Dos hechos significativos incidieron en el origen, evolución y estado actual del sistema general de pensiones en Colombia. El Estado de Bienestar desde la década de los años cuarenta del siglo XX, con una influencia limitada y tardía en el país, y el modelo de economía de mercado con gran incidencia a partir de la Constitución Política de 1991.

La previsión social en Colombia presenta algunos antecedentes a fines del siglo XIX y principios del siglo XX; sin embargo, es hasta la década de 1940, producto del Estado de Bienestar, que se crean dos instituciones oficiales, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal, 1945) y el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS, 1946), para cubrir a los trabajadores de los sectores público y privado.

Las dos entidades presentaron una cobertura muy limitada y problemas de gestión y financiamiento desde su origen, como consecuencia de los múltiples regímenes especiales, la creación adicional de cajas y fondos específicos para trabajadores públicos por área de actividad y/o región que fueron agudizando los problemas de sostenibilidad. Además, el ahorro público del ICSS, se convirtió en la caja menor de los gobiernos de turno para financiar programas e instituciones oficiales como el Banco Central Hipotecario, que terminaron desapareciendo. Los gobiernos administraban el ICSS, pero no aportaban al mismo, lo que llevó a los trabajadores a solicitar que se denominara tan solo Instituto de Seguros Sociales, ISS (1977), por cuanto este era sostenido por los aportes de los empleadores y empleados.

La adopción del modelo de economía de mercado, imperante desde los años setenta del siglo XX en el mundo occidental, implicó para algunos países de América Latina reformas sociales, económicas y políticas, entre estas la reforma de sus constituciones políticas. Colombia no fue ajena a estos procesos, y en el año 1991 reformó la Constitución Política, la cual contempla tres grandes partes: 1) los derechos y garantías de los ciudadanos; 2) la organización del Estado, y 3) la privatización, con la cual se desmonta el incipiente Estado de Bienestar alcanzado y se acogen los parámetros de la economía de mercado, donde el Estado abandona su papel de productor, proveedor, financiador y distribuidor de bienes y servicios públicos, para asumir una nueva función, la de regulador. A partir de la nueva Constitución Política se crean las diferentes leyes de regulación, como reglas de juego para la participación del sector privado en la producción de los bienes y servicios, cedidos o concesionados al sector privado por el sector público, entre estas la Ley 100 de 1993, de salud y pensiones.

En Colombia, mediante la Ley 100 de 1993, se creó el "Sistema de seguridad social integral", y en pensiones está compuesto por dos regímenes excluyentes, RPM y RAIS, que tienen como objetivo cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte para sus afiliados. Su financiación depende de las cotizaciones sobre el salario, efectuadas por el empleador (12%) y por los empleados (4%) durante su vida laboral.

El número de afiliados al Sistema General de Pensiones a diciembre de 2018 era de 22.195.779, de las cuales el 30,2% (6.704.364) corresponden al RPM y el 69,8% (15.491.415) al RAIS. El crecimiento fue del 4,3% de 2017 en relación con el año 2018. La distribución se muestra en la tabla 1 .

Colpensiones cuenta con 6,7 millones de afiliados, 700.000 más que los que recibió del liquidado ISS en 2012, lo cual equivale al 30,2% de los 22 millones de colombianos afiliados al sistema pensional ( tabla 2 ). Los requisitos exigidos para obtener una pensión en RPM a partir del año 2014 se modifican, así: edad mínima de 62 años para los hombres y 57 para las mujeres, y en ambos casos haber cotizado 1.300 semanas (aproximadamente cerca de 25 años).

El Informe de gestión de Colpensiones (2018) relaciona un total de 1.486.827 pensionados a diciembre de 2018 en Colombia, con un crecimiento del 4,5% con respecto al mismo periodo del año 2017. El 89,3% (1.334.956) de los pensionados corresponden al régimen de prima media y el 10,7% (151.871) al régimen de ahorro individual. La distribución se presenta en la tabla 3 .

En relación con las pensiones reconocidas y pagadas por Colpensiones, 1.015.758 pensionados (75,43% del total) tienen asegurada una pensión inferior a los 2 SMMLV; un 15,11% (200.807 pensionados) entre 2 y 4 salarios; el 5,46% (77.608) entre 4 y 7 SMM, y un 3% (39.812) de pensionados recibe una pensión superior a los 7 SMMLV ( tabla 4 ). Como ingreso, 303.185 pensionados reciben en promedio $916.991; algo más del 10% (125.482) tienen en promedio una pensión de $1.568.526, y en más del 7% (93.013) de personas, las pensiones superan los dos millones de pesos en promedio.

Según el Informe de gestión de Colpensiones (2018), los recursos que recibe, producto de los aportes de sus afiliados que cotizan para su futura pensión, se destinan de manera inmediata al pago de las mesadas de quienes hoy están pensionados por el RPM. Por lo tanto, este ahorro no genera rentabilidad, por lo que crece en la medida en que se hagan los respectivos aportes.

Las calificadoras internacionales de riesgo y entidades multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), desde el primer semestre del año 2018 han manifestado su preocupación por la demora en la toma de decisiones sobre la reforma pensional.

La misión del Fondo Monetario Internacional en la visita de evaluación de abril de 2018, advirtió que Colombia necesita "una reforma integral del sistema pensional para mejorar la cobertura y la progresividad", y desactivar la "bomba social a punto de estallar" (El Nuevo Siglo, marzo 05 de 2018). Para el FMI, el sistema de pensiones tiene una baja cobertura y es altamente regresivo: "Por eso reducir las tasas de reemplazo y aumentar las edades de jubilación de hombres y mujeres serían pasos importantes para fortalecer el sistema pensional". Es fundamental elevar la edad de jubilación de los colombianos, como uno de los puntos clave de una reforma, no de manera inmediata sino de forma gradual, para no impactar la economía de los colombianos. Se requiere un aumento en la edad de retiro y una equiparación, es decir, acercamiento entre hombres y mujeres, también de manera gradual, por el interés de la gente en conocer a qué edad se va a pensionar.

Deben considerarse reformas estructurales más profundas del sistema contributivo con el fin de ampliar el acceso a las pensiones, ya sea que estén gestionadas por Colpensiones o por el sistema de ahorro privado. Las medidas que se tomen deberán propender por garantizar la "sostenibilidad financiera del sistema", pues el pago de pensiones sumará unos 41,1 billones de pesos en el PGN 2018, lo que equivale al 17,5% del presupuesto general del año 2018. Además, los sistemas pensionales actuales, prima media y ahorro individual, no deberían competir entre ellos. La misión recomienda que se implante una pensión no contributiva que cubra a los pobres, para combatir la pobreza.

En la visita de evaluación, un año después (marzo de 2019), la segunda observación del FMI tiene que ver con la necesidad urgente de realizar una reforma pensional de fondo, e insiste en elevar en forma prudente las edades de jubilación, tal como está aconteciendo en todos los países avanzados, para ajustarse al hecho innegable de que la vida promedio de los ciudadanos se ha elevado, y de que la mayoría de los jubilados cercanos a los 60 años, bien pueden todavía laborar no menos de cinco años más e incrementar de paso su mesada pensional (El Espectador, marzo 22 de 2019).

Colombia necesita una reforma del sistema pensional, y su objetivo se debe centrar en solucionar los problemas de la falta de cobertura, alta inequidad del sistema, potenciales riesgos de sostenibilidad iscal dada la transición demográica, competencia desigual entre el régimen de prima media (RPM) y el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), y la mejora del funcionamiento de las instituciones relacionadas con el sistema pensional (Berstein et al., 2015, p. 1).

Los principales problemas del sistema pensional colombiano son, a juicio del BID (Berstein et al., 2015):

• La deficiencia institucional: falta una institución que dé rectoría al sistema pensional en su conjunto y coherencia a sus distintas partes.

• Alto costo: en 2013 el Gobierno colombiano cubrió un déficit del RPM de 3,8% del PIB para subvencionar al 37% de adultos de 60 años y más con pensiones contributivas. Conforme la cobertura baje en el tiempo, el déficit se situará en 2,1% del PIB en 2050 y 1,7% en 2075.

• Alta inequidad: el 80% de los subsidios implícitos del Estado al sistema de pensiones los recibe el 20% de la población de mayores ingresos. Estos subsidios para los afiliados de mayor ingreso pueden llegar en valor presente a los 1.000 millones de pesos (US$ 420.000) por afiliado.

• El deficiente funcionamiento del régimen privado de pensiones (RAIS) en su parte de desacumulación.

• Un alto riesgo jurídico: no hay una clara interpretación jurídica de las leyes, decretos y normas que rigen el sistema pensional, lo que provoca que los agentes e instituciones del sistema pensional operen bajo una alta incertidumbre.

La problemática del sistema pensional colombiano se asienta en un mercado de trabajo de alta informalidad que hace que cualquier diseño no pueda proporcionar una cobertura aceptable. Dada la estructura actual del sistema colombiano, una reforma consistente con una visión a largo plazo requiere: (i) considerar el sistema pensional en su conjunto; (ii) incrementar la cobertura; (iii) mantener un equilibrio entre contribuciones y beneficios; (iv) reducir la inequidad; (v) proporcionar subsidios apropiados, progresivos y sostenibles.

El sector financiero, propietario de los fondos privados de pensiones, organizados en la Asociación de Fondos Privados (Asofondos) y la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), desde su creación en 1974, han jugado un papel destacado en la defensa de la política económica e intereses del sector, a través de estudios y reflexiones con amplia influencia en la opinión pública y en los dirigentes.

La propuesta de reforma estructural pensional de ANIF consiste en dos pilares: 1) cotizaciones de hasta un SMMLV para obtener una pensión mínima de 75% del mismo y, 2) ahorro individual adicional para ingresos superiores a un SMMLV. La persona puede ahorrar adicionalmente al salario mínimo para mejorar su pensión en cualquiera de los dos fondos (privado o público). Se requiere también aumentar la cotización, aumentar la edad de pensión a partir del año 2028, un año adicional por año para hombres y mujeres, hasta llegar a una edad 62 años para las mujeres y 67 años para los hombres en el año 2034. Con la propuesta se reduce el subsidio del gobierno de 68,3% a 53,6% hacia el año 2050 y se marchita el RPM.

Adicionalmente, ANIF presentó una propuesta de reforma a la instalada "Comisión de Protección a la Vejez" creada por el Gobierno en marzo de 2019 (Portafolio, junio 10 de 2019), en la cual sugiere lo siguiente:

• Aumentar escalonadamente la edad de pensión, reducir la tasa de reemplazo, permitir que las personas se jubilen con el 75% de un salario mínimo y suspender las nuevas afiliaciones a Colpensiones para que se vaya marchitando el esquema público, son las propuestas para una reforma estructural al sistema pensional. También sería deseable que la pensión mínima se pudiera reducir al 75 por ciento del SMMLV, como ocurre en Chile. Lo mismo aplicaría para la pensión sustitutiva a los sobrevivientes, con excepción de aquellos casos en los que los beneficiarios sean menores de 25 años. Se plantea una transición amplia (entre 10 y 15 años), con el in de respetar los derechos adquiridos.

• En cuanto a la edad, ANIF propone aumentarla en cinco años como requisito para pensionarse, con lo cual pasaría de 57 a 62 años en el caso de las mujeres, y de 62 a 67 años para los hombres, aunque dicho incremento sería gradual. ANIF calcula que la reducción en el tiempo de disfrute de la pensión (pasaría de 30 a 25 años, en promedio), generaría un alivio iscal de 7,4 puntos del PIB entre 2020 y 2050, que en los siguientes años se elevaría a 16,7 puntos.

• El segundo ajuste propuesto tiene que ver con la tasa de reemplazo (monto máximo de pensión), es decir, lo que una persona recibe de pensión como proporción del salario con el que aportó. Actualmente se parte de una base del 65% (más 1,5% por cada 50 semanas adicionales) hasta un monto máximo de 80% del Ingreso base de liquidación, IBL. Según ANIF, la base debe reducirse en 20 puntos porcentuales, a 45% "que es la cifra que actualmente pueden garantizar portafolios invertidos a tasas del orden del 6 por ciento real por año durante 25 años de cotizaciones" (Clavijo, 2017).

• Advierte que es fundamental ir trabajando en una reforma estructural laboral para elevar la formalidad, especialmente en los jóvenes, quienes enfrentan desafíos crecientes por la situación actual de los trabajos. En materia educativa, ANIF propone que los estudiantes puedan elegir entre el bachillerato clásico y una opción vocacional: "Allí, será fundamental evaluar la calidad y pertinencia de dichos programas vocacionales. Sin buena calidad educativa, tampoco será posible incrementar la productividad y el PIB potencial de Colombia" (Clavijo, 2017).

La Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo) es una entidad privada sin ánimo de lucro, establecida en 1970. Se dedica a la investigación en temas de política económica y social. Su propósito es contribuir al diseño, seguimiento y mejoramiento de las políticas públicas.

- Como diagnóstico señalan los problemas del actual esquema, vistos desde la perspectiva de los cuatro principios de todo sistema pensional: cobertura, equidad, solidaridad y sostenibilidad. Más adelante, los autores afirman que "El sistema pensional colombiano que se originó en la reforma de la Ley 100 de 1993, no ha logrado solventar de forma satisfactoria las funciones de protección social que debe cumplir. Presenta problemas de baja cobertura, ineficacia de los mecanismos de solidaridad, inequidad en los subsidios otorgados, y un alto costo iscal" (Villar y Forero, 2018, p. 11).

- Cobertura. El sistema pensional actual cuenta con una cobertura de afiliados que oscila entre el 32 y 34% de la población económicamente activa, el RPM cubre el 9,5% y el RAIS, 25,1%. Los bajos niveles de cobertura tanto en porcentajes de cotizantes como del adulto mayor obedecen en buena parte a la incidencia de la informalidad laboral en Colombia.

- Equidad. Según los autores, el sistema pensional es inequitativo y regresivo. El RPM es un sistema subsidiado, pero este lo reciben en alto porcentaje los quintiles 4 y 5.

- Solidaridad. Según Forero y Villar (2018, p.20):

"Los mecanismos de solidaridad del sistema pensional en Colombia se materializan en el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) del RAIS, y el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Este último constituye la fuente de financiación del Programa Colombia Mayor desde 2003, financiado por aportes entre uno y dos puntos porcentuales del ingreso base de cotización de los trabajadores de ingresos mayores a cuatro salarios mínimos de ambos regímenes.

Como el RPM concede la pensión sobre el promedio de los diez últimos años de trabajo, sus afiliados obtienen una mejor pensión, de ahí que los afiliados de altos ingresos se trasladen del RAIS al RPM para obtener los subsidios del gobierno.

- Sostenibilidad. Al respecto Forero y Villar (2018, p. 20), agregan que:

"En la actualidad, las pensiones otorgadas por los regímenes públicos (RPM + Especiales) no alcanzan a ser financiadas con las cotizaciones anuales de los trabajadores, por lo que el Estado tiene que dirigir una parte considerable del Presupuesto General para cubrir el faltante".

- Envejecimiento. El peso de los adultos mayores en el total de la población se triplicará en los próximos 30 años, pasando de 7% en 2015 a 21% en 2050.

En síntesis, la base de la propuesta de reforma descansa en la integración entre el régimen de prima media (pilar 1) y el régimen de capitalización individual (pilar 2). El principio esencial de la reforma pensional es acabar con la lógica de competencia que opera actualmente entre los dos regímenes contributivos que se disputan la cobertura de la misma población: los trabajadores formales. El propósito de la reforma debe ser crear los mecanismos para que dichos regímenes actúen con un criterio de complementariedad entre ellos. Esto significa que se acabaría el concepto de "afiliado" a uno u otro esquema, y todos los trabajadores formales estarían afiliados a ambos regímenes al mismo tiempo. Dado que en un esquema multipilar los diferentes componentes cumplen funciones diferenciadas y excluyentes, la propuesta no considera eliminar ninguno de los actuales esquemas. De esta forma, el nuevo sistema funcionaría segmentando los aportes de cada individuo entre los dos regímenes contributivos, y cada pilar cumpliría una función diferente y suplementaria (Forero y Villar, 2018, p. 29).

El Pilar 1, controlado por el Estado bajo el esquema de Prima Media a través de Colpensiones, recibiría los aportes de todos los trabajadores correspondientes a 1 SMMLV, y se encargaría de otorgar el primer tramo de la prestación pensional, el cual garantizaría una pensión equivalente a 1 SMMLV mediante pagos de esa magnitud para quienes cumplen los requisitos de pensión pero no tienen ahorros en el régimen de capitalización individual, y pagos complementarios a los de dicho régimen para quienes tienen dichos ahorros (Forero y Villar, 2018, p. 29). Lo anterior, según los autores, elimina de plano la concentración de los subsidios del Estado en la población de altos ingresos.

El Pilar 2, manejado por las Administradoras de Fondos de Pensiones Privadas (AFP) bajo la lógica de cuentas de ahorro individual, se encargaría de mejorar las pensiones de aquellos individuos con mayor capacidad de ahorro en su etapa laboral. Así, recibirían toda cotización que supere el aporte equivalente a 1 SMMLV, lo acumularían en la cuenta individual del trabajador, y se encargarían de otorgar el segundo componente de la pensión, esto es, el excedente sobre 1 SMMLV mediante la modalidad de rentas vitalicias (Forero Villar, 2018, p. 30).

En cuanto a las características de la transición, a los pensionados actuales y los trabajadores a los que les falten menos de diez años para la edad de pensión se los mantenga en el régimen que tienen, sin cambio alguno. Para aquellos trabajadores nuevos que ingresen al mercado laboral y para los que les falten más de 20 años para la pensión sería obligatorio acogerse al sistema de cotizaciones por pilares complementarios. Finalmente, para los trabajadores activos a los que les faltan más de 10 años, pero menos de 20 años para la edad de pensión, debería dárseles un plazo para escoger de manera definitiva entre mantenerse en el esquema actual de RAIS, mantenerse en el sistema de Colpensiones o entrar al esquema multipilar planteado en este documento (Forero y Villar, 2018, p. 42).

Adicional a lo anterior, Fedesarrollo propone:

- Un ajuste inicial a las edades de pensión, que se incremente para ambos sexos y reduzca la brecha entre ellos, por ejemplo, acercándolas gradualmente hacia los 65 años para todos aquellos cotizantes a los que hoy les faltan más de 20 años para pensionarse.

- Crear un mecanismo automático de ajuste periódico (por ejemplo, cada quinquenio) de la edad de pensión en función de la expectativa de vida o de otros parámetros de la evolución demográfica del país.

- Unificar los requisitos mínimos para pensión, que hoy en día son diferenciados, en materia de número de semanas cotizadas (RPM-1.300, RAIS-1.150).

- Finalmente, la tasa de cotización debería unificarse en 18%, tal como lo propuso recientemente la comisión del gasto y la inversión pública en su informe final al Gobierno nacional (Comisión de Gasto Público, 2018). Ello reduciría de manera importante el déficit actuarial del RPM.

El concepto de BEPS fue incorporado en la Constitución Política en 2005, pero solamente hasta una década después comenzó su implementación. Si el programa mantiene su estructura actual, enfocado estrictamente en ahorro voluntario y con cobertura focalizada a través de diversos instrumentos, es improbable que genere un impacto estructural sobre el sistema de protección económica a la vejez. En primer lugar, los BEPS están focalizados sobre la población con salarios menores a 1 SMMLV. Segundo, el hecho de que el usuario tenga que ganar menos de 1 SMMLV excluye individuos que reciben más de este monto, pero de diferentes fuentes o los que no cuentan con contrato de trabajo. Tercero, se está dejando por fuera de los beneficios del programa todos aquellos trabajadores que, con un salario mayor a 1 SMMLV, aportan al sistema, pero no alcanzan los requisitos para una pensión contributiva, por lo que reciben una devolución de saldos o indemnización sustitutiva y no la pueden convertir en una renta vitalicia BEPS, dado que se salen del criterio de focalización (Forero y Villar, 2018, p. 50).

Un buen sistema de protección económica para la vejez debe cumplir dos objetivos: el primero es el de aseguramiento, en el que actúa como sustitución del ingreso de los trabajadores en su etapa pasiva, por lo que mejores salarios implicarían mejores pensiones; el segundo es el asistencia!, en el que se alivia la pobreza de la población mayor más vulnerable, y donde por definición los que reciben el subsidio son los individuos que menos impuestos han pagado a la sociedad. Estos son los pilares Contributivo (Uno y Dos) y No Contributivo (pilar Cero) del sistema, respectivamente; y que, además, existen en Colombia (Forero y Villar, 2018, p. 59).

Arrieta (2011) relaciona un documento de la Escuela Nacional Sindical (2005), y con base en el mismo argumenta que, "el desbalance financiero del sistema pensional se dio no por aquellos regímenes conquistados por las labores sindicales sino por los que se establecieron por abusos de poder". Es decir, por "los beneficios de los regímenes especiales los cuales algunos como el de Ecopetrol fueron establecidos por conquistas sindicales, mientras que otros como el de la Presidencia de la República, el del Congreso de la República, las Altas Cortes, el Banco de la República y las Fuerzas Armadas fueron logradas por el aprovechamiento del poder".

En conclusión, la consecuencia principal de las reformas vigentes al sistema pensional colombiano es la racionalización de los recursos públicos. En este orden, se busca una sostenibilidad financiera, la cual no fue lograda por medio de la Ley 100 de 1993. El Acto Legislativo No. 1 de 2005 dejó vigentes los regímenes especiales de la Presidencia de la República y las Fuerzas Armadas, que constituyen el mayor peso iscal al sistema pensional colombiano. Se recomienda crear un sistema pensional en donde los parámetros sean generales para todos y cada uno de los trabajadores colombianos, en donde realmente sea efectivo el principio de equidad.

Las propuestas de estas dos centrales sindicales apuntan al derecho a la protección, a la garantía de ingresos para toda la población adulta mayor bajo la noción de dignidad, en la que supuestamente descansa el Estado colombiano. Proponen rescatar el sistema pensional como un sistema público de protección social, cuyo objetivo es garantizar derechos humanos fundamentales y no la posibilidad de hacer negocios, como ocurre hoy con el sistema de ahorro individual. Debe existir coherencia entre el sistema contributivo y el no contributivo, y entre las instituciones encargadas del sistema de protección a la vejez. Más de dos tercios de las personas que llegan a edad de pensión reciben devolución de saldos porque es insuficiente su capital o las semanas cotizadas. En el caso de las mujeres las devoluciones doblan a las de los hombres. Las devoluciones en el RAIS constituyen el 75%, y en Colpensiones el 50%.

En Colombia el modelo pensional se diseñó para que solo se pensionen personas que trabajen en el sector formal de la economía, tengan estabilidad laboral, altos niveles educativos y trabajen preferiblemente en zonas urbanas. De ahí que apenas el 30% de la población mayor de 60/62 años tiene acceso a una pensión, y del total de afiliados al Sistema General de Pensiones (SGP) solo el 38% son cotizantes (7,7 millones). En el sector rural la afiliación a pensiones es menor al 10%. Es larga la lista de trabajadores excluidos del SGP: los del sector informal, en su mayoría los cuenta-propia, las personas con discapacidad, las "amas de casa", las y los trabajadores temporales sin estabilidad laboral, la mayoría de los trabajadores del campo, y la mayoría de las personas pobres (88%), que en el nivel más bajo cotizan en promedio 5 semanas por año.

En cuanto a los dos regímenes pensionales que coexisten, el desbalance en favor del régimen privado es desproporcionado. El Régimen de Ahorro Individual (RAIS) en manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), en 2017 tenía $227 billones de ahorro pensional, proveniente de 14,8 millones de afiliados, y cargaba con solo 137.926 pensionados. El 40% de estos recursos se utilizan como deuda pública del Estado. Mientras que el Régimen de Prima Media (Colpensiones), con $5,8 billones de aportes y 6,5 millones de afiliados, carga con 1,2 millones de pensionados. Por lo que el Estado debe destinarle $13 billones para que pueda pagar el déficit de Colpensiones y $40 billones para todas las pensiones a cargo del Estado.

La reforma del régimen de pensiones que necesita el país debe partir de las orientaciones de Naciones Unidas y la OIT, en el sentido de que los países adopten un piso de protección social adaptado a las necesidades y contextos locales, que pueda implementarse de forma progresiva. Entendido este piso como el acceso a una canasta básica de bienes y servicios que asegure que la gente no sufra hambre ni enfermedades evitables, no se quede sin educación, sin vivienda ni agua potable.

Según la Sindical Obrera, su propuesta es similar a otras que se han planteado en otros países como estrategia eficaz para disminuir los índices de pobreza en el planeta y hacer frente a los períodos de crisis económicas. Naciones Unidas y OIT propusieron la adopción de "pisos de protección social", propuesta que incluye como beneficiarías del sistema pensional a las mujeres responsables de la economía del cuidado en los hogares, como una forma de reparar su exclusión y reconocer la importancia de su trabajo para la sociedad y la productividad del país.

En este sentido, la propuesta de la ENS se basa en el sistema de pilares que ha promovido la OIT. El primer pilar sería solidario, universal, que asegure un ingreso vital de ciudadanía -o ingreso antipobreza- a toda la población adulta mayor (piso de protección social). Inicialmente se focalizará en la población adulta mayor más vulnerable, para después extenderlo progresivamente a toda la población mayor que no recibe pensión. Un segundo pilar es equivalente al régimen de prima media, que incluye la afiliación obligatoria a todos los trabajadores/as con cotizaciones hasta 4 salarios mínimos legales, administrado por Colpensiones. Este pilar incluiría al 94% de los trabajadores asalariados, y les aseguraría ingresos que no conlleven la disminución dramática de los ingresos, como les ocurre hoy a los pensionados de los fondos privados. Un tercer pilar será para trabajadores que puedan cotizar por encima de 4 salarios mínimos mensuales, a través de la apertura de cuentas de ahorro individual, de libre elección entre Colpensiones o los fondos privados, que permitan un ingreso adicional y superior a la pensión que le asegura el segundo pilar.

La crisis generalizada del sistema de protección social en Colombia demanda una reforma pensional integral que asegure la sostenibilidad del sistema, cuyo foco sea asegurar ingresos antipobreza a toda la población adulta mayor, equivalente a medio salario mínimo legal, esto como un derecho de ciudadanía y no como simple programa asistencial. La propuesta incluye dos puntos adicionales. Uno es la garantía de pensión mínima para todos los trabajadores que cumplieron edad y cuentan hasta con el 70% de semanas cotizadas, para ello se les seguirá descontando la respectiva cotización.

El segundo es el restablecimiento del derecho a la negociación colectiva en materia pensional, acatando plenamente las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de Organización Internacional del Trabajo (OIT).

- Ministerio de Trabajo: la Ministra de Trabajo, Alicia Arango, comentó que "la propuesta de reforma a la vejez del gobierno Duque tiene cuatro puntos clave: la edad para la pensión no se va a aumentar, los derechos adquiridos se van a respetar, la pensión sustitutiva sigue en firme y se revisarán las altas pensiones" (RCN radio, enero 16 de 2019). Y agregó, "No es solamente el punto de si hay suficiente cotización, hay una cantidad de temas como la formalización, la movilidad laboral que tiene que ver con la edad". La idea es que todos los trabajadores formales e informales, puedan contar con un ingreso al llegar a la edad de jubilación o retiro, bien sea mediante una pensión, o un apoyo del Estado. ¿Por qué el gobierno pretende conservar la edad vigente? Con la idea de que al retirarse el trabajador a esa edad, permite generar otros empleos y en condiciones más favorables para el sistema pensional.

- Ministerio de Hacienda: el Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, en su intervención en el XII congreso (Cartagena, abril 5 de 2019) de la Federación Internacional de Administradores de Fondos de Pensiones (Fiap) y de Asofondos, expresó que, "En Colombia no habrá reforma pensional, sino reforma a la protección de la vejez", pues, "la nueva perspectiva amplía el marco del debate más allá del 20% de la población que hasta ahora ha concentrado las discusiones sobre jubilación en el país, considerando que el otro 80% de la población vieja (en edad de estar jubilada) en Colombia está distribuido así: 34% no tiene ningún tipo de ahorro y otro 46% que, aunque ha ahorrado, no tiene suficiente capital para pensionarse". Para atender a ese amplio segmento poblacional, hasta ahora desprotegido, el ministro Carrasquilla informó que en marzo de 2019 comenzó a sesionar la Comisión de Reforma de Protección a la Vejez.

La "Comisión de Reforma de Protección a la Vejez" está integrada por el Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Superintendencia Financiera, Unidad de Regulación Financiera y Colpensiones. Apoyan el proceso como expositores de las audiencias a la Comisión, el BID, Banco Mundial, Mercer, Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, Fedesarrollo, Fasecolda, Bolsa de valores de Colombia, Asofondos, ANIF, Universidad de los Andes, Universidad Javeriana, Central Unitaria de Trabajadores y Confederación de Pensionados.

La propuesta de López y Sarmiento (2019) comparte la fórmula propuesta por Fedesarrollo (Leonardo Villar), de adoptar un sistema multipilar que integre en un primer pilar de ahorro al régimen de prima media, en un segundo pilar el ahorro individual, y un tercer pilar al régimen no contributivo de Colombia Mayor y los BEPS. Esta propuesta implica que en el régimen de prima media solo se asegure el primer salario mínimo para los que alcancen los requisitos para pensionarse, y el resto de la pensión estaría a cargo del régimen de ahorro individual.

La propuesta incluye un aumento en la edad de pensión para los actuales trabajadores que les faltan 20 años o más para pensionarse. En afinidad con el Gobierno, los autores enfatizan el respeto por los derechos adquiridos para quienes les faltan menos de 20 años para pensionarse.

La propuesta también contempla un aumento en la tasa de cotización de 16 a 18 por ciento sobre los salarios, y una disminución de las semanas de cotización para el RPM de 1.300 a 1.150 del RAIS. Esta reducción iría acompañada del incentivo al ahorro voluntario para cotizar más semanas y aumentar de esta forma la tasa de reemplazo de todos los cotizantes del sistema multipilar.

El sistema multipilar descarta la pretensión de acabar con alguno de los dos regímenes, lo que consideran inconveniente desde todo punto de vista, pues eliminar o marchitar el régimen de prima media generaría a mediano plazo un mayor déficit para el Gobierno a tener que financiar a Colpensiones para el pago de las pensiones vigentes, sin el recaudo de aportes por nuevos afiliados.

ANIF, Fedesarrollo y DNP, coinciden en proponer que Colpensiones asuma los aportes de todos los trabajadores hasta de un SMMLV, y se encargue de otorgar el primer tramo de la prestación pensional, el cual garantizaría una pensión de igual monto. A partir del salario mínimo, las cotizaciones en calidad de ahorro o capitalización individual sean administradas por los Fondos de Pensiones Privados (RAIS).

La propuesta de la Sindical Obrera (CTC y CUT) se basa en el sistema de pilares promovido por la OIT. El primer pilar es solidario, universal, que asegure un ingreso vital -o ingreso antipobreza- a toda la población adulta mayor (piso de protección social). Un segundo pilar, equivalente al régimen de prima media, que incluye la afiliación obligatoria a todos los trabajadores/as con cotizaciones de hasta 4 salarios mínimos legales, administrado por Colpensiones. Un tercer pilar para trabajadores que puedan cotizar por encima de 4 salarios mínimos mensuales, a través de la apertura de cuentas de ahorro individual, de libre elección entre Colpensiones o los fondos privados, complementario al pilar 2.

La propuesta de Asofondos es más agresiva, desaparecer el RPM y a Colpensiones y liberar al sector público de su participación en el régimen contributivo, para que asuma el régimen no contributivo (BEPS y Adulto Mayor).

Los ejercicios financieros arrojan como resultado que los aportes y los rendimientos acumulados por cotizaciones de hasta un SMMLV con la restricción constitucional de una pensión mínima igual, genera pérdidas a los fondos privados. Actualmente a los cotizantes que no alcancen un ahorro más los rendimientos acumulados superior a los $190 millones (a precios de 2019), quedan excluidos de recibir una pensión de un SMMLV en el RAIS, y su ahorro más los rendimientos acumulados les son devueltos.

A continuación, se presenta una propuesta con tres escenarios alternativos o complementarios:

- Ampliar la cotización del 16% al 18% (12% empleadores y 6% empleados).

- Aumentar la edad de pensión: hombres a 65 y mujeres a 63 años (de hecho, la edad de retiro forzoso de los empleados públicos es de 65 años).

- Incrementar el número de semanas cotizadas de 1.300 (cerca de 25 años) a 1.450 semanas (entre 28 y 29 años de vida laboral) como requisito para tener derecho a la pensión. El promedio del disfrute de la pensión se reduciría de 19 a 16 años.

- Continuar con el promedio de salarios de los 10 últimos años (IBL) para establecer la base y el monto o tasa de reemplazo de la pensión, reducir el monto de 80% a 75% y la base del 65% al 60% con un 2% adicional por cada 50 semanas adicionales cotizadas.

- Establecer un impuesto del 2% a las pensiones superiores 10 SMMLV del RPM para la sostenibilidad del mismo.

- Los afiliados que a la edad de pensión (hombres 65 y mujeres 63) no hayan podido alcanzar el número de semanas requeridas (1.450) recibirán un porcentaje inferior al 2% por cada 50 semanas menos cotizadas hasta un mínimo de 500 semanas (este porcentaje inferior incluye a los cotizantes de un SMMLV). Para los afiliados con menos de 500 semanas cotizadas, transferir sus cotizaciones al régimen no contributivo del Adulto Mayor (escenario 3). Ejemplo: un afiliado que aporte sobre un SMMLV ($828.116 en 2019), partiendo del tope de 1.450 semanas, si aportó 1.000 semanas tendría un porcentaje del 82% de pensión del mismo, y el de 500 semanas cotizadas obtendría el 62% de pensión del salario mínimo, y así sucesivamente para los aportes superiores a un SMMLV, para quienes el porcentaje comienza a descontarse a partir de la base del 60% del IBL.

El Instituto de Métrica y Evaluación de la Salud (IHME) de la Universidad de Washington, presentó en The Lancet, una de las revistas médicas, un estudio de 38 investigadores, quienes analizaron cientos de datos de 195 países, incluida Colombia.

Las estimaciones de los autores indican que, en el caso colombiano, la población pasará de tener una esperanza de vida promedio de 78,2 años, a una de 81 años en el 2040 (El Tiempo, octubre 17 de 2018).

- Afiliación obligatoria para todos los trabajadores, y los cotizantes de hasta cinco SMMLV sean administrados por Colpensiones bajo el RPM, y las cotizaciones (aportes) con sueldos superiores a este monto los administren los Fondos Privados bajo el RAIS, más los ahorros voluntarios que puedan hacer los cotizantes.

La deuda social en Colombia es histórica, la pobreza y la pobreza extrema están alcanzando cifras cercanas al sesenta por ciento de la población, lo cual requiere la contribución de todas las organizaciones empresariales y sociales sin excepción (contribuyentes o no del impuesto de renta), y de todos los declarantes del impuesto a la renta, para superar los problemas de la pobreza y la pobreza extrema (de hecho, las organizaciones empresariales y sociales, y algunos contribuyentes alcanzan sus beneficios y los podrían optimizar con un mejor entorno económico, social, ambiental y de seguridad).

Los Adultos Mayores (65 años) en pobreza o en pobreza extrema, desprotegidos, recibirán una pensión del Estado no inferior al 50% ($414.058) de un SMMLV ($828.116 en 2019), la cual se puede complementar con aportes a los BEPS. Una persona con ingresos en 2018 por debajo de $257.433 se considera en pobreza monetaria, y por debajo de $117.605 en pobreza extrema. Se trata entonces de complementar ese ingreso hasta el 50% del SMMLV, así: la persona en pobreza extrema recibiría $296.453 ($414.058 - $117.605) y la persona en pobreza monetaria $156.625.

La pensión del Adulto Mayor sería financiada con el 1, 0% adicional sobre el valor que le corresponda pagar por el impuesto de renta de los contribuyentes descritos, sin excepción. Adicionalmente, el GNC y los gobiernos departamentales y municipales, contribuirían con el 1% de los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios). Este impuesto sería administrado por Colpensiones.

Nota: según "Estadísticas de Ingresos Tributarios Administrados por la DIAN 1970-2019", el recaudo total del impuesto a la renta en el año 2018 fue de $68 billones. Los ingresos corrientes del GNC son de $144,4 billones, mientras el total de ingresos corrientes de los entes territoriales alcanzó los $106 billones, para un total aproximado de $318,4 billones. El 1% equivaldría a $3,184 billones para atender una población mayor de 65 años del régimen no contributivo aproximada de 2.854.490 personas (según resultados del censo de población y vivienda del DANE 2018, la población mayor de 65 años es de 4.391.523, y de esta cifra, el 65% corresponde a personas sin protección social).