Gobierno abierto y lucha contra la corrupción a nivel subnacional en Colombia: El caso de la política pública de transparencia y anticorrupción de Bucaramanga

Open government and the fight against corruption at the subnational level in Colombia: The case of Bucaramanga’s public policy on transparency and anti-corruption

El Estado colombiano cuenta con un amplio marco legal en materia de lucha contra la corrupción, en el que se identifican dos enfoques tradicionales y predominantes. Uno de ellos está orientado a la creación de un régimen y unas instituciones especializadas en lo disciplinario, así como en la tipificación y endurecimiento de las penas y sanciones frente a actos de corrupción, tal como se define en el Código Disciplinario Único de los Servidores Públicos (Ley 734 de 2002), el Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011) y la Ley 2195 de 2022, entre otras. El segundo enfoque está permeado por el modelo de la Nueva Gestión Pública, el cual se basa en el fortalecimiento de los sistemas de medición, monitoreo y gestión, con el fin de prevenir la corrupción y mejorar la eficiencia del Estado, tal como se refleja en la apuesta de la Estrategia Nacional de Política Pública Integral Anticorrupción (DNP, 2013), así como por la definición de un conjunto de indicadores para el seguimiento y monitoreo de la gestión institucional como es el Índice de Desempeño Institucional (IDI), el índice de Transparencia en las Entidades Públicas (ITEP) y el Modelo Integral de Planeación y Gestión (MIPG).

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados a nivel nacional por proveer un marco normativo robusto para enfrentar la corrupción, en la actualidad no existe evidencia de la efectividad de las normas y lineamientos propuestos. De hecho, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República (2023), con base en el consolidado del estado de denuncias asociadas a la corrupción, indicó que entre los años 2010 y 2023 se han registrado 57.582 denuncias de corrupción, de las cuales el 93,99% no tienen condena; 89,7% no tienen capturas y 77,15% están en indagación, lo que es una muestra del fracaso de la lucha contra la corrupción en Colombia.

Así mismo, según datos del informe Monitor Ciudadano de la Corrupción de Transparencia por Colombia (Transparencia por Colombia, s.f.), entre 2016 y 2020 se registraron 967 hechos de corrupción reportados por la prensa nacional y regional que ocasionaron la pérdida de alrededor de 13,67 billones de pesos, aproximadamente 3.331.245.720 millones de dólares. Entre los resultados del informe se destaca el alto impacto de la corrupción en el nivel subnacional, toda vez que el 27,4% de las entidades afectadas fueron alcaldías y 11, 17% gobernaciones. Entre los departamentos del país con más registros de hechos de corrupción se encuentran Atlántico (88 casos), Antioquia (76), Santander (75) y Valle del Cauca (74).

De acuerdo con Nupia (2007, citado en Ayala et al. 2022 p. 13), el proceso de descentralización en Colombia ha tenido efectos heterogéneos sobre la corrupción y la rendición de cuentas en el nivel subnacional debido a la existencia de élites locales, gran inequidad y el modelo de transferencia y asignación de recursos. Al respecto, una reciente investigación de Ayala et al. (2022) publicada por el Banco de la República concuerda en que existen disparidades territoriales que impiden hacer comparaciones regionales sobre el fenómeno de la corrupción, “debido a que los resultados son sensibles al indicador que se utilice o al tipo de corrupción que se considere, arrojando en algunos casos resultados contradictorios” (p. 29), por lo cual deben tenerse en cuenta estas inconsistencias a la hora de sacar conclusiones.

Como resultado de este proceso de descentralización irregular y poco competitivo, en Colombia existen marcadas diferencias relacionadas con las capacidades institucionales de las entidades públicas, lo que conlleva que en la actualidad los gobiernos subnacionales enfrenten serias limitaciones políticas, técnicas, administrativas y fiscales para la implementación de enfoques de innovación en la gestión pública, la adopción de medidas orientadas a la transparencia, el uso de datos abiertos y tecnologías emergentes, así como para garantizar un mayor involucramiento ciudadano en la planificación del desarrollo, la toma de decisiones, el control social y la rendición de cuentas.

Como respuesta frente a este escenario caracterizado por la poca eficacia que han tenido las regulaciones del nivel nacional para combatir la corrupción, el alto impacto de casos de corrupción a nivel subnacional, las disparidades territoriales asociadas a las capacidades institucionales y el clientelismo, ha surgido como alternativa la formulación de políticas públicas municipales y departamentales de transparencia y lucha contra la corrupción, orientadas a caracterizar e intervenir las problemáticas territoriales e institucionales, de la mano de la creciente influencia del enfoque de gobierno abierto.

El gobierno abierto es un enfoque útil para el fortalecimiento de la gobernanza por su decidida orientación a promover un mayor involucramiento y colaboración entre el Estado, los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. De hecho, para Ramírez-Alujas (2014),

las políticas de gobierno abierto deben ser consideradas como un entramado complejo de cambios que operan de manera transversal en el andamiaje institucional y en la arquitectura organizativa del sector público, entendiendo que son el sustento de un nuevo tejido de prácticas, valores y cultura que favorece la configuración de una plataforma o ecosistema sobre el cual construir un nuevo modelo de gobernanza abierta y colaborativa, para con y a través de los ciudadanos (p. 214).

Esta visión es relevante, especialmente porque una de las principales críticas a los efectos del modelo de la Nueva Gestión Pública, es que tergiversó la relación entre el Estado y los ciudadanos, relegando a la ciudadanía a un papel como clientes y deteriorando su rol como sujetos políticos (Hood, 1991).

El gobierno abierto brinda la posibilidad de desarrollar políticas e instaurar procesos que permitan hacer realidad cuatro cambios fundamentales en la administración pública señalados por la CEPAL (2017): 1) en lo cultural, ubicando en el centro de la administración al ciudadano, de tal manera que los profesionales del sector público reconozcan que su principal tarea es servir al ciudadano y superar la visiones que lo reducen a cliente o administrado; 2) en los procesos, para que estén más orientados al resultado, la satisfacción y la garantía de los derechos de los ciudadanos y no al procedimiento; 3) en la organización, con el fin de eliminar estructuras verticales que limiten la innovación, la experimentación y la gestión del conocimiento; 4) en las formas de relación, estableciendo niveles de confianza y diálogo entre el gobierno y los ciudadanos, que reconozcan la diferencia e integren la empatía y la comunicación asertiva (p. 11).

El gobierno abierto, se ha convertido en los últimos años en una alternativa para fortalecer la gestión pública a nivel nacional y subnacional y superar algunos de los problemas señalados en el Conpes 4070 de Estado Abierto, entre los que se encuentran:

i) limitaciones para facilitar el acceso a la información pública y el escaso avance en acciones orientadas a la transparencia focalizada; ii) debilidades en la gestión del talento humano para garantizar un comportamiento integro; iii) mecanismos desarticulados para la gestión de los conflictos de interés y la falta de un enfoque integral para la gestión de riesgos; iv) debilidades para el trámite de denuncias por hechos de corrupción, así como poca articulación para la investigación y sanción que minan la percepción de la efectividad de la lucha contra la corrupción en el país; v) persistencia de estructuras y culturas organizacionales rígidas y aversas al cambio, y limitadas habilidades y capacidades para innovar en los servidores públicos (DNP, 2022 p. 12).

En tal sentido, el gobierno abierto incorpora una visión renovada de la relación gobierno-ciudadanía, mediante el aprovechamiento de la tecnología para la creación de servicios digitales, la divulgación y aprovechamiento de datos abiertos, la rendición de cuentas, la innovación pública, así como la participación y el involucramiento ciudadano en la toma de decisiones. En Colombia, algunos de los principales hitos impulsados desde el nivel nacional en esta materia lo constituyen la suscripción de cinco Planes Nacionales de Gobierno Abierto en el periodo 2011-2023, la promulgación de la Ley 1712 de 2014 de transparencia y acceso a la información pública y el Conpes 4070 de 2022 que brinda lineamientos de política para la implementación de un modelo de estado abierto. Por su parte, a nivel subnacional existen en la actualidad algunas experiencias que han sido determinantes para el fortalecimiento del enfoque de gobierno abierto en alcaldías y gobernaciones, entre las que cabe destacar la política pública de gobierno abierto de Nariño, aprobada en el año 2018, la cual ha recibido importantes reconocimientos a nivel nacional e internacional por su aporte a la construcción de estrategias de participación ciudadana e innovación social. A su vez, la política pública de transparencia, integridad y no tolerancia con la corrupción de Bogotá, aprobada en 2019, la cual incorpora un robusto componente de gobierno abierto y además cuenta con un Laboratorio de Innovación que ha permitido el fortalecimiento del ecosistema de gobierno abierto en la capital del país.

Por su parte, la política pública de transparencia y anticorrupción de Bucaramanga, aprobada en el año 2023, prioriza un abordaje a partir de dos ejes estratégicos, uno orientado a la caracterización y formulación de acciones de política en materia de lucha contra la corrupción y, el segundo, orientado a la implementación del enfoque de gobierno abierto.

Dichas experiencias subnacionales de diseño de políticas públicas desde la perspectiva de abajo hacia arriba (Peters, 1995), brindan la posibilidad de adaptarse mejor a las problemáticas y necesidades específicas del fenómeno de la corrupción en el territorio, fomentar una mayor participación ciudadana orientada a generar un ecosistema propicio para el accountability social y pueden servir como laboratorios para la innovación y la gestión del conocimiento. Lo anterior puede ser útil para aprender de las buenas prácticas, logros y errores en una escala de implementación menor, así como para superar uno de los principales retos en el diseño de políticas públicas a nivel subnacional, relacionado con la búsqueda de una acción pública coordinada e integrada, mediante la complementariedad entre los marcos de política intergubernamental, ya que, en la práctica, algunos gobiernos subnacionales basan el diseño de sus políticas en la réplica de lineamientos técnicos y de gestión del orden nacional sin tener en cuenta su coherencia y pertinencia territorial, basándose en diagnósticos de baja calidad que no permiten tener una lectura apropiada de las necesidades del contexto local.

En tal sentido, el presente artículo proporciona hallazgos relacionados con el diagnóstico del fenómeno de la corrupción en Bucaramanga y la descripción de las principales estrategias definidas en el proceso de diseño de la política pública de transparencia y anticorrupción del municipio, como aporte para la reflexión sobre la construcción de políticas públicas subnacionales en la materia.

El proceso de formulación de la política pública de transparencia y anticorrupción del municipio de Bucaramanga se basó en el modelo secuencial del ciclo de las políticas públicas (Lasswell, 1992), soportado a partir de etapas o fases diferenciadas.

La primera etapa estuvo orientada a definir la estructura conceptual y metodológica de la política pública, conformar el equipo de trabajo y realizar el mapeo de actores. El equipo formulador se conformó bajo un enfoque multiactor y de gobernanza que permitió la articulación de varias entidades claves. Se vincularon los servidores públicos y profesionales de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía de Bucaramanga, liderados por la Asesora de Transparencia del municipio, quienes conformaron el equipo político encargado de la convocatoria y construcción de consensos políticos a nivel intrasectorial y con la ciudadanía, la comunicación estratégica de los resultados, la entrega de informes, estadísticas e insumos para la construcción del diagnóstico, la validación del documento técnico de la política pública y el trámite de aprobación ante el Concejo Municipal.

Por otra parte, el equipo técnico de formulación estuvo integrado por investigadores y asesores del Instituto de Estudios Políticos (IEP) de la Universidad Autónoma de Bucaramanga (UNAB), la Fundación Corona, la Red Santandereana por la Transparencia y el Comité de Transparencia por Santander, encargados del diseño metodológico, el análisis de los resultados, la construcción del diagnóstico, la formulación del componente estratégico, la definición de ejes, sub ejes, acciones y metas de la política pública.

El eje estratégico de lucha contra la corrupción de la política pública, recoge algunas de las recomendaciones de Isaza (2011), en el sentido de que es necesario enfocar los esfuerzos y controles existentes en áreas críticas como la contratación pública, la prestación de servicios públicos, el otorgamiento de licencias ambientales y de construcción, y el uso de recursos de regalías; así como dar un mayor énfasis a la prevención, al esquema de empleo público existente, la forma de vinculación de los servidores públicos y a sus conexiones con el sector privado (p. 237). En el mismo sentido, la OCDE (2017) plantea que entre las tareas impostergables para promover la transparencia en Colombia se debe priorizar el fortalecimiento institucional, garantizar un sistema de integridad a nivel nacional y local completo y coherente, implementar acciones de cambio cultural desde el sistema educativo, incorporar métodos y regulaciones que promuevan la lucha contra la corrupción, y fomentar una cultura de la integridad en la administración pública.

En tal sentido, la política pública de transparencia y anticorrupción de Bucaramanga, aborda el fenómeno de la corrupción desde una perspectiva neoinstitucional y prioriza tres componentes claves: a) la meritocracia y gestión del talento humano, con el fin de abordar temas como el clientelismo en el empleo público, la discrecionalidad en la selección de servidores públicos contratados mediante la modalidad de prestación de servicios profesionales, los procesos de retención y transferencia del conocimiento y la integridad de los servidores públicos; b) la contratación pública, dado que es uno de los procesos con mayores riesgos de corrupción en las entidades públicas, y por tal motivo es necesario identificar riesgos asociados a la estructuración de los pliegos de procesos contractuales, la divulgación de los procesos, los estudios de costos, la calidad de las interventorías, las prórrogas de los contratos y los procesos de seguimiento y monitoreo; c) la gestión de la prevención de la corrupción a nivel organizacional, en la que se revisan aspectos concernientes a la construcción de mapas de riesgos de corrupción, los planes anticorrupción y la coordinación intersectorial.

Por su parte, la segunda línea estratégica orientada al gobierno abierto prioriza los componentes planteados en la Carta Iberoamérica de Gobierno Abierto aprobada por la XVII Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (CLAD, 2016), la cual definió al gobierno abierto como

el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo (p. 5).

Tabla 1.
Ejes y componentes de la política pública de transparencia y anticorrupción del municipio de Bucaramanga

Fuente: elaboración propia

Para la segunda etapa, orientada a la elaboración del diagnóstico de la política pública, se escogió una tipología de investigación mixta caracterizada por tres procesos claves: a) la revisión del estado del arte sobre lineamientos de política en gobierno abierto y lucha contra la corrupción; b) la sistematización de indicadores cuantitativos de fuentes institucionales como el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Secretaría de Transparencia de Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, y la Alcaldía de Bucaramanga; y c) un abordaje cualitativo con actores gubernamentales de la sociedad civil, empresarios y ciudadanía.

Para la revisión del estado del arte sobre el marco normativo y los principales lineamientos a nivel nacional e internacional en materia de gobierno abierto y lucha contra la corrupción, se priorizaron los siguientes documentos:

Tabla 2.
Documentos priorizados para la construcción del estado del arte de la política pública de transparencia y anticorrupción de Bucaramanga

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 3.
Indicadores priorizados para el diagnóstico de la política pública de transparencia y anticorrupción de Bucaramanga

Fuente: Elaboración propia.

Así mismo, se realizaron 10 espacios de apropiación social del conocimiento para la generación de insumos de política pública y normatividad, definidos por Minciencias (2021) como

el resultado del encuentro y diálogo de saberes y conocimientos entre un grupo de investigación y grupos poblacionales, que buscan aportar desde la ciencia, elementos de contextualización y argumentación sobre un tema específico de interés público, para el diseño, justificación o modificación de instrumentos de política pública y normatividad (p. 83).

De los 10 espacios, 8 fueron con servidores públicos de la Alcaldía de Bucaramanga, 1 con empresarios y 1 con sociedad civil.

La técnica de investigación cualitativa implementada en los espacios de apropiación social del conocimiento con servidores públicos fue grupos focales, la cual es una “una entrevista a profundidad en la que los participantes son seleccionados a propósito, conformando una muestra de una población específica con el objetivo de enfocarse en un tema dado” (Thomas et al., 1995, citado en Rodas, 2020, p. 185). Las temáticas de los grupos focales fueron seleccionadas acorde a los ejes estratégicos y componentes definidos para la política pública.

Tabla 4.
Grupos focales con servidores públicos de la Alcaldía de Bucaramanga para la construcción del diagnóstico de la política pública

Fuente: Elaboración propia.

En cuanto a los espacios de apropiación social del conocimiento para la recolección de insumos de política pública y normatividad con actores de la sociedad civil, se utilizó la técnica de la cartografía social con el fin centrar la reflexión sobre 3 escenarios en los cuales se expresa la corrupción a nivel local: a) La Alcaldía, b) La empresa, y c) La sociedad. De esta manera, se propició una reflexión desde un enfoque sistémico sobre el fenómeno de la corrupción, permitiendo identificar los hechos de corrupción, los actores y las motivaciones más comunes en cada uno de los escenarios. En este espacio participaron representantes de la Escuela Superior de Administración Pública, la Universidad Santo Tomas, la Universidad Autónoma de Bucaramanga, la Escuela de Ingenieros, Bucaramanga Cómo Vamos, Contraloría Municipal, Personería Municipal, Comité de Transparencia por Santander y ciudadanía en general.

Finalmente, otro insumo relevante para el diagnóstico fue la realización de una encuesta de percepción a 23 empresas participantes en procesos contractuales con la Alcaldía de Bucaramanga entre el 2019 y el 2022. En la encuesta se indagó sobre: a) la percepción de la corrupción en la contratación pública que adelanta la Alcaldía de Bucaramanga; b) la percepción sobre los riesgos de corrupción empresarial; c) la implementación de buenas prácticas de transparencia empresarial; d) la satisfacción respecto a la realización de trámites con la Alcaldía; e) el nivel de participación de los empresarios en los espacios de toma de decisiones de la Alcaldía de Bucaramanga.

Posteriormente, con base en los hallazgos del diagnóstico se dio inicio a la etapa de formulación del componente estratégico de la política pública, en la que se recogieron propuestas planteadas por el equipo técnico y el equipo político y se realizaron 4 nuevos espacios de apropiación social del conocimiento, 2 con servidores públicos para el eje de gobierno abierto y el eje anticorrupción, 1 con expertos nacionales y 1 con la sociedad civil. En dichos espacios se realizó una presentación de los hallazgos del diagnóstico y posteriormente se planteó una discusión en subgrupos a través de preguntas orientadoras con el fin de propiciar la reflexión y el planteamiento de propuestas de política pública.

Tabla 5.
Procesos de apropiación social del conocimiento realizados en el marco de la Política Pública de Transparencia y Anticorrupción

Fuente: elaboración propia.

Finalmente, a partir de los insumos recolectados a lo largo del proceso, el equipo técnico formulador elaboró un primer documento borrador de la política pública de transparencia y anticorrupción, el cual fue socializado, discutido y validado con el equipo político de la administración municipal.

Con base en el marco normativo, los resultados del diagnóstico y el componente participativo prospectivo, se formularon 16 objetivos estratégicos para la política pública y 56 acciones (Tabla 7).

Tabla 7.
Resumen de los ejes, componentes, objetivos y acciones de la Política Publica de Transparencia y Anticorrupción de Bucaramanga (2023)

Fuente: elaboración propia

A continuación, se presentan en detalle y anticorrupción adoptados en Bucaramanga, los 16 objetivos estratégicos de transparencia mediante el Decreto 018 del 19 de mayo de 2023.

Fuente: Política Pública de Transparencia y Anticorrupción de Bucaramanga (Alcaldía de Bucaramanga, 2023).

La política anticorrupción del municipio de Bucaramanga constituye un aporte a la reflexión sobre la forma de abordar el fenómeno de la corrupción desde el pública de transparencia y nivel subnacional, desde una perspectiva neoinstitucional y con un amplio protagonismo del enfoque de gobierno abierto.

Uno de los principales logros del proceso de formulación de la política pública, tiene que ver con la articulación entre sector público, la academia y la sociedad civil, que brindó la posibilidad de fortalecer técnicamente el proceso y aprovechar la experticia de los actores involucrados en temas claves como contratación pública, innovación pública y metodología de la investigación, permitiendo realizar acciones orientadas al fortalecimiento del ecosistema de gobierno abierto de Bucaramanga, como por ejemplo la realización de una Escuela de Innovación Pública para el Gobierno Abierto en la que participaron 35 servidores públicos de la Alcaldía de Bucaramanga en el año 2022.

Los resultados presentados en el presente artículo proporcionan información sobre referentes normativos y técnicos, así como aproximaciones metodológicas que pueden ser tenidas en cuenta por investigadores, policy makers, organizaciones de la sociedad civil y administraciones municipales y departamentales interesadas en la formulación de programas o políticas de lucha contra la corrupción y gobierno abierto.

A su vez, señala algunos temas importantes que merecen una mayor atención en la agenda pública, en relación con el déficit de funcionarios de carrera administrativa, la ausencia de lineamientos para fortalecer la meritocracia en la vinculación de contratistas en las administraciones municipales y la alta discrecionalidad de los alcaldes y tomadores de decisiones para contratar talento humano, tres aspectos claves que profundizan las prácticas clientelistas y corruptas en la administración pública. Al respecto, la validación de las propuestas planteadas por el equipo técnico formulador sobre la importancia de implementar mayores controles a la selección de contratistas y disminuir la discrecionalidad de los tomadores de decisiones en la selección del talento humano no contó con el apoyo y viabilidad política de la administración municipal; a pesar de ello, se recomienda que sean tenidos en cuenta en la agenda de discusión sobre lucha contra la corrupción.

Otro avance importante en términos de agenda de política pública tiene que ver con la importancia de que las empresas implementen acciones de lucha contra la corrupción, mediante la adopción de lineamientos anticorrupción y canales de denuncia, y propone una serie de acciones para fortalecer y dinamizar el ecosistema de gobierno abierto a nivel local mediante una mayor articulación entre el sector público, la academia y la sociedad civil.

Finalmente, propone algunas alternativas para fortalecer el control social a la gestión pública mediante una mayor participación e involucramiento ciudadano a través del uso y apropiación de datos abiertos y sistemas de información públicos. Y plantea una serie de acciones orientadas a la apertura de espacios de colaboración y co-creación para propiciar el desarrollo de innovaciones que permitan transformar la relación entre el gobierno local y los ciudadanos.