Dossier
Received: 15 April 2024
Accepted: 26 June 2024
DOI: https://doi.org/10.29375/01240781.4970
Resumen: Después de identificar el bajo nivel de representación subnacional de las mujeres en Colombia comparado con el nivel nacional y con estándares internacionales, el artículo analiza variables ligadas a la competencia y los resultados obtenidos por candidatas postuladas a los concejos municipales en las elecciones de 2015 y 2019, identificando tendencias derivadas de la existencia de nueve categorías de tamaños de circunscripción electoral. Mediante una metodología cualitativa que sistematiza información del universo tanto de concejos municipales como de los competidores participantes en las elecciones estudiadas, se examinan los efectos mecánicos del tamaño de los distritos en las posibilidades de las candidatas y la forma como estos inciden en la aplicación de la cuota de género y en el tipo de lista a través de las cuales inscribieron sus candidaturas.
Palabras clave: Mujer en política, paridad de género, sistema electoral, gobierno local, elecciones, Colombia.
Abstract: After identifying the low level of subnational representation of women in Colombia compared to the national level and to international standards, the article analyzes variables linked to the competition and the results obtained by female candidates running for municipal councils in the 2015 and 2019 elections, identifying trends derived from the existence of nine categories of constituency sizes. Using a qualitative methodology that systematizes information from the universe of both municipal councils and competitors participating in the elections studied, we examine the mechanical effects of the size of these districts on the possibilities of female candidates and how these affect the application of the gender quota and the type of list through which they registered their candidacies.
Keywords: Women in politics, gender parity, electoral system, local government, elections, Colombia.
Presentación
La paridad en la representación política de hombres y mujeres en corporaciones públicas colombianas está lejos de ser una realidad. En las elecciones nacionales del 2022 el número de senadoras y representantes electas estuvo cercano al 30%, el umbral considerado como mínimo para crear una "masa crítica" que permita gestionar los intereses y la agenda de género (Childs y Krook, 2008). Pese a que esta cifra es un avance frente a elecciones anteriores (Bernal, Calderón y Bajonero, 2023), al estar jalonada parcialmente por las listas cerradas y alternas del Pacto Histórico, parece ser una tendencia excepcional. Así lo confirman los resultados obtenidos un año después en elecciones del nivel subnacional, donde el promedio de mujeres electas para asambleas departamentales y concejos municipales fue únicamente de un 19%, tan solo un punto por encima de lo que ha sido la tendencia en la representación femenina para esas dos corporaciones públicas desde que se empezó a implementar la ley de cuotas en las elecciones del 2011.
La disparidad existente en materia de representación política de género entre el Congreso de la República y los cuerpos colegiados de orden territorial se refleja claramente en rankings internacionales. Mientras Colombia es ubicada en el puesto 15 entre 33 países de Latinoamérica, el Caribe y la península Ibérica en el índice de Naciones Unidas sobre mujeres en el poder legislativo (Cepal, 2023a), a nivel subnacional ocupa la deshonrosa cuarta peor posición en el índice relativo a cuerpos legislativos o deliberativos locales, por debajo solo de Panamá, Guatemala y Brasil (Cepal, 2023b).
En un contexto más global pero también enfocado a la representación de género en gobiernos locales, Berevoescu y Ballington (2021) reafirman igualmente el pobre desempeño de Colombia en la materia. Acorde con los resultados de su estudio, realizado para ONU Mujeres, el país ocupa el puesto 92, muy lejos de otros países de la región que alcanzan la paridad o están cercanos a ella. El Estado Plurinacional de Bolivia, por ejemplo, obtiene la segunda posición, con un 50,47% de escaños mantenidos por mujeres, mientras que Costa Rica y México se encuentran en la posición 9 y 11 respectivamente.
Estos indicadores de la baja representación de género en el nivel subnacional, comparada no solo con lo que ocurre en el plano nacional sino con el contexto internacional, ameritan la atención académica en la perspectiva de entender las dinámicas que explican que la ausencia de mujeres representantes sea aún más acentuada precisamente en las entidades municipales en las cuales empieza a configurarse el poder político, donde existe mayor cercanía entre la población y las autoridades públicas, y las políticas tendientes a contrarrestar la inequidad de género podrían hacerse más efectivas. Ahora bien, como Berevoescu y Ballington (2021) mencionan, para comprender estas dinámicas resulta necesario ir más allá de los promedios nacionales y examinar cómo la representación local de las mujeres varía al interior de los países y qué disparidades se presentan entre entidades territoriales.
Precisamente, el propósito de este artículo es examinar diferencias en los patrones existentes en materia de representación de género en los 1.101 concejos municipales que eligieron concejales en las elecciones de 2015 y 2019, dependiendo del tamaño de las circunscripciones existentes en el país. Específicamente se ahonda en el análisis de factores institucionales relacionados con la forma en que se regula la competencia política y sus implicaciones para las aspiraciones de las candidatas. Esta discriminación, acorde a la magnitud de los distritos electorales, no solo se inscribe en debates presentes en la literatura sobre cómo diversas reglas del sistema electoral ejercen un efecto mecánico que condiciona las posibilidades de los diversos competidores, incluyendo las mujeres, sino que resulta importante para generar alternativas particulares orientadas al análisis de realidades tan variables como las que se derivan de intentar acceder a escaños en municipios pequeños o de tratar de lograrlos en las ciudades intermedias o grandes.
El artículo se estructura en torno a cinco temas. Los dos primeros presentan, respectivamente, la metodología y la aproximación teórico conceptual en la cual se enmarca el análisis, precisando las dimensiones y variables indagadas. A continuación, se examina la distribución territorial colombiana para la realización de elecciones y la forma como se configuran las categorías de circunscripciones municipales existentes. El cuarto apartado constituye el núcleo del ejercicio analítico, presentando las tendencias relevantes en materia de la incidencia del tamaño de las diferentes categorías de circunscripciones en los siguientes aspectos: a) la aplicación de la cuota de género; b) los logros electorales de las mujeres candidatas; y, c) el tipo de lista utilizada. Por último, se presentan las reflexiones finales.
1. Metodología
Este artículo recoge resultados parciales de dos investigaciones orientadas a relacionar los tamaños variables de las circunscripciones de asambleas departamentales y concejos municipales existentes en Colombia, con los resultados de los partidos y otros competidores políticos en las elecciones subnacionales de 2015 y 20192. En el marco de dichos estudios se elaboraron robustas bases de datos electorales sobre el universo tanto de los 1.101 municipios y los 32 departamentos existentes en el país -clasificados conforme a la magnitud de sus distritos electorales-, como de los competidores que inscribieron listas de candidatos en las dos elecciones estudiadas3.
El diseño metodológico contempló la definición de dimensiones y variables relacionadas con la competencia política (participación en la elección, cobertura territorial, tipo de lista utilizada, conformación por género de la lista) y con los resultados electorales (listas ganadoras, cobertura de representación, representantes electos por género y por tipo de lista), a la vez que discriminó los cambios normativos presentes entre una elección y otra.
La información sistematizada provino en su totalidad de la Registraduría Nacional. Su organización conforme al tamaño de los diferentes distritos electorales requirió un importante esfuerzo, sobre todo en relación con los datos correspondientes a las elecciones de 2019, ya que debieron ser revisadas una a una las actas electorales de cada entidad territorial del país (formatos E-26), consignadas en PDF. En algunos casos la información requerida se obtuvo solo mediante derechos de petición4.
Acorde con lo anterior y con el volumen de la información manejada, este artículo se soporta en una metodología eminentemente cuantitativa, que incorpora el número total de concejos municipales, cargos en juego, organizaciones políticas participantes y listas y candidatos inscritos5. Para efectos del análisis se utiliza la estadística descriptiva discriminando tendencias observadas en variables ligadas tanto a la competencia como a los resultados obtenidos en materia de género. Además de enmarcar los análisis de la información sistematizada en los debates presentes en la literatura sobre el tema y de considerar el contexto normativo e institucional que regula el régimen político del país, los hallazgos se complementan con la presentación de situaciones atípicas consideradas relevantes.
2. Aproximación conceptual: la representación política de las mujeres
El aporte pionero de Pitkin (1985) sobre las dimensiones descriptiva y sustantiva de la representación política ha alimentado conceptualmente el debate en torno a la inclusión política de las mujeres, las minorías étnicas y otros sectores o grupos poblacionales excluidos (Franceschet, 2008; Thames, 2017; Jaramillo y Valenzuela, 2019; Slaviero, 2021; Freidenberg, 2022). Siendo la primera, la representación descriptiva, consustancial a los sistemas democráticos en la medida en que se orienta a garantizar que las corporaciones públicas y de deliberación reflejen la diversidad de la sociedad, se ha vinculado principalmente a resaltar características comunes entre los representantes y sus representados, sin que necesariamente el mandato otorgado implique actuar en nombre de estos últimos.
Pese a que esta forma de representación no necesariamente involucra representar intereses o adoptar decisiones o políticas públicas favorables a los grupos excluidos, existe un amplio conjunto de literatura que considera que desde allí es posible avanzar en la dirección de una dimensión sustantiva de la representación. Acorde con Mechkova y Edgell (2023), en el tema de género (entendido en su concepción binaria de hombres y mujeres), son tres los supuestos que soportan esta expectativa: "(1) las mujeres tienen preferencias políticas distintas de las de los hombres; (2) una vez elegidas al poder, las mujeres políticas defenderán los intereses de las mujeres como grupo; y (3) los esfuerzos legislativos de las mujeres conducirán a mejores resultados políticos para las mujeres en la sociedad" (p. 4, traducción propia). En este sentido, y sin desconocer las críticas, reconceptualizaciones e intentos de medición que se vienen realizando sobre la representación sustantiva (Rashkova & Erzeel, 2023), resulta relevante ahondar en el análisis de los diseños institucionales y las reglas de juego que enmarcan la posibilidad de una representación descriptiva de las mujeres6.
Atendiendo la histórica desigualdad existente en el acceso al poder político, las cuotas han sido consideradas un mecanismo clave para propiciar el ingreso a cargos públicos de elección popular y para lograr la equidad de género en política (Freidenberg y Alva, 2017; Battle, 2017; Jaramillo y Valenzuela, 2019; Slaviero, 2021, Gilas, 2022). Como lo señala Freidenberg (2022), retomando diversos autores que han ahondado en el tema, las cuotas "moldean las decisiones y los comportamientos políticos (...); tienen capacidad para atender las desigualdades estructurales que viven las sociedades (...) y funcionan como vías rápidas (fast track) (...) para mejorar los niveles de representación política de los grupos subrepresentados (...)" (p. 30).
Desde la adopción en Argentina de la denominada Ley de Cupos en 1991, existe una amplia trayectoria en América Latina en materia de cuotas que ha permitido identificar los problemas y dificultades presentes en su implementación y formular una serie de criterios para su adecuado diseño. Dentro de ellos, la paridad ocupa hoy un lugar prioritario, pues como lo sostiene Tula (2015, p. 7), a diferencia de las cuotas parciales que se pensaron de manera transitoria y correctiva, el incluir "un 50% de ambas candidaturas con un mandato de posición secuencial y alternado (uno a uno)" es una medida decisiva para "extender el derecho a la igualdad entre hombres y mujeres" (Tula, 2015, p. 8).
Además del tamaño de la cuota, otros criterios relevantes han sido incluidos en lo que Freidenberg y Gilas (2022) han denominado el Índice de Fortaleza del Régimen Electoral de Género (IFREG). Según este, las cuotas efectivas implican: a) establecer mandatos que les permitan a las mujeres ocupar puestos en las listas que no sean simbólicos (las conocidas "candidatas de relleno" en Colombia), sino que realmente tengan opción de salir electas, como se garantizaría con la ubicación de las mujeres en los primeros lugares o con la lista cremallera donde candidatos y candidatas se inscriben de manera alternada; b) la existencia de mecanismos sancionatorios e instituciones con capacidad de penalizar a aquellos partidos que incumplan las disposiciones adoptadas en la normatividad; c) la inclusión de disposiciones que eviten que ante la renuncia a su cargo por parte de mujeres electas, sean hombres quienes las reemplacen, lo que implica contemplar fórmulas conformadas por titulares y suplencias; y, d) evitar las denominadas "válvulas de escape", excepciones que permiten legalmente el incumplimiento de la cuota.
Más allá de las cuotas de género, los estudiosos del tema han identificado ciertas reglas del sistema electoral que pueden facilitar u obstruir la inclusión de mujeres en la política (Thames, 2017). Dos de ellas presentan particular interés en este artículo. De un lado, se encuentran las magnitudes variables de las circunscripciones electorales, que han sido reconocidas como el componente del sistema electoral que mayor "efecto mecánico" presenta, al funcionar como una especie de umbral natural que limita las posibilidades de resultar ganadores para aquellos competidores que no logren obtener determinado porcentaje de votación requerido7.
Aplicado al análisis de la representación de género, la literatura se ha dividido entre quienes sostienen que las circunscripciones más grandes promueven mejores resultados para los intereses de las mujeres candidatas (Kenworthly y Malami, 1999; Krook, 2008; Bernal, 2010; Battle, 2017 y 2018; Freidenberg, 2022), y quienes han encontrado lo contrario, tal el caso de Araújo (2008), quien sostiene que circunscripciones de menor tamaño han favorecido la representación de mujeres en Brasil. O quienes no encuentran ninguna relación, como se deriva, por ejemplo, del estudio de Ortega y Camargo (2014) sobre las elecciones de Cámara de Representantes en 2014 en Colombia.
De otro lado, una segunda regla electoral sobre la que existe una importante discusión académica se relaciona con el tipo de lista que mayores ventajas representa para las aspiraciones de las mujeres. Una gran cantidad de autores y estudios (Kenworthly and Malami, 1999; Krook, 2008; Bernal, 2010; Ortega y Camargo, 2014; Battle, 2017 y 2018; Freidenberg, 2022) privilegian las listas cerradas y bloqueadas con mandatos de posición para las mujeres, en la medida en que, al votarse por una lista de partido, se incrementarían las posibilidades de aquellas candidatas (y candidatos) susceptibles de resultar electas al ocupar los primeros lugares. Por el contrario, las listas de voto preferente o preferencial, que implican la reorganización del listado de ganadores conforme a la votación obtenida de manera individual, presentarían desventajas al dar mayor juego a los candidatos sobre las decisiones partidistas y al requerir de las mujeres recursos, reconocimiento y capital político con el que probablemente no cuentan.
Los aportes académicos en una u otra dirección tampoco son concluyentes. El estudio de Schmidt (2020) sobre Lima u otras provincias peruanas encuentra, por ejemplo, que uno u otro tipo de lista pueden privilegiar a las candidatas dependiendo de la corporación a la que aspiren o del contexto socioeconómico y la cultura política. Otro de sus trabajos previos (Schmidt, 2006, citado en Araújo, 2008) examina 64 países, encontrando que la media de mujeres electas provenientes de listas preferenciales fue mayor comparada con la de las postuladas en listas cerradas. Tula (2015, citado en Battle, 2017), por su parte, señala cómo el ocupar los primeros puestos de listas abiertas o de voto preferente contribuye a visibilizar candidaturas de mujeres que pueden resultar ganadoras, lo que efectivamente parece ocurrir en países como Ecuador, Perú, Honduras, El Salvador o República Dominicana, en los que Freidenberg (2022) identifica situaciones de movilidad vertical a través de listas de voto preferencial de mujeres que contaban con liderazgo y reconocimiento previo.
Sin desconocer la importancia de otros aspectos relacionados con la cultura política, el contexto socioeconómico o la existencia de condiciones financieras y de otro tipo que garanticen la competencia en igualdad de condiciones, en el presente artículo se da relevancia a las cuotas de género, las circunscripciones electorales y el tipo de listas, como factores institucionales que permiten indagar sobre las inequidades de género en los concejos municipales colombianos en las elecciones de 2015 y 2019.
3. Circunscripciones electorales para concejos municipales en Colombia
Constitucionalmente, los concejos municipales colombianos son considerados como corporaciones administrativas de elección popular que deben estar integradas por no menos de siete ni más de veintiún miembros (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 312). Para reglamentar lo dispuesto en la Carta, la Ley 136 de 1994 determinó la composición de los concejos municipales tomando como base criterios poblacionales.
La aplicación del entramado normativo a la configuración territorial y poblacional nacional ha dado como resultado nueve categorías de tamaños de circunscripción de concejos municipales que, tanto para las elecciones del 2015 como para las del 2019, incluían 1.101 municipios y distritos con amplias distancias entre ellos en términos poblacionales (tabla 1). La determinación de los municipios ubicados en cada categoría corresponde a una proyección del censo nacional de población del año 2005 que establece la Registraduría Nacional del Estado Civil y que ha sido usada desde las elecciones del año 2007, en la medida en que no se ha adoptado una ley que incorpore el censo más reciente para ajustar y actualizar la dinámica electoral a la realidad poblacional del país.
Como se deriva de la configuración presentada en la tabla 1, la mayor parte de los municipios, cerca del 90 % del total, son pequeños, menores de 50.000, ubicándose allí, en consecuencia, el mayor número de concejales (10.176 de los 12.063 que se eligen en el país). Comprenden cuatro categorías de tamaño de circunscripción, las que eligen 7, 9, 11 y 13 concejales, estando el mayor número de entidades territoriales en cerca de un 30 % del total de municipios, ubicadas en el rango poblacional de 10.001 a 20.000 habitantes. A cada uno de los 330 municipios clasificados allí les han sido asignados 11 escaños.
Los 113 municipios restantes presentan una configuración que semeja una especie de pirámide invertida, ya que el número de entidades territoriales va disminuyendo progresivamente a medida que aumenta el tamaño de la circunscripción. Sin embargo, pese a ser pocas en cantidad, en estas ciudades está asentada la mayor parte de la población colombiana que elige a los 1.887 concejales restantes. Se pasa entonces de 57 ciudades de entre 50.001 y 100.000 habitantes, a 32 en el rango siguiente (100.001 a 250.000 del millón de habitantes. Estas ciudades eligen habitantes) y a 20 mayores de 250.000 y menores respectivamente 15, 17 y 19 concejales.
Categorías de concejos municipales existentes en Colombia según la magnitud de sus circunscripciones electorales
(*) A diferencia del resto de categorías de municipios, el número de concejales del Distrito Capital no se encuentra atado al total de población de la ciudad, sino que fue establecido por el Acto Legislativo 03 de 2007. Este modificó la fórmula constitucional según la cual se establecía la existencia de un concejal por cada 150.000 habitantes o fracción mayor a 65.000. Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
A partir de allí se encuentran las tres grandes ciudades, Barranquilla, Cali y Medellín, cada una con 21 escaños, y el Distrito Capital, que, según datos del censo poblacional, concentra el 15% de la población total del país. La figura 1 incluye la distribución de estos municipios a lo largo y ancho del territorio nacional, siendo importante destacar que, a pesar de sus diferencias geográficas, socioeconómicas y culturales, la categoría del tamaño de las circunscripciones en que se encuentran condiciona diversos tipos de comportamientos políticos que, entre otras, favorecen o restringen el ingreso de las mujeres a los cuerpos colegiados municipales, tal y como se analiza a continuación.
Figura 1
Tamaño de circunscripciones de concejos municipales
Fuente: elaboración propia.
4. Tendencias en la representación política de las mujeres en los concejos municipales colombianos
Al examinar los resultados agregados en materia de género en las dos elecciones estudiadas, salta a la vista la disparidad existente entre el porcentaje de mujeres que compiten a nombre de partidos y movimientos políticos, GSC y coaliciones, y los logros obtenidos por estas. En efecto, tal y como se muestra en la figura 2, las candidatas inscritas a los concejos municipales constituyeron un 36,7 % para el año 2015 y un 37,5 % para 2019, un porcentaje unos puntos por encima del 30 % exigido en la cuota establecida en la normatividad (Ley Estatutaria 1475 de 2011). Sin embargo, al confrontar esta información con la obtención de curules, se encuentra que las concejalas electas representaron apenas el 17,6 % en 2015 el 18,2 % en 2019, cifra bastante lejana no sólo de la que podría constituir una masa crítica para la representación sustantiva, sino de la paridad.
Figura 2
Porcentaje de candidatos inscritos y curules obtenidas por género en concejos municipales colombianos (elecciones de 2015 y 2019)
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
El anterior hallazgo implica que, tal y como está definida, la cuota tiene dificultades para traducirse en la elección de mujeres. Sin embargo, como se planteó previamente, estos promedios agregados no dan cuenta de la complejidad existente en el nivel subnacional. En este sentido, a continuación se discrimina esta realidad, abordando las siguientes preguntas: ¿Qué peso tienen las diferentes categorías de tamaño de circunscripción en el porcentaje de mujeres inscritas? ¿Es posible explicar las diferencias resultantes con el efecto mecánico derivado de los tamaños variables de los distritos de concejos municipales colombianos? ¿Cómo se expresa la aplicación de la cuota en los resultados obtenidos por las mujeres en las ciudades intermedias o grandes vs. en los pequeños municipios de menos de 50.000 habitantes? ¿Cómo incide el tipo de lista en la elección de mujeres concejales?
4.1 Tamaño de las circunscripciones electorales y aplicación diferenciada de la cuota de género
En la medida en que la cuota de género ha sido aplicada en Colombia desde el 2011, cubriendo así cuatro elecciones, es posible suponer que la superación de la cuota establecida puede deberse a varios factores, tales como el que los partidos y otros competidores políticos hayan ido abandonando las resistencias en la inscripción de mujeres y hayan realizado esfuerzos deliberados por aumentar su participación como candidatas; y modificaciones en la cultura política hacia la percepción de las mujeres en roles de poder político o fortalecimiento de liderazgos femeninos. Pese a que ello pueda ser cierto, entre otras como resultado de las diversas campañas efectuadas al respecto, el argumento que soportamos en este artículo es que el porcentaje por encima de la cuota corresponde principalmente a razones derivadas de la aplicación de esta en los diferentes tamaños de circunscripción de concejos municipales existentes en Colombia. Para probar este argumento, iniciamos examinando como esta variable se expresa en materia de inscripción de listas, según lo recoge la figura 3.
Figura 3
Porcentaje de candidatas inscritas según tamaño de circunscripción en las listas de concejos municipales 2015 y 2019
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Tal y como puede observarse, son las circunscripciones más pequeñas, específicamente las de tamaño 7, 9 y 11, donde porcentualmente y en ambas contiendas se inscriben más mujeres en listas partidistas igualando el promedio agregado (que para las dos elecciones estudiadas fue de 37,1 %), o incluso superándolo. Dentro de estas categorías de circunscripciones se destacan, por estar por encima del resto, las de magnitud 7, ya que los 156 municipios con menos de 5.000 habitantes pertenecientes a esta categoría alcanzaron un promedio de 43,3 % mujeres integrantes de las listas inscritas para 2015 y 2019 (figura 3).
Con la única excepción del Distrito Capital en 2019 (magnitud de distrito 45), donde la participación de mujeres llegó al 39,8 %, es decir, un 2,7 por ciento por encima del promedio, en todas las demás categorías (15, 17, 19, 21 y 45 en 2015) este porcentaje se encuentra por debajo del agregado; no obstante, manteniendo la tendencia general ya identificada de superar el 30 % establecido en la norma sobre cuota de género. Al respecto, llama la atención que las circunscripciones de mayor magnitud no resulten tan favorables a la inclusión de mujeres en las listas.
Acorde con los resultados del estudio, la explicación a esta situación de porcentajes mayores a la cuota y de su concentración en los municipios más pequeños se debe, en buena parte, a una situación de orden matemático: el ejercicio de calcular a cuánto corresponde para cada una de las circunscripciones el 30 % definido por la norma indica que, en todos los casos, el resultado contiene un decimal, el cual por obligación debe aproximarse al número entero mayor, generando como consecuencia que aumente el porcentaje de mujeres inscritas, en tanto el incumplimiento de la ley conlleva a la no inscripción de la lista. Este ejercicio se incluye en la tabla 2, demostrando cómo la cuota efectiva es mayor en al menos un punto en todos los tamaños de circunscripción, pero destacándose particularmente los más pequeños, de magnitud 7, donde el promedio de mujeres inscritas fue considerablemente más grande.
Cuota de género según tamaño de circunscripción y equivalencia en el número y el porcentaje de mujeres que deben ser incluidas en las listas
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Ahora bien, como el porcentaje de mujeres efectivamente inscritas supera en prácticamente todas las categorías de tamaños de distrito el nuevo porcentaje resultante de ajustar el entero mayor incluido en la tabla 2, es de esperar que otros factores, no derivados de las reglas mecánicas del sistema electoral, tengan incidencia. El análisis correspondiente desborda las posibilidades de este artículo, si bien es de señalar que no parece estar relacionado mayoritariamente con acciones deliberadas de los partidos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones por promover la equidad de género, ya que la mayor parte de ellos mostraron una composición de sus listas de aproximadamente un 64 % de hombres vs. un 36 % de mujeres, tendencia similar a la ya identificada en la figura 2 para la inscripción agregada por género en el país.
Ahora bien, es de señalar que se presenta también el caso de competidores políticos que conforman listas con una mayor cantidad de mujeres e incluso tendientes a la paridad. Dentro de estos se puede mencionar el MIRA, el único partido que ha adoptado listas alternas o de cremallera, con 51 % de candidatas mujeres en 2015 y con un 53 % en 2019. Otros partidos que sobresalieron en la última elección analizada fueron Comunes con un 40 % y Justas Libre con un 43 %. Es posible señalar también que se encontraron algunos casos especiales que la estadística agregada no permite evidenciar; por ejemplo, 65 de los 156 municipios más pequeños (magnitud 7) tuvieron un mayor porcentaje de mujeres inscritas que de hombres, de los cuales la mayoría se encuentran en los departamentos de Boyacá (20), Cundinamarca (14), Santander (14) y Antioquia (5). Igual ocurrió con "Estamos Listas" en Medellín (magnitud 21), una agrupación de orientación feminista que fue el GSC que más mujeres inscribió (67 % del total de candidatos), logrando elegir una curul.
4.2 Tamaños de circunscripción y elección de mujeres concejales
Al discriminar por género y por tamaño de las circunscripciones los resultados de las dos elecciones estudiadas, una primera evidencia es que aún existen concejos municipales 100 % gobernados por hombres, tal y como se detalla en la tabla 3. Un 14,2 % de los municipios colombianos en 2015 y un 15,7 % de estos en 2019 no contaron con ninguna mujer como representante electa.
Municipios en los cuales todas las curules obtenidas para concejos municipales fueron para hombres, 2015 y 2019
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Lo más notorio de la información incluida en la tabla 3 es que el porcentaje de municipios que no logran representatividad de mujeres se concentra en aquellos de menor magnitud, evidenciándose una tendencia progresiva de incremento de los concejos exclusivamente masculinos en aquellos donde se eligen 15 o menos escaños. Aunque, como se señaló, estas son las categorías de municipios con menor número de habitantes y las que cuentan con mayores proporciones de concejos municipales, son muestra también de la dificultad de acceso al poder político que encuentran las mujeres en las localidades rurales o municipios pequeños. Puede observarse, igualmente, que en el año 2019 la magnitud 19, donde están ubicados 20 municipios correspondientes a ciudades de entre 250.001 y un millón de habitantes, se sale de este patrón, situación explicada por las ciudades de Pasto y Villavicencio, donde la representación fue en un 100% masculina, hecho indicativo de que la cuota por sí misma no necesariamente garantiza que no existan retrocesos en materia de representación de género.
Ahora bien, al analizar las mujeres ganadoras según los diferentes tamaños de circunscripciones, se encuentra que los dos extremos muestran una tendencia a sobrepasar el promedio general que estuvo cercano al 18% (figura 4). En el extremo inferior, la circunscripción de menor magnitud (7), donde se ubican 156 municipios de entre 5.001 y 10.000 habitantes, se supera el 23% de concejalas electas para las dos elecciones, cinco puntos por encima del promedio, destacándose los municipios que se encuentran en los departamentos de Boyacá, Cundinamarca y Santander con 91, 47 y 46 curules de mujeres para 2015 y 84, 43 y 39 para 2019, respectivamente. En el extremo superior, Bogotá, la tendencia es similar, pero, particularmente relevante en el año 2019, donde se alcanza una participación de mujeres cercana al 40 %, lo que implica que el Distrito Capital pasó de 9 mujeres electas en 2015 a 15 en 2019, hecho explicado en este último caso por cuatro mujeres electas a nombre de la coalición alianza Colombia Humana - UP y por otras diez provenientes de los partidos Liberal, Conservador, Cambio Radical, Centro Democrático y Alianza Verde, así como por una del GSC "Bogotá para la Gente".
Por su parte, las tres grandes ciudades en conjunto, también superan el promedio, aunque muy levemente y con comportamientos diferenciales: Cali resulta ser la menos favorable a los intereses de las mujeres, pues solo fue electa una curul para ellas en 2015 y dos en 2019. Mientras tanto, en Medellín y en Barranquilla las concejales electas fueron respectivamente 5 y 6 en ambos años electorales. Aunque efectivamente estos números son bajos para corporaciones públicas con 21 escaños, hay que recordar que estas ciudades estuvieron bastante por debajo del promedio en cuanto al número de inscritas (ver figura 3), lo que se asocia con la mayor posibilidad de acceso de las mujeres al escenario político en magnitudes grandes de circunscripción.
Figura 4
Porcentaje de curules obtenidas por mujeres para concejos municipales en 2015 y 2109
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La figura 4 permite observar también que, exceptuando los dos extremos y las tres grandes ciudades, el resto de categorías de tamaño de circunscripción (magnitudes 11, 13, 15, 17 y 19) se encuentran por debajo del promedio. En los 57 municipios de magnitud 15 (de entre 50.001 y 100.000 habitantes) se observa un porcentaje más grande de mujeres electas en el 2015 que en el 2019, el cual se encuentra explicado por un mayor número de curules obtenidas por hombres principalmente en 17 municipios del Valle del Cauca, 10 en Cundinamarca, 10 en Bolívar y 10 en Norte de Santander. Otra posible explicación es que en esta magnitud fue menor en 2015 el número de municipios en los cuales todas las curules que se obtuvieron fueron sólo para hombres, con un 5 % frente a un 11 % en 2019 (tabla 3).
De acuerdo con los resultados, para 2015 los partidos que cuentan con un mayor porcentaje de mujeres electas son el Liberal, el Conservador y de la U, con un 19 %. No obstante, esto varía para las siguientes elecciones, en las cuales el partido MIRA logra posicionar el 32 % de sus candidatas, y el partido Justas Libre un 25 %; estos son, sin embargo, partidos pequeños, con poco peso en el agregado nacional. El Centro Democrático, el partido Conservador, el Liberal y de la U, alcanzan un 19 % en esa elección, lo que nuevamente muestra la distancia entre el cumplimiento de la cuota de género y los resultados obtenidos por sus candidatas mujeres. Por su parte, dentro de los partidos que menos tuvieron representantes mujeres dentro de sus concejales electos está Comunes, para el que el 100 % de sus tres candidatos electos fueron hombres (dos con listas partidistas y uno más por coalición). Otros partidos con baja participación de mujeres fueron Partido Reivindicación Étnica con el 7 %, Alianza Democrática Afrocolombiana con 11 % y Polo Democrático Alternativo con 12 %.
Es de señalar también que casos como el de MIRA muestran que inscribir una mayor proporción de mujeres no necesariamente se refleja en los resultados electorales, como ocurrió en las elecciones de 2015, cuando a pesar de contar con paridad y listas alternadas, no logró más de 18% de curules, lo que llevaría a considerar la presencia de otros obstáculos, más allá de la cuota, la paridad y el mandato de posición de las candidatas, para poder alcanzar una más equitativa representación de género.
Finalmente, en cuanto a los grupos significativos de ciudadanos, se encontró que estos pudieron elegir respectivamente 114 y 155 concejales, de los cuales solo un 16,7 % en la primera elección fueron mujeres, mientras que en el 2019 este porcentaje alcanzó el 16,8 %, valores que se encuentran dentro de las tendencias ya descritas. Por su parte, sí existe un resultado a destacar en cuanto a las coaliciones, ya que el número de representantes electas superó el encontrado para el conjunto de partidos, pues fue de un 23,7 %; de todas maneras, un porcentaje bastante alejado de la paridad. Dentro de las curules de coaliciones alcanzadas por mujeres se destaca el caso ya mencionado de Bogotá, donde la alianza Colombia Humana - UP alcanzó cuatro curules, todas ocupadas por mujeres, y Cartago en el Valle del Cauca, un municipio de tamaño de circunscripción 17 que también logró dos representantes femeninas provenientes de la alianza entre el Partido MIRA y ASI. En todos los 24 restantes municipios donde se eligieron mujeres provenientes de coalición, la representación fue de solo una concejala.
4.3 El tipo de lista
Un último elemento relacionado con el sistema electoral tiene que ver con la forma en que los partidos presentaron sus candidatos al electorado, pues como se mencionó en el apartado teórico, existe una amplia discusión académica sobre los efectos del tipo de lista en las posibilidades de las mujeres de resultar electas. En el caso de Colombia, resulta importante ahondar en lo que dicen las cifras al respecto para las elecciones subnacionales, en la medida en que la normatividad electoral tiene la particularidad de permitirles a los competidores políticos optar por listas cerradas o bloqueadas o por listas de voto preferente en cada circunscripción en la que contienden.
Tal y como ha sido demostrado, tanto a nivel nacional como subnacional, el voto preferente es el mecanismo privilegiado para la inscripción de listas, lo que a su vez se revierte en que le proporcione el mayor número de curules a los partidos y otros competidores políticos (Rodríguez y Quiroga 2021a y 2021b). Estas tendencias se verificaron para las elecciones de 2015 y 2019, en tanto un 96 % de listas presentadas fueron con modalidad de voto preferente. Analizando las variaciones por circunscripción se encuentra que para 2015 en las circunscripciones pequeñas e intermedias el porcentaje promedio de listas preferentes fue de 98 %, mientras que en las corporaciones de magnitud más grande (21 y 45) fue posible notar una disminución al 89 % y 87 %, lo que plantea que en estas ciudades la lista cerrada tuvo más juego en esas elecciones. Sin embargo, en 2019 la tendencia se acentúa, pues en las magnitudes pequeñas e intermedias se postularon entre un 99 % y un 100 % de listas preferentes, a la vez que en las magnitudes 19, 21 y 45 alcanzaron un 98 %, 97 y 96 % respectivamente.
En relación con los partidos políticos, es posible notar que algunos hicieron uso exclusivo del voto preferente, tal fue el caso del partido Conservador y la Alianza Verde, así como dos partidos de minorías étnicas (Colombia Renaciente y el Partido de Reivindicación Étnica). Mientras que los demás partidos combinaron ambos tipos de listas, con mayor proporción de voto preferente. Partidos nuevos tendieron a inscribir sus candidatos mediante listas cerradas como fue el caso del Centro Democrático que en su primera incursión en las elecciones subnacionales de 2015 presentó un 73 % de listas en esta modalidad. Situación que, sin embargo, modificó en 2019, cuando las cerradas representaron sólo un 27 % del total de sus listas. Por su parte, un 88 % y 50 % respectivamente de las listas de los partidos Comunes y Colombia Justa Libres en 2019 fueron cerradas.
Teniendo en cuenta las tendencias anteriores en materia del tipo de listas inscritas, no sorprende encontrar que el número de escaños que logran las mujeres por medio de voto preferente represente el 97,9 % para 2015 y 99 % para 2019, tal y como puede observarse en la tabla 4. Así, mediante listas cerradas, solo fueron elegidas 44 de 2.121 concejales mujeres electas en 2015 y 20 de las 2.018 elegidas en 2019. Desmenuzando estas tendencias por tamaño de distrito se encuentra que es en las tres grandes ciudades, Barranquilla, Cali, Medellín, donde más mujeres lograron su curul a través de listas cerradas tanto en 2015 como en 2019 (un 16,7 % y un 15,4 % respectivamente). En Bogotá la tendencia es importante en el 2015 pero desaparece completamente en 2019, cuando todas las 15 mujeres son electas mediante voto preferente, lo que de nuevo está relacionado con el cambio realizado en la materia por el Centro Democrático. En esa elección también se presenta un crecimiento importante en las 20 ciudades de tamaño 19, en tanto de no elegirse ninguna mujer en 2015 por lista cerrada, se pasa a elegir mediante esta modalidad a 10 mujeres de cada cien electas en el 2019.
Curules obtenidas por mujeres de acuerdo al tipo de lista en 2015 y 2019*
*Se incluyen las curules obtenidas por partidos políticos, GSC y coaliciones. Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Es interesante notar que la lista cerrada no resultó satisfactoria para las mujeres del partido Comunes porque pese a ser esta modalidad la de mayor proporción, ninguna mujer fue elegida. Caso contrario el de Justa Libres que presentando la mitad de sus listas en cada modalidad (50% - 50%) logró elegir 4 curules de mujeres de lista cerrada, mientras que en voto preferente no eligió ninguna. El caso de Centro Democrático para 2015 también es favorable para las candidatas, ya que de las 44 curules obtenidas por mujeres en esa elección, 31 correspondieron a dicho partido.
5. Reflexiones finales
El artículo destaca la importancia de ahondar en el conocimiento de realidades subnacionales derivadas de la existencia de diversas categorías de tamaños variables de circunscripciones definidas para la realización de las elecciones, identificando y explicando la forma como el bajo nivel de representación de las mujeres en concejos municipales se expresa en los territorios. Bajo nivel que se refleja en hechos tales como que en más del 14% de estas corporaciones, especialmente en aquellos pequeños municipios, no fue elegida ninguna mujer en las elecciones estudiadas, lo cual confirma la negativa ubicación de Colombia en relación con sus pares de la región y con otros países del mundo, siendo también este un indicador de deficiencias en su democracia local.
Verificadas las tendencias principales, es evidente que a pesar de lograr sobrepasarse la cuota del 30%, el número de mujeres inscritas no logra traducirse en un número equivalente de mujeres electas y no va a propiciar la masa crítica requerida para fomentar políticas locales tendientes a lograr la equidad de género. La tardía adopción de la cuota, la distancia existente entre la paridad y el porcentaje vigente y la inexistencia de mandatos de posición en las listas que se relacionan directamente con la existencia simultánea de dos tipos de listas para la presentación de candidaturas, son evidencias de aspectos donde la cuota de género no sigue los aprendizajes logrados en América Latina, ni alcanza los estándares internacionales en la materia.
Uno de los hallazgos que vale la pena resaltar es el aumento que sufre la cuota en las diferentes categorías de tamaños de circunscripción, al convertir el porcentaje previsto en un número entero, siendo los municipios pequeños, especialmente los de magnitud 7, aquellos donde la cuota efectiva es más alta y donde un promedio mayor de mujeres son electas concejales. A su vez, acorde con la teoría, las circunscripciones más grandes también presentan promedios altos de mujeres que logran curules, aunque con algunas variaciones al respecto, que llevarían a revisar casos específicos de ciudades donde esta participación parece no estarse propiciando. En todo caso, estos resultados permiten avalar ambas posturas del debate en torno a las circunscripciones que resultan más favorable a las mujeres, a la vez que permiten contar con evidencia cierta de que aumentos en el porcentaje de la cuota exigida se están traduciendo en avances en el número de mujeres electas, pero que otros factores ligados a condiciones culturales y de contexto de los diferentes municipios entran igualmente en juego.
Otra conclusión a destacar es que se demuestra cómo las concejalas colombianas son mayoritariamente electas mediante el mecanismo del voto preferente, en este sentido las circunstancias particulares que dan a los partidos la posibilidad de optar por uno u otro tipo de listas, muestran una particularidad del caso colombiano, que debiera ser comparado con otras experiencias y que genera reflexiones en torno a su incorporación en debates existentes en materia de reforma políticas.
Finalmente, al tratarse de un estudio de carácter general y estadístico, que tiene como referencia el universo de unidades de análisis y de competidores políticos y que recurre a los promedios para determinar tendencias, deja a la luz muchos aspectos que ameritarían mayor profundización a través de estudios de casos, como sería por ejemplo la identificación de aquellas condiciones donde, más allá de las reglas electorales, las mujeres han sido exitosas en sus aspiraciones electorales o donde lo han sido a través de listas cerradas o por el apoyo explícito de sus partidos o de sus propias iniciativas. Esta tarea debería partir retomando esfuerzos analíticos sobre los concejos municipales y la política local realizados previamente en el país con metodologías cualitativas y que han examinado las trayectorias de mujeres que han logrado acceder a cargos de representación política, así como los obstáculos encontrados en este camino, como en su momento lo hizo Bernal (2005). De igual forma, sería conveniente actualizar la información recopilada y analizada en este estudio con los datos de la reciente elección de octubre de 2023, ya que, especialmente por el lado de los competidores participantes se observaron incrementos notables tanto en el número de partidos como en el de coaliciones, que no necesariamente tenderían a orientarse hacia el fortalecimiento de la representación política de las mujeres.
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Notes
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