La consolidación de la democracia requiere, entre otras cosas, que las instituciones políticas, en su relacionamiento con los diversos agentes del Estado, afirmen y refuercen los principios elementales del sistema político (Morlino, 1985). Además, es necesario que sean efectivas en el cumplimiento de su misión, que defiendan y respeten los valores democráticos, y que gocen de legitimidad social (Schedler, 1998; Dahl, 2002; Diamond, 1997).

Los cuerpos policiales, al ser poseedores legítimos del monopolio de la fuerza, asumen un rol elemental dentro del Estado democrático, puesto que las características de su desempeño pueden resultar funcionales o no para la consolidación de una sociedad capaz de resolver sus conflictos a través de códigos democráticos (Bonilla, 2015b). Por esto, en una democracia se hace necesaria una institución policial que interactúe con los agentes institucionales y civiles del Estado, en el marco del respeto de los derechos políticos, civiles y humanos, de manera que sus acciones, en lugar de vulnerar y transgredir principios como la igualdad, la libertad y la justicia, los garanticen y reafirmen (Dammert, 2005).

De allí que en la democracia resulte inminente controlar el uso de la fuerza física (Aimar, 2005), evitando que, en aras de prevenir, controlar, reprimir o contener variables desestabilizadoras del orden y la seguridad, se vulneren de manera transitoria los derechos ciudadanos.

La búsqueda de seguridad debe ser coherente y complementaria con los propósitos del Estado y de la democracia y este desafío demanda la adecuada interrelación de las políticas y la gestión de los gobiernos enmarcados e inspirados en una visión de seguridad en democracia. (López & Tudela, 2005: 22)

Malas prácticas policiales, como el excesivo uso de la fuerza, la politización, el abuso de autoridad, la tortura, la negligencia, el trato inhumano o degradante, la arbitrariedad y la corrupción, inciden en la legitimidad del cuerpo de seguridad, puesto que promueven la desconfianza y la percepción negativa sobre la posibilidad real de que los policías puedan establecer condiciones idóneas de seguridad. Además, estas prácticas son un obstáculo para la consolidación del régimen en la medida en que dan lugar a la violación de "derechos o intereses considerados inviolables y por ende superiores al proceso democrático mismo" (Dahl, 2002, p.220).

Sumado a lo anterior, no es posible concebir una policía funcional para la consolidación democrática, que sea incapaz de cumplir de manera efectiva con su misión institucional. Responder a las demandas ciudadanas en materia de orden y seguridad representa una valiosa oportunidad para promover la confianza, incrementar la satisfacción frente al régimen y para instar a los ciudadanos a resolver sus conflictos mediante las reglas que el sistema democrático ha establecido, reconociendo al cuerpo de seguridad como "the only game in town" (Linz y Stepan, 1996, p.36) y "considerando que la violación de las normas y las leyes vigentes desembocará en salidas costosas e ineficientes, ante lo cual, se sujetarán y habituarán a la resolución de los conflictos dentro de los límites que ésta les impone" (Bonilla, 2015b).

Que la policía sea efectiva implica que sea capaz de brindar una respuesta de calidad a las demandas de los ciudadanos por medio de acciones como el control, la prevención y la contención de las diversas modalidades de violencia. Desde luego, esto no implica desconocer la multicausalidad de esta violencia, o la criminalidad o la inseguridad, ni tampoco la corresponsabilidad institucional que en la atención a estos asuntos se requiere. La policía es la institución del Estado responsable directa de la seguridad pública.

Para que el desempeño policial sea democrático, no solo importa qué hace el cuerpo de seguridad para cumplir con su misión institucional y cómo lo hace, sino también cómo lo percibe la ciudadanía, pues en este tipo de régimen, el ciudadano se constituye como el destinatario final del servicio público y la percepción que tenga de la policía es determinante para que "las organizaciones policiales puedan llevar a cabo su actividad cotidiana y perdurar en el tiempo" (Requena, 2016, p.3). Además, la legitimidad social de la acción policial es clave para la gobernabilidad, puesto que "a mayor legitimidad de la policía, mayor disposición por parte de la ciudadanía a aceptar y a cumplir sus órdenes, a colaborar activamente con ella y a cumplir con las leyes en general. Por el contrario, a menor legitimidad policial, se genera menor deferencia hacia la policía y hacia sus agentes; menor colaboración y predisposición al cumplimiento voluntario de las normas, lo que conduce a escenarios de gobernabilidad en los que predominan las intervenciones policiales coactivas (Requena, 2016, p.5).

Por desempeño policial democrático se entiende el conjunto de acciones del cuerpo de seguridad orientadas a garantizar la efectividad en el cumplimiento de su función misional, la legalidad en las prácticas policiales y legitimidad de la institución frente a la sociedad -que es el único beneficiario de su servicio-, todo lo cual resulta funcional para la consolidación del régimen democrático.

Este artículo tiene como objetivo evaluar el desempeño democrático de la Policía Nacional de Colombia (PONAL) durante el período 2005-2014. Para ello, basándose en el paradigma cuantitativo de investigación sociopolítica, se utilizó el modelo de medición del desempeño policial conocido como Índice de Desempeño Policial Democrático (IDPD), diseñado por Bonilla (2018) como instrumento de monitoreo de los avances y retrocesos del proceso de democratización de los cuerpos policiales en América Latina.

El cálculo del IDPD se soportó en tres dimensiones: 1) efectividad policial; 2) legalidad policial y 3) legitimidad policial. Se construyeron series de datos para doce indicadores, de los cuales, cinco están relacionados con la efectividad policial; seis con la legalidad policial y uno con la legitimidad policial (Tabla 1). La selección de este grupo de indicadores se basó en la disponibilidad de datos homogéneos y comparables durante el periodo de observación.

Tabla 1
Indicadores utilizados para el cálculo del IDPD. Colombia 2005-2014.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Policía Nacional de Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el Proyecto de Opinión Pública para América Latina (LAPOP).

Una vez construidas las series de datos, se tuvieron en cuenta los criterios de clasificación de indicadores definidos por Bonilla (2018), los cuales oscilan entre 0 y 1, donde 0 corresponde a una "situación ideal" y 1 representa el "peor escenario posible" (Tabla 2).

Tabla 2
Criterio de clasificación de los indicadores.

Fuente: Elaboración propia.

Una vez clasificados los indicadores mediante el método de agregación matemática de promedio simple, se calcularon tres subíndices anuales: uno de efectividad policial; otro de legitimidad policial y otro de legalidad policial. El resultado de los subíndices asumió valores que oscilaron entre 0 y 1 y que se clasificaron en cuatro categorías: Ideal, Alto, Medio o Bajo (Tabla 3).

Tabla 3
Criterio de clasificación de los indicadores.

Fuente: Elaboración propia a partir deBonilla (2018).

Finalmente, se procedió a calcular el IDPD para Colombia durante el periodo 2004-2015 mediante un promedio ponderado de los tres subíndices. La ecuación utilizada para el cálculo de IDPD fue:

Donde β es la importancia relativa de cada subíndice (D) con respecto a las 3 dimensiones.

Dado que para la medición de la legitimidad solo se contó con un indicador, a esta dimensión se le asignó una participación porcentual en el IDPD de 20%, mientras que, a las dimensiones de efectividad y legalidad, la ponderación se calculó con el 40% respectivamente.

Los valores obtenidos en el IDPD permitieron clasificar el desempeño policial democrático de Colombia en cuatro categorías: 1) ideal (IDPD=0); 2) alto (0>IDPD≤0,33); 3) medio (0,33>IDPD≤0,66); 4) bajo (0.66>IDPD≤1). Donde, el IDPD ideal representa un desempeño absolutamente democrático; el alto representa un desempeño policial más coherente con los principios y fundamentos democráticos y, por ende, favorable para la consolidación del régimen. Por el contrario, el IDPD bajo indica un desempeño policial menos funcional para la consolidación democrática (Bonilla, 2018).

Según el Informe de Desarrollo Humano (IDH) 20132014 en América Latina, la violencia, el crimen y la inseguridad son grandes desafíos, pues gran parte de los países registran tasas de homicidios elevadísimas, llegando a ser clasificadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como epidémicas¹. Colombia es un caso especialmente alarmante, pues presenta tasas medias superiores a 30 homicidios por cada 100.000 habitantes, pese a que entre 2003 y 2015, el indicador tuvo una tendencia decreciente pasando de 53,8 a 25,8 homicidios, con reducciones significativas en los períodos 2003-2008, 2009-2010 y 2012-2015 (Figura 2). Por el contrario, la tasa anual de hurtos por cada 100.000 habitantes entre 2003 y 2015 presentó una tendencia creciente pasando de 213 a 374. El análisis desagregado por tipo evidencia que el hurto a personas fue el de mayor participación durante todo el periodo y también presentó una tendencia al alza pasando de 77 en 2003 a 210 en 2015. Desde el 2011, el hurto a motocicletas se ubicó como el segundo de mayor participación, seguido del hurto a comercios, residencias y automotores (Figura 1).

Figura 1:
Tasa anual de hurtos. Colombia, 2003-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PONAAL y el DANE.

Figura 2
Tasa anual de homicidios. Colombia, 2003-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PONAL y el DANE y el DANE

Así mismo, la tasa anual de lesiones personales por cada 100.000 habitantes entre el 2003 y el 2015, se incrementó pasando de 95,6 a 180,2. El registro más bajo se experimentó en el año 2005 (70,9). Entre 2012 y 2015 no se presentaron variaciones significativas de este indicador, pero se registraron las tasas anuales de lesiones personales más altas de todo el periodo de observación (Figura 3).

Figura 3
Tasa anual de homicidios. Colombia, 2003-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PONAL y el DANE y el DANE

Por su parte, en la tasa anual de extorsiones por cada 100.000 habitantes entre 2003 y 2015 se evidencian dos tendencias claras, una inicial de decrecimiento entre 2003 y 2008, y una alcista entre 2008 y 2015. El año con la tasa más baja fue el 2008 (1,86) y el más alto 2015 (11,3) (figura 4).

Figura 4
Evolución tasa anual de extorsiones. Colombia, 2003-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PONAL Y DANE

Finalmente, la evolución de la tasa anual de secuestros por cada 100.000 habitantes en Colombia entre 2003 y 2015 registró una tendencia decreciente estimulada por el comportamiento del indicador principalmente en el período 2003-2009, momento a partir del cual el indicador permaneció aproximadamente constante (figura 5).

Figura 5
Evolución tasa anual de secuestros por cada 100.000 habitantes. Colombia, 2003-2015
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PONAL y el DANE

Subíndice de efectividad policial (SIEP)

Según los criterios de clasificación y las valoraciones definidas en el apartado metodológico, al agregar, mediante promedio simple, los valores obtenidos por cada uno de los indicadores, los resultados indican que en el caso de Colombia, la efectividad de la PONAL se encuentra muy lejos de los niveles ideales (valores cercanos a 0), puesto que en promedio durante el periodo de observación el SIEP se ubicó en 0,78, lo cual denota una efectividad policial baja y poco funcional para la consolidación democrática del país (figura 6). Pese a las oscilaciones que presentó el subíndice, que obtuvo la mejor calificación en los años 2004 y 2005, con 0,66 respectivamente, nunca estuvo por debajo de 0,66; rango a partir del cual la efectividad podría clasificarse como aceptable.

Figura 6
Subíndice de Efectividad Policial. Colombia, 2003-2015
Fuente: Elaboración propia.

Las denuncias ciudadanas interpuestas contra miembros de la Policía Nacional de Colombia (PONAL) resultan un indicador importante que permite, en parte, conocer la forma en que los policías operan dentro de los parámetros de deontología policial.

Cuando se analizan los datos suministrados por la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la PONAL, se evidencia que entre 2005 y 2015, nueve mil cuarenta y ocho (9.048) policías nacionales fueron denunciados por ciudadanos en Colombia. Si se observa la tasa anual de denuncias de abuso de autoridad policial por acto arbitrario o injusto y omisión de denuncia por cada 10 mil policías, es posible identificar una tendencia creciente a lo largo del periodo de observación. El mayor incremento se presentó entre 2010 y 2013, año en el que se registró la mayor tasa, con una cifra de 126,7 denuncias por cada 10.000 policías (figura 7).

Figura 7
Tasa anual de denuncias contra miembros de la PNC 2005-2015.
Fuente: Elaboración propia.

Al analizar las tasas anuales de efectivos amonestados, destituidos, multados, suspendidos o capturados por cada 10 mil policías en Colombia (figura 8) se observa una tendencia decreciente en el caso de los amonestados y multados, pese a que la clasificación de los indicadores en todos los años se corresponde con malas prácticas policiales. Por su parte, las tasas anuales de efectivos destituidos, suspendidos y capturados no muestran ninguna tendencia específica, pero si se comparan las tasas registradas en 2005 y 2015, se evidencia en todos los casos un incremento en los indicadores. En valores absolutos, durante el periodo de observación fueron amonestados 7.332 policías, destituidos 7.478, multados 21.071, suspendidos 11.509 y capturados 10.203 policías en Colombia.

Figura 8
Tasa anual de amonestados, destituidos, multados, suspendidos o capturados. Colombia, 2005-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de PONAL.

Los resultados del Subíndice de Legalidad Policial (SILEGAP) presentan pocos niveles de variabilidad y una tendencia desfavorable a lo largo del periodo de observación. Es importante destacar que en la mayor parte del periodo de análisis es palpable la preponderancia de prácticas policiales transgresoras de la ley y de los códigos de conducta, así como la vinculación de ciertos funcionarios de la PNC con el delito y el crimen. Esto puede afirmarse principalmente porque en todos los años del periodo de observación el SILEGAP se clasificó como malo, tras asumir valores superiores al 0,66 (figura 9).

Figura 9
Subíndice de Legalidad Policial. Colombia, 2005
Fuente: Elaboración propia.

La preocupación de los ciudadanos en torno a la problemática de seguridad ciudadana también se ha visto afectada durante las últimas décadas. Según lo advierten las encuestas de opinión pública este flagelo ha generado fuertes malestares en la población, estableciéndose como un asunto que ha demandado atención gubernamental prioritaria (Cruz, González, Romano & Sisti, 1998, p.7).

Ante la pregunta ¿cuánto cree que contribuye la policía a la seguridad de la ciudad?, que integra la Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC) aplicada por el DANE entre 2011 y 2015, el mayor porcentaje de encuestados respondió que la policía contribuyó en algo a la seguridad de su ciudad (figura 10). No obstante, este porcentaje fue inferior al 40% durante todo el periodo de observación y, además, estuvo seguido del grupo de colombianos cuya percepción al respecto indicaba que la contribución del cuerpo de seguridad había sido poca (aproximadamente el 32%). De acuerdo con los criterios de clasificación definidos en la metodología, y teniendo en cuenta que los encuestados que respondieron que la Policía Nacional contribuía "algo" o "mucho", estas respuestas se corresponden con una legitimidad policial media.

Figura 10
Porcentaje de ciudadanos que considera que la Policía contribuye a la seguridad de su ciudad. Colombia
Fuente: Elaboración propia con base en ECSC-DANE.

Frente a la pregunta ¿qué tan protegido se siente por la policía?, la mayoría de los encuestados respondieron "poco" durante todo el periodo de observación. Los pares de respuesta "poco" y "algo" por un lado; y "nada" y "mucho" por otro, resultan bastante interrelacionados. Así, en 2013 ante el aumento del porcentaje de personas que manifestaron sentirse poco o nada protegidas por la policía, se observó una disminución en los porcentajes de respuesta "mucho" y "algo". Posterior a 2013, disminuyeron los porcentajes de respuesta "poco" y "nada" y aumentaron los porcentajes de respuesta "mucho" y "algo" (figura 11). De acuerdo con los criterios de clasificación, estas respuestas se corresponden con una legitimidad policial baja en 2011, 2013, 2014 y 2015; y con una legitimidad policial media en 2012.

Figura 11
Porcentaje de ciudadanos que se siente protegido por la Policía. Colombia 2011-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en ECSC-DANE.

Una pregunta del Proyecto Opinión Pública de América Latina (LAAPOP) indaga a los ciudadanos colombianos sobre el nivel de confianza que le tienen a la policía. Las respuestas, disponibles para el periodo 2004-2014 muestran que el porcentaje de personas que confía mucho en la policía primó por encima de los demás durante todo el periodo de observación. Sin embargo, presentó en la mayoría de los años una tendencia decreciente, ubicándose en su punto más bajo en el año 2014 (40,09%). Por otra parte, el porcentaje de personas que no confía nada en la policía presentó un incremento, y para el 2014 se ubicó en el punto más alto (40,3%). El porcentaje de encuestados que dijo confiar "algo" en la policía se incrementó levemente al pasar de 15,3% en 2004 a 19,6% en 2014 (figura 12). De acuerdo con los criterios de clasificación, y teniendo en cuenta los porcentajes de quienes confían "algo" y "mucho", estos resultados equivalen a una legitimidad policial media.

Figura 12
Porcentaje de confianza que los ciudadanos dicen tener en la PONAL. Colombia 2004-2015.
Fuente: Elaboración propia con base en LAPOP.

Para el cálculo de este subíndice es importante aclarar que los datos de ECSC fueron descartados, puesto que se contaba con indicadores disponibles solo entre 2011 y 2015, mientras que los de LAAPOP estaban disponibles para un periodo más extenso (2004-2014).

Al agregar, mediante promedio simple, los valores de la clasificación asignada al indicador en cada uno de los años, se obtuvo el Subíndice de Legitimidad Policial (SILP). Los resultados indican que, en el caso de Colombia, la legitimidad de la PNC presenta niveles nulos de variabilidad durante el periodo de observación. Sin embargo, en la mayor parte del periodo de observación, se evidencia la preponderancia de valores de legitimidad muy distantes a los niveles ideales (valores cercanos a 0). Cabe destacar que, en todos los años del periodo de observación, el SILP se ubicó en el límite de la clasificación entre legitimidad policial baja y media (figura 13).

Figura 13
Subíndice de Legitimidad Policial. Colombia, 2004-2014.
Fuente: Elaboración propia

Los resultados del IDPD en Colombia para el periodo 2005-2014 permiten concluir que el desempeño policial en el país dista mucho de ser democrático, puesto que este, a lo largo de los diez años de análisis, registró valores superiores a 0,66, lo cual implica una clasificación del desempeño democrático de la PNC "bajo", registrándose los peores niveles en 7 años (0,85) y la mejor valoración en el 2005 (0,77). No obstante, este último valor dista mucho del ideal de desempeño policial democrático (0) (figura 14)

Figura 14
Índice de Desempeño Policial Democrático. Colombia, 2002-2014
Fuente: Elaboración propia Conclusiones

Los resultados obtenidos demuestran que Colombia no ha logrado reemplazar completamente el modelo policial de corte represivo, militarizado, centralizado y politizado que estuvo vigente durante gran parte del siglo XX. La consolidación de un cuerpo policial funcional y coherente con los principios democráticos sigue siendo un problema crítico en el país, pues el actual modelo de policía presenta amplios retos en materia de efectividad, legalidad y legitimidad, pese a los esfuerzos democratizadores de la reforma policial promovida en la década de los noventa.

Al medir la evolución del desempeño democrático de la PONAL entre 2004 y 2015, pudo evidenciarse que los subíndices de efectividad estuvieron muy distantes de los niveles ideales (cercanos a 0), puesto que, en promedio, durante el periodo de observación se ubicaron en 0,78, lo que denota una efectividad policial baja y poco funcional para la consolidación democrática. Lo anterior implica que la PONAL no ha sido capaz de cumplir con su misión principal de salvaguardar a los ciudadanos colombianos de las amenazas del crimen, la delincuencia y la violencia a través del control, la contención y la prevención efectiva de estos flagelos.

Por su parte, el subíndice de legalidad policial presentó poca variabilidad a lo largo del tiempo y los valores denotan la preponderancia de prácticas policiales transgresoras de la ley, los derechos humanos y de los códigos de conducta policial, así como la vinculación de ciertos funcionarios de la PONAL con el delito y el crimen.

Los valores obtenidos se encuentran muy distantes del ideal teórico como para definir las prácticas policiales de Colombia como respetuosas de la ley y del orden constitucional.

En el caso de los resultados del subíndice de legitimidad policial, donde priman valores superiores a 0,66, se refleja que la policía no ha sido capaz de suscitar confianza y credibilidad en los colombianos. De esta manera, los resultados del IDPD permiten concluir que el desempeño policial en el país dista mucho de ser democrático, puesto que a lo largo de los once años de análisis registró valores superiores a 0,66, lo cual implica una clasificación del desempeño democrático de la PNC bajo.

Los resultados de este proceso de investigación sobre una de las instituciones del Estado menos estudiadas, la policía, incitan al debate sobre lo que la democracia requiere del cuerpo de seguridad y, a su vez, sobre lo que esta puede moldear en una institución policial con miras a promover su desempeño funcional y coherente con los principios elementales del régimen. Profundizar el análisis implica indagar las razones que explican las características del desempeño policial y realizar reflexiones desagregadas por departamentos que permita controlar las asimetrías que presentan los indicadores a nivel nacional.

Como variables explicativas de las características del desempeño policial democrático, se propone la revisión de las particularidades del proceso de profesionalización de la policía, las características del "accountability policial" del que ha sido objeto y la capacidad institucional de la que ha dispuesto la Policía Nacional para el ejercicio de sus funciones. El análisis de cada una de estas variables explicativas implica revisar la postura gubernamental frente al cuerpo de seguridad; es decir, las políticas y el esquema de seguridad pública que ha soportado el accionar de la policía a lo largo de los años.