Introducción

Los complejos procesos de transformación política, económica y social que ha vivido Colombia y Latinoamérica desde el 2019, en donde se han reafirmado diversas manifestaciones de la voluntad colectiva, han reavivado la urgente necesidad de analizar y comprender la influencia de nuevos movimientos sociales como actores protagonices en los procesos de consolidación democrática.

La necesidad de participación de los ciudadanos en las decisiones de Estado, así como la importancia de visibilizar las posturas y necesidades de la oposición, han generado dos procesos evolutivos paralelos. Por una parte, que las agrupaciones populares manifiesten abiertamente cada vez más su entendimiento y posturas frente a las decisiones de gobierno que afectan su cotidianidad, empleando la figura de la protesta social. Por otra, a que los Estados comprendan estas nuevas dinámicas de participación colectiva y establezcan procedimientos para garantizar los derechos de los ciudadanos participantes y proteger su voluntad de disenso.

En Colombia, el derecho a la protesta social, consagrado en el artículo 37 de la Constitución Política, (República de Colombia, 1991), busca “llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre una problemática específica y sobre las necesidades de ciertos sectores” (Corte Constitucional, Sentencia C-742-12, 2012, p. 25) y debe ser salvaguardada por el Estado. No obstante, tal como lo han mencionado autores como Archila Neira (1995, 2004, 2006), Barrera y Hoyos (2020), Cruz Rodríguez (2015a) y Velasco Jaramillo (2006), su evolución no ha sido del todo ideal y aún persisten múltiples retos para su plena utilización en razón a diversos elementos de incomprensión de la otredad y el disenso. Todo esto ha significado la necesidad de generar marcos normativos para reglamentar la protesta social y guiar el accionar de la Fuerza Pública -conformada por las Fuerzas Militares (FF.MM.), es decir, el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y la Policía Nacional- con el fin de proteger los derechos de los ciudadanos y mitigar los posibles actos de violencia en la manifestación de los ánimos públicos.

Dada la importancia de este tema, diferentes investigaciones realizadas por Betancur Betancur (2006), Cruz Rodríguez (2015b), Daza López (2019), Echeverry-López y Borrero-Ramírez (2015), González Arana y Molinares Guerrero (2013), Martínez-Osorio y Castellanos-Júírán (2021), Peña-Torres et al. (2022), Tobasura Acuña y Rincón (2007), y Velasco Jaramillo (2007) han dado cuenta de los antecedentes, evolución y perspectivas de la protesta social; no obstante, el debate sobre los retos de las FF.MM. de Colombia en la protección de los derechos e integridad de la voluntad ciudadana aún requiere profundizarse.

El presente artículo busca contribuir al entendimiento de la compleja interrelación entre la protesta social en Colombia y el cumplimiento de la misión institucional de las FF.MM. a través de un análisis de los diferentes fenómenos que han influenciado el comportamiento social de los individuos y su forma de desarrollarse como integrantes de una comunidad. Para tal fin, explora específicamente el rol que ha tenido el Ejército Nacional en medio de la evolución de la protesta social en Colombia en el marco de los requerimientos de la autoridad civil para mantener el orden en el territorio nacional, tarea que usualmente recae sobre la Policía Nacional.

De esta manera, el artículo se divide en tres secciones principales. En la primera, se provee un contexto sobre la protesta social en Colombia y se realiza una caracterización de los fenómenos colectivos. En una segunda sección se analizan los diferentes hechos históricos relacionados con fenómenos colectivos que por sus condiciones y la forma como se desarrollaron tuvieron un impacto en el rol de las FF.MM. En la tercera sección se analizan tres retos principales que tienen las instituciones castrenses para la protección de las protestas sociales y sus participantes; así mismo, se examina la doctrina y legislación vigente. Finalmente, se ofrecen algunas conclusiones para la comprensión de esta investigación, así como para el desarrollo de futuros trabajos académicos.

1. Metodología

Para el desarrollo del presente artículo de investigación se empleó una metodología de diseño cualitativo, bajo un enfoque descriptivo de diversas fuentes de información en medios electrónicos de acceso público, comercial y académico. En consecuencia, se realizó un análisis documental de los aspectos conceptuales en tomo a los fenómenos estudiados que facilitó puntualizar el uso adecuado de términos que atañen a la protesta social y a la construcción de un marco teórico que permita interpretar los resultados del presente estudio.

Teniendo en cuenta el diseño cualitativo de este estudio, y la dificultad en la caracterización de los fenómenos de protesta social, no se establecieron estadísticas ni valoraciones como fuente principal para el análisis y posterior desarrollo de la pregunta de investigación. Sin embargo, se tuvo en cuenta la base de datos de Latinobarómetro y The Armed Conflict Location & Event Data Project (ACTED) como herramienta para la comprensión de pertinencia y oportunidad en la selección de la temática como una necesidad de evaluar el carácter cambiante del derecho a la protesta.

La metodología planteada incluye una delimitación en el periodo de tiempo analizado, de esta forma, el estudio de la evolución histórica se contempla desde 1903 con las protestas espontáneas que surgieron como respuesta a la separación de Panamá, y finaliza con el ciclo de manifestaciones de 2019. Las últimas motivaron esta investigación frente a la necesidad de evaluar las implicaciones para las FF.MM. del desbordamiento de las capacidades policiales en el control y el restablecimiento del orden nacional que garantice unas condiciones de paz y convivencia ciudadana.

2. Contexto y caracterización de los fenómenos colectivos

Alberto Melucci realiza una aproximación al contexto actual de la protesta cuando define la acción colectiva como el “fruto de una tensión que disturba el equilibrio del sistema social” (1986, p. 68). Así mismo, sugiere que en el afán de reestablecer este equilibrio se generan las movilizaciones, y que estas acciones colectivas son aquellas conductas conflictuales que atacan las estructuras y las relaciones de clase existentes en una sociedad. Estas se valen de actores colectivos que se enfrentan a las instituciones, como el otro componente colectivo, que busca proteger las normas y las reglas del sistema político.

Desde otra mirada, Archila Neira (1995) y Fals Borda (2001) definen a la protesta social como aquellas acciones colectivas con participación de más de diez personas, que a través de la presencia en espacios públicos buscan presionar al Estado para plantear soluciones conforme a las situaciones que se consideran generan desigualdad social. Precisando sobre este sentir de la sociedad, Gargarella (2005), citado por García Jaramillo (2008), define la protesta desde la visión de la teoría de la Justicia, en donde esta es ocasionada por la marginalización de un sector de la sociedad, entendida como una oportunidad de reivindicación para las minorías que se sienten vulneradas. De la misma manera, enfatiza en la necesidad de que la protesta sea protegida por las entidades del Estado y por la misma sociedad civil, pues la considera como el derecho que permite restaurar otros derechos. En palabras de Gargarella (2005) “el primer derecho es el derecho a exigir la recuperación de los demás derechos” (García Jaramillo, 2008: 236).

Burbano (2008) , por su parte, busca consolidar la definición del término protesta social, no incluido taxativamente en la Constitución Política. En efecto, la carta política (República de Colombia, 1991) solamente puntualiza tres derechos que gozan de amparo constitucional, el Artículo 20 establece la Libertad de expresar pensamientos y opiniones, el Artículo 37, el derecho a reunirse y manifestarse de manera pública y pacífica, y el Artículo 56, el derecho a la huelga.

Al respecto, el Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, reconoce a la protesta y a la movilización como formas de inclusión política que forjan la construcción social de la Nación, y advierte que al finalizar el conflicto se deberán garantizar los espacios para el desarrollo de movilizaciones y protestas (Gobierno de Colombia & FARC, 2016). En este sentido, el Ministerio del Interior, mediante Resolución 1190 de 2018, adoptó el Protocolo para la coordinación de las acciones de respeto y garantía a la protesta pacífica como un ejercicio legítimo de los derechos de reunión, manifestación pública y pacífica, libertad de asociación, libre circulación, a la libre expresión, libertad de conciencia a la oposición y ala participación en el cual define a la Protesta Pacífica como una “expresión legítima de los derechos de reunión, manifestación pública y pacífica, libertad de asociación, libre circulación, a la libre expresión, libertad de conciencia, a la oposición y a la participación” (Ministerio del Interior, 2018, p. 7).

Por su parte, Touraine define a los movimientos sociales como la “acción conflictiva mediante la cual se transforman las orientaciones culturales y un campo de historicidad en formas de organización social, definidas a la vez por normas culturales generales y por relaciones de dominación social” (1987, p. 97). Es claro para este autor que el fundamento de un movimiento social se basa en la correlación de tres principios: la identidad, que hace referencia al actor, a quien define como el portador de esa fuerza natural; la oposición, haciendo referencia al adversario, manifestando que a mayor claridad se tenga de quien es el oponente, mayor fortaleza adquiere el movimiento social; y, por último, la totalidad, considerada como la intención de una influencia absoluta en las decisiones de una organización.

Así mismo, es importante resaltar que si bien Touraine (1993) citado por Berrío Puerta (2006) reconoce al movimiento obrero como el antepasado más directo del concepto de movimiento social, lo proscribe al desconocer el factor dinámico de la sociedad. De esta manera, en el concepto de Touraine sobre los movimientos sociales se advierte la heterogeneidad de las manifestaciones al sugerir que estos no guardan relación única con los reclamos del movimiento obrero, ya que se evidencian brotes de inconformidades relacionadas con el género, la etnia y la educación, y no solamente una lucha de clases, lo cual imprime un mayor reto a los gobernantes ante la dificultad de poder plantear soluciones concertadas y admitidas por los manifestantes, frente a la amplia combinación de variables en escena (Berrío Puerta, 2006; Tilly & Wood, 2010).

La dinámica de los reclamos sociales que relegaron al movimiento obrero como el actor principal de los movimientos sociales daba cuenta del florecimiento de una nueva clase media, la cual difiere del sector comercial y se integra en gran proporción por diversos representantes de la sociedad. En estos se evidencia como hilo conductor la ausencia de ocupación laboral, es decir, sus fervientes activistas como pensionados, desempleados, estudiantes, vendedores informales y amas de casa que reemplazaron al actor obrero y ahora buscan posicionarse ante la sociedad como sujetos transformadores, logrando influenciar a otros sectores de la sociedad por medio de la propiedad de sus argumentos (De la Garza -Talavera, 2011).

Con el fin de dar claridad al concepto de movimientos sociales, Tarrow (1993) citado por Alberto Melucci “ayuda a esclarecer una distinción entre movimientos (como formas de opinión de masa), organizaciones de protesta (como formas de organizaciones sociales) y actos de protesta (como formas de acción)” (1999, p. 40). Si bien este autor no lo hace de forma descriptiva, sí ayuda a evitar confusiones conceptuales, manifestando que los movimientos sociales tienen un carácter indefinible dentro de un marco descriptivo. Es así como este artículo utiliza el concepto emitido por el protocolo adoptado mediante resolución 1190 de 2018, el cual expresa que los movimientos sociales corresponden a

(...) toda forma asociativa que agrupe varios individuos que persigan un objetivo común sin ánimo de lucro, que expresan una visión de valores y concepciones de sociedad y actúan en el escenario de lo público para crear, transformar, expresar o canalizar propuestas, solicitudes, reclamos y demandas colectivas, defensa de derechos o interlocución con el Estado. (Ministerio del Interior, 2018:9).

3. Evolución de la protesta en Colombia: Siglo XX y XXI

En Colombia, las manifestaciones espontáneas surgidas ante el descontento por la separación de Panamá en 1903 se fueron integrando y consolidando con diversos sectores de la sociedad. Si bien solo duraron unos pocos meses, su carácter revolucionario permaneció activo pero silente por los años siguientes hasta la firma del tratado tripartito en 1909, situación que avivó el rechazo a la intervención norteamericana. La intensidad de las manifestaciones se incrementó con la unión de aquellos que protestaban en contra del General Rafael Reyes, quien en un acto secreto dimite del cargo con el fin de evitar una guerra civil entre los manifestantes (Archila, 1989).

Es así como como se establece un hilo conductor en las manifestaciones registradas en el territorio colombiano, siendo la huelga de los braceros de 1910 en Barranquilla la abanderada para replicar el inconformismo de las relaciones laborales, y de esta manera dar paso al reconocimiento de la Sociedad de Artesanos de Sonsón en 1909 como la primera organización sindical en Colombia (Archila, 1989).

Posteriormente, se funda en 1913 la Unión Obrera, compuesta por diferentes organizaciones sindicales y se da inicio al desarrollo de actividades. Ya en marcha esta organización, se presenta en 1928 una huelga de gran magnitud, donde más de 25.000 trabajadores de la empresa United Fruit Company deciden frenar la producción bananera al considerar indignas las condiciones laborales, y dado que la Policía Nacional se encontraba pasando por un proceso de transformación y la mayoría de los oficiales de alto grado se encontraban fuera del país, le fue encomendada la misión de contener las protestas y restablecer el orden nacional al señor General del Ejército Nacional Carlos Cortés Vargas, quien después de advertir a los huelguistas y ante el desacato y la actitud desafiante de estos, procede a hacer el uso de la fuerza con consecuencias cuestionables ante la comunidad internacional, evento que fue conocido como la Masacre de las Bananeras (El Tiempo, 2018).

En tal sentido, la década de 1920 reflejó importantes cambios doctrinales y legislativos para la Fuerza Pública, en respuesta a las constantes protestas en todos los sectores comerciales. Previo a lo sucedido en las Bananeras, se expide la Ley 69 de 1928, mediante la cual se busca contener el comunismo y considera punibles las actividades de reuniones y/o huelgas, aparte de conceder facultades especiales a la policía con el fin de desintegrar cualquier resurgimiento (Archila, 1989; Becerra, 2011).

Del mismo modo, se expidió la Ley 18 de 1928 por la cual se ordena el incremento del pie de fuerza de la Policía Nacional, situación que se planteaba como un beneficio para las FF.MM., ya que ante el déficit de personal policial estaban acudiendo a desarrollar labores de seguridad pública. La intención anticomunista parecía implacable en esta década; a las anteriores medidas legislativas tomadas, se sumó el Decreto 707 de 1927 y el Decreto 1646 de 1928; el primero de estos reglamenta el derecho a la reunión so pena de su disolución si llegase a afectar a terceros, y el segundo, como parte del proceso de reestructuración del cuerpo policial concedía licencias a los oficiales de policía para afianzar su capacitación en el exterior dada la creciente amenaza comunista (Becerra, 2011). Consecuentemente, en la década de 1930 las luchas bipartidistas instrumentalizaron a la Fuerza Pública, razón por la cual se expidió la Ley 72 de 1930 que establece la no beligerancia de las Fuerzas Armadas (Becerra, 2011), situación que se ha mantenido hasta la actualidad.

Con el inicio de la República Liberal en 1930 se evidenció un cambio de visión con respecto a las acciones colectivas de índole comunista, a lo cual Tirado Mejía (1991) citado por González y Molinares refiere que “(...) los gobiernos liberales, especialmente los de López Pumarejo, trataron de ganarse el respaldo sindical y de constituir a las centrales obreras en uno de los pilares de apoyo del Gobierno” (2013, p. 67). No obstante, esta situación finalizaría en 1946 con el retomo de los conservadores al poder.

En 1947 surge un hecho que involucra de manera directa a las FF.MM. dado el carácter militar del adversario, pues como resultado del Congreso de Bucaramanga, el Partido Comunista decide enfrentarse a las instituciones del Estado, levantándose en armas con el objetivo de llegar al poder. De allí que el gobierno nacional se viera obligado a responder con el empleo de la fuerza del Ejército Nacional para el restablecimiento del orden constitucional (Bushnell, 1994; Ugarriza & Pabón Ayala, 2017).

Seguidamente, se presentó lo que sin duda alguna ha sido la manifestación más violenta que se ha gestado en el país, el Bogotazo, insurrección manifiesta tras el asesinato del líder liberal Jorge Eliécer Gaitán el 9 de abril de 1948. El posterior restablecimiento del orden nacional fue delegado a las FF.MM., ante una nueva crisis institucional del cuerpo policial, debido al cuestionado papel que ejerció la Policía Nacional para el manejo de esta protesta. La conducta de sus integrantes fue instigadora, más no controladora y conciliadora, lo que obligó al presidente Mariano Ospina a expedir el decreto 1403 del 30 de abril de 1948 mediante el cual se procede a una nueva transformación de la institución policial, procediendo a la baja de todo el personal y a una reorganización con asistencia de expertos, tanto extranjeros como nacionales. Lo anterior, indiscutiblemente, impacta a las FF.MM. al tener que asumir funciones de seguridad pública una vez más mientras se consolida este nuevo intento de reforma policial (Becerra, 2011; González Arana & Molinares Guerrero, 2013).

El corto periodo del sucesor de Mariano Ospina Pérez se caracterizó por la continuidad al periodo de la violencia como una forma de reprimir el comunismo; sin embargo, las medidas tomadas por Laureano Gómez fueron aún más contundentes, al punto de someter a los sindicatos al control del Ministerio de Trabajo y de las FF.MM., situación que obligó al Partido Comunista a operar desde la clandestinidad, aunado a las censuras de sus medios de comunicación y a las desapariciones de sus militantes. En efecto, las protestas sociales no fueron contempladas como derecho en este periodo, lo cual se refleja en que tan solo se registraron cuatro manifestaciones gestadas entre 1950 y 1953 (Archila Neira, 1995).

La situación no mejoraba para los militantes de los partidos comunistas que ya se encontraban operando en la clandestinidad. Con la llegada al poder del General Gustavo Rojas Pinilla se extendió la declaratoria de la ilegalidad al comunismo internacional mediante Acto Legislativo N.º 6 de 1954. Sin embargo, este gobierno mantuvo una posición más cordial frente a los trabajadores al darle reconocimiento jurídico en 1954 a la Confederación Nacional de Trabajadores (Archila Neira, 1995).

La reanudación e intensidad de las manifestaciones de protesta no se aminoraron ante el General Rojas, por el contrario, para 1957 se presentó un hecho que ha marcado la historia de Colombia en lo referente al alcance de acciones colectivas. Las marchas del 10 de mayo de ese año ejercieron tal presión en el presidente, que por primera vez un fenómeno colectivo logró deponer frontalmente a un mandatario. Debido al poco respaldo de los seguidores de Rojas Pinilla para contener o confrontar a la oposición, entregó el poder a la Junta Militar de transición (Archila Neira, 1995).

Como una medida para contraponer la persecución a la cual estaba sometido el Partido Comunista por el Frente Nacional a partir de 1958, este partido decide conformar el grupo de autodefensas campesinas como una forma de robustecer su accionar e influenciar este gremio con la ideología comunista. Estas autodefensas creadas en 1964 fueron denominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). De igual manera, en 1965, como una división del Movimiento Revolucionario Liberal, se crea la Unión Camilista del Ejército de Liberación Nacional UC- ELN y, por último, en 1968 se conforma el Ejército Popular de Liberación EPL (Siglo XX, 2010).

Por otro lado, el movimiento estudiantil produjo uno de los paros más grandes de la historia en Colombia, llevado a cabo en 1971, en donde un extenso grupo de estudiantes con una proclama de seis puntos lograron una victoria histórica frente al gobierno nacional. Sin embargo, debido a acciones violentas dentro de los movimientos, estos tuvieron que ser controlados por medio de presencia militar, toque de queda, detenciones y alusiones al servicio militar obligatorio. Sin lograr aminorar la agitación de los estudiantes, llevando al gobierno a expedir dos decretos (580 y 581) que permitieran restablecer el orden público universitario (Acevedo Tarazona & González Rey, 2011).

Como un paro cívico sin precedentes fue calificada la huelga del 14 de septiembre de 1977, la cual solo se compara en violencia con la insurrección del Bogotazo de 1948. Esta protesta tiene todas las características del movimiento obrero, donde trabajadores salieron a marchar para exigir al gobierno un incremento salarial frente al elevado costo de vida. Esta manifestación fue considerada por el gobierno nacional como un complot del comunismo, ya que era gestada y convocada por organizaciones cercanas a esta ideología como la Confederación de Trabajadores de Colombia CTC, activa desde 1943 e integrada por 277 sindicatos; la Unión de Trabajadores de Colombia UTC, vigente desde 1946 e integrada por 288 sindicatos; y la Confederación Nacional de Trabajadores CNT, formalizada en 1954 y conformada por 35 organizaciones sindicales (Observatorio de Derechos Humanos, 2005; Semana, 2019; Urrego Ardila, 2013).

Si bien para la década de los 70 ya estaban consolidadas las organizaciones obreras, partidos comunistas, guerrillas, fuerzas revolucionarias y demás (muchas de ellas como fruto o consecuencia de acciones colectivas fallidas o bien logradas por parte de los diferentes actores), las protestas continuaron teniendo un impacto en la sociedad y en las instituciones estatales. Archila Neira (2002)realiza el estudio de los comportamientos de actores en Colombia frente al cambio de siglo (1975-2000), examina veintiséis años que refleja un total de 10.975 protestas, es decir, 422 protestas por año, aproximadamente. Estas, si bien evidencian una disminución y un comportamiento constante en comparación con la primera década del siglo XX, la presencia de nuevas amenazas hizo que los actores motivadores perdieran fuerza y que la Fuerza Pública enfocara sus esfuerzos en mitigar dos grandes amenazas: por un lado, el escalamiento de la violencia, el incremento de tasas de homicidio y los atentados terroristas perpetrados por las FARC, y por otro, a partir de la década de 1980, el surgimiento del tráfico de estupefacientes como uno de los crímenes transnacionales que al interior del país generó una nueva problemática a tener en cuenta: el desplazamiento forzado de miles de campesinos que ante la negativa de entregar sus terrenos, fueron aplacados por las violentas medidas de grupos narco-guerrilleros (Archila Neira, 2002).

En marzo del 2011 se presentó un movimiento estudiantil de magnitud similar al de 1971, esta vez ocasionado por el descontento de los alumnos frente a un proyecto de ley para la reforma de la educación superior; tras meses de diálogos y la conformación de la Mesa Amplia Nacional Estudiantil, lograron que el Gobierno Nacional retirara el proyecto de ley del congreso (Semana, 2019). Por último, se destacan las manifestaciones presentadas en el cuarto trimestre de 2019 las cuales tuvieron un comportamiento violento que amenazaba con el desbordamiento de las capacidades policiales para el control y restablecimiento del orden público. Estas protestas se presentaron de manera simultánea en países de Latinoamérica y el Caribe, y aunque registraban motivadores diferentes al igual que la diferencias en la ideología política de los gobernantes, miles de manifestantes demostraron un descontento social generalizado (Lissardy, 2019).

Este recorrido a través de la participación de las FF.MM. en diferentes situaciones de acción colectiva en Colombia lleva a un análisis sobre la militarización de la policía y la policialización de las FF.MM., lo cual ha generado un desconcierto en el ejercicio de funciones. El incremento de las manifestaciones, así como su intensidad, ha generado diversos puntos de vista en cuanto a la efectividad de las labores policiales para contrarrestarla, inclusive ha puesto en debate la necesidad de realizar una transformación a la Policía Nacional, para que estructuralmente dependa del Ministerio del Interior y no del Ministerio de Defensa teniendo en cuenta el carácter civil adjudicado en la constitución política de 1991. Sin embargo, las FF.MM. por mandato del gobierno nacional han adaptado su doctrina para el alistamiento de sus efectivos en caso de requerir asistencia militar, convocada por las autoridades civiles, previa autorización presidencial y de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley 1801 de 2016 y el decreto 575 de 2021.

Por su parte, la Policía Nacional ha pasado por diversos procesos de transformación y la implementación de cada uno de ellos ha coincidido con acciones colectivas que se han tomado violentas, obligando, de esta manera, al gobierno nacional a emplear el poder militar para su contención, impactando la naturaleza y la misión de las FF.MM. En la década de los años 60 con las guerrillas y en los años 80 con el narcotráfico, las FF.MM. adaptaron su doctrina para enfrentar el conflicto interno, debido a la amenaza que estos dos factores representaban (Ciro Gómez & Correa Henao, 2014); así mismo, la Policía Nacional también tuvo que hacer frente a conflictos internos de índole militar, lo cual generó en ocasiones duplicidad de funciones en escenarios donde se encontraban FF.MM. y Policía combatiendo al mismo actor.

Los anteriores argumentos permiten aportar al análisis de los retos que han configurado para las FF.MM. la evolución histórica de la protesta social, generando transformaciones ante el cumplimiento de nuevos roles para los cuales, constitucionalmente, no fueron creadas las instituciones castrenses, pero que dadas las condiciones de las posibles amenazas y el deber como institución pública de responder a las garantías establecidas en el artículo 2 de la carta magna, continúan protegiendo y preservando los fines esenciales del Estado (Rojas Guevara, 2017; Trujillo Rodríguez & Valencia Agudelo, 2021). Así mismo, se pueden identificar tres retos principales para que las FF.MM. protejan el derecho a la protesta social: 1) facilitar la comprensión sobre su rol en la sociedad: 2) contrarrestar la infiltración de grupos al margen de la ley en las protestas; y 3) mitigar la inseguridad jurídica generada por la ausencia de una ley en seguridad y defensa nacionales.

4. Retos para las Fuerzas Militares en la protección de la protesta social

Las protestas sociales en Colombia han venido en aumento en los últimos años (Gráfico 1). El fenómeno incrementó a 60 %, para un total de 218 protestas en el último trimestre de 2019, frente al promedio de protestas de los trimestres anteriores en la misma vigencia, el cual se situó en 137 protestas, en promedio. El mismo comportamiento se refleja en los disturbios, entendiéndose estos como las manifestaciones violentas que amenazan la seguridad y convivencia ciudadana, así como los intereses y patrimonio de la Nación por los actos de vandalismo perpetrados en contra de los bienes públicos. Al respecto, se evidencia un incremento del 62 % bajo los mismos parámetros de medición de las protestas, con un valor cumbre de 67 disturbios en el último trimestre de 2019 (Armed Conflict Location & Event Data Project, 2020).

Este incremento hace necesario analizar las razones que motivan la realización de protestas sociales. Para ello, se emplearon los resultados de las encuestas realizadas por Latinobarómetro en sus respectivos informes anuales, extractando una muestra de cuatro años consecutivos, correspondientes a las vigencias de 2015 a 2018, ante la pregunta formulada: “En su opinión, ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante en el país?” (Latinobarómetro, 2015, 2016, 2017, 2018).

Gráfico 1
Tendencia de eventos de conflicto en Colombia.
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Armed Conflict Location & Event Data Project, (2020).

Los ciudadanos respondieron de acuerdo con su percepción (Tabla 1), el desempleo fue el mayor factor de inconformidad, situación que se articula con las percepciones de los movimientos obreros; de allí que estos resultados son relacionados con la influencia que este movimiento ha ejercido en Colombia como ente motivador de las acciones colectivas para la defensa de sus derechos. Así mismo, es fundamental observar que la corrupción es el motivo con mayor incidencia para los años 2018 y 2019, seguido por la delincuencia. Los datos analizados evidencian que las inconformidades se relacionan con la calidad de vida en aspectos desde la seguridad percibida hasta aspectos relacionados con la salud y la economía familiar que se pueden considerar focos de informidad ante la sociedad (Cabrera Cabrera et al., 2018).

Tabla 1

Resultado percepción de problemas en la sociedad.

Fuente: Elaboración propia con base en los datos deLatinobarómetro (2015,2016,2017,2018).

La Constitución de 1991 dio apertura a mayores expresiones políticas por medio de la protesta a comparación de la Constitución de 1886 que priorizaba el accionar de la Fuerza Pública para disolver las aglomeraciones que resultaran problemáticas. A su vez, la protesta o las aglomeraciones con fines políticos o sociales se regularon claramente en el Capítulo II de la Ley 1801 de 2016, Código de Policía y Convivencia Ciudadana. En mencionado capítulo se establece la ilegalidad de los daños a los bienes públicos o privados, de la contaminación visual, y de las manifestaciones ilegales. También se establece la forma en la que se puede dar la protesta con el fin de proteger los derechos de terceros, los permisos que se deben solicitar y las coordinaciones necesarias; esto para asegurar la movilidad, el abastecimiento y el respeto a la diferencia, entre otros.

Por tal motivo, un primer reto para las FF.MM. es facilitar la comprensión sobre su rol en la sociedad a través del fortalecimiento de las relaciones civiles-militares y de las comunicaciones estratégicas, con el fin de que se entienda su misión como garantes de los derechos de la población. Esto hace referencia a la mejora de la información que la población civil recibe respecto al trabajo del sector castrense en cuanto a la protección de los derechos humanos, no solamente en medio de las protestas sociales sino en cuanto al desarrollo integral de la nación. Al respecto, los estudios de teóricos como González-Cuenca et al. (2020) muestran la contribución del sector defensa al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, lo cual se relaciona con la consolidación de la Seguridad de Colombia desde una perspectiva multidimensional.

A su vez, las FF.MM. han realizado investigaciones sobre la utilización de la fuerza para lograr la gobernabilidad y la consolidación de los ideales democráticos colombianos. Entre estos se encuentran la ocupación institucional de los territorios fronterizos y alejados del centro del país como condición básica para la seguridad (Álvarez Calderón, 2017); la necesidad de generar un nuevo contrato social en el que se tengan en cuenta las demandas de la población organizadas en la agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Barrero-Barrero & Baquero-Valdés, 2020); y la construcción de una estrategia de seguridad nacional desde una perspectiva multidimensional, la cual incluye la seguridad humana en donde el individuo es el centro (Cabrera-Ortiz, 2021).

En efecto, el sector seguridad y defensa ha trabajado para la protección de los ciudadanos en las diversas esferas de su vida cotidiana, y su fin último no es la represión de la población civil sino la gestión del orden y la seguridad, necesarias para tener un ambiente propicio para el crecimiento y la prosperidad de la nación y de las comunidades que la componen. Por ello, la opinión pública es un escenario de alto valor estratégico, ya que las demandas de parte de la sociedad a los tomadores de decisiones tendrán un mayor impacto en cuanto se generen con una visión informada, imparcial y crítica desde las acciones que ya se han emprendido y los planes que están por ser implementados.

Un segundo reto que enfrentan las FF.MM. es contrarrestar la infiltración de grupos al margen de la ley en las protestas sociales que deslegitiman el uso de este derecho de los ciudadanos para manifestar su inconformismo. Debido a estas infiltraciones, las protestas en Colombia no siempre se dan en el marco de la legislación vigente; y por el contrario, en ocasiones han sido utilizadas y/o provocadas por actores ilegales. Al respecto, Ardila Castro et al. expone que:

La toma del poder, utilizando el caos que provoca la utilización violenta de la protesta social, es el objetivo de algunos grupos políticos, que, en coordinación con grupos irregulares, pretenden instaurar una dictadura democrática en varios países del continente. Para ello han tomado nuevamente elementos de la guerra política, para combinar todos los medios de lucha, hacer colapsar los sistemas políticos y finalmente tomar el poder. (2021, p. 46).

Al respecto, la directiva número 15 de 2016 expedida por el Ministerio de Defensa, así como la Ley 1908 de 2018, establecen una diferenciación entre los actores violentos y la utilización de la fuerza para contrarrestar su accionar: los Grupos Armados Organizados (GAO) que deben ser enfrentados por las FF.MM. al tener capacidades de organización y de violencia armada; y los Grupos Delictivos Organizados (GDO) que son combatidos principalmente por la Policía Nacional.

El incremento de la violencia, los bloqueos, los saqueos y la dificultad para restablecer el orden público han producido un aumento en las peticiones de alcaldes y gobernadores al Presidente de la República, solicitando el apoyo de las FF.MM. para la protección de los ciudadanos que se encuentran en medio de las protestas. La respuesta dada por las FF.MM. se ha presentado por medio de la figura de la asistencia militar. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR, 2017) expone que si bien el uso de las FF.MM. para la contención o el manejo de las protestas sociales es visto con reticencia desde la Comunidad Internacional, este no está prohibido dentro del Derecho Internacional. Así mismo, establece que para el uso de las FF.MM. en la protesta se debe hacer uso del Derecho Internacional y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y no del Derecho Internacional Humanitario, teniendo en cuenta que en estos escenarios se encuentra la población civil, en ocasiones con ánimos exacerbados, en roces directos con las FF.MM. (Cubides-Cárdenas et al., 2022). De esta forma, aunque puedan existir infiltrados de organizaciones terroristas o criminales en las protestas sociales, se deben respetar los principios de distinción y proporcionalidad en el uso de la fuerza.

Por ejemplo, el Ejército Nacional se encuentra alineado con tales principios desde la norma, basándose en el artículo 170 del Código de Policía. Dicho artículo regula el uso de la asistencia militar, el cual se realiza bajo el concepto de Operaciones Terrestres Unificadas (OTU) establecido por la Doctrina Militar del Ejército Nacional, el cual resalta la necesidad de sincronizar sus capacidades con las de otras fuerzas (conjunta), agencias e instituciones del gobierno (coordinada/ interagencial) y/o fuerzas multinacionales (multinacional o combinada) (Ejército Nacional de Colombia, 2017a). En ese marco, la Policía Nacional, al igual que el Ejército y las otras FF.MM., se encuentra bajo el control del Ministerio de Defensa, lo cual facilita la coordinación de la Fuerza Pública (Moyano, 2021, p. 6).

Finalmente, un tercer reto que enfrentan las FF.MM. es mitigar la inseguridad jurídica generada por la ausencia de una ley en seguridad y defensa nacionales. En efecto, en la actualidad en Colombia no existe una ley en seguridad y defensa que permita que los diversos sectores del poder nacional comprendan los conceptos esenciales del pensamiento estratégico requerido por los decisores políticos y comandantes militares, así como analizar en perspectiva diferentes interpretaciones regionales de la política pública en seguridad y defensa (Álvarez Calderón & Fernández-Osorio, 2018). Así mismo, permite una definición clara de roles entre las instituciones que conforman la Fuerza Pública y generan lineamientos claros, los cuales facilitan la toma de decisiones en los niveles estratégico, operacional y táctico.

La deficiencia mencionada afecta no solamente la protección de los ciudadanos en medio de las protestas en áreas urbanas, sino que además dificultan la protección de otros derechos como a la vida, la paz, a la circulación libre en el territorio nacional, y a un ambiente sano entre otros en las regiones. Amenazas como el narcotráfico y el contrabando, han afectado la seguridad y debido a la cooptación de la población se han generado protestas en áreas rurales en las que se encuentra el uso de armas artesanales o de uso en la vida cotidiana (Indepaz, 2021).

Adicionalmente, la no existencia de una ley en seguridad y defensa limita negativamente la capacidad de respuesta de las FF.MM. perpetuando daños ambientales, falta de gobernabilidad en los territorios, perjuicio a la economía nacional, y empoderamiento de grupos tanto delictivos como armados al margen de la ley. Este reto se ve agravado por el uso del escenario cognitivo por criminales, en el que se distorsionan las identidades de grupos sociales, restándoles empoderamiento y autogestión al producir una dependencia permanente del gobierno central.

Así, algunas comunidades han sido instrumentalizadas para generar actos violentos que resultan en su propio detrimento económico y bienestar general. Tal es el caso de comunidades de regiones apartadas que han sido afectadas por asesinatos perpetrados por el ELN y por combates entre GAOs (Indepaz, 2021), pero que en ocasiones manifiestan resistencia y escepticismo ante las iniciativas del gobierno que no han logrado obtener la confianza necesaria para generar desarrollo, gobernabilidad y gobernanza.

Como respuesta transversal a los tres retos mencionados, el manual MFR 3-28 (Ejército Nacional de Colombia, 2017b) desarrolla el concepto denominado Apoyo de la Defensa a la Autoridad Civil (ADAC), dentro de la cual solo una pequeña parte es el uso de la asistencia militar. El centro de gravedad de la ADAC es la legitimidad de las instituciones estatales, y por lo tanto, exalta la acción integral en el territorio, cuyo objetivo es “aportar al mejoramiento del desempeño institucional de las entidades del orden territorial a través de asesoría y acompañamiento en territorio con una oferta articulada del portafolio de productos y servicios de Función Pública” (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2021), como elemento indispensable para la recuperación social del territorio buscado a través de los planes de campaña Victoria y Espada de Honor. En ellos se encuentra evidenciado el reconocimiento de las FF.MM., de las necesidades de la población y su responsabilidad en el apoyo para su obtención, ya que el Estado no lo ha logrado a través de otras instituciones.

De la misma forma, según el MFR 3-28 (Ejército Nacional de Colombia, 2017b), la asistencia militar se provee solamente cuando la Policía Nacional no se encuentre en la capacidad de contener la situación de desorden o calamidad pública, es decir, cuando el lugar se encuentre bajo una alteración grave para la seguridad, y solo debe ser utilizada de manera temporal y excepcional.

Dentro de todas las tareas que se llevan a cabo en ADAC, los numerales 2.3.3, 2.3.4, 2.3.5 y 4.3 del MFR 3-28 desarrollan lo relacionado con la asistencia militar. Esta se basa en el uso de la acción no letal y letal reducida, que se lleva a cabo en el territorio nacional únicamente por solicitud de una autoridad civil y bajo la aprobación directa del presidente de la república. La asistencia militar debe ser llevada a cabo únicamente por la Policía Militar, en razón a su capacitación y equipamiento como unidad especializada. De tal forma, otras unidades no son empleadas para prestar asistencia militar y obteniéndose una clara definición de roles para facilitar la coordinación con otras instituciones en los diversos dominios donde se libran las confrontaciones (Álvarez Calderón & Jiménez, 2021; Payá-Santos & Luque Juárez, 2021).

Así las cosas, las actividades de la Policía Militar bajo este rol de asistencia militar se resumen en el mencionado manual: 1) el reconocimiento de rutas alternas, servicio de escolta a personal civil y protección a las líneas de comunicación; 2) el control de multitudes; 3) la protección de vías de comunicación para asegurar la infraestructura y el abastecimiento; y 4) la protección de infraestructura e instalaciones civiles críticas, tal como las utilizadas para la distribución de agua potable. De esta forma, la legislación y doctrina vigente para las FF.MM. proveen las condiciones necesarias para que proteger las manifestaciones que sean consideradas necesarias por diversos sectores de la sociedad.

Conclusiones

Este articulo exploró la evolución de la protesta social en Colombia, identificando algunos de los retos en la protección de este derecho por parte de las FF.MM. Aunque examinó algunos de los aspectos más significativos para la comprensión y mitigación de los actos violentos que en ocasiones se desarrollan en el marco de este tipo de manifestaciones de la sociedad, debe comprenderse solamente como un primer aporte a esta importante temática, siendo necesario que otros aspectos sean analizados en futuros estudios para guiar la acción del Estado de forma asertiva y eficiente.

Las acciones colectivas, entre ellas la protesta social, buscan la reivindicación de diferentes grupos, cuyas demandas pueden variar radicalmente; por ello, la protesta puede ser considerada como uno de los derechos más importantes, siendo el medio que permite el reclamo directo al Estado del cumplimiento de otros derechos. Así la cosas, en Colombia, la Constitución, la legislación vigente y la doctrina de las FF.MM., reconocen la protesta como digna de ser protegida, no solamente de la represión sino también de las acciones que pueden afectar el sentir de la población que la ejerce, alterándola y convirtiéndola en un escenario para la violencia.

Durante el siglo XX en Colombia las protestas tomaron fuerza en 1903 con la separación de Panamá y posteriormente ante las intervenciones norteamericanas. Los movimientos sociales han estado marcados por la influencia de movimientos obreros y estudiantiles, siendo la violencia en ocasiones empleada para presionar la obtención de requerimientos grupales no solventados. Esto ha generado que organizaciones al margen de la ley que percibían la lucha armada como única forma de lograr un cambio real y sustancial del sistema político colombiano.

Actualmente, el desempleo, la corrupción y la inseguridad producida por la delincuencia son los factores que más incitan a los fenómenos colectivos según los datos analizados del Latinobarómetro; esto demuestra la necesidad de fortalecer las entidades estatales y de trabajar en la legitimidad con la que estas actúan. De la misma forma, es un reclamo de la sociedad en cuanto al derecho a la vida y a la propiedad privada se trata.

Así las cosas, y frente al deber de garantizar los derechos de los ciudadanos, es necesario que las instituciones castrenses avancen en tres aspectos principales: 1) facilitar la comprensión sobre su rol en la sociedad para visibilizar sus esfuerzos respecto al aporte en el desarrollo del país, y la forma en la que trabajan por la seguridad de la nación; 2) el contrarrestar la infiltración de grupos al margen de la ley en las protestas para evitar la deslegitimación de este mecanismo de participación popular y proteger la vida de los manifestantes; y 3) mitigar la inseguridad jurídica generada por la ausencia de una ley en seguridad y defensa nacionales.

De igual forma, se establece que los estudios realizados por las FF.MM. reflejan un entendimiento sobre las necesidades no militares de la población, creándose protocolos internos que delimitan el uso de la fuerza y la forma como se debe prestar la asistencia militar respecto a las manifestaciones cuando estas desbordan las capacidades de la policía, sea por eventos violentos, bloqueos o por destrucción de infraestructura crítica (Ejército Nacional de Colombia, 2021).

Finalmente, se hace necesario profundizar sobre el conocimiento de la protesta social, así como sobre la regulación que permite su uso legítimo, el empleo de la asistencia militar por parte de las autoridades civiles, el fortalecimiento de la policía nacional para evitar duplicidad de roles con las FF.MM. y otorgar herramientas al decisor político frente al uso de la fuerza militar en escenarios que pongan en peligro la vida, honra y bienes de los ciudadanos, así como la estabilidad de la democracia.

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Notas