O termo “governança” é utilizado para se fazer referência a algo mais amplo do que o conceito habitual de governo, podendo também ser considerada uma nova forma de governar que represente melhor as diversas mudanças ocorrentes nas sociedades atuais. (MATOS; DIAS, 2013). De acordo com os mesmos autores, esse novo conceito enfatiza a necessidade de se desenvolver formas de cooperação política entre todos os atores envolvidos com determinados temas, obtendo, não a imposição de uma política de um grupo sobre os demais, mas uma política comum, que atenda se não a totalidade, pelo menos a maioria dos interesses envolvidos.

No turismo, a governança do turismo ou a governança turística seria uma nova forma de liderar os processos de inovação, fortalecimento e mudança das dinâmicas turísticas em um espaço determinado, incorporando os atores públicos e privados com a intenção de tomar decisões coletivas. (VELASCO GONZÁLEZ, 2013).

Dentro desse mesmo conceito, Souza, Rastrollo e Casarotto Filho (2009) expõem a rede de governança, caracterizada como a inter-relação entre os atores e as redes de relacionamento criadas entre estes. A governança contempla a acumulação de capital social. Assim, a criação de vínculos de confiança entre a rede de atores locais no ordenamento da atividade turística e o comprometimento dos atores envolvidos na organização regional pode ser considerada como fatores críticos para o sucesso na gestão descentralizada (MACHADO; TOMAZZONI, 2011). Em uma região, onde há a existência do capital social, torna-se possível a tomada de ações colaborativas, que resultem no benefício de toda a comunidade. Para Matos e Dias (2013):

Na análise de políticas públicas, o conceito de governança pode ser identificado com a reforma da Administração Pública e com a criação de redes e políticas. Essas redes podem ser definidas como estruturas institucionais que apresentam algum grau de formalização e que refletem as diversas formas nas quais as organizações públicas, privadas e do terceiro setor interagem entre si, trocando recursos e informações com o objetivo de gerenciar os problemas públicos. (MATOS; DIAS, 2013 p. 19).

Geralmente, tanto no setor público como no privado, emprega-se o termo “governança” para denominar qualquer movimento de “descentralização” do processo decisório, com a participação de atores envolvidos nessa decisão. (TOMIO; SCHMIDT, 2014).

No turismo, como em outro campo socioeconômico, a governança exerce, em especial, um papel de ordenamento, de gestão e de articulação. (TOMIO; SCHMIDT, 2014). De acordo com Ruschmann, Anjos e Arnhold (2017), ao aplicar o conceito de governança no turismo, os resultados também parecem ser diferentes em vários destinos, entendendo que a governança do turismo é a gestão do processo de turismo, levando os destinos a serem mais ou menos organizados e, portanto, mais ou menos atraentes para os turistas e visitantes, indicando a necessidade de uma maior compreensão sobre essa complexidade.

Os processos de parcerias público-privadas, a gestão de conflitos, o desenvolvimento de ações e decisões em um destino são características da governança turística. No processo de regionalização do turismo, a governança regional foi definida como “uma organização com participação do poder público e dos atores privados dos municípios componentes das regiões turísticas, com o papel de coordenar o Programa em âmbito regional” (BRASIL, 2007, p. 16). Podem assumir diferentes estruturas e caráter jurídico, tais como: fóruns, conselhos, associações, entre outros.

Segundo Matos e Dias (2013), as estruturas de governança configuram um processo no qual interesses que poderiam estar em conflito se acomodam, de maneira consensual por algum tempo, o que garante o encaminhamento de políticas setoriais e a governabilidade do sistema político.

Para Fernandes e Coroliano (2015), a governança assume o papel de estratégia na condução das políticas públicas. O debate sobre governança como compartilhamento de poder só é possível em ambiente democrático, o que, no entanto, não é garantia de efetivação. A democracia é um processo, um jogo dialético de forças e poder. O estado se reestrutura com o objetivo de ser capaz de continuar a ser veículo viável na busca do interesse coletivo em uma era de globalização da economia e do aumento da dinâmica institucional e subnacional.

Nesse sentido, Nóbrega (2015) expõe que o processo de construção das instâncias de governança segue uma lógica mais democrática, participativa e cooperativa, muito embora esse processo ainda careça de resultados reais e concretos, a fim de proporcionar uma mudança significativa do ponto de vista social, ambiental e econômico.

Assim, a proposta de governança na política de turismo demanda mudança na forma da sociedade e do Estado atuarem. Na perspectiva da teoria do desenvolvimento, “boa governança” diz respeito à forma de governar, como se exerce o poder na administração dos recursos. O problema é apresentado como conjuntural e não estrutural, como se a gestão pudesse solucionar os problemas inerentes ao modo de produção capitalista. (FERNANDES; COROLIANO, 2015). Para as mesmas autoras, a governança é discutida com o objetivo de questionar as relações de poder na implementação da política pública de turismo e na concepção que os atores não governamentais têm papel importante na democratização da governança e na evolução da democracia e da cidadania. A efetivação da governança depende do estabelecimento de alianças, articulações, cooperação, visão de longo prazo e vontade política, tanto no âmbito regional quanto no municipal e estadual.

Para uma governança eficaz, é fundamental a criação de uma liderança ou até um conselho diretivo, que tem por objetivo garantir a maximização dos resultados de todos os agentes envolvidos. Este deve ser formado por profissionais qualificados para essa atividade, com visão estratégica, os quais tenham capacidade de interlocução com agentes externos, de forma a garantir melhores rendimentos a todos os stakeholders envolvidos. (TOMIO; SCHMIDT, 2014).

A interação e interdependência são elementos-chave associados ao conceito de governança. Por meio dessa interação, formam-se redes de atores públicos e privados, que trocam recursos e informações, de forma mais ou menos permanente, para alcançar objetivos políticos. (MATOS; DIAS, 2013).

Assim, para Tomio e Schimidt (2014), os modelos de governança voltados para a formação coletiva, a partir de parcerias, associações, clusters e redes entre empresas, apesar de serem formas complexas de governança, podem ser estruturas ajustadas às demandas e às dificuldades inerentes às pequenas empresas do segmento de turismo.

Rede é um conjunto de nós interconectados. Derivado do latim rete, rede significa entrelaçamento dos fios, cordas, cordéis, arames, com aberturas regulares fixadas por malhas, formando uma espécie de tecido (CASTELLS, 2000).

Na concepção de Bernardes et al. (2006), as redes, originariamente, são estruturas invisíveis, informais e tácitas. As pessoas só a veem quando precisam dela, ou seja, quando ela é acionada. Os mesmos autores destacam que a primeira pré-condição para a existência de uma rede é a participação voluntária. A autonomia é o fundamento do modo de operação dos integrantes, pois sem a participação ativa nenhuma iniciativa vai adiante. Porém, deve haver um pacto que orquestre uma coordenação das autonomias. Na visão de Barquero (2001),

A atividade econômica, social e institucional está baseada nas relações entre indivíduos, empresas e organizações, razão pela qual pode ser identificada uma grande variedade de redes. Assim, existem as redes pessoais e as redes que as empresas estabelecem com os agentes do entorno próximo e que se caracterizam por apresentar relações informais ou, mais precisamente, casuais e, às vezes, comerciais. Os sistemas produtivos locais, por outro lado, constituem um tipo especial de rede, marcado pelo forte enraizamento no território e pela manutenção de relações comerciais baseadas, sobretudo, na confiança. Além disso, nas últimas décadas, proliferaram os acordos e as alianças entre empresas cujas relações se distinguem por ter um caráter contratual. (BARQUERO, 2001, p. 98).

Redes são formas de alianças estratégicas entre organizações e tanto podem unir empresas de uma mesma localização geográfica (redes locais), como conectá-las globalmente em longas distâncias (redes dispersas). As redes interorganizacionais podem exercer importante papel na gestão do turismo, tanto no estabelecimento de redes locais quanto nas interconexões desses destinos com os principais agentes promotores e distribuidores do produto turístico nas regiões emissoras de fluxos de visitantes. E ainda podem reforçar o surgimento e a sustentabilidade de iniciativas de desenvolvimento regional endógeno que se concentra com movimento global da socioeconomia (GARRIDO, 2002).

Camarinha-Matos e Afsarmanesh (2006, p. 28) afirmam que “uma rede envolve basicamente a comunicação e a troca de informações para benefícios mútuos”. As organizações envolvidas geram valores em comum e se beneficiam desse intercâmbio. Complementando, Verschoore e Balestrin (2006) explicam que:

Tendo como finalidade reunir atributos para adequação ao ambiente competitivo em uma única estrutura, as redes são sustentadas por ações uniformizadas (porém, descentralizadas), que proporcionam a interação de atores (e não sua simples adaptação passiva) em busca de soluções conjuntas, tendo como objetivo alcançar competitividade e ganhos de escala, sem a perda de flexibilidade das organizações envolvidas. (VERSCHOORE; BALESTRIN, 2006, p. 1).

Segundo Merinero-Rodrígues e Pulido Fernandez (2016), a linha de pesquisa de redes de turismo representa um significante avanço em termos de análise, facilitando uma melhor compreensão do fenômeno, revelando uma nova característica de relacionamentos. Nesse sentido, o objetivo da rede para o turismo é fazer com que seus integrantes, as pessoas físicas ou jurídicas, consigam colaborar entre si, compartilhar conhecimentos, capacitar-se, dividir riscos e responsabilidades, conquistar novos mercados, reduzir custos, qualificar produtos e serviços, e ainda desfrutar do acesso às novas tecnologias (BRASIL, 2007).

As cidades devem aprender a trabalhar de forma conjunta, colaborando entre si, com altos níveis de confiabilidade e, principalmente, criando novos mercados. A força dos relacionamentos face à compreensão da visão sistêmica cria muitas oportunidades de sinergia (soma de esforços comuns que resulta maior que a soma individual de esforços unitários). Propicia também o desenvolvimento de ações compartilhadas, com melhores resultados e menores custos. (BIESEK, 2004).

Para Martinho (2003) e Brasil (2007), é importante salientar dois outros conceitos inerentes às redes de cooperação, estabelecidos como um de seus princípios organizacionais: ação concertada, que se refere a uma ação coletiva, na qual muitos elementos diferentes atuam de forma combinada, como se fosse um só corpo; e a ação difusa (bilaterais e multilaterais), onde a colaboração ocorre em partes diferentes do conjunto, em forma, modo e grau diversos. São pares ou grupos de atores que firmam parcerias bilaterais ou multilaterais. Assim, quanto mais os atores mantiverem relações entre si, e quanto mais densas for a rede, mais os atores serão capazes de promover uma grande quantidade de ações colaborativas bilaterais ou multilaterais.

Assim, Novelli et al. (2006) afirmam que durante a última década foram feitas várias tentativas usando gestão de redes, clustering e teorias de aglomeração para explicar o papel do turismo e sua influência no crescimento local, estimulando o desenvolvimento regional. Dessa forma, ao analisarem esses sistemas de organização de destino, Scott, Cooper e Baggio (2007), sugerem três elementos básicos de uma rede do turismo: atores, recursos e relações.

Para a sustentação de uma rede de cooperação, é necessário que os potenciais parceiros estejam preparados, o que inclui comprometimento na solução de problemas, concordância com normas operacionais e aceitação de acordos com base na confiança. Isso implica esforços, tempo e dedicação, uma vez que é factível a ocorrência de divergências. Recomenda-se a criação de um sistema de incentivos, que estimule a participação proativa, bem como o reconhecimento das contribuições individuais para a rede, criando-se governança transparente. (CAMARINHA-MATOS et al., 2009).

Portanto, o desempenho de uma determinada rede dependerá de dois de seus atributos fundamentais: conectividade, ou seja, a capacidade estrutural de facilitar a comunicação sem ruídos entre seus componentes; coerência, isto é, interesses compartilhados entre os objetivos da rede e de seus componentes (BENI; CURY, 2012).

De acordo com Flecha (2010), se os atores de uma determinada rede tiverem clareza da importância da informação em suas relações, poderão promover políticas voltadas para a sustentação dos nós e assim minimizar o índice de falência desses nós/atores em uma rede. Redes são ainda estruturas organizacionais frágeis e dinâmicas. Desse modo, surge a ideia de animação, como o conjunto de ações necessárias para alimentar o desejo e o exercício de participação para dar vigor às dinâmicas de conexões e ao relacionamento entre os integrantes.

A interlocução realizada pelas instâncias de governança regional está alicerçada no trabalho articulado em redes. A atuação em rede descentraliza as ações voltadas para o turismo, reduz os custos operacionais da atividade e potencializa as vantagens locais. Dessa forma, a organização em rede seria uma importante estratégia para regionalização de áreas turísticas, pois envolve os atores locais no processo de construção da identidade das áreas turísticas e ao mesmo tempo cria vantagens competitivas. (RODRIGUES; SOUZA, 2015).

Nesse aspecto, Fratucci (2009) entende a consolidação de redes regionais como novas instâncias de governança, desde que elas sejam, de fato, frutos de processos endógenos, participativos e democráticos e constituam um espaço favorável às deliberações democráticas.

Assim, Almeida e D’Ipolitto (2016) expõem que as redes constituem um elemento estratégico para o desenvolvimento regional do turismo por obter uma visão ampla da dinâmica dos relacionamentos e domínios de informação, conhecimento e cooperação que nutrem o capital social regional; revelar papéis e padrões de relacionamentos dos atores que participam da rede estudada, e que por meio do associativismo são responsáveis pela mobilização endógena, pelo dinamismo da rede e pela busca da inovação voltada para a melhoria de renda das condições de vida da população; formular estratégias, moldadas a partir das identidades locais, geradoras de propostas inovadoras e de valorização da reconhecida diversidade regional do País. (ALMEIDA; D’IPOLITTO, 2016, p. 12). Depreende-se com esses pressupostos que as redes podem ser estratégicas para o desenvolvimento regional do turismo, possibilitando uma gestão mais eficiente, cooperativa e tornando a região competitiva.

O Santos e Região CVB foi criado em 8 de abril de 2002. Caracteriza-se como entidade associativa, sem fins lucrativos, formada pela união da iniciativa privada, poder público e entidades de classe. Sua sede está na cidade de Santos, em São Paulo, e sua área de atuação envolve nove municípios: Bertioga, Cubatão, Guarujá, Santos, São Vicente, Praia Grande, Mongaguá, Itanhaém e Peruíbe, região que hoje é denominada Costa da Mata Atlântica. (SANTOS E REGIÃO CVB, 2017).

A região metropolitana da Baixada Santista (RMBS) foi instituída pela Lei Complementar Estadual nº 815, de 1996. Com uma área territorial de 2 422 km², ocupa 1% do território estadual, e tem a segunda maior densidade demográfica do estado.

De acordo com Meneghel e Tomazzoni (2012), regionalizar significa transformar ações individuais dos gestores municipais em políticas públicas conjuntas, integradoras e motivadoras de mudanças. Para sua efetivação, é preciso novas posturas, que envolvam negociação, relacionamentos, visão estratégica, gestão e planejamento. A conscientização e a mobilização são fatores-chave para o encaminhamento dessas propostas, e isso não é possível sem um processo de comunicação e por meio de um sistema planejado e eficiente.

Os municípios possuem perfis semelhantes e uma malha viária totalmente interligada. Além disso, reúnem recursos naturais, rurais, culturais, históricos e uma infraestrutura com espaços estruturados para eventos e convenções de grande porte, redes de hotéis em crescimento e gastronomia diversificada. Por esses aspectos, em 2003, lançou a marca turística Costa da Mata Atlântica, com o intuito de seguir uma tendência mundial para tornar a região mais atraente, destacando as características da Mata Atlântica, das praias e do mar.

O principal objetivo do Santos e Região CBV é o fomento econômico e social da região, por meio do turismo de negócios e de lazer. Para isso, atua juntamente à iniciativa privada e ao poder público, na captação de eventos e na promoção do destino em níveis nacional e internacional.

O seu quadro associativo é formado pelas principais empresas da região de diversos segmentos, além de entidades de classe e das prefeituras das nove cidades. Esses associados mantêm a entidade por meio do pagamento de uma taxa mensal e, no caso dos hotéis, também do repasse do room tax facultativo, que é uma contribuição dos hóspedes revertida para a entidade, prática essa conhecida e utilizada internacionalmente em centenas de cidades em todo o mundo.

Assim, as funções básicas do Santos e Região CVB são: divulgar a região como destino para turismo de negócios e lazer, auxiliar a captação e apoiar a realização de eventos técnico-científicos, incrementar as redes hoteleira e gastronômica, possibilitar a qualificação e a capacitação de empresários e trabalhadores do setor, desenvolver projetos em prol da região, entre outras. (SANTOS E REGIÃO CVB, 2017).

Para Buhalis (2000), as parcerias entre os setores público e privado, em que há cooperação entre todos os envolvidos, é um dos aspectos primordiais para que os destinos turísticos tenham a capacidade de oferecer produtos de qualidade. Ressalta, no entanto, que o mais importante desafio de marketing para um destino seja reunir todos os parceiros para cooperar juntos, em vez de competir. Chama a atenção para a necessidade da realização do marketing de maneira integrada, de maneira a reunir os recursos entre os participantes.

Tem como símbolo o cata-vento, que significa o papel elementar do CVB, que é “fazer soprar o vento do desenvolvimento na região”.

Figura 1
Símbolo do Santos e Região CVB (cata-vento)
http://www.visitesantoseregiao.com.br.