la región Centroamericana integrada por Belice, Panamá, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Costa Rica y Honduras constituye el objeto de interés de la matriz de indicadores elaborada por el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) de Nicaragua. Dicha respuesta en un contexto regional, si bien es monitoreada principalmente a partir de los lineamientos del Protocolo de Palermo, tiene en cuenta también la adecuación normativa que los países hayan realizado, conforme a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y el Convenio Centroamericano para la Protección de Víctimas, Testigos, Peritos y demás sujetos que intervienen en la investigación y en el Proceso Penal, particularmente en la narcoactividad y delincuencia organizada.
Este instrumento de medición está diseñado con el propósito de que los funcionarios y funcionarias con competencias en el abordaje de la trata de personas puedan por sí mismos realizar una auditoría social interna y que se genere una comprensión acerca de que la revisión y medición periódica de los resultados de la intervención normativa debe ser una las funciones básicas de las instancias encargadas de su regulación, a fin de garantizar una legislación de calidad (IEEPP, 2015, p.7-8).
La matriz define cinco dimensiones que determinan el cumplimiento y la aplicabilidad de las leyes sobre trata de personas, a saber, (1) jurídica, (2) institucional, (3) económica y financiera, (4) social y (5) cultural, las cuales se dividen a su vez en 18 subdimensiones, medidas a través de 242 indicadores de tres tipos: estructurales (45), de proceso (69) y de resultado (128), como se indica en la Tabla 7. El IEEPP señala que los indicadores de resultado suelen ser difíciles de medir dado que no todos los países cuentan con la información suficiente (IEEPP, 2015, p.10).
Matriz de indicadores: diagnóstico y seguimiento de la trata de personas en Centroamérica.
Fuente: elaboración propia
El IEEPP (2015) señala que al aplicar la matriz mediante ejercicios de actualización periódica es posible medir los avances o retrocesos ocurridos en los estados en materia de trata de personas, lo que permite identificar también los vacíos y ventajas comparativas entre los países de la región.
Para demostrar lo anterior, el IEEPP hizo una aplicación de la matriz en un análisis comparado de Costa Rica, Honduras y Nicaragua, calificando sus avances en cuatro niveles: nulo o insuficiente, mediano, bueno y muy bueno. En los casos en los que un indicador estructural tiene varios indicadores de proceso se establece un promedio entre 1 y 4 apelando a la escala que aparece en la Tabla 8.
Medición de los indicadores
Fuente: elaboración propia
2. Indicadores para el monitoreo de la respuesta de los estados en el abordaje de la trata de personas a niveles global, regional, nacional y subnacional
En esta sección se presenta un breve análisis de 396 indicadores contenidos en 7 propuestas de medición con distintas coberturas geográficas y con diversidad en el perfil de los actores que las proponen. Estos últimos pueden clasificarse en cinco categorías: (1) Gubernamental (Ministerio de Justicia y Seguridad Pública del Salvador, 2016; Mesa Intersectorial sobre trata de personas, 2015, (2) Organismo supranacional (OIM, 2016), (3) Académico (Bocanument-Arvelaez, 2012), (4) No gubernamental (IEEPP, 2014) y (5) Gubernamenta con apoyo de Organismo supranacional (Procuraduría General de la Nación, OIM & UNODC, 2018; Ministerio del Interior & OIM, 2012). En el Anexo 1 está disponible la compilación de los indicadores.
Los indicadores fueron clasificados en las siete dimensiones señaladas en la Tabla 9, las cuales se establecieron en relación con los principios y directrices recomendados sobre derechos humanos y trata de personas (ACNUDH, 2010) y con los ejes de la estrategia nacional de lucha contra la trata de personas en Colombia 2012-2018.
Dimensiones e indicadores
Fuente: elaboración propia
2.1. Indicadores de marcos normativos
Esta dimensión abarca todos los indicadores que dan cuenta de la inclusión de las diferentes normatividades contra la trata en los sistemas jurídicos nacionales. Se incluyeron 33 indicadores que comprenden el 8% del total de los indicadores analizados.
Dentro de los indicadores comúnmente usados en las mediciones con respecto a marcos normativos, se encuentran aquellos relacionados con la inclusión del Protocolo de Palermo en las normativas nacionales. Este tipo de indicadores suele ser de cumplimiento, en cuanto a la creación de leyes que tipifiquen el delito de trata y asistan a las víctimas. Estos indicadores sirven principalmente para mediciones comparativas entre países. Por ello, la mayoría de indicadores en este sentido, provenían del documento de medición de Centroamérica (Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, 2015). También se encuentran los indicadores que evalúan la existencia de políticas públicas nacionales para combatir el delito.
Otros indicadores propuestos en las mediciones tienen que ver con la aprobación de tratados internacionales diferentes al Protocolo que protegen a las poblaciones vulnerables y que enmarcan fenómenos en conexidad con la trata de personas, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre los Derechos del Niño, el Protocolo Facultativo concerniente a la venta de niños, la Convención de Belém do Pará (que considera la trata de personas como una manifestación de violencia contra la mujer), entre otras.
Es llamativo un indicador planteado por el documento de la OIM (2016), que refiere “la obligación de transportistas de asegurarse de que cada pasajero cuente con la respectiva documentación de viaje e identidad está regulada y existe una sanción en caso contrario”. Este es un indicador que suele ser poco frecuente en los análisis y mediciones contra la trata de personas.
También dentro de los indicadores de marcos normativos se encuentran aquellos que refieren a la adopción de políticas públicas para combatir el delito. Por ejemplo, “aprobado el Plan Estratégico Nacional contra la Trata de Personas”, “elaborada y aprobada la política pública o el plan nacional contra la trata de personas” (Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, 2015); entre otras.
Finalmente, dentro de la revisión realizada se encuentra que ninguno de los indicadores de marco normativo apunta al denominado análisis de impacto normativo (AIN). Este tipo de análisis hace parte de las recomendaciones a nivel global propuestas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para la creación de normas. En este sentido, en el caso del Gobierno colombiano, a partir del documento Conpes 3816 de 2014, se insta a diseñar leyes basadas en dichos procedimientos técnicos. El AIN, básicamente es una metodología para el diseño e implementación de leyes y es definido por la OCDE, como:
Una herramienta que ayuda al proceso decisorio porque sistemáticamente examina los impactos potenciales de las acciones gubernamentales, haciendo preguntas sobre costos y beneficios, sobre cuán efectiva será la acción gubernamental en alcanzar los objetivos y si hay otras alternativas viables para los gobiernos. Como un proceso decisorio, el AIN está integrado a sistemas de consulta, desarrollo de políticas y procesos regulatorios dentro del gobierno, sirviendo para comunicar y dar información ex ante sobre los efectos esperados de las propuestas gubernamentales y ex post en la medida en que ayuda a los gobiernos a evaluar las regulaciones existentes. (OECD, 2009, citado por el Departamento Nacional de Planeación, 2015, p. 7)
De acuerdo con esta tendencia y recomendación de las organizaciones internacionales, se hace necesario que la trata de personas pueda enmarcarse también en estas metodologías de AIN. Por ejemplo, implementar políticas públicas contra la trata de personas podría basarse en las herramientas que comprende la AIN, como la medición del cumplimiento o no de las leyes, los efectos de la tipificación en la judicialización efectiva, entre otros.
2.2. Indicadores de detección, identificación y dinámica
En la dimensión de indicadores de detección, identificación y dinámica de la trata de personas, se encuentra el 14% del total de indicadores. En estos, se presentan dos tipos de indicadores, por un lado, los que caracterizan la dinámica del delito, como modalidad de la trata, rutas y redes de explotación; perfil de las víctimas; entre otros. Por otra parte, se encuentran aquellos indicadores que abarcan factores de vulnerabilidad que pueden ser indicios para detectar víctimas de trata de personas. Por ejemplo, “número de adolescentes y jóvenes embarazadas o que ya son madres en el departamento”, “número de personas que ejercen mendicidad en lugar público o abierto al público en el departamento”; “número de empleados y empleadas de servicio doméstico en el departamento” (OIM, 2012).
Con respecto a estos últimos, que se encuentran en el “Manual para la formulación de Políticas Públicas de Lucha Contra la Trata de Personas y el diseño y ejecución de Planes de Acción Departamentales, Distritales y/o Municipales” de la OIM, pueden resultar poco operativos en la práctica. Dado que, algunos de ellos no se analizan con base en la relación que puedan tener con el fenómeno de la trata. Igualmente, de acuerdo a dicho manual, esos indicadores son solicitados a los Comités de trata en Colombia, quienes en muchas ocasiones no cuentan con esta información, puesto que solo manejan las cifras del delito de trata de personas y no de otros fenómenos como es el caso del embarazo adolescente o el número de viajeros nacionales e internacionales que llegaron al departamento.
Llaman la atención los indicadores propuestos en esta dimensión por Bocanument (2012) en relación con fenómenos asociados con la trata de personas. Por ejemplo, la relación de variables “Número de víctimas de la explotación para pornografía / el total de víctimas de trata de personas identificado”, “número de denuncias recibidas por explotación pornográfica / el total de denuncias recibidos por trata de personas” (Bocanument-Arvelaez, 2012). Estas mediciones, relacionando distintas variables, pueden aportar importantes análisis a la lucha contra la trata de personas. Sin embargo, a las instituciones públicas puede resultarles complejo realizar dichas mediciones dada la falta de información consolidada que pueden tener.
Por último, se evidenció la inexistencia de indicadores orientados a determinar el perfil de los victimarios. Este aspecto, también resulta importante para analizar las dinámicas del delito, las formas de captación y las tendencias en cuanto a perfiles criminales.
3. Indicadores de prevención
Los indicadores en esta dimensión están orientados principalmente a la medición de resultados en términos de número de campañas, actividades y estrategias que prevengan la trata de personas.
Otros indicadores buscan medir la frecuencia de uso de las líneas telefónicas de atención contra la trata, el tipo de capacitación que reciben sus operadores (Bocanument-Arvelaez, 2012) y la creación e interacción de páginas web oficiales de las instituciones que hacen parte de las instituciones de la Mesa Intersectorial para el caso de Chile, y el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas para Centroamérica.
Por otro lado, también se plantean indicadores sobre si medios de comunicación tienen conocimiento sobre la temática y si difunden mensajes de prevención sin ánimo de lucro (Bocanument-Arvelaez, 2012).
También, se presentan tres indicadores en tres documentos, que apuntan a medir directamente las acciones (Mesa Intersectorial sobre Trata denPersonas, 2015) o estrategias dirigidas a educación y promoción de derechos humanos (Procuraduría General de la Nación et al, 2018), y a la atención de factores de vulnerabilidad que desestimulen la demanda (OIM, 2016).
De manera particular se presentan indicadores que buscan medir cuántas de estas acciones vinculan a otros actores, como las Organizaciones de la Sociedad Civil, la academia y el sector privado, como el “número de estrategias implementadas para la generación de procesos de responsabilidad empresarial encaminados a la prevención de la trata de personas” (Procuraduría General de la Nación et al., 2018). Solo el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (2015) reconoce la importancia de la vinculación de las universidades en materia de prevención, proponiendo un indicador con el que mide que los gobiernos centroamericanos hayan creado e implementado un currículo universitario nacional con contenidos sobre la trata de personas.
4. Indicadores de protección y asistencia
Esta dimensión representa el 27% del total de indicadores referidos principalmente a la garantía de la asistencia inmediata y mediata en términos de asesoría legal, atención médica, psicológica y psiquiátrica, reintegración al sistema educativo y laboral, alojamiento temporal o permanente.
Los indicadores que destacamos en esta dimensión están referidos a la existencia de un programa integral de asistencia a las víctimas nacionales (Bocanument-Arvelaez, 2012) y la actuación en casos de repatriación de víctimas extranjeras, así como la atención a los dependientes y familiares de las víctimas (IEEPP, 2014; OIM, 2016).
El IEEPP (2014) propone también indicadores de multas y sanciones frente al manejo inadecuado de la confidencialidad de la identidad de la víctima y de la información suministrada por ella en perspectiva de prevenir la revictimización tanto en la atención por parte de los funcionarios y funcionarias, como en la recaptación por parte de los tratantes (OIM, 2016).
Una vez se presta la asistencia a las víctimas de trata de personas externa e interna, el Ministerio del Interior & OIM (2012), proponen un indicador que mide el número total de casos que tuvieron seguimiento por parte de las instituciones del comité de lucha contra la trata de personas en los municipios y departamentos. El seguimiento es una de las debilidades del proceso de asistencia; en un estudio realizado por Aceros, J.C., Vargas-Parra, J. & Reyes, J. (2017), lograron documentar a través de la reconstrucción de casos, que una vez que una institución que forma parte del comité de lucha contra la trata, activa la denominada ruta de atención a las víctimas, esta les ofrece algún tipo de asesoría o servicio de acuerdo a su competencia e inmediatamente las deriva al siguiente eslabón de la ruta y posteriormente “no se adelantan acciones de seguimiento una vez que una institución ha cumplido su parte en el proceso”(p.45).
En la propuesta de la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas (2015) se evidencia un interés por la autoevaluación, planteando la medición a través de un informe de brechas que compara a los servicios prestados a las víctimas con lo estipulado por el Protocolo de Palermo. En Colombia, la Procuraduría General de la Nación et al. (2018), en cumplimiento de su función de vigilancia sobre los funcionarios y las funcionarias con competencias en el abordaje de la trata de persona, también propone indicadores relacionados con la presentación de informes trimestrales en los que se relacionen los servicios prestados a las víctimas en la asistencia inmediata y mediata.
Por otra parte, la Procuraduría General de la Nación et al. (2018), señala un indicador muy importante relacionado con la capacitación del personal con competencia en trata de personas, específicamente en materia de asistencia y protección a las víctimas. Este es un tema sensible dado que la formación impartida a funcionarios y funcionarias es sobre todo teórica y suele enfatizar principalmente en los aspectos legales de la asistencia, descuidando el aprendizaje de competencias prácticas que los habiliten para saber cómo reaccionar y qué acciones emprender cuando una víctima de trata de personas está frente a ellos en sus despachos (Vargas, Aceros, Reyes y Urón, 2018, p.7).
5. Indicadores de penalización, sanción y reparación
El 13% de los indicadores se enmarcaron en la dimensión de penalización, sanción y reparación. En esta se encuentran, mayoritariamente, indicadores que permiten determinar el número de sentencias, de acusados, de investigaciones, condenados, entre otros aspectos. En menor medida, se encuentranbindicadores orientados a evaluar lo concerniente a la reparación de víctimas. Algunos de ellos, por ejemplo, buscan determinar si “las personas sobrevivientes a la trata han sido indemnizadas o recibido un monto económico por los daños sufridos” (OIM, 2016, p. 14). Los indicadores de este tipo resultan bastante limitados pues no hay algún indicador que permita determinar los montos en los que oscilan las reparaciones recibidas por las víctimas como indemnización.
En esta dimensión también se encuentran algunos indicadores relacionados con la formación y capacitación de los organismos de investigación y judicialización y acciones en materia de implementación de protocolos de investigación.
Con respecto a esta dimensión, se evidencia que los indicadores suelen ser limitados en cuanto a las acciones que miden. En este aspecto se considera que, por ejemplo, las debilidades en la judicialización se pueden medir a través de las sentencias. Por ejemplo, indicadores que busquen determinar cuáles son las condenas que se han dado a los tratantes y cuáles son las debilidades en investigación encontradas en las sentencias, entre otros aspectos.
Asimismo, en cuanto a indicadores que midan el desempeño de la justicia, se hace necesario que se incluyan indicadores que analicen relaciones entre variables. Una de estas, puede ser la relación entre número de investigaciones ingresadas por año y número de sentencias proferidas. Indicadores como estos, permitirían medir el desempeño y operatividad de los procesos investigativos y de justicia.
6. Indicadores de coordinación, cooperación, sostenibilidad y acceso a recursos
En esta dimensión se hallan indicadores que miden la inclusión del abordaje de la trata de personas en los instrumentos de planeación, tales como el plan de desarrollo, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el presupuesto (Ministerio del Interior & OIM, 2012). Se proponen también monitorear específicamente el presupuesto aprobado por los departamentos para el funcionamiento del comité de lucha contra la trata de personas y para cada una de las actividades en materia de prevención y asistencia y protección e investigación y judicialización en el tema de trata de personas.
En materia de coordinación el IEEPP (2016), en Centroamérica, reconoce al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil como actores clave en la conformación del ente rector interinstitucional en materia de trata de personas, señalando en uno de sus indicadores que las OSC formen parte, con voz y voto y que participan en la elaboración e implementación del plan nacional/ política pública para combatirla. Al respecto, en Colombia, la Procuraduría General de la Nación et al. (2018) se propone medir el número de espacios de discusión y concertación con las Organizaciones de la Sociedad Civil.
El IEEPP (2016) propone también un indicador de monitoreo para las Organizaciones no gubernamentales, respecto de la administración adecuada de los albergues para las víctimas. En materia de cooperación, los indicadores del IEEPP (2016), plantean reuniones regionales, foros multilaterales y la elaboración y divulgación de guías y directrices sobre las acciones que los Estados centroamericanos deben emprender para combatir la trata de personas y encuentran en la pertenencia a la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP) un incentivo a la cooperación y la asistencia jurídica mutua
7. Indicadores de generación y gestión del conocimiento
De los 396 indicadores analizados tan solo se identificaron 11 en la categoría de generación y gestión del conocimiento, de los cuales 7 hacen referencia a elaboración de documentos tales como investigaciones académicas, investigaciones, informes y diagnósticos, ya sea para determinar la situación de las diferentes finalidades de trata, o para dar seguimiento a los compromisos internacionales de manera oportuna y veraz (IEEPP, 2015). Singularmente, se propone en los indicadores restantes de esta categoría que se promueva un sistema integrado de homogenización de estadísticas, así como los mecanismos de información para la ciudadanía.
Además, se plantea una medición sobre el “número de buenas prácticas detectadas en el análisis de casos” dicho indicador responde al Plan Nacional contra la Trata de Personas elaborado por la Mesa Intersectorial sobre Trata de Personas de Chile (2015). Lo anterior, permite que se amplíe la responsabilidad de la generación y gestión del conocimiento a la función pública, teniendo en cuenta que usualmente es a la academia a quién se responsabiliza por esta dimensión.
Finalmente, desde la Procuraduría General de la Nación et al. (2018) se propone la creación y administración de un observatorio sobre el Delito de la trata de personas, que permita recopilar, sistematizar y analizar la información relativa a este delito tanto a nivel internacional, nacional y descentralizado del conocimiento.
Conclusiones
La revisión de literatura permitió identificar que el interés por la medición de la respuesta de los estados en el abordaje de la trata de personas ha convocado a diversos actores, gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, organismo supranacionales y académicos a proponer modelos de evaluación a nivel mundial, regional y subnacional. A partir de los hallazgos, se señalan primero las metodologías y las escalas de medición halladas a nivel global y regional y después se consolida un conjunto de 396 indicadores.
Con respecto a las escalas de medición contenidas en las mediciones de nivel global y regional, 5 de ellas establecen rankings a través de los cuales los países reciben una calificación, determinada por indicadores que observan el cumplimiento principalmente de los compromisos adquiridos con la ratificación del Protocolo de Palermo. La observación de las disposiciones normativas regionales en la materia, de otros tratados internacionales y de otras variables como la corrupción y el respeto por los derechos de las mujeres que, según Young, Dreherb y Neumayerc (2012) aumentan el cumplimiento de las políticas contra la trata, es mínima.
Las escalas de medición otorgan a cada uno de los países, frente a la comunidad internacional, un estatus de alto, medio o bajo cumplimiento como en el caso de la medición de OIM (2016) y en ese mismo orden el Trafficking in Persons establece calificaciones de 1, 2 y 3, calificando con 1 a los gobiernos de los países que cumplen plenamente las normas mínimas de TVPA para la eliminación de la trata. Por su parte el Global Slavery Index califica con A, B, C y D y dentro de cada uno de estos niveles establece unos subniveles. Así, por ejemplo, los países con más alto nivel de cumplimiento son AAA; los que no tienen una respuesta adecuada o limitada son C y aquellos que tienen una respuesta totalmente inadecuada a la esclavitud moderna son D. Finalmente a nivel global, Young, Dreherb y Neumayerc (2012) proponen una escala de 5 (cumplimiento total) a 1 (no cumplimiento) en las tres dimensiones principales de las políticas contra la trata: enjuiciamiento, protección y prevención. A nivel regional, el único caso hallado en la literatura fue el centroamericano, que establece un promedio entre 1 y ,4 traducida en una escala de nivel de avance nulo, mediano, bueno y muy bueno.
En materia de indicadores, estos fueron clasificados en torno a siete dimensiones: (1) marcos normativos, (2) detección, identificación y dinámica de la trata de personas, (3) prevención de la trata de personas, (4) protección y asistencia, (5) penalización, sanción y reparación, (6) coordinación, cooperación, sostenibilidad y acceso a recursos, (7) generación y gestión del conocimiento. Esta última dimensión contiene solo el 3% del total de los indicadores mientras que las dimensiones 4 y 6 concentran el mayor porcentaje equivalente al 74,49%.
El ejercicio de consolidación de estos indicadores permitió evidenciar la comprensión que los respectivos autores hacen del fenómeno de la trata de personas y la importancia que cada una de las dimensiones señaladas tiene en su propuesta de medición. Un análisis de ese tipo desborda los objetivos del presente trabajo. No obstante, se señalan cinco aspectos:
- 1. La voz de las víctimas en dichas propuestas, pues, si bien algunas de ellas incorporan principios de derechos humanos en su atención, ninguna de las mediciones analizadas contempla indicadores que den cuenta del nivel de satisfacción de las víctimas con los servicios prestados en el dispositivo institucional dispuesto para su atención, lo cual sería fundamental para fortalecer los procesos y garantizar la restitución efectiva de sus derechos y reconocería en ella su agencia.
- 2. El impacto de las acciones de prevención no es objeto de medición, dado que estas se enfocan en presentar resultados y cumplimientos de los planes a los que responden los indicadores encontrados y no se evidencia la evaluación de acciones orientadas a combatir la demanda que nutre las dinámicas de la trata de personas.
- 3. En cuanto a los indicadores de marco normativo, sería importante analizar el posible uso de herramientas de las metodologías de análisis de impacto normativo (AIN) para diseñar las políticas públicas contra la trata de personas y medir el impacto de estas.
- 4. La gestión del conocimiento es un aspecto con poco interés de ser observado y es determinante en la implementación y evaluación de las políticas públicas para el abordaje de la trata de personas, dada la valía de la experiencia de las instituciones y sus funcionarios y funcionarias en la prevención, atención, investigación y judicialización de los casos de trata de personas.
- 5. La inclusión de indicadores que determinen el abordaje de la trata de personas en la planeación del desarrollo es un acierto en una de las propuestas analizadas, dado que son fundamentales para que la política pública se concrete en los niveles municipal y departamental. En consecuencia, se fortalecería la gestión pública en esta materia a través de la rendición de cuentas y la veeduría ciudadana.
Este trabajo aporta un insumo fundamental para los interesados en el diseño de estrategias de seguimiento, monitoreo y evaluación de la respuesta de los gobiernos nacionales y subnacionales en el abordaje de la trata de personas. Las mediciones globales muestran la importancia del establecimiento de escalas de medición de dicha respuesta y el impacto que genera en los gobiernos. Se hace necesario entonces definir un sistema de indicadores apropiados al contexto de nuestros países y una escala de medición que permita comparar el nivel de avance entre los países de la región y entre niveles subnacionales al interior de los países.
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Anexo 1. Indicadores
A continuación, se encuentra la lista de indicadores clasificados por dimensiones o categorías en relación con los principios y directrices recomendados sobre derechos humanos y trata de personas (ACNUDH, 2010) y con los ejes de la estrategia nacional de lucha contra la trata de personas en Colombia 2012-2018.
En la columna denominada ‘Fuente’, la enumeración corresponde a:
- 1. Dirección de información y análisis Ministerio de Justicia y Seguridad Pública del Salvador (2016). Fichas de indicadores para el sistema nacional de información sobre el delito de trata de personas en El Salvador
- 2. Gobierno de Chile (2015). Plan de Acción Nacional contra la Trata de Personas 2015-2018
- 3. Procuraduría general de la Nación (2018). Modelo de Vigilancia Preventiva a las acciones del Estado Colombiano en materia de Lucha contra la trata de personas
- 4. Ministerio del Interior (2012). Manual para la formulación de Políticas Públicas de Lucha Contra la Trata de Personas y el diseño y ejecución de Planes de Acción Departamentales, Distritales y/o Municipales
- 5. Bocanument, M. (2012). Política Pública Sobre trata de personas en Medellín-Colombia. Prevención, Asistencia y Protección a Víctimas y Posibles Víctimas de la trata de personas. Estudio de Caso
- 6. Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (2015). Matriz de indicadores diagnóstico y seguimiento de la trata de personas en Centroamérica.
- 7. OIM (2016). Indicadores de Cumplimiento. Compromisos adquiridos en el abordaje integral de la trata de personas
Notas
