Artículos
Recepción: 19 Abril 2023
Aprobación: 29 Mayo 2023
DOI: https://doi.org/10.29375/01240781.4692
Resumen: El Derecho Internacional Humanitario es un conjunto de normas jurídicas que pretenden aminorar los efectos nocivos Este artículo presenta un análisis del PDET del Pacífico y Frontera Nariñense, y su inclusión en los planes de desarrollo del departamento de Nariño y de los once municipios que lo conforman, con él fin de identificar cómo los gobiernos locales y regionales buscan su implementación a través de políticas públicas articuladas a estas planes. Para ello, se empleó una metodología descriptiva y de estudio de caso, que permitió identificar tas puntas nodales comprendidos en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), manifiestas en ocho pilares, así como una valoración cuantitativa para establecer el porcentaje de planes de desarrollo que los incorporan. Además, se establece un árbol de pertinencia como herramienta de generación de estrategias con base en seis ejes acordes con tas pilares y que se deben tener en cuenta para la implementación y el cumplimiento en el departamento y tas municipios.
Palabras clave: Desarrollo económico y social, desarrollo participativo, inclusión social, política gubernamental, política de desarrollo.
Abstract: This article presents an analysis of the PDET of the Pacific and Frontera Nariñense, and its inclusion in the development plans of the department of Nariño and. the 11 municipalities that comprise it, in order to identify how local and regional governments seek its implementation through public policies articulated to these plans. To this end, a descriptive methodology and case study were used to identify the nodal points included in the PDETs, manifested in 8 pillars, as well as a quantitative assessment to establish the percentage of development plans that incorporate them In addition, a relevance tree is established as a tool for the generation of strategies based on six axes that are in agreement with the pillars and that must be taken into account for implementation and compliance in the department and municipalities.
Keywords: Economic and social development, participatory development, social inclusion, government policy, development policy.
Introducción
La justificación de esta investigación es la inquietud de conocer cómo los programas de desarrollo con enfoque territorial se establecen en políticas públicas encaminadas a planes y proyectos hacia la paz en el Pacífico y la frontera nariñense. Para ello, es necesario determinar que las políticas públicas actúan como guías y respuestas que da el Estado a las necesidades de sus comunidades, particularmente aquellas que son problemáticas (Salazar, 2012). Estas, entonces, tienen como fin: “solucionar problemas, pues -como una caja de herramientas- es muy útil para componer situaciones y es la metodología ideal para arreglar entornos o ambientes torcidos” (p. 48). Tal definición se articula al hecho de que las políticas públicas aquí analizadas van dirigidas a territorios tradicionalmente abandonados, con altos índices de pobreza estructural y con alta presencia de actores ilegales, de tal manera que, como anota Salazar (2012), estas constituyen “una alternativa real para mejorar la calidad de vida de un grupo específico de ciudadanos pues es la forma más apropiada -y hasta ahora la más comúnmente utilizada- para transformar la realidad, es decir, ellas, son los dientes necesarios para que las buenas intenciones puedan cambiar el ámbito” (p. 48).
De igual manera, para el caso de los territorios de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) es necesario plantear políticas encaminadas a la reconciliación. En este sentido, es fundamental que en su diseño se consideren las condiciones particulares de cada territorio, sobre todo porque el fracaso estatal en materia de formulación y aplicación de políticas públicas se debe a que, generalmente, estas son diseñadas por y desde el Estado central, lo que genera un alejamiento frente a la realidad territorial. Así mismo, otro aspecto relevante en este ámbito es la capacitación de los gobiernos locales para la formulación y construcción de políticas públicas, “según la capacidad institucional y financiera que tengan, promoviendo buenas prácticas y creatividad en el arte de gobernar” (Gómez, 2016, p. 65).
En el marco de las políticas públicas para la paz y la reconciliación, la gobernanza, entendida como “los patrones y estructuras mediante las cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo procesos de intercambio, coordinación, control, interacción y toma de decisiones dentro y entre órdenes sociales y regímenes democráticos” (Mayntz, 2005, p. 19), surge como otro elemento fundamental para promover una dinámica que integre diferentes actores, públicos y privados, articulados para lograr políticas públicas incluyentes y decisorias en el tema de la reconstrucción del tejido social y, por tanto, de la paz. Asumir esta perspectiva, de acuerdo con Bueno (2017), “significa un Estado que para el caso colombiano se transforme y actúe descentralizado, abierto y articulado, superando la visión de intervención sectorial, y entiende el desarrollo y la paz como una construcción colectiva” (p. 17).
Por su parte, el Acuerdo de Paz que se firmó en el año 2016, en el gobierno de Juan Manuel Santos, fue diseñado con un enfoque netamente participativo, para que las comunidades que fueron afectadas por el conflicto armado sean las protagonistas en la construcción del nuevo entorno social y la superación de la guerra, la pobreza y la desigualdad. Una de las herramientas participativas en dicho acuerdo son los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET), que se definen como instrumentos regionales que ayudan a la transformación profunda de las condiciones sociales, políticas, económicas y culturales, a fin de lograr la paz en los territorios (Decreto Ley 893 de 2017), además, se argumenta que los PDET se diseñaron como mecanismos para canalizar las dinámicas participativas con miras a transformaciones estructurales en las sociedades en posconflicto (Ramírez, 2021).
De acuerdo con García (2020), la participación de las comunidades en este espacio democrático y por interés financiero fue masiva, se identificaron 33.500 iniciativas y proyectos donde participaron más de 300.000 personas. Se debe destacar que todos los actores participantes reconocen la importancia del PDET como iniciativa generadora de transformación de los territorios más afectados por el conflicto armado (Bocanegra, 2020).
De acuerdo con lo anterior, surge el siguiente interrogante: ¿qué aspectos de los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) del Pacífico y frontera nariñense se incluyen en la política pública departamental y municipal?
En Colombia se implementaron 16 PDET, integrados por 170 municipios, estos fueron priorizados por tener unas características particulares: altos niveles de afectación a causa del conflicto armado, altos niveles de pobreza, presencia de economías ilícitas y débil presencia institucional (Confianza y Paz Territorial, 2022). Los PDET' son un instrumento de planificación y gestión a 10 años, cuyo principal objetivo es cerrar la brecha existente entre el campo y la ciudad, punto contemplado en el Acuerdo Final. En la Figura 1 se aprecian los territorios PDET en Colombia.
Figura 1.
Territorios PDET Colombia
Fuente: elaboración propia con información de la Agencia de Renovación del Territorio.
Uno de los factores para declarar las zonas PDET' fue la presencia de grupos insurgentes, con una distribución en 25 de los 32 departamentos del país. Su ubicación se dio, principalmente, en aquellos territorios donde el Estado ha estado ausente, en lugares periféricos y de difícil acceso, como lo es el Pacífico colombiano (Alape, 2020). Bajo el gobierno del presidente Santos, en 2012, se iniciaron los diálogos con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), que buscaba llegar a un acuerdo para la terminación del conflicto, considerando unos puntos esenciales para su consecución: fin de la guerra y dejación de armas, reconocimiento de las víctimas y su reparación, solución al problema de las drogas ilícitas, acuerdo sobre el campo colombiano para implementar una reforma rural integral, participación política y, finalmente, implementación, verificación y refrendación de los acuerdos (JEP, 2016).
El punto 1.2 del Acuerdo describe los objetivos del PDET de la siguiente manera: “Lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo ente el campo y la ciudad” (Mesa de Conversaciones, 2017, p. 21). La apuesta, según lo anterior, es “hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación en el que todos y todas trabajen alrededor de un propósito común, que es la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento” (p. 21).
Las zonas PDET se priorizan en función de los niveles de pobreza y las necesidades insatisfechas, el grado de afectación que se deriva del conflicto, la debilidad institucional en términos de operación y respuesta, y la existencia de cultivos ilícitos y minería ilegal. Así mismo, el punto 1 del Acuerdo, Reforma rural integral (RRI), contempla los siguientes ejes temáticos:
Estos pilares, como se observa en la Tabla 1, reflejan los contenidos temáticos del plan en el Acuerdo, a través de los cuales se busca realmente transformar el campo colombiano.
Pilares PDET
Fuente: elaboración propia con base en los documentos de Confianza y Paz Territorial.
Uno de los PDET es el del Pacífico y Frontera Nariñense, que cubre a los 10 municipios costeros, más Ricaurte, ubicado en el pie de monte. El Pacífico nariñense se divide en tres zonas: Pacífico Sur, conformada por Tumaco y Francisco Pizarro (Salahonda); Sanquianga, conformada por Mosquera, Olaya Herrera (Satinga), La Tola, El Charco y Santa Bárbara (Iscuandé); y Telembí, por Barbacoas, Roberto Payán y Magüi Payán.
Según el reporte de la Procuraduría General de la Nación (2020), 10 de estos municipios estarían clasificados en la categoría 6 y uno en la categoría 4, como se establece en la Ley 617 de 2000. Los 10 se ubican en un contexto de desarrollo temprano y uno en desarrollo intermedio, lo que significa que están aislados y desarticulados de los mercados. Se caracterizan por ser rurales, tienen economías que no son especializadas y expresan una demanda en términos de gestión de cambios sociales.
El territorio del Pacífico nariñense está habitado mayoritariamente por afrodescendientes (un 95,7% se identifica así, mientras el 17,2% se identifica como indígena). Hay 47 resguardos indígenas y 42 consejos comunitarios. En el Pacífico nariñense están: Red de Consejos Comunitarios del Pacífico Sur (Recompas), Asociación de Consejos Comunitarios y Organizaciones Étnico- Territoriales de Nariño (Asocoetnar), Consejo Mayor para el Desarrollo Integral de Comunidades Negras de la Cordillera Occidental de Nariño (Copdiconc) y Consejos Unidos de Magüi.
Las comunidades indígenas que configuran el Pacífico nariñense son: el pueblo Awá, que está en los municipios de Barbacoas, Roberto Payán y Tumaco, y en las organizaciones de segundo nivel Cabildo Mayor Awá de Ricaurte (Camawari) y Unidad del Pueblo Awá (Unipa); y el pueblo Eperara Siapidara, que se encuentra asentado en los municipios de El Charco y Olaya Herrera, y en la organización de segundo nivel Asociación de Cabildos Indígenas Eperara Siapidara de Nariño (Aciesna).
Por su parte, en relación con el porcentaje de cobertura de los pilares mencionados, se observa que únicamente el 13% de la población urbana y el 4,5% de la población rural tienen cobertura de acueducto, frente a la media nacional que es de 86,4%; el 56,1 % de la población urbana y el 32,5% de la población rural tienen conexión eléctrica, siendo la cobertura nacional en energía eléctrica del 93,9% y para zonas rurales del 32,5%; la cobertura neta en educación escolar es del 68,8%, la nacional es de 85%, y la deserción escolar es de 1,3%. Aunque el desempeño en calidad educativa está por debajo de los promedios nacionales, su puntaje promedio en las pruebas Saber 11 de matemáticas fue de 39,6 puntos y de 43,9 en el caso de lectura crítica, resultados inferiores a la media nacional, que fueron de 50,4 y 52,8, respectivamente (DNP, 2022). Con respecto a las necesidades básicas insatisfechas (NIB), el total es del 64,4%, en las cabeceras de 69,1 % y en el sector rural es del 59,3% (Procuraduría General de la Nación, 2020).
Todos los municipios cuentan con por lo menos un colegio, aunque la mayoría de ellos presentan serias deficiencias tanto físicas como estructurales, prueba de esto son los bajos resultados en las pruebas Saber; también hay presencia de educación superior en Tumaco, donde se encuentran sedes de las universidades Nacional y Nariño, en la primera bajo la modalidad del Programa Especial de Admisión y Movilidad Académica (Peama), es decir que cursan unos semestres en Tumaco y deben culminar sus estudios en las sedes principales, ubicadas en Bogotá, Medellín, Manizales o Palmira.
El único hospital de segundo nivel de toda la región es el de San Andrés de Tumaco, que debe atender más de 400 mil habitantes del territorio, institución que sufre una lenta agonía por los desfalcos y la corrupción imperante. La mayoría de la población vive en el sector rural, tal y como se observa en la Figura 2.
Figura 2.
Caracterización poblacional del Pacífico nariñense
Fuente: elaboración propia con base en datos suministrados por el Departamento Nacional de Estadística
Los estudios realizados en los últimos años, concernientes a los programas de desarrollo con enfoque territorial, tocan diversas áreas que tocan el tema de investigación y recalcan la idea de permitir y realizar una excelente gestión en la formulación e implementación de los planes de desarrollo locales. Las áreas de abordaje investigativo más recientes tienen que ver especialmente con perspectiva de la justicia ambiental y el goce efectivo de derechos en los procesos de construcción y consolidación de PDET (Sánchez, 2021); de igual manera, es relevante destacar los espacios de planeación participativa, gestión comunitaria y presupuesto que se implementan en los planes (Valencia y Restrepo, 2020); se destaca también el estudio realizado por Quiroga et al. (2021) referente a realizar un análisis del impacto socioeconómico de los cuatro primeros años de implementación de los PDET en la RRI, del Acuerdo de Paz entre las FARC-EP y el Estado colombiano; por su parte, y como complemento de lo anterior, las investigadoras Marriner y Menjura (2022) revisan los avances y cuellos de botella en la implementación de algunos indicadores con clasificador PDET en la transformación del campo y la creación de condiciones de bienestar para la población rural; así mismo, es importante mencionar la investigación elaborada por Valencia y Chaverra (2022), quienes realizan un análisis de los PDET en los primeros cinco años de su implementación en Antioquia.
Por otra parte, Villa y Reyes (2018) analizan la participación de perspectiva de género, sus conceptos básicos y acciones afirmativas en los PDET que se gestan en el Decreto 893 de 2017. Urrego y Gutiérrez (2020), mediante el abordaje metodológico cualitativo con un enfoque teórico exploratorio de los planteamientos de Paul Collier y Michael Barzelay, señalan las trampas del desarrollo y el designing process, y evalúan la capacidad que tienen los territorios para contribuir y resolver diferencias presentadas en materia de conflicto, política y recursos naturales.
En este contexto, la investigación de Zapata y Ruiz (2022) plantea cómo la existencia de un marco legal global facilita que los países puedan reducir las consecuencias de los conflictos armados desarrollando una política pública que incluya la creación de un marco jurídico adecuado, con el objetivo de establecer las condiciones necesarias para la reintegración social de las comunidades. Esta combinación de normativas e instituciones se ocupa de las transiciones en materia de reintegración, tomando en cuenta tanto las continuidades como los cambios en los modelos psicosociales, así como las historias narradas por los afectados.
En cuanto a derechos humanos, es relevante mencionar el estudio elaborado por Rodríguez y Suárez (2022), quienes presentan un análisis documental de un conjunto de textos institucionales en Colombia sobre los PDET, para considerar la forma en la cual se gestiona el conocimiento de derechos humanos.
En la parte académica se pueden enunciar algunos trabajos de grado interesantes de maestría en diferentes áreas del conocimiento, que tienen que ver con la vigilancia tecnológica y el fortalecimiento de algunos procesos de construcción de los PDET en algunas regiones y municipios colombianos, como los elaborados por Gómez (2021), Velasco y Contreras (2016), Guerrero y Malagón (2019), Avilez y Rodríguez (2021) y Ramírez (2019).
Por otra parte, como se ha mencionado, los PDET surgen del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado entre el Estado colombiano y las FARC. Explícitamente, en el punto 1, que trata sobre la reforma rural integral, se habla de la necesidad de plantear una estrategia que reduzca considerablemente las diferencias existentes entre la zona urbana y la zona rural en Colombia. Los PDET, en este sentido, son un instrumento de planificación y gestión a 10 años, por lo que deberán ser incluidos en los programas de desarrollo nacionales, departamentales y municipales, para que logren cerrar esa brecha mencionada. La metodología empleada permitió que en los 16 PDET se recogieran 32.808 iniciativas comunitarias, contenidas en los 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), las cuales necesitan ser implementadas por el Estado en el transcurso de una década.
La Agencia de Renovación del Territorio (ART), entidad encargada de implementar este punto del acuerdo y favorecer la participación para la creación de esos PATR, en su informe a junio de 2021, manifiesta que estos fueron incluidos por el Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad 2018-2022”, en el marco de la denominada política de paz con legalidad:
A través del “Pacto XI por la Construcción de Paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas”, incluido en el Plan Nacional de Desarrollo, se propone como estrategia la creación de una Hoja de Ruta Única para la implementación de la política de estabilización. Esta estrategia es una herramienta que articula los instrumentos derivados del Acuerdo Final, los planes de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral, donde coinciden territorial y temporalmente los planes y programas sectoriales y territoriales, así como los mecanismos de financiación y de ejecución, con el fin de consolidar la acción coordinada del gobierno nacional, las autoridades locales, el sector privado y la cooperación internacional en los 170 municipios PDET. (ART, 2021a, p. 8)
Se reconoce que tanto el compromiso del Gobierno nacional como el de los territorios es fundamental para alcanzar el objetivo planteado en el Acuerdo. La primera estrategia es la apropiación del PDET mediante acuerdos y ordenanzas, los cuales permiten que su desarrollo se contemple a largo plazo (10 años) y que se garantice su continuidad frente a los cambios en los gobiernos locales: “Por medio de las regionales de la ART y de sus coordinadores se movilizó la necesidad de generar estos actos oficiales en territorio. Actualmente, los 170 municipios PDET y 18 de las 19 Gobernaciones han expedido sus acuerdos y ordenanzas PDET, quedando pendiente la ordenanza del Huila” (ART, 2021a, p. 9).
La segunda estrategia fue la asociación de iniciativas a los PDET, en donde el Gobierno nacional trabajó articuladamente con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el cual, a través del kit de planeación territorial, brindó unos lineamientos para esa inclusión. Del mismo modo, se contó con un equipo de asesores en fortalecimiento territorial, que proporcionó asistencia técnica a las administraciones municipales para incorporar en los planes de inversión las fuentes de recursos para la financiación del PDET. El resultado fue que “se incorporaron 11.913 iniciativas PDET, de las cuales 10.853 estaban asociadas a los planes de desarrollo de los 170 municipios PDET y 1.060 iniciativas asociadas a los 19 departamentos PDET” (ART, 2021a, p. 9). Igualmente, anota el informe, el artículo 30 de la Ley 2056 de 2020, que regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías (SGR), estipula la necesidad de elaborar un capítulo independiente del Plan de Desarrollo Territorial (PDT), para que, en las inversiones a cargo de dicho sistema, sean incluidas estas dentro de los primeros seis meses de vigencia de 2021; estas son conocidas como inversiones a cargo del SGR. El estimado de recursos es: departamentos, $2.163.578 millones, y municipios, $924.433 millones.
Por su parte, la ART asumió la tarea de fortalecer a las administraciones locales mediante una instancia que les facilitara el acceso a los diversos servicios del Estado y del sector privado, toda vez que, de modo articulado con el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), se planteó el uso de una caja de herramientas para la Implementación de la Gerencia de Proyectos PDET (IGPPDET), tanto a nivel municipal como departamental. A julio de 2021, se registró la creación de 163 IGPPDET.
El PND creó la figura de los Pactos Territoriales, que son acuerdos marco de voluntades enfocados en la articulación de las políticas, los planes y los programas asociados a la gestión técnica y financiera de proyectos que tienen una incidencia regional, por medio de la convergencia de diversas fuentes de financiación del orden nacional, territorial, sector privado y cooperación internacional, buscando con ello el desarrollo de los territorios (García, 2020).
De igual manera, se ha logrado la materialización de la inversión privada mediante la figura de obras por impuestos, estableciendo un Banco de Proyectos de Inversión que garantiza que esos recursos se destinen a los municipios PDET. También se contempló en las políticas públicas nacionales la Ruta Futuro, que es un plan del Gobierno para enfrentar el problema de las drogas, proponiendo una implementación articulada con los PDET.
Así mismo, las Zonas Futuro, como un mecanismo que busca promover la atención integral complementaria para acelerar su implementación en cinco zonas del país: Arauca, Bajo Cauca y sur de Córdoba, Catatumbo, Chiribiquete, Chocó y el Pacífico nariñense, las cuales siguen inmersas en la violencia, el narcotráfico, la pobreza y la criminalidad, factores determinantes para su inclusión. Estas zonas son una estrategia civil de intervención y idealización de programas, planes y recursos estatales, conforme a la Ley 1941 de 2018 y al Decreto 2278 de 2019 (Portal Para la Paz, 2020).
1. Metodología
El estudio del que se da cuenta en este artículo se desarrolló, principalmente, a través de una metodología descriptiva que busca establecer la inclusión de los PDET en los planes de desarrollo municipales que conforman el Pacífico y Frontera Nariñense. Como método de investigación se utilizó el estudio de caso, el cual permite profundizar en el análisis de una política específica y comprender su implementación en un contexto territorial determinado (Paredes, 2020), además, proporciona una visión detallada de algunos factores que contribuyen a la inserción de los PDET, para lo cual fue necesario hacer un análisis documental, examinar artículos publicados sobre el tema en bases de datos científicas, que proporcionen una visión más clara del porcentaje de planes de desarrollo que los incorporan. Para ello, se analizaron los planes de desarrollo de los 11 municipios que conforman la región: Santa Bárbara de Iscuandé, El Charco, La Tola, Olaya Herrera, Mosquera, Francisco Pizarro, Tumaco, Barbacoas, Magüi Payán, Roberto Payán y Ricaurte, y el del departamento de Nariño; además, se revisaron aquellos que incluían tácitamente a los PDET, así como los que lo hacían tangencialmente, en especial el PATR, como parte fundamental de un trabajo colectivo realizado con las comunidades. Dentro de este contexto los PDET, como política pública, representan una forma de pensar y de generación de conocimiento comunitario o social orientado a un reconocimiento que facilite el accionar de lo público y obtener un resultado esperado, lo anterior establece el interés que nace al momento de implementar el proceso con un resultado específico convertido en un cambio cualitativo en la formulación de nuevos conceptos que aporte a la toma de decisiones (Manosalvas y Rave, 2022).
2. Resultados
2.1 PDET en el Plan de Desarrollo Departamental de Nariño
El Acuerdo estima que son necesarias reformas normativas para que los planes de desarrollo del orden departamental y municipal garanticen la implementación de los acuerdos, sin embargo:
En esencia eso significaba reformar la Ley 152 de 1994, esta reforma no se realizó. En ese orden ni los planes de desarrollo que se estaban ejecutando entre 2016 y 2019 tenían un sustento legal para incluir estos compromisos, ni los planes que se acaban de formular estaban obligados a incluir compromisos del Acuerdo de Paz. (Procuraduría General de la Nación, 2020, p. 134)
La Procuraduría, en el documento en mención, señala que el DNP desarrolló un Kit de Planeación Territorial (KPT) para apoyar la formulación de los planes de desarrollo del periodo 2020-2023, en el cual se incluye el documento ‘Alineación PDET con los Planes de Desarrollo Territoriales, PDT”, sin que ahí se especifiquen los compromisos del Gobierno nacional para su implementación. El KPT y la Procuraduría jugaron un papel estratégico, pues:
Como resultado, en la subregión del Pacífico y Frontera la totalidad de municipios y el departamento efectivamente incluyeron en sus planes, en mayor o menor medida, referencias al PDET y/o compromisos concretos con algunos pilares o iniciativas. Este es un avance importante en términos de la apropiación de los compromisos PDET por parte de los gobiernos territoriales. (Procuraduría General de la Nación, 2020, p. 135)
En el Plan de Desarrollo del Departamento de Nariño (PDDN): “Mi Nariño, en defensa de lo nuestro, 2020-2023”, se dedica un capítulo especial a los PDET, en el que se recuerda que en el departamento están Pacífico y Frontera Nariñense y Alto Patía y Norte del Cauca, a través de los cuales se busca el cierre de brechas históricas registradas tanto a nivel nacional como departamental.
El PDDN se articula con la Hoja de Ruta como herramienta para implementar los PDET en el departamento. Así mismo, se reconoce la importancia de las Zonas Futuro para la intervención integral en el territorio, a través de cuatro estrategias fundamentales: implementación y fortalecimiento concreto de la estrategia de seguridad nacional, seguridad ciudadana, el Plan de Acción Oportuna (PAO) y una política sobre protección y prevención para líderes sociales. Se reconoce aquí una discriminación positiva respecto al Pacífico nariñense, considerando las siguientes acciones: promover la gobernanza territorial y comunitaria; articular acciones institucionales e interinstitucionales para la atención de los territorios étnicos, municipios PDET y Zonas Futuro, u otras estrategias de construcción de paz; apoyar los procesos de formulación y gestión de proyectos estratégicos para las comunidades étnicas y municipios PDET o incluidos en las Zonas Futuro; promover acciones de fortalecimiento de la educación y la salud diferencial; Promover y acompañar acciones de desarrollo sostenible para la preservación ambiental; proteger y conservar la identidad cultural; impulsar proyectos de conectividad vial; fomentar la actividad recreativa y deportiva tradicional; fortalecer sistemas productivos y de desarrollo económico; atención prioritaria para protección a víctimas y líderes sociales, según la denominada Agenda 21; mejoramiento de prestación de servicios públicos (Gobernación de Nariño, 2020).
Atendiendo a lo anterior, el PDDN contempla un capítulo específico para la implementación de los PDET denominado “Estrategia diferencial por el Pacífico y la Cordillera Nariñense Municipios PDET”, en el cual se hace un diagnóstico del territorio con fundamento en los ocho pilares enunciados. La Tabla 2 muestra el número de iniciativas del PATR, los proyectos implementados y los recursos por invertir.
PDET en el Plan de Desarrollo DE Nariño
Fuente: elaboración propia.
Además, en este capítulo se presenta una ruta de implementación con cinco puntos definidos, que no son otros que los contemplados en las Zonas Futuro:
1. Construcción de la estrategia de intervención integral para el Pacífico nariñense, donde se plantea la necesidad de seguir una hoja de ruta única que permita articular esfuerzos técnicos y financieros, así como el aprovechamiento de los diferentes instrumentos que existen en el territorio para lograr consolidar el capital social, natural y económico de la región; 2. Acompañamiento a la implementación de planes de acción anuales de la para el Pacífico Nariñense, buscando con ello generar sinergias esfuerzos y acciones en el territorio; 3. Diseñar e implementar un modelo de gobernanza para la gestión integral del territorio y la implementación de la estrategia de Intervención Integral para el Pacífico Nariñense, buscando espacios de articulación colectiva, participación y cooperación; 4. Fortalecer las capacidades de gestión para la implementación de la estrategia de Intervención Integral para el Pacífico Nariñense, indagando que el territorio sea el gestor de su propio desarrollo, en atención al espíritu de los Acuerdos y de los PDET 5. Sistema de monitoreo de intervenciones en el Pacífico Nariñense, buscando con ello tener claridad sobre avances, zonas atendidas, recursos invertidos e impacto de las acciones en el territorio. (Gobernación de Nariño, 2020, pp. 334-335)
Así mismo, y siguiendo la pauta de las Zonas Futuro, el plan de desarrollo de Nariño contempla los siguientes lineamientos para la construcción de la estrategia de intervención integral:
1. Apropiación de la conciencia histórica, que genere el reconocimiento de sus propios valores ancestrales, la valoración de su dignidad anclada en el reconocimiento de los derechos humanos, así como en las formas ancestrales de resolución de conflictos; 2. Desarrollo de estrategias para el cierre de brechas sociales 3. Desarrollo competitivo regional, buscando mitigar el rezago de la región, fortaleciendo la institucionalidad, desarrollo de capital social mediante implementación de economías legales, cubrimiento de necesidades básicas insatisfechas, ejecutar proyectos de infraestructura que mejoren su conectividad e interconectividad. 3. Desarrollo competitivo regional, aprovechando su ubicación geográfica, potenciando el talento local y desarrollando tecnologías exitosas, incremento de capacidades de gestión, consolidación del tejido empresarial e internacionalización de los mercados propios. (Gobernación de Nariño, 2020, pp. 336-337)
Tanto en la estrategia diferencial por la costa pacífica y la cordillera nariñense, como en los diferentes ítems enunciados en el Plan de Desarrollo Departamental: “Mi Nariño, en Defensa de lo Nuestro” (Gobernación de Nariño, 2020 ), para el periodo 2020-2023, se encuentran los siguientes productos e indicadores:
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Producto: servicio de apoyo financiero a programas y proyectos para el logro y mantenimiento de la paz. Indicador: municipios con Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) beneficiados. Meta del cuatrienio: 16.
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Producto: servicio de apoyo a proyectos para el desarrollo social en las Zonas Futuro. Indicador: número de proyectos de inversión social gestionados para municipios PDET. Meta del cuatrienio: 10.
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Producto: servicio de apoyo al fortalecimiento de capacidades territoriales en los municipios PDET. Indicador: municipios fortalecidos. Meta del cuatrienio: 16.
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Producto: servicio de apoyo a la gestión de iniciativas incluidas en los PDET. Indicador: iniciativas gestionadas. Meta del cuatrienio: 48.
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Producto: vías de la red vial intervenidas. Indicador: vías intervenidas. Meta del cuatrienio: 10
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Producto: servicio de asistencia técnica para el emprendimiento de base tecnológica. Indicador: número de iniciativas sector de contenido y aplicaciones digitales acompañados. Meta del cuatrienio: 15.
-
Producto: servicio de apoyo financiero para proyectos productivos. Indicador: proyectos productivos cofinanciados con fuentes de financiación, como Conpes 3811, PDET o zonas más afectadas por el conflicto (Zomac) para comunidades étnicas, asociaciones campesinas y organizaciones sociales. Meta para el cuatrienio: 13.
2.2 El PDET en los planes de desarrollo municipales
Para efectos de este análisis, los 11 los municipios que conforman el PDET de Pacífico y Frontera Nariñense se dividirán por regiones: Sanquianga, Pacífico Sur y Telembí
2.2.1 Sanquianga
El Charco: en su Plan de Desarrollo 2020-2023: “Para recuperar la confianza y la esperanza” (Alcaldía El Charco, 2020) uno de los enfoques es el PDET. En la hoja de ruta, “reconoce los proyectos e iniciativas priorizadas por las comunidades a través de los ocho pilares que lo integran” (p. 27), de tal manera que incorpora dichas iniciativas con el fin de garantizar su cumplimiento, ya que se convierten en un mandato legal.
La Tola: en el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023: “La fuerza de la esperanza por la transformación integral de La Tola” (Alcaldía de La Tola, 2020) el PDET es el eje transversal de toda la propuesta, en el sentido de que lo toma como un instrumento de planificación y gestión para la transformación del territorio, así como parte del cumplimiento de los acuerdos del punto 1. Así mismo, se menciona que la articulación se da por medio de los ocho pilares PDET, con el objetivo de priorizar lo consignado en el Pacto Municipal para la Transformación Regional (PMTR) y enlazar su hoja de ruta con los planes nacional y departamental mediante los ocho pilares mencionados.
Mosquera: en el Plan de Desarrollo Municipal: “Mosquera humanitario 2020-2023” (Alcaldía Municipal de Mosquera, 2020), desde la presentación se logra identificar la importancia del ejercicio participativo comunitario PDET, especialmente del Grupo Motor, es decir, los representantes de la comunidad que estuvieron presentes en la construcción del PMTR, el cual prioriza las necesidades e iniciativas del municipio: “Para incorporar el PDET dentro de la política pública local, el PMTR del municipio de Mosquera fue elevado a Política Pública Municipal a través del Acuerdo Municipal No 025 de 2019” (Alcaldía de La Tola, 2020, p. 13), incorporando así las iniciativas contenidas en los ocho pilares.
Olaya Herrera: en el Plan de Desarrollo Municipal Olaya Herrera 2020-2023: “En minga por un Olaya Herrera social e incluyente” (Alcaldía Municipal de Olaya Herrera, 2020), se tienen en cuenta las iniciativas elaboradas en el trabajo participativo con la comunidad, “elevadas a política pública municipal (Alcaldía Municipal de Olaya Herrera, 2020), como base para la definición de los programas, subprogramas y metas de nuestra apuesta de desarrollo” (p. 11). En la parte estratégica, cada meta e indicador se articula con los ocho pilares del PDET, delimitando así la hoja de ruta al proceso de consolidación de paz en el territorio.
Santa Bárbara de Iscuandé: el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023: “Juntos por el cambio social” (Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Iscuandé, 20202021) se articula con el trabajo realizado por las comunidades en el PATR, tomándolo como un insumo fundamental para la estructura de los programas y metas del plan de desarrollo. Además, la hoja de ruta se complementa con las iniciativas identificadas por la comunidad en los ocho pilares. En la parte estratégica cada matriz e indicador se relaciona, a su vez, con cada uno de ellos.
2.2.2 Pacífico Sur
Tumaco: Plan de Desarrollo 2020-2023: “Enamórate de Tumaco” (Alcaldía Distrital de Tumaco, 2020), dentro de las estrategias se contemplan los pactos regionales y territoriales desde el enfoque PDET, incluyendo en ellos los ocho pilares ya mencionados. En el diagnóstico del municipio se utilizan los datos contenidos en el PATR, los cuales le otorgan importancia a las propuestas e iniciativas comunitarias elaboradas con la metodología PDET “Con este ENFOQUE PDET, de forma transversal, se esperan cerrar las brechas sociales, económicas, ambientales e institucionales del territorio, de las comunidades, las organizaciones y los actores, para lograr una concertada y realizable ruta de transformación y la irreversibilidad del Acuerdo de Paz” (JEP, 2016, p. 73). En este se incluye también la hoja de ruta.
Francisco Pizarro: el Plan de Desarrollo 2020-2023: “Por el desarrollo sostenible” (Alcaldía Municipal de Francisco Pizarro, 2020) trabaja juntamente con los planes nacionales y departamentales, que están configurados a través del PDET. De igual manera, este plan tiene como objetivo la transformación integral a diez años, para lo cual se propone la gestión integral de los ocho pilares en las iniciativas contenidas en el PATR y en el PMTR:
Con base a lo anterior el plan de desarrollo municipal se articulará a los PDET como un instrumento de reconciliación en el que todos sus actores trabajan en la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento, tomando como referencia los pactos municipales para la transformación territorial del municipio de Francisco Pizarro. (Alcaldía Municipal de Francisco Pizarro, 2020, p. 29)
2.2.3 Telembí y pie de monte costero
Barbacoas: el Plan de Desarrollo Participativo de Barbacoas 2020-2023: “Gobierno con la gente” (Alcaldía Municipal de Barbacoas, 2020) reconoce la importancia del trabajo comunitario realizado por los PDET, de acuerdo con la perspectiva del PMTR, encaminado a priorizar las apuestas concertadas con las comunidades y a gestionar los recursos para garantizar su materialización (p. 21), para lo cual se integran los ocho pilares. En la fase diagnóstica se incluye el PDET con la comunidad y también las iniciativas contenidas en cada uno de los pilares.
Roberto Payán: en el Plan de Desarrollo 2020-2023: “Pensamos diferente” (Alcaldía Municipal de Roberto Payán, 2020) se integran la hoja de ruta PDET y las iniciativas incluidas en el PMTR y en el PATR, contenidas en los ocho pilares:
El proceso descrito determina nuestro estricto ajuste técnico al cumplimiento de la Hoja de Ruta PDET en su fase de Planeación, lo cual le da suficiente legalidad y legitimidad a la concurrencia de los tres niveles de gobierno, con la amplia participación de la sociedad civil, para abordar un proceso serio de concurrencia de las estrategias y los presupuestos en un verdadero Pacto por la Transformación Territorial del Municipio de Roberto Payán. (Alcaldía Municipal de Roberto Payán, 2020, p. 20)
Magüi Payán: el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023: “La voz del pueblo” (Alcaldía Municipal de Magüi Payán, 2020) considera como transversales los insumos básicos de priorización de iniciativas elaboradas por la comunidad en cada uno de los ocho pilares, los cuales se integran al Plan de Desarrollo y a la hoja de ruta:
Este pacto es el resultado de uno de los ejercicios de planificación del desarrollo más grande a nivel mundial denominados Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET. Es por ello, que la acción de este gobierno estará encaminada a priorizar las apuestas concertadas con las comunidades y gestionar los recursos que garanticen su materialización. (Alcaldía Municipal de Magüi Payán, 2020, p. 16)
En el Plan de Desarrollo se incluye el diagnóstico del municipio elaborado por el PDET.
Ricaurte: el Plan de Desarrollo Municipal 2020-2023: “Grandes obras para un gran pueblo” (Alcaldía Municipal de Ricaurte, 2020) se armoniza con el PDET, toda vez que vincula las iniciativas contendidas en el PATR y en el PMTR, resaltando la participación comunitaria con campesinos e indígenas, valorando el ejercicio democrático que se llevó a cabo por parte del PDET e integrando el plan de acción a cada uno de los pilares ya mencionados a través de la hoja de ruta. Se incluye el diagnóstico desarrollado por el PDET. En la Tabla 3 se puede apreciar la inclusión de los PDET en los planes de desarrollo de cada uno de los municipios que conforman Pacífico y Frontera Nariñense, así como la inclusión de la hoja de ruta y la integración regional.
Inclusión PDET (por municipio) Pacífico y Frontera Nariñense
Fuente: elaboración propia.
En general, se podría plantear que en los municipios PDET se contempla la hoja de ruta para integrar las iniciativas de cada uno de los ocho pilares. En todos los municipios con PDET este aparece en los diferentes programas que están relacionados con los pilares y las metas de producto con el ítem de proyecto PDET, lo cual visibiliza de manera clara la injerencia del PDET en los planes de desarrollo.
En la región, el único que contempla la integración regional es el PDM de La Tola, que es un elemento muy visibilizado en el PATR de este PDET, hecho que llama la atención al momento de contemplar esta política pública tan vital para la subregión:
Este enfoque -articulación e integración regional- entiende que los problemas históricos y estructurales del municipio son los mismos que padecen la subregión del Sanquianga y el litoral Pacífico en su conjunto. En este sentido, el reconocimiento y trabajo articulado de la alianza territorio, comunidades e institucionales en el marco del PDET, y las iniciativas definidas en el PATR en torno a tres propósitos comunes como son la Inclusión y Equidad Social para la Paz, el Crecimiento Verde y el Gobierno Abierto para la Gobernanza Territorial, son la base de gestión, formulación ejecución de proyectos de alto impacto regional. (Alcaldía de La Tola, 2020, p. 13)
En los municipios en los que está contemplado el PDET aparece la metodología de la hoja de ruta como un instrumento que les ayuda a realizar proyectos con fundamento en las iniciativas elaboradas por la propia comunidad.
De acuerdo con lo anterior, y para los resultados de la presente investigación, se elabora el árbol de pertinencia, cuyo propósito es postular las acciones específicas y los efectos frente a los objetivos propuestos (DNP, 2021). Las actividades por lograr están definidas de acuerdo con la temporalidad de su alcance y ejecución (corto, mediano y largo plazo), que pueden ayudar a la implementación del PDET, tal y como se aprecia en la tabla 4.
Metodología de la hoja de ruta PDET Pacífico y Frontera Nariñense mediante el árbol de pertinencia
Fuente: elaboración propia.
En el árbol de pertinencia se abordan seis ejes, que van en sintonía con los pilares manejados por el PDET, logrando con ello una sinergia con estrategias que coadyuva a su implementación y cumplimiento. Los ejes son: Eje 1, Reconciliación convivencia y construcción de paz; Eje 2, Equidad e inclusión social para la superación de la pobreza; Eje 3, Infraestructura para la integración y competitividad; Eje 4, Crecimiento verde, transformación productiva y generación de ingresos; Eje 5, Integración regional para el desarrollo territorial, y Eje 6, Gobernanza territorial y buen gobierno.
Conclusiones
La intención de este artículo fue mostrar la inclusión de los PDET dentro de los planes de desarrollo de los municipios que conforman el PDET Pacífico y Frontera Nariñense, así como en el plan de desarrollo departamental, todos correspondientes al periodo 2020-2023, es decir, a la vigencia actual de alcaldías y gobernación. Se encuentra que en todos ellos se reconoce la importancia de su inclusión para poder implementar las acciones concertadas con las comunidades dentro de la construcción del PATR, donde se atienden y priorizan las iniciativas recogidas tanto en el plano veredal como en el plano municipal, de ahí que la metodología descriptiva permita encontrar ese relacionamiento, lo que convierte este artículo en una herramienta para iniciar los análisis que conduzcan a evaluar y a seguir la implementación del Acuerdo de Paz por parte de las administraciones públicas respectivas.
Uno de los 16 PDET creados es el de Pacífico y Frontera Nariñense, donde se encuentran 10 municipios costeros y uno del pie de monte, los cuales cumplen con los requisitos antes mencionados. En cada uno de ellos se llevó a cabo un proceso de diálogo con las comunidades, para que sean ellas las que identifiquen sus principales problemáticas y la manera de superarlas mediante una serie de iniciativas fundadas en ocho pilares. Como resultado de lo anterior, surgen los Pactos Comunitarios, los Pactos Municipales y, finalmente, el Plan de Acción de Transformación Regional, que contempla todas las iniciativas priorizadas por las propias comunidades.
El departamento de Nariño tiene el Plan de Desarrollo Departamental 2020-2023: “Mi Nariño, en defensa de lo nuestro”, donde integra esa hoja de ruta para los 11 municipios del PDET mencionados, así como para los cinco municipios que conforman el PDET de Alto Patía y Norte del Cauca, buscando de esta manera superar las condiciones por las cuales han sido declarados municipios PDET, y cerrar una brecha histórica de exclusión y abandono estatal.
En todos los planes de desarrollo municipal de los 11 municipios PDET se encontró inmersa la hoja de ruta, por lo que las iniciativas de cada uno de los ocho pilares están articuladas con el plan de acción de los programas del cuatrienio correspondiente al periodo 2020- 2023, lo cual garantiza la observancia del querer colectivo contenido en el PMTR, fruto de un trabajo comunitario, democrático y participativo.
Si bien han existido algunas tensiones entre organizaciones, la comunidad y el Estado, este ha vigilado estratégicamente la creación de hojas de ruta comunitarias que involucran iniciativas que en su mayoría deben ser financiadas a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), el departamento y los municipios, para la atención de las comunidades afectadas por el clima de violencia.
Queda por hacer un análisis posterior al periodo aquí examinado, para medir, en primer lugar, la realización de las iniciativas contenidas en los planes de desarrollo, así como el impacto real que estos tuvieron en las comunidades, sirviéndose de herramientas técnicas, pero también volviendo a escuchar a las comunidades, tal y como se hizo cuando se crearon los PDET.
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Notas
